公共政策分析第3讲-政府失灵.ppt

公共政策分析 第三讲 公共政策的概念基础：政府失灵,陈玲 清华大学公共管理学院 2010年3月19日,提纲,一、何谓“政府失灵”？政治均衡的原理 二、政府失灵的四种表现和根源 三、政府失灵 or 政府不足？,2,基本概念,不同社会通过个人选择与集体选择来生产和分配产品或服务，从而达到社会效益的最大（或优化其他社会目标） 市场机制：个人选择社会福利最优 市场失灵：个人选择社会福利损失集体选择来修正市场失灵（例如：政府行为） 政府失灵：政府机制影响社会福利最大化的内在缺陷与矛盾。,3,政治选择,政治均衡就是一种协议，是人们通过一种给定的规则就提供公共物品数量以及就税收负担在个人之间的分配所形成的集体选择。 个人根据什么样的政治结果给他们带来最大的好处来做出对政治安排的选择。 每个人都会同意公共物品的供应数量正好达到某一点，在这一点他所承担的税赋正好等于他从这种物品给他带来的边际收益。 【提示】将政治选择视为某种市场交易行为，用选票或税负来交易政府提供的公共物品和服务。,4,政治均衡的决定因素,公共选择规则 公共物品的平均成本和边际成本 对于有关成本和收益的信息的可获取性 理性的无知是指获得关于某个议题的信息的边际成本高于该信息所带来的边际收益。这会导致投票人不去收集信息，因此也就不去投票。 税收负担的分配 【热点】提高个税起征点？ 收益在投票人之间的分配 【案例】流域污染的治理 公共选择行为的成本和受益,5,公共选择的收益和成本,政治交易成本是用于达成或执行某项集体决定对时间、人力或其它资源的消耗。 1960年-2008年美国大选投票率(适龄选民) 1960 63.1% 1984 53.1% 1964 61.9% 1988 50.1% 1968 60.8% 1992 55.1% 1972 55.2% 1996 49.1% 1976 53.6% 2000 51.3% 1980 52.6% 2004 55.3% 2008 56.8% 【花絮】台湾选举：男性选民和女性选民的差异,6,问题类型三：政府失灵,官僚体制的问题 直接民主制的内在矛盾 代议民主制产生的问题 分权制的局限性,7,政府失灵（一）：官僚机构的局限性,1、主体与代理之间的监督问题 利益不一致和信息不对称是最根本的问题主体面临的问题是如何设计组织机构安排使得代理的不利行为所产生的成本最小。 【现象】： 政府机构的机动经费, 年底没花完,总是按照对官员个人有利的方式花费完毕.而不会向公众(或议会)说没有花完。 官员们以他们的预算规模而不是他们的工作成效来衡量他们的权力。这导致了官僚们对于无效率的大规模公共开支的兴趣。 【思考】主体与代理之间的监督问题在企业和政府中都存在，但是在政府中更加突出，为什么？,8,A. 公共部门的特殊性 公共部门的产出更加难以衡量; 公共部门缺乏竞争； 公共部门的公务员制度比较僵化。 B如何估计公共产品的真正社会效益? 如何在国防，卫生，教育等之间做选择？ 如何评价公共物品或服务的边际效益？ 如何评价这些效益的分布效益？,9,2、缺乏竞争导致效率低下 政府作为自然垄断而产生的效率损失 公务员制度的僵化 政务员和公务员的分开，政务员为政党效劳，公务员属于公共部门，其任期和薪水不受政党支配。 对公务员的保护使得官僚机构反应迟钝,10,11,帕金森定律,这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权利；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路可以走了。 于是，两个平庸的助手分担了他的工作，减轻了他的负担。由于助手的平庸，不会对他的权利构成威胁，所以这名官员从此也就可以高枕无忧了。 两个助手既然无能，他们只能上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。 如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。,一个不称职的官员，可能有三条出路,1、申请退职，把位子让给能干的人,2、让一位能干的人来协助自己工作,3、聘用两个水平比自己更低的人当助手,？,“高薪养廉”的神话？,按照国家统计局的数据，2008年中国公务员平均工资是33869元/年，约是最低工资的6倍，这样对比可以说中国公务员工资是世界上最高的。因为世界多数国家公务员工资是最低工资的2倍。(中国现在最低工资标准510元/月)。 