上海市城市总体规划实施评估.doc

上海市城市总体规划实施评估 编制单位：上海市城市规划设计研究院编制时间：2005年2月-2008年12月获奖情况：优秀设计一等奖项目总负责：徐毅松 俞斯佳 叶贵勋 黄吉铭 熊鲁霞工作背景城市规划工作，特别是城市总体规划如何积极有效地引导和控制城市发展，面临新的环境和挑战，需要我们对总体规划的实施进行一个重点跟踪评估，从而指导下步的工作。本轮总体规划于2001年由国务院正式批准实施，其规划控制年限为1999-2020年，规划的实施已经接近了规划期限的一半。为了把握上海城市总体规划实施的基本情况和城市发展动态，并为科学谋划2010年世博会之后的上海发展战略提前进行必要的技术储备，在市规划局的牵头和指导下，市规划院开展了此项课题。研究方法框架建立信息扎实的基础研究平台。从GIS数据库的建立人手，搭建上海城市发展建设判断、研究、决策的最根本、最真实的科学基础。在建库过程中经历了数据信息收集、入库、校核、整理、分析等多个环节。其中数据信息入库更是经过了五轮内部校核过程，每一个环节以求精求准为主旨，为整体评估工作的顺利推进奠定了坚实、科学的基础。反思规划方法，探索总体规划编制的科学体系。从国内外经验借鉴、法律法规解读、规划体系衔接、体制机制支撑、规划编制组织、规划发展趋势等多个视角认真反思规划工作方法。形成多层面的评估研究框架。评估现状发展情况、规划实现情况、规划演进趋势和规划环境带来的新要求。侧重基础研究、突出重点问题。侧重基础研究，以GlS信息库为工作平台，以土地为出发点与归宿点。上海城市建设的重大问题的策略研究。包括城市规模与城市形态管制、城乡一体化的基础设施演进、人口问题的重新审视以及面向后工业社会时代的产业发展与布局。研究成果形成“1+3+7”工作成果：1个总报告；3大评估研究报告前瞻性的研究框架和评估方法设计、基础性的GIS数据信息库建设研究、宏观性的城市总体规划方法研究；7项专题评估报告覆盖城市总体规划主要内容的专题，包括用地、人口、产业、交通、市政、环境、郊区专题。主要工作历程由局、院领导亲自挂帅，集全院之力，经过1年谋划、3年的正式工作，基本完成本项工作。该项目整体上分为四个阶段：第一阶段是从2005年至2006年，开展前期预研究，并确立评估工作的基本框架、大纲和组织模式。第二阶段是2007年4月至12月，完成了基础信息库基本建设和各专题的前期工作，全院所有技术业务处所和信息中心、科研中心，共计9个部门直接参与。第三阶段是2008年上半年，基本完成了各专题。并在此基础上初步完成了总报告。第四阶段是2008年下半年，深化完成了包括总报告在内的各项成果。基本判断课题指出：新世纪以来的这段时间，是本轮城市总体规划全面实施的时期，也是国家宏观战略导向和上海城市发展进入全新阶段的时期。上海城市总体规划实施环境发生了巨大的变化。具体展开，有四个方面的结论：本轮城市总体规划为上海城市发展做出了重大贡献，实施至今，其规划目标部分已经实现，部分有了较大深化调整。国家层面提出了包括“科学发展观”等一系列深刻影响上海城市发展的宏观战略要求，上海城市发展宏观背景发生了重大变化。以城乡规划法为代表的重要法律法规的出台对上海城市规划编制体系、管理体系和技术标准等带来了深远的影响。当前上海正处于历史性的发展关键时期，需要在城市总体规划层面予以全面谋划和积极呼应，探索“后世博”时期上海的城市发展方略。主要内容总报告中，着重形成了八个方面的评估内容，分别是：城市总体规划实施环境、城市发展规模、城市空间结构与城乡体系、产业发展与布局、基础设施建设、历史文化保护、水资源、能源与环境、结论与建议。