发展概况及案例分析.ppt

2019/11/16,管理工程学院,PPP发展概况及案例分析,制作人：张德硕,PPP发展概况及案例分析,2019/11/16,管理工程学院,1,2,3,PPP发展概况,PPP运作流程,PPP案例分析,2019/11/16,管理工程学院,1.1、PPP基本概念,PPP(Public-Private Partnerships )，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。,公共部门,社会资本,PPP项目,政策支持,资金投入,项目落实,运营管理,公共产品或服务,1.2、PPP在国际的发展历程,多个国家与国际组织开始在基础设施项目的融资与实施模式上，创造性运用 PPP的各种模式。,英国率先提出PPP概念、积极开展公共服务民营化，主要采取私人投资计划方式此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家得到广泛应用。,联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。很多发展中国家，如印度、中国、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域。,二十世纪 八十年代,二十世纪 九十年代,二十一世纪以来,2019/11/16,管理工程学院,1.2、PPP在国际的发展历程,阶段二,阶段三,阶段一,制定政策框架 确立其合法性 确立项目流程 发展基础概念 实施了一些项目 开始建立了市场地位,引进立法性改革 出台政策和实践指导 性意见 建立专门的PPP部门 优化PPP模型 不断培育市场 向新部门拓展 利用新的基金来源,建立了完整的复杂的系统 法律上的障碍消除 确立了新的PPP模型 风险分担更为复杂、合理化 长期的政治上的许可 全方位的基金来源 养老基金和私人股权基金参与 市民服务很多采用PPP,2019/11/16,管理工程学院,1.2、PPP在国际的发展历程,从经济基础设施到社会基础设施，从项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。,道路 高速公路 桥梁 港口 铁路,职业培训 金融制度 研发促进 技术转让 出口援助,医院 学校 供水 住房 排水,社会保障 社区服务 环保机构,经济,社会,硬,软,经济基础设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主创新。,社会基础设施向居民提供基础服务，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群。,2019/11/16,2019/11/16,管理工程学院,1.3、PPP在我国的发展历程,二十世纪 九十年代末,十六届三中全会后,十八届三总全会,2008年,“四万亿”经济刺激计划出台，破坏PPP生态环境，2010年再次跌入谷底。,“特许经营”，“政府购买服务”，“公共资源市场化”的提出为PPP发展打开了空间。,2013年至今,PPP领导小组的创建及各项政策的出台，掀起了PPP了又一次热潮。,1997年BOT模式达到高潮，但受到东南亚金融危机，跌入低谷。,随着鼓励非公有制经济发展文件的出台，ppp逐渐进入公众的视野。,2019/11/16,管理工程学院,1.3、PPP在我国的发展历程,PPP已经逐渐成为助推基础设施建设和公用事业发展的利器。从第一个国家批准的BOT项目广西来宾B电厂，到上海黄浦江大桥、北京第十水厂，再到国家体育馆鸟巢，无不是PPP模式完成的。但是都是浅层次的。在利益分配、风险共担、政府监督方面，并不具备真正意义上的PPP特征。,试点城市,哈尔滨,洛阳市,2019/11/16,管理工程学院,1.4、PPP出现的现实根源,地方政府债务风险亟需化解,建立和完善现代财政制度的内在要求,新型城镇化和人口老龄化的迫切要求,进一步拓展社会资本的投资领域,土地财政难以为继,1,2,3,4,5,2019/11/16,管理工程学院,1.5、PPP模式的适用范围,那些规模较大、需求较稳定、长期合同关系较清楚的项目，如供水、供电、通信、污水处理、建桥修路、医院等都适合采用。,政府,社会资本,基础建设项目太多，预算太少，怎么办？好焦虑。,让我们参与呀，允许我们对用户收取费用就行。,社会资本参与基础设施和服务的提供，对服务收费或对用户收费，在特许经营期限内获得一定的报酬。特许经营期截止时将项目无偿移交给政府。,2019/11/16,管理工程学院,1.6、PPP模式的基本框架,PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：,特许经营,直接协议,政府授权部门,SPV项目公司,金融机构,建设合同,运营合同,股权投资,社会投资者,建设承包商,运营商,股权投资,贷款协议 证券协议,2019/11/16,管理工程学院,1.7、PPP模式的优势,优势一：减少政府负债,传统投资模式,项目建设开始，政府需要投入全部资金。,政府需要支付巨额融资的利息成本。,项目开始运营才能产生现金流。,较长时间差,2019/11/16,管理工程学院,1.7、PPP模式的优势,优势一：减少政府负债,PPP投资模式,PPP模式一般分为政府付费、政府补贴、使用者付费。,使用者付费,政府,不用筹资了！筹资利息不用还了！,政府付费,服务直接和使用者的付费相衔接，即使使用者付费不能完全弥补，ppp模式也使得政府的支出是分期支付而不是全额支付。