2009年新加坡公务员工资为235475元/年，而工资水平排在第100位的筑路打桩工的工资为286848元/年，公务员工资不如修路工人高。 【附】中国政府注资企业各行业间工资差别悬殊。根据2009年5月5日中国青年报的报道，在14家上市银行中，浦发银行、民生银行和中信银行的人均薪酬最高，各为45.62万元/年、39.82万元/年和34.61万元/年，人均薪酬最少的工商银行、交通银行、建设银行分别为13.04万元/年、14.79万元/年和15.36万元/年。中国建筑、餐饮、编织等行业的工资约在1万元/年左右，中国行业之间工资差达到了3000%，是世界平均值的43倍！,12,3、政府组织内部的公共物品问题 组织机构的声望（大家对维护这种声望可能不愿做更大的努力，但愿意享受其带来的利益） 如：城管 公共资源（如办公用品的使用，豪华公车）消耗 4、官僚组织的外部性问题 如：公务员借调？ 【思考】对照市场失灵的四个表现与官僚机构失灵的四个表现，有何感想？,13,政府失灵(二)：直接民主的内在矛盾,直接民主的优越性 对权利的制衡 鼓励大众对公共事务的关心 使社会选择更加理性 通过参与直接民主，人们可以对不同看法有更多的了解 直接民主的问题 公众决策中的短视现象 直接民主的实现机制 案例中国基层选举的问题,14,直接选举的问题阿罗悖论,进行社会选择时采用的机制是社会科学家一直感兴趣的问题。随着社会的发展，从个人决策到更广泛参与的决策已变成发展的主流。而广泛参与的一个最常用的形式就是投票。 最高准则：一致同意！但在不一致的情况下，如何决策？少数服从多数？ 如果投票是进行社会选择的完美的方法，那么公共选择、公共政策的制定就变得太简单了。 为什么社会实践不是这样呢？ 依靠投票作为揭示社会价值选择的手段有其难以克服的自身障碍，这就是“阿罗悖论”。,15,例: 台海危机爆发,观点 A B C % 主战派 开战 封锁 和谈 10% 实际派 封锁 和谈 开战 45% 原则派 和谈 开战 封锁 45% 投票规则: 1.两两相比,票少者淘汰,两轮定局.,16,程序安排: 第一轮 第二轮 最后结果? A:开战-封锁 开战-和谈 和谈 B:开战-和谈 和谈-封锁 封锁 C:和谈-封锁 封锁-开战 开战,17,在1951年“社会选择与个人价值”一书中,阿罗用严谨的数学语言表明,在满足以下四个合理的公理条件下： 假设1：在可选择的政策方案内，每个人可以作出任何偏好的排序；偏好的排序是可传递的（如果对一个人来说A比B好，B比C好，那么A比C好）； 假设2：如果所有的人在A与B两个选择中都偏好A,那么选择的规则将不会选择B; 假设3：任何两个选择的比较与其他可能的方案无关（独立）； 假设4：没有任何人能够把自己的选择强加给其他人（自主）。 社会无法保证按照这些规则能够作出公平一致的选择。,18,阿罗悖论的政策含义,1、社会选择的操纵 由于上述情况，在进行社会选择的过程中，控制操作程序的人有操纵社会选择的可能 例如：如果先对和谈与封锁进行比较，然后对其胜者与开战比较，那么仅有10的人所选择的方案居然会被选上。实际上，政治学研究者发现，只要程序控制人掌握投票人的偏好，投票人真实投票，那么程序控制人可以通过设计一系列两两相比的办法，得到任何其想得到的结果！由于以上现象，为了避免出现对自己不利的投票局面，提出更多的政策方案以造成多轮投票的情况，往往是一种较好的策略。 “老练的投票”,19,2、多数人的暴政 多数人的暴政 (Tyranny by the majority)：一个稳定的多数不断地做出决策给稳定的少数不断地造成损害，或暂时的多数投机地给暂时的少数造成重大损害。 案例修长安大道： 路两旁住家=要求搬迁费极高(A10万) 其余北京市民=愿意付出的费用极少(B1万) 无法决策,付诸投票: 由北京全市人投票 结果是什么？修不修路？如何赔偿？ 讨论“人肉搜索”是否为“多数人的暴政”？,20,3、偏好的强度与组合 直接投票往往无法让人表达其偏好的强度 （市场机制可以通过购买产品的多少表现）； 【挑战】奥尔森集体行动的逻辑：少数人的力量 偏好的组合：在直接选举中,尤其是政治领导人选举，往往人们所要考虑的是政治领导人对一系列问题的看法，而不是对一个单一问题的看法，因此人们投票的是偏好的组合而不仅仅是单一的偏好。这样最后的选举结果往往也不是人们最想要的结果。 【案例】1/3自由贸易支持者+1/3强化国防支持者,21,政府失灵（三）：代议制民主的局限性,在目前真正执行的各种民主制度中，由于直接选举的难以操作，代议制最为普遍。