论权力机关对行政立法的监督

1 / 5 论权力机关对行政立法的监督 郑州大学法学院 杜心付 林继昌 内容提要：行政立法是国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政 规章的活动。由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性，因而，在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象，甚至出现了行政机关超越自己的立法权限进行立法、所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权，保护公民的合法权益，必须对行政立法进行监督。 本文着重从权力机关入手，对权力机关对行政立法进行监督从原因、模式、监督过程中存在的问题、我国行政立法监督的完善等几个方面作了探讨。 关键词：行政立法 行政立法的监督 权力机关 一、对行政立法进行监督的原因 (一 )防止行政机关越权立法和监督用立法权 国家行政机关从属于国家权力机关，是受权机关，本身并没有固定的立法权，故所有行 2 / 5 政立法都应该是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律、法规规定的立 法主体，其立法权限不能超越授权机关所授予的权限，其所立法之范围不能超越授权机在所 授予 之范围，否则便属于越权立法和滥用立法权。在我国，具有行政立法权的机关是国务院、 国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批 准的较大的市。除此之外的其他机关都不具有行政立法权，因而不具有行政立法主体资格。 我国宪法第 89 条规定，国务院可以根据宪法和法律规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。宪法第 90条第 2 款规定：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。这一规定就说明，国务院和国务院各部委的行政立 法权来源于宪法和法律，是基于宪法和法律的授权而产生的，没有宪法和法律根据就不能进行立法活动。然而，在行政立法的实践中，由于立法主体繁多，如国务院有近 30 个部委，全国有 32 个省、自治区、直辖市人民政府， 28 个省、自治区人民政府所在地的市和 18 个国务院批准的较大的市都具有行政立法权。这些立法主体处于不同部门、不同地域、不同级别，在进行行政立法的过程中必然从本部门、本地域3 / 5 范围内利益来考虑如何进行立法，缺少纵向与横向的协调性。如果不对其立法活动进行有效的监督，其结果可能会出现如下情况：一是超越了自己的立法权限进行立 法；二是所立之法与宪法或法律相抵触；三是出现部门之间所立之法，不同地区之间所立之法相互矛盾、相互冲突现象；四是所立之法规范的对象超出了本部门所管辖之范围。前两种情况必然导致所立之法无效和被撤销，后两种情况会导致立法、执法的混乱。这正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方为止”。因而只有对行政立法进行监督，包括以整个立法过程的监督，才能防止行政机关越权立法和滥用立法权。 (二 )有利于规范立法程序，使行政机关立法规范化。 行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式 和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政 立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几 个步骤。但是由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不一样，机关领导对立法活 动的重视程度也有所不同，在实践立法过程中，不遵循立4 / 5 法程序，所立之法不规范，质量不 高的现象很普遍。例如，在规划阶段一些地方政府不从整国民经济和发展计划考虑，而只考虑本地区的利益； 在起草中缺少有关业务专家和法律工作者的参与；在征求意见阶段只征求主管领导的意见而忽视公民、社会组织甚至专家意见等等。这样制定出的法必然是不健全、不完善、质量不高，缺少可操作性。鉴于此，国务院于 2001 年底颁布了行政法规制定程序条例自 2002 年 1 月 1 日施行。它专门规定了行政法规制定程序的有关事项。该条例第一条规定：为了规范行政法规制定程序，保证行政法规质量，根据宪法、立法法、国务院组织法的有关规定，制定本条例。这就明确规定了该条例的目的。该条例第五条对行政立法的语言规范作了规定。第五条规定，行政立 法应当备而不繁，逻辑严密、条文明确、具体，用语准确、简洁、具有可操作性。该条例第十七条对审查事项作了规定。第十七条规定，国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查： (1)是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策； (2)是否符合本条例第十一条的规定； (3)是否与有关行政法规协调、衔接； (4)是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见； (5)其他主要审查的内容。行政法规制定程序条例明确规定了权力机关对行政立法审查监督的有关事项使我国行政机关的立法