课题建议：在城市总体规划实施期限接近一半的时候，如何贯彻新的发展形势的要求、积极应对当前上海面临的历史机遇和挑战成为上海城市总体规划面临的最大任务。本次规划实施评估成果显示：在经历了这些年高速扩张式的发展阶段之后，随着外延式的发展方式向内涵式的增长方式的转变，上海城市规划建设方式也将面临着两个日显急迫的转变要求：一是城市整体开发建设将从侧重发展规模和速度开始向侧重发展效率和质量转变：一是城市各个系统的建设将从单个的物质空间落地向追求综合效率转变。课题建议应继续充分发挥城市总体规划在上海城市发展中的作用，积极倡导健康的城市发展价值观，为城市贯彻“科学发展观”、实现发展模式转型、建设“四个中心”做出积极的贡献，并积极为上海后世博时期的发展方略出谋划策。课题建议：启动编制上海市城市近期建设规划（2010-2015年）、启动上海城市发展战略研究。并阐述了启动这些规划研究的必要性，并对规划研究的深度和内容提出了针对性的建议。成果特点顺应政策与时代的发展需要：2008年开始施行的中华人民共和国城乡规划法明确规定了城市规划的调整需要以规划评估为前提和科学依据。新世纪以来，上海城市规划的实施状况深刻地反映了这一时期的社会经济发展特点：一方面是取得了显著了建设成就和发展成绩；另一方面在土地集约利用、城市规模的有序发展、环境资源的可持续发展等方面的问题越来越突出。城市规划本身也面临着从粗放式推进到研究性编制的转型和回归。因此，目前开展的这项工作为上海认清现实情况、谋划下一步发展方略提供决策参考。同时，对全国同领域的工作开展具有重要的开创性的借鉴意义，对城市规划学科的发展具有重要的研究价值。原创的研究框架和内容：作为全国第一个同类型评估工作，弥补相关评估技术方面的空白。本工作的策划启动于2005年，在没有借鉴、规范或标准的情况下，摸索出一条总体规划实施评估技术路线，内容成果全面、完整，形成鲜明的工作特色。既覆盖城市总体规划的主要内容，更涉及评估方法研究、GIS基础数据信息库建设和城市总体规划方法研究等重要研究工作。既兼顾评估内容的综合性，又突出重点问题的研究。科学的研究方法和手段：运用GIS技术，重视基础平台建设。建立起以土地和人口为核心的基础信息库作为实施评估最根本的工作基础平台。在建库过程中经历了数据信息收集、入库、校核、整理、分析等多个环节。其中，土地数据信息入库更是经过了五轮内部校核过程，每一个环节以求精求准为主旨，为整体评估工作的顺利推进奠定了坚实、科学的基础。开阔的研究视角和理念：反恩规划方法，探索总体规划编制的科学体系。从国内外经验借鉴、法律法规解读、规划体系衔接、体制机制支撑、规划编制组织、规划发展趋势等多个视角认真反思规划管理和编制工作。研究提出城市总体规划在方法论层面必须要实现“两个转变”。首先是在规划内容上实现由规定性技术方案向倡导性空间发展政策的转变；其次是在规划编制上实现由目标终极型导向向过程控制型导向的转变。在此基础上，重视编制组织形式与相关政策体制的有效衔接，探索总体规划编制的科学体系。新颖的研究思路和观点：深刻揭示城市发展特点。结合现状发展比照、规划实现情况、规划建设趋势、规划环境变化的评估，深刻揭示城市发展的特点。既剖析了影响规划实施的根本性的机制体制原因，又对总体规划实施以来所取得的成绩和出现的问题做出了全面客观的评价。对城市发展中存在的阶段性特点和问题作出了深入研究，深刻剖析了人口、土地、经济之间的内在关系。提出未来上海城市发展必须变“外延式”发展为“内涵式”发展，揭示了在城市规划中贯彻“科学发展观”的深刻意义。