即选举代表自己利益的代理人，通过代理人来对公共政策问题决策。中国地方自治已经出现村民代表会议制度，每1020户推荐一名代表。平均每村有2030人的村民代表，决定村内日常事务。问题是如何保证代理人与委托人的利益是一致的？,22,代理人有可能有自己的与委托人不同的利益。例如，对于职业政治家来说，他们的首要任务是自己在下次选举中获得最多票。因此他们投票的态度往往不一定会反映自己个人的偏好，或整个社会的主流偏好，而是使自己当选所需要的偏好（在美国，这样往往与自己的选区的利益相关）。 为了保证代理人真的反映委托人的利益，委托人必须花费一定成本来监督代理人的行为，但不同委托人的兴趣，时间，或监督能力往往有较大的差别，因此，代理人往往对那些有监督能力的群体特别重视。这些群体往往变成利益集团。,23,代议制的固有问题,1、集中与分散的利益行为（游说活动） 个人或小的利益集团理性的结果（对影响自己收益的政策花钱进行游说活动等）有可能使公共政策的选择远离成本比较集中的方案而偏向收益比较集中的方案。这种偏向有可能会导致总的社会福利的损失。 【思考】“贿选”体现强烈偏好的市场价值？ 但是对于有组织的分散利益群体往往又可能超越障碍，引起注意，并得到过分的重视（美国汽车联合工会，退休人员联合会）。,24,2、笼络区域选民行为 代议制的特点是代理人依靠地方选票当选，但要对全局性问题做出决策（美国的众议院，参议院等，从而使得在很多问题上的行为难以真正客观公正。 【举例】美国核废料埋藏地点选择问题 捆绑（logrolling）：为了使某一个重要提案能够获得通过，把许多其它并不相关的内容绑在一起，使得总体的提案提供了足够的地方收益,从而能够获得通过； 分肥（pork barrel）：在涉及重大利益的国家项目或政策决策时，有意将这些项目或政策收益地区分散在更多的区域中，从而使其在政治过程中能够获得通过。,25,3、短期行为(选举周期决定) 政治家的选择与选举周期密切相关。美国政治学家的研究表明，在选举年时，几乎从来没有加过税。 环境污染、资源保护 4、政治姿态 政治家根据选民的兴趣，有意识对一些问题做出更加关注的姿态，或提出政策方案，以赢得公众注意(公共事务关注的选择),26,政府失灵（四）：分权制的问题,优点： 减少代理层级，政府行为与地方公众需求更加一致； 各个地方可以因地制宜； 便于有效监督； 缺点： 权力分散，导致政策执行走样； 上有对策，下有对策 地方公共产品的分布不均衡 R&D研究机构分布 基础设施 文化风气，宗教等（犹他州为美国公共管理最后的地方）,27,问题类型四：政府制度建设不完善,人民利益如何体现？ 党政体系在国家治理中的关系？ 法治社会与党政关系？ 公共治理体系中公民社会的作用？ 单一制下的政府层级关系？ 行政管理体制改革： 中央及国务院机构改革； 地方政府机构改革； 事业单位改革； 行政法制建设,28,人民利益体现-民主制度的基础设施,村民自治选举及乡镇直选； 各级人大代表制度的落实； 人大、政协等制度性安排在决策中的作用； 听证会，专家咨询等补充性决策工具； ,29,党政体系在国家治理中的关系,执政党如何执政？ 党和国家的管理体系合一？ 党和国家的管理体系分开，执政党如何体现？ 政治任命与行政任命 如何保持和稳定专业的党的政治工作队伍？ 如何保证和稳定专业的行政管理队伍？,30,法治社会与党政关系,执政党与法律体系的关系？ 从立法的角度？从执法的角度？ 法律制度的完善： 法律体系的完善；独立司法体系的建设； 法治社会理念的树立（从法制到法治）： 程序正义，对弱者，少数的保护，在非常规情况下政府行为的法律依据等； 依法行政： 法律，政策，道德准则的协调。,31,公共治理体系中公民社会的作用,公民社会在公共治理体系中的作用 公域，私域，社区（community) 政府，企业，NGO等在社会管理和公共服务中的定位及相对定位： 政府：提供公共行政服务，创造公共价值 社会组织/公民：监督(政务公开，新闻监督等） 社会组织，公民提供公共服务，创造公共价值； 政府：监管，规制 如何发挥不同社会组织在表达社会意愿、缓解社会矛盾的作用？,32,单一制下的政府层级关系,如何精简理顺纵向政府层级： 中央、省，副省级市地级市县级市，县、乡镇，村； 如何调整中央和地方政府之间的权利划分： 事权和财权的调整； 人事任免与地方选举； 现行省市自治区行政地域划分的调整？,33,行政管理体制改革,中央及国务院机构改革； 1998-规模 2008-结构（大部