个人论文-国有林场与国家公园管理体制的对比.doc

国有林场与国家公园管理体制的对比 以湖北省某山国家森林公园为例1 引言国有林场是国家培育和保护森林资源的林业生产性的事业单位，国有林场在我国林业发展中发挥了重要的骨干、示范和带动作用，对于我国森林资源的保护发挥了至关重要的作用。但是，国有林场在长期发展过程中也积累了很多困难和问题，如林场经济危困、职工生活困难、基础设施建设严重滞后、发展后劲不足等，国有林场的改革迫在眉睫。根据国家当前的方针政策，国有林场在今后发展中将进行分工，将国有林场划分为生态公益型林场和商品经营型林场。特别是生态公益型林场将在国有林场中占据大部分的比例，越来越多的国有林场将以发挥生态效益为功能。在这样的背景下，美国的国家公园模式对于国有林场的改革方向具有一定的借鉴意义。美国是国家公园管理制度成立的先锋,建设的历史时间长,实践经验十分丰富,国家公园管理模式相对成熟,经过一百多年的不断努力,美国已经建立了完整的国家公园管理体制,对某山国家公园建设来说是一个很好的参照。本文对国家公园的相关理论及美国国家公园的管理制度做了详细阐述,通过对某山自然文化资源保护现状和管理模式进行分析,比较研究美国国家公园与某山林场在管理体制构建方面的区别, 对国有林场向国家公园模式转变的可行性进行分析。2国家公园的概念-2.1国家公园的定义“国家公园”的概念最早出现于美国，1832年美国艺术家乔治卡特林希望将美国西部大开发将破坏的印第安文明和野生动植物资源保护起来，提出了“国家公园”的理念（杨锐，2003；Sellars.Richard W，1997）。国家公园是指面积较大的自然地区，自然资源丰富，有些也包括些历史遗迹。禁止狩猎、采矿和其他资源耗费型活动（杨锐，2001；张晓，1999）。从国家公园的角度，国家公园也称国家天然公园，是在自然保护的前提下，在旅游环境容量允许的范围内，有控制地向游人开放，供游人旅游、娱乐、进行科学研究和科学普及的一所大自然露天博物馆或自然保护区（李景奇、秦小平，1999）。从产品形态的角度，保护一部分有独特的自然文化价值的地区，排除更多的人为干扰，满足当代人欣赏、了解自然文化价值的需要，并且为子孙后代尽可能完整地保留下一份未被人为改变的遗产资源（马梅，2003；张晓、郑玉歆，2001）。这从经济学的角度说明了国家公园公共物品的本质。3 美国国家公园的管理体制3. 1美国国家公园概况自从世界上第 1个国家公园黄石公园于 1872年在美国建立, 到目前,美国已有 384个国家保护区、 国家湖岸、 国家海岸、 国家历史公园、 国家战争公园、 国家历史地、 国家娱乐区、 国家纪念馆和公园路等 20个不同类型1, 总占地面积 33 . 74万 k m2,占美国国土面积的 3 . 64%。3. 2 美国国家公园体系的管理经验20世纪初,随着美国有关保护环境和文化资源(包括国家公园)的一系列法律、 法规、 标准与指导原则、公约、执行命令的颁布和完善,逐步形成了一整套源于这些法律法规的国家公园管理政策和管理体制。3.2.1美国国家公园的法律基础从1872年的黄石公园法，到1916年的组织法、以及1998年的国家公园系列管理法等等,美国国会的立法、决议、决定以及相关管理政策的制定始终伴随着美国国家公园发展的全过程2。美国联邦政府、内政部、国家公园管理局关于国家公园的决策,大到发展目标及规划的确定,小到建设项目的审批和经营行为的规范, 无一不是按照法律规定的程序来进行的。国家公园管理机构只有依法保护国家公园资源的责任和义务,没有不受法律限制的开发权力。