,服务费我们直接从用户付费中扣吧你们不用掏钱了。,好，不够我们再分期付。,社会资本,政府,1.7、PPP模式的优势,优势二：提高项目运营成功率,传统投资模式,规划设计等前期工作由政府负责，政府不参与中后期,私营部门只参与后期,沟通闭塞,在BOT等传统模式下，政府将项目“全部外包”出去，项目盈亏政府难以控制。而私营部门因没有参加前期工作，对项目的理解，对风险的识别和评判都有影响。,2019/11/16,管理工程学院,1.7、PPP模式的优势,优势二：提高项目运营成功率,PPP 投资模式,政府更多的参与项目的中后期工作,私营部门更早参与项目前期的论证,沟通顺畅,PPP模式下政府部门与社会资本共同出资成立SPV（特殊目的公司），更加强调政府与私企的风险共担和利益共享，大大增加了项目的成功率。,2019/11/16,管理工程学院,1.8、PPP模式的基本特征,2019/11/16,管理工程学院,1.9、PPP项目在我国落地难的原因,原因,地方政府未能真正把握PPP内涵,PPP项目信息不透明影响社会资本进入,2019/11/16,管理工程学院,1.10、PPP项目风险管理,风险识别,风险分担,PPP模式下风险管理过程可分为风险识别、风险分担、风险应对,风险应对,2019/11/16,管理工程学院,1.10、PPP项目风险管理风险识别,政治风险,法律及合同风险,金融风险,建设风险,市场运营风险,2019/11/16,管理工程学院,1.10、PPP项目风险管理风险分担,风险分担机制,风险由对其最有控制力 的一方承担,降低了风险发生概率和 风险控制成本,承担的风险程度与所获 得收益相匹配,有效调动了风险承担方 的积极性,承担的风险要有上限,避免了一方承担过多的 风险,分配原则,执行效果,2019/11/16,管理工程学院,1.10、PPP项目风险管理风险应对,政府补贴机制,特许期调整机制,收益分配制度,价格调整机制,退出机制,风险应对,再谈判机制,2019/11/16,管理工程学院,1.11、PPP模式中公共部门承担的责任和义务,5,责任、义务,规则制定者,占总成绩的80,政治责任的承担者,规则执行者,占总成绩的20,公共服务的采购者,2019/11/16,管理工程学院,1.12、PPP在国内的相关政策推进,2005年，国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见 2010年，国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见 2013年，国务院关于加强城市基础设施建设的意见 2014年，国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见 2014年，财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 2014年，财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 2015年，财政部关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知 2015年，财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知 2015年，财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知 2015年，发改委国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知,2019/11/16,管理工程学院,2、PPP模式运作流程,项目识别,项目准备,项目采购,项目移交,项目执行,项目发起,项目筛选,物有所值评价,财政承受能力论证,谈判与合同签署,响应文件评审,采购文件编制,资格预审,实施方案审核,实施方案编制,管理架构组建,中期评估,绩效监测与支付,项目融资,项目公司成立,绩效评价,资产交割,性能测试,移交准备,2019/11/16,管理工程学院,3.1、PPP模式运作典型案例,案例一,襄樊市城市污水治理BOT项目,2019/11/16,管理工程学院,3.1、PPP模式运作典型案例,项目背景,襄樊是鄂西北重要的交通枢纽和区域中心城市，流经襄樊市的汉江就是南水北调中线的水源地。从1994年开始，襄樊市政府就着手开始治理城市污水，保护汉江水体水质，解决城市污水对汉江环境的污染问题。 襄樊市城市污水治理BOT项目包含两个子项目，即襄樊市襄城污水处理厂（10立方米/日）BOT项目和襄樊市渔梁洲污水处理厂（20立方米/日）BOT项目，于2004年开始前期的筹建工作，包括厂区部分和配套的污水截污管道，总处理规模为30立方米/日，处理后的城市污水能达到城镇污水处理厂污染物排放标准（GB08918-2002）的要求。,项目目标,缓解政府投资压力，增强水务建设投资的后续能力 更换运营机制，激发企业活力 加快污水处理建设步伐，配合南水北调中线工程建设 缓解政府投资压力，增强水务建设投资的后续能力,2019/11/16,管理工程学院,3.1、PPP模式运作典型案例,关键问题分析,纳入招商的资产范围。经财务测算，最终确定招商资产范围是：渔梁洲项目，将渔梁洲污水处理厂预处理设施、厂外出水管及清河口泵站委托给项目公司运营，项目公司承担二级处理设施的建设；襄城项目由项目公司负责污水处理厂内所有设施（含厂区内管网）建设及厂内污水提升泵站及尾水排放管道的建设。,招商模式。