成果应用本课题完成后，获得了广泛的认同和好评，其中部分论点和建议已经成为有关部门的重要决策参考。本课题的建议启动编制上海市城市近期建设规划（2010-2015年）和上海城市发展战略研究的设想已经付诸实施，前者已经形成了阶段成果，后者已经编制完成。本课题已经深入运用到了上海全市土地利用总体规划、全市住房、产业、交通、生态等一系列专项规划、总体规划、虹桥商务区等重点战略发展地区规划研究等全市一系列重大规划和研究工作中，体现了重要的应用价值。附：各专题概况信息库专题在充分调研各部门的相关工作基础上，针对不同的数据库，确定了“他山之石”和“以我为主”的两种技术路线，并探索出有效的工作机制，确保了数据内容和结构满足各专题的研究要求。在满足总体工作要求的前提下，突出重点，主要整理和完成了人口数据库、影像数据库、现状用地数据库、规划用地数据库和建筑量数据库等，此外还整理了相关部门的各类数据库。用地专题重视定性和定量分析相结合，重视基础数据的分析。从工作开始，用地专题的开展与用地数据库的建设同步进行、紧密结合、相互促进。该专题充分利用GIS技术，使得面临庞大数据库时游刃有余；采用比较分析法，基于若干时间节点用地现状和规划的纵向、横向比较分析，探寻上海用地拓展趋势和评价规划实施情况。人口专题收集整理了上海市人口相关的实际发展数据，主要从人口规模、人口结构、人口分布以及人口与城市空间四个方面人手，将城市发展现状与总体规划目标进行了分类对比，在此基础上进行了定性与定量分析，试图解读其形成原因，并提出了一定的思考与建议。方法专题对国内外对标城市总体规划编制做了全面研读，结合新形势下城乡规划法律法规的新要求，前瞻性地研究了城市总体规划编制的技术方法和工作路径，并探索性地对上海市城市总体规划修编的组织模式进行设计。属于总体规划层面方法论的基础性研究工作。产业专题从上海产业发展的历史进程入手，结合对国家、上海宏观产业政策的研究、上海历年相关规划和计划的整理、基础数据年产业用地数据和经济指标数据的分析等方面，对上海现有的产业整体发展和空间布局进行研究，提出上海现状产业发展中存在的问题，对未来产业发展趋势进行判断，最终提出相应的规划应对措施。交通专题在系统收集大量现状基础资料基础上，从综合交通角度，以定量分析为主要技术手段，对2006年的实施现状与总体规划确定的2020年综合交通规划目标进行比较，评价各系统规划目标的实现状况，分析差异产生的原因，并对原有规划理念进行规划反思，为下一轮上海市总体规划综合交通规划的编制提供经验借鉴。市政专题通过对上海市总体规划实施以来市政基础设施的发展现状及其与总体规划的契合程度或差异性的研究，回顾总体规划对市政基础设施发展的指导作用，进一步理清现状和当前各专业系统的发展规划，并提出合理的规划建议供后续规划工作作为参考。包括供水、电力、通信、燃气、雨水及防汛除涝、污水共6个子系统。生态绿化专题主要包括绿化生态系统现状发展情况、分析评估其与城市总体规划的契合与差异、以及规划策略三部分。发展现状情况着重论述自2001年总体规划实施以来各系统的发展变化；契合与差异主要论述总体规划实施以来生态绿地系统布局和建设与总体规划的异同，包括在总体规划指导下系统的实施效果和两者产生的差异及其原因；规划策略方面通过回顾总体规划的编制思路，并针对当前的形势和背景，提出适合新时代发展需要的研究课题。郊区专题以城市总体规划确定的市域城镇体系为研究的起始点，以近年来全市郊区规划建设的政策环境变化为线索，以全市各郊区的区（县）域总体规划和新城总体规划为主要研究对象，以郊区的镇、村的规划