3.2.2美国国家公园的管理机构美国国家公园使用的是典型的中央集权型的管理模式,内务部是其最高的行政机构,下属的美国国家公园管理局于1916年成立,其建立的主要目的是加强对国家公园、保护区等由联邦政府所掌握的地域的管理,并保持它们的景观、环境、文化以及生物多样性,让人们去欣赏的同时却又不损害它们,使之将来能让子孙后代永续享用。其主要的任务是负责美国国家公园系统的政策制订、管理、监督等国家公园管理局下设了东南部地区、西部地区、中部地区、北部地区、西部山区地区、阿拉斯加地区和首都地区7个地区局3。这些地区局对其所属区域的国家公园管理机构进行直接管理,地方政府没有资格参与国家公园的日常管理.3.2.3 美国国家公园管理机构的人员设置美国的国家公园管理局系统共有1-5万名员工,总部约有六百人左右,夏季另外雇用三千至五千名临时人员,另外,还有约八万的志愿者4。其中管理人员由总局统一进行调配,被直接任命,对于管理人员的自身素质要求很高,通常要求大学本科以上的学历,还必须经过专门的培训才能够进入到管理局和各个地区局,而且正式员工可以得到许多发展及培训的机会,但另一方面,正式员工的行为也要受到专门的纪律约束。公园的正式职员不允许因为其特殊身份而折价获得公园的特许经营商提供的服务和商品,正式职员及其家庭成员不允许在特许经营商那里工作或开展商业性服务和投资等等。3.2.4美国国家公园的经费来源美国国家公园管理经费主要靠国会拨款维持日常运转,其中很少一部分来自国家公园的门票收入。国家公园管理局从不下达创收指标,以防止公园借口搞开发项目。国家公园多数对游人免费开放,即使收费门票价格也很低,如约瑟米提国家公园每辆车收入门费 5美元,黄石公园的门票是 10美元,可以连续 5 7天有效。全美国家公园每年游人多达 2 . 7亿,但门票总计为 7 000万美元,平均每人每年才花 0 . 25美元的门票5。这充分体现了国家公园事业的社会公益性。4某山国家森林公园的发展现状及存在的主要问题4 .1发展现状湖北省某山国家森林公园位于荆门市东南，坐落在江汉平原北缘与大洪山南麓的交汇处、京山县的西南部，位置东经11245，北纬3051，总面积7930公顷，森林覆盖率达到83%，被誉为镶嵌在祖国荆楚大地上的一颗璀璨的“绿色明珠”。这里生态环境优美，自然资源丰富，人文景观独特，历史蕴含丰厚，集旅游观光、休闲度假、考古探密、科普教育、生产科研等功能于一体。某山国家森林公园是在湖北省某山林场管理局的基础上建立的，是湖北省林业厅唯一直属国有林场。2001年被评定为省级森林公园。2002年被评为国家级森林公园。与某山林管局实行“一套班子，两套牌子”的管理体制。4 . 2存在的问题4.2.1 管理体制不顺。中国的国家公园管理与美国的垂直型管理体系不同,美国的国家公园都是由中央直接管理,而我国国有林场的管理体制缺乏自上而下的直属的、 系统的、 实质性的(财政和人才资源管理权)上级权威管理机构和基层务实的管理机构。风景名胜区的管理杂乱而繁忙,而需要建立的基层研究管理机构基本没有。以湖北某山林场为例，其属于某山林管局主管。根据省林业厅党组对林管局事业单位推行工作人员聘用制改革的批复意见，林管局共设置的事业单位15个，企业5个，局机关内设机构12个。其中事业单位包括：林管局机关、京山县公安局某山派出所、局子弟学校、局汉办、林科所、局职工医院、局后勤服务中心、局有线电视台、石龙林场、仙女林场、雁门林场、王岭林场、局木材经营管理中心、局集镇环卫管理所、局文化中心。