本项目采用由投资申请人就污水处理基本单价进行竞争报价的模式。,土地问题。政府应确保项目公司在特许经营期内合法有效的使用项目场地，项目公司需补偿政府前期所发生的征地拆迁、有关公用设施费用，且项目公司不得以土地使用权进行融资及任何处分。,项目特许经营期限。本项目特许经营期限定为25年，含建设期和运营期。,2019/11/16,管理工程学院,3.1、PPP模式运作典型案例,交易结构,支付污水处理费并经财政支付给授权机构,政府授权部门,政府,授权机构,项目公司,污水处理厂及部分管网,社会公众,投资方/联合体,授权委托,授权委托,监督考核,支付污水处理费,特许经 营协议,运营维护,投入资本并完成 融资及组建,提供服务,进行监督,特许经营权的授权主体是经政府授权的市政公用事业管理部门或行业监管部门。,特许经营权的授予对象是由投资者组建的项目公司，而不是单个投资者或投资联合体。,授权机构代表政府向项目公司购买污水处理服务并支付相应的污水处理服务费，同时履行服务监管职能。,2019/11/16,管理工程学院,3.1、PPP模式运作典型案例,投融资结构,投资者/联合体,申请支付,项目公司,财政部门,政府授权管理部门,授权监管机构,污水处理厂,银行/银团,建设期承担连带保证责任,授权监督,购买污水处理服务,根据考核结果支付,运营,偿还贷款,提供资金,项目公司自有资本金比例不低于项目投资总额的30%。,运营期间，对项目公司的运营质量进行考核，根据考核结果按预先确定的考核细则结算污水处理服务费。,安排临时监管机制。,2019/11/16,管理工程学院,3.1、PPP模式运作典型案例,风险管理,2019/11/16,管理工程学院,3.1、PPP模式运作典型案例,风险管理,2019/11/16,管理工程学院,3.1、PPP模式运作典型案例,政府监管,1、监管依据及监管体系。本项目的主要监管依据为关于加强市政公用事业监管的意见等相关法律法规，及监管机构与特许经营者签署的“特许经营协议”和“污水处理服务协议”，监管体系如图所示。 2、监管原则：持续、公正、有效、透明。 3、监管办法：日常监测、抽查、评估、专项调查、公众监督等。,政府监管,行业监管,体制监管,政 策 监 管,运 营 监 管,国 有 资 产 监 管,公司治理结构监管,2019/11/16,管理工程学院,3.2、PPP模式运作典型案例,案例二,南京长江二桥PPP项目,2019/11/16,管理工程学院,3.2、PPP模式运作典型案例,南京长江二桥PPP前基本情况,2019/11/16,管理工程学院,3.2、PPP模式运作典型案例,办 公 室,计 划 工 程 处,财 务 审 计 处,开 发 经 营 处,行 政 处 罚 处,组 织 宣 传 处,管 理 中 心,房 地 产 开 发 公 司,旅 游 开 发 公 司,物 业 管 理 公 司,下属公司,二桥管理机构组织结构图 二桥管理局 （二桥公司） 机关处室,2019/11/16,管理工程学院,3.2、PPP模式运作典型案例,管理体制 财务结构 经营状况 后续投资,两位一体的管理体制，使二桥公司在资产、业务、财务、人员、组织机构等方面尚未形成独立的经营体系，市场运营企业化主体地位不明确。,运作前存在问题,资产负债率较高，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%；还贷负担较重，平均每月需支付银行利息900多万元，目前经营收入只能用来偿付利息，无力还本。,经营状况不佳，所有者权益缩水。财务费用偏高已成为二桥公司经营困难的重要因素。由于经营亏损，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%。,后续再投资能力弱。,2019/11/16,管理工程学院,3.2、PPP模式运作典型案例,盘活二桥存量资产，实现国有资产的及时变现与保值增值； 引进新的投资与运营主体，形成市场化的经营与管理机制； 提升二桥资产运营质量； 系统解决三桥建设的后续融资问题；,2019/11/16,管理工程学院,项目运作的目标,3.2、PPP模式运作典型案例,1、股权转让主体,2、操作程序复杂，时间较长,二桥投资涉及到交通部、省、 市基建拨款，因此在明晰长江 二桥有限公司产权过程中，必 须取得三方投资人的理解与支 持，明确各自的投资主体。 3、转让价格,投资主体难落实；资产评估复杂 ，评估范围广、量大；需国家计 委审批；需取得债权人同意。 4、后续管理整合,股权转让的定价依据主要是参考公司的所有 者权益，即净资产来确定，从而导致部分股 权转让一次性获得的资金量不如一定年限经 营权或收费权转让获得的资金量多。但是另 一方面，二桥所有的负债也全部转移到新公 司，由新公司来承担。,股权部分转让，目前股东将不再独自拥有二桥 的产权及经营管理权，新入驻的股东将与原股 东一起参与公司的经营决策，这虽有利于公司 的民主化、规范化管理，但二者不同的经营理 念及管理方式将发生碰撞，需要有相互适应、 磨合的阶段。,2019/11/16,管理工程学院,关键问题分析,3.2、PPP模式运作典型案例,收费权转让 经营权转让 股权转让,转让主体的规范要求 转让收入 对投资者的吸引力 转让程序繁简,操作时间 人员稳定 后续经营的影响 后续资本运作,2019/11/16,管理工程学院,项目交易结构设计,3.2、PPP模式运作典型案例,2019/11/16,管理工程学院,项目交易结构估算,3.2、PPP模式运作典型案例,转让主体,南京市交通集团,二桥公司65%股权,转让价格,市交通集团将以45亿元的价格转让二桥公司65%的股权。,竞争模式,通过对各家一次性报价有效性和高低的比较，依次挑选前三位投资候选人。,转让部分 条件设置,转让标的,2019/11/16,管理工程学院,项目交易结构设计,3.2、PPP模式运作典型案例,特许协议,路政服务协议,二桥合资公司,用户,市交通集团,投资者,二桥管理局,酒店公司,养护公司,石化公司,广告公司,股权转让协议,共同成立,专业协议,公司章程,南京市政府 银行,支 付 费 用,提 供 服 务,2019/11/16,管理工程学院,项目交易结构设计,2019/11/16,管理工程学院,谢谢！,2019/11/16,管理工程学院,1.1、PPP基本概念,“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构。,“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。,公,私,合营,公共利益,风险共担 利益共享,经济利益,1.8、PPP项目融资与公司融资区别,2019/11/16,管理工程学院,1.10、PPP项目风险管理风险识别政治风险,政府信用风险,1,机制风险,2,政府决策与审批风险,3,政府干预,4,公众反对,5,政治不可抗力事件,6,2019/11/16,管理工程学院,1.10、PPP项目风险管理风险识别法律风险,法律变更,1,税收调整,2,合同及文件风险,3,法律及监管体系不完善,4,2019/11/16,管理工程学院,1.10、PPP项目风险管理风险识别金融风险,通货膨胀风险,3,汇率风险,1,利率风险,2,2019/11/16,管理工程学院,1.10、PPP项目风险管理风险识别建设风险,完工风险,3,施工风险,1,资金风险,2,2019/11/16,管理工程学院,不可抗力风险,4,1.10、PPP项目风险管理风险识别市场运营风险,长时间停工,3,收益风险,1,供给不足,2,2019/11/16,管理工程学院,运营成本增加,4,2、PPP模式运作流程项目识别,项目发起,项目发起,政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。 (1)政府发起。财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。 (2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。,2019/11/16,管理工程学院,2、PPP模式运作流程项目识别,项目筛选,(1)财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。 (2)对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。,2019/11/16,管理工程学院,2、PPP模式运作流程项目识别,财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。 (1)定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。 (2)定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。,物有所值,2019/11/16,管理工程学院,2、PPP模式运作流程项目识别,为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。 通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备,财政承受能力分析,2019/11/16,管理工程学院,2、PPP模式运作流程项目准备,县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。 施工方案包括项目概况、风险分配基本架构、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式选择。 财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。,管理架构组建+施工方案编制及审核,2019/11/16,管理工程学院,2、PPP模式运作流程项目采购,项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。 资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。,资格预审,2019/11/16,管理工程学院,2、PPP模式运作流程项目采购,项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。,采购文件编制,2019/11/16,管理工程学院,2、PPP模式运作流程项目采购,评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。 确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。,响应文件评审谈判与合同签署,2019/11/16,管理工程学院,2、PPP模式运作流程项目执行,社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。 项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政