企业单位包括：湖北省某山制药厂（含湖北美宝药业有限责任公司和湖北某药业有限责任公司）、湖北省某山机械厂、京山县宏太木业有限责任公司、湖北省大地园林绿化有限责任公司、湖北省某山旅游开发中心。局机关内设机构12个，分别是：局办公室、局人事科、局党委办公室、局发展计划与资金管理科、局生产技术科、局资源林政管理科（土管所）、局产业开发与企业经营管理科、局工会、局人武部、局计划生育管理办公室（局家庭经济发展指导部）、局安全生产监督管理办公室、局监察科。纵向来看,我国的国有林场的管理并不仅仅是当地政府的工作,具体项目还得接受不同主管部门的指导;从横向来看,我国可以对国有林场行使管理权的行政部门除了其直属管辖部门之外,林场内的文物、宗教、旅游等又隶属于不同行政部门。一方面造成了各机构之间的权力重叠,导致在那些会带来利益的问题上,各个相关部门争相管理;而另一方面又会容易造成责任真空,在另外一些没有经济利益的问题上则互相推诿,管理效率低下。4.2.2人员设置不合理据林管局人力资源部门相关数据显示，截至2013年12月31日，林管局职工总人数为728人，其中正式职工650人，合同工78人，具有工资收入（含内部退养）职工374人。在调查中我们发现，因历史原因造成职工过多，林场又必须负担除已退休职工外其他职工的“五险一金”，另有相当一部分在职不在岗职工的工资，有林场管理层认为某山林场又具有“维稳”的功能，即不因其不在岗或不具备一定的生产工作能力将其辞退，并通过发工资的方式保障职工基本收入，维持社会稳定。林管局每年职工总人数不断下降，2009年为855人，2010年为837人，2011年为810人，2012年为777人，但过多的职工人数一直限制其发展。同时，其中退休职工人数多，年轻职工少，公开招聘职工少的现象降低了林管局生产作业管理能力。据统计资料某山在岗职工的文化水平超过三分之二在高中以下，研究生比例不到1%，本科生只有8%。国有林场的人才引进机制不健全，无法吸引优秀人才的进入，这就导致国有林场的发展后劲不足，另外所有国有林场职工年龄占最大比重是4050，超过了一半，30岁以下只有2%，年轻人比例较少，存在职工老龄化的问题，林场发展活力不够，社会养老负担也重。4.2.3 无法体现公益性。目前某山林场管理局是湖北省林业局直属林场，性质为政府管理的事业单位，收入主要分为府拨款和自营性收入。其中政府拨款主要包括项目款、政府财政拨款和补贴。自营性收入包括林场苗木、木材销售收入和职工承包个体收入。职工承包个体收入在近年来成为主流，某山林场的部分职工拥有承包地，在承包地上享有高度的自主权，自己经营，自负盈亏。在调查中发现，作为林场管理机构，其还承担了该地区的社会安保、医院和学校等基础公共服务责任。这使得林场总体管理范围扩大，管理难度增加，资金负担加重。除此之外，当地百姓所受到的公共服务的水平相对林场外很低，很多人选择较远但医疗条件好的医院就医和教育资源丰富的学校就学，这也给当地人的生活造成一定不便，影响其生活质量。摆脱更多的社会负担是林场发展过程中必不可少的一部分，加之林场职工和管理人员对更好社会公共服务的需求，半社会化性质必须在改革过程中逐步剔除。4.2.4 立法不健全虽然我国国有林场法律管理经过长期发展取得了较大成功,但经营管理体制不顺、行政过多干预国有林场管理等弊端积重难返,已经严重制约了国有林场的可持续发展。相关制度设计存在局限性、相关法律制度欠缺、相关法律规范存在冲突，表现最严重的问题就是规划管理不利,。对某山国有林场调查研究显示，职工承包土地没有完整的规章制度，规定职工承包面积限制、使用方式要求、农民产生纠纷该如何解决、个人和林场之间的责权界限等，都没有明确的规定和显示。近年来农民之间纠纷案列数量不断增加，由于农民知识文化水平低，容易产生过激的行为，如防火纵林，这样的行为对森林持续发展是极为有害的，但是对于这种纠纷管理部分也很难解决，缺乏明确完整的规章制度，减少了对农民的道德约束和法律约束。5 结论与建议5.1完善管理机构设置要明确国有林场管理机构的法律地位,理清各类管理机构的权力和责任归属,实现国家公园的权、责、利的统一,建立起“政府主导、多方参与、分区管理”的管理模式。由于林场管理有多方参与,因此理顺利益分配关系至关重要,不然容易出现有利益就争的局面。另外,还要加强责任的划分,将国有林场管理中出现的一些问题点明责任归属,避免发生有问题就躲,有责任就推的局面。5.2人员调整若要实现林场发展，在保证稳定的情况下，还需对人员进行调整，削减人员负担。部分职工用过林场林地，进行家庭苗木培育以获取额外收入，可以适当调整该部分人员工资性收入或其承包费用，以降低林场负担。同时，林场可以适当增加公开招聘人员数量，提升林场活力。5.3 资金来源变动目前，某山林场收入主要分为三部分，包括项目资金、湖北省林业局拨款、苗木和旅游等自营项目收入。改革过程中，随着林场功能的逐渐转变应当逐步减少林场自营项目收入，防止过于关注增加资金收入导致过多开发旅游资源，破坏生态环境的现象出现，增加政府长期稳定的拨款，降低对不稳定的项目拨款的依赖，以保障林场能够长期有效保护森林资源、生物多样性，使得其生态保护功能得到充分发挥。5.4 加快国有林场的立法国有林场立法应以稳定国有林场的管理体制、经营权属为基本原则，明确国有林场的性质、任务、权利、责任、和办场方针，建立适合国有林场发展的行政和森林资源管理体制，规范国有林场内部经营、管理制度，严格管理国有林场的建立、变更与撤销，明确国有林场场长、职工的权利与义务，建立监督和奖惩制度。6 研究展望本文通过介绍某山和美国国家公园的管理体制现状,比较了国有林场与国家公园的管理模式。但是关于管理体制的研究本来就是一个复杂性和综合性非常强的问题,不单涉及了管理理念、管理机构、人员管理、资金管理等多个方面,还和本国的经济、政治制度等多方面因素相关。并且由于本篇论文写作过程中所查阅资料的有限性及研究经验的不足,对中美两国的国家公园管理体制现状总结与其共性及差异性的探讨的全面性还不够、欠缺深层次分析。对于国有林场向国家公园转型的研究，还有很多不足，有待更多的专家学者对此作更细致、更深入的研究。参考文献：1 Ret tie Dw ight F . Our nati onal park syste m M . Un i versity of Ill - inois Press , 1995 .2李景奇, 秦小平. 美国国家公园系统与中国风景名胜区比较研究 J. 中国园林, 1999, 15( 3) : 70 73 . 3李如生. 美国国家公园管理体制 M . 北京: 中国建筑工业出版社, 2005: 1 10 .4苏杨, 汪昌极. 美国自然文化遗产管理经验及对中国有关改革的启示 J. 中国园林, 2005, ( 8) : 46 525杨锐. 美国国家公园体系的发展历程及其经验教训 J . 中国园林, 2001, ( 1) : 62 64实习日记第一天实习时间：2014年6月1日 星期日 上午11点天气状况：晴 实习地点和单位实习主题：乘车奔赴某山参加人：林经全体实习内容：坐火车奔赴某山实习心得：实习从这一刻拉开了序幕。清晨4点大家就起床准备集合，天还没有亮，大家提着大包小包乘坐校车赶往西站。清晨的困意并未阻挡大家的兴致。一路上大家欢声笑语，打牌、下棋、狼人等等游戏玩儿得不亦乐乎，玩累了就爬上卧铺补个觉。一天的车程并没有多劳累和无聊，过得很快，下午六点多我们就到了武昌站，经过短暂的休息之后，我们又踏上前往某山的车程。路上大家继续拉歌，大概到夜里8、9点才到达目得地。分好宿舍后，大家纷纷整理东西，结束了一天的奔波，大伙都很快进入梦乡。美妙的某山之旅就此开始第二天实习时间：2014年6月2日 星期一 晚上8点天气状况：晴实习地点和单位：狩猎场、石龙水库实习主题：参观狩猎场，游石龙水库参加人：林经全体实习内容：某山狩猎场位于湖北省京山县某山国家森林公园石龙林场，占地7000余亩，是湖北省面积最大设施最全的狩猎场。里面有很多动物，非常好玩儿，之前就非常期待。上午参观狩猎场，可惜刚进去没多久，就被工作人员以不安全为由轰了出来。没有看到野猪好遗憾。但是去梅花鹿养殖区参观了。见到梅花鹿，大家迫不及待地去拍照，给它们喂东西。这是我第一次如此近距离看梅花鹿，它们真的很可爱很乖巧。经过美美的午休之后，下午，我们来到了石龙水库，开阔的水面，起伏的丘陵，嘎嘎的鹅，还有大水牛！大家各种合影留念，瞬间我手机里就都是慢满满的照片。实习心得：与其说是实习，这两天的生活更像是提前一年的毕业旅行，完全脱去了前几日考试的焦躁，远离课堂、考试。整个专业的人好像成为一个温暖的大家庭，我想如果这个实习能够提前到大一刚入时候，那这三年大学时光一定会更加美妙。以后可能再也没有这样的机会，大家一起出去，开开心心地玩，开开心心地学。第三天实习时间：2014年6月3日 星期二 下午7点天气状况：晴实习地点和单位：王岭林场、林管局 实习主题：参观王岭林场、与场长座谈、访谈职工，与局领导座谈参加人：林经全体实习内容：今天上午参观了王岭林场，湖北省某山林场管理局王岭林场于1964年7月建立，系某山林场管理局下辖的四个林场之一，位于京山县西南，地处京山县石龙镇境内，与该镇插花交错。林场下辖王岭、林泉冲、苗圃队等3个生产队，场部设财务、技术、木材销售、护林防火等6个办公室。全场现有在职职工104人，林业高级工程师1人，其中具有林业专业技术人员3人，财务人员3人，各级林业技术工98人。 下午林管局特意安排领导与我们座谈，让大家深入了解某山林场的发展情况。领导介绍了某山名字的由来及其历史，某山的发展历程及其遇到的困难，以及对某山的未来发展规划。面对目前的境况，基于其“四场三公司一所”格局，林管局领导提出建设“森林小镇”的规划构想，全面进行景观改造，增加森林植被，打造“森林”元素的农家乐，增加休闲读书地点，产业设计融合，通过本地居民的参与，增加整体收入。实习心得：通过今天的参观，我有一个深切的感悟，那就是林场的发展实属艰难，改革迫在眉睫。王岭林场作为某山四个林场中最小的一个，面临困境十分明显，如何走出困境，不仅需要林场自身的不断探索，也需要国家政策、资金的支持，同时相关领域的专业人员的研究指导也是必要的。作为林业经济的学生，我们应当学好基础知识，在此基础上，通过实践增强对社会问题的感知，学会用所学知识理解现实中存在的问题。第四天实习时间：2014年6月4日 星期三 下午9点天气状况：晴实习地点和单位：仙女林场 实习主题：参观仙女林场、篮球赛参加人：林经全体实习内容：上午参观仙女林场，并与林场场长座谈。局仙女林场于1958年4月建立，系某山林场管理局下辖的四个林场之一，位于京山县西南，地处京山县石龙镇境内，与该镇插花交错。林场下辖郭冲、凤凰川、东马、桔园、种子园、仙女队等6个生产队，场部设财务、生产技术、木材销售、护林防火等6个办公室。林场经营总面积2357公顷（35355亩），有林地面积2238公顷，活立木蓄积16.2万立方米、森林覆盖率91%，其中生态公益林面积16728亩，占林场经营总面积47.3%。职工中具有高级称职1人，中级职称4人，初级职称6人，技术工人中高级工占80%以上。下午的活动则是激动人心的与某山林场职工的篮球比赛。虽然中间发生了一些小插曲使得我们以微弱差距输掉比赛，但是友谊第一比赛第二嘛，大家开心就好。实习心得：今天我们了解了仙女林场的概况。通过实地学习，不同于课堂教学的方式，让我学习了好多知识，同时也获得了许多调查问卷的数据资料，收货颇丰。下午的篮球赛真的是我超级期待的一件事，说实话我们专业打的比我想象中要好，哈哈，比赛还是很精彩的。第五天实习时间：2014年6月5日 星期四 下午10点天气状况：晴实习地点和单位：雁门林场、制药厂实习主题：参观雁门林场、制药厂参加人：林经全体实习内容： 今天参观了雁门林场，湖北省某山林场管理局雁门林场成立于1957年11月，系湖北省某山林场管理局管理的事业单位。位于湖北省京山县雁门口镇，省道即S107穿场而过，与随（州）岳（阳）高速即S49和武（汉）荆（门）高速即G42相距不足8公里。与京山县雁门口镇、钱场镇、荆门市屈家岭管理区、天门市大观桥水库接壤。总面积1641公顷，陆地1633公顷，水面9公顷。在陆地中林地1275公顷，荒地242公顷，农地36公顷，其他83公顷。在林地中森林712公顷，疏林26公顷，灌木林地420公顷，无立木林地17公顷，苗圃地（主要是绿化苗基地）90公顷。 下午参观制药厂，药厂自上世纪八十年代开始用猴头菇只奥，并获得国家发明专利。另外，松针制药自2000年起，已经发展到60多个品种的成药。药厂车间的工人多为年龄较大的女性，劳动力成本低，场长介绍说，制药厂也在一定程度上吸纳了当地文化水平相对较低的劳动力。药物进价与出厂价差别非常大，利润颇丰。实习心得：雁门林场给我的感觉是迄今为止参观过三个林场中最具发展潜力，发展的最好的一个林场。对它那里的苗圃经营印象深刻，规模化做的非常好。这是我第一次进入制药厂参观，看着那些女性职工坐在那里一动不动，手上一遍又一遍重复着包装、整理等动作的时候，心里还挺不是滋味的，大概这就是所谓的廉价劳动力，赚钱真不容易啊。第六天实习时间：2014年6月6日 星期五 下午9点天气状况：晴实习地点和单位：石龙林场、度假园区、木材厂实习主题：参观石龙林场、木材厂、度假园区参加人：林经全体实习内容： 今天步行去了距离林管局最近的林场，也是我们要参观的最后一个林场石龙林场。石龙林场成立于1957年11月，原名石龙分场，隶属于国营某山林场总场，1960年3月总场成立龙台分场，1963年11月分场改称林场，1964年7月龙台林场和石龙林场合并定名石龙林场。境内森林茂盛，物种丰富。有对节白蜡、红果冬青等珍稀树种，林中繁衍生息着各种兽类、鸟类70余种，形成了一个百兽林中栖，万鸟树上飞的和谐自然环境。土壤分为黄棕壤、山地黄棕壤、黄褐色土、黄褐色石灰土，其中黄棕壤面积最大。参观完林场后，大家一起去参观了在建的度假园区，园区建筑风格较为现代化，外围丘陵起伏，亦有小湖在侧，另外还配有一个高尔夫球场，不过这些都是在建中的。下午参观了木材厂，刚一走近，便闻到一股刺鼻的味道，让人呼吸不畅。这个木材厂主要生产胶合板，所用树种多为松树和杨树。黏合剂含有甲醛等强氧化物，易致癌，但里面的工人却未有任何防护措施，工人多为女性，很为她们的身体状况担忧。 实习心得：四个林场参观完毕，我们的实习接近尾声了。时间不长，却收货很多。这里虽然精神