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文档简介
上海城市发展与战略研究 屠启宇 ( 上海社会科学院 200020) 内容摘要 : 改革开放的上海获得了举世瞩目的巨大发展 ,城市综合竞争力和国际竞 争力不断得到提升 ,城市发展定位在经历了 7次修订 ,城市发展的可能性边界不断得到拓 展 。而在上海 1978年以来的每一次关键跃升背后 ,始终有着战略研究与规划的先期铺垫 与有力支撑。上海的一轮一轮战略研究,囊括了党和国家领导部门、上海党政机关、科研 机构和高等学府、国际国内专家、乃至上海社会各阶层的智慧, 战略研究的眼界不断提升、 领域不断扩展 、 方法不断更新、 内容不断深化。重视战略研究、依托战略研究 、 运用战略研 究 ,已然成为上海持续提升城市发展定位、准确把握发展方向的重要 “基因”。 关键词:上海 改革开放 战略研究 城市定位 中图分类号:F 291. 1 文献标识码:A 文章编号:1005-1309( 2009) 03-0052-011 收稿日期: 2009-02-15 一 、 问题提出与前人研究 上海从 1843年开埠至今 ,其城市发展经历了两轮大的发展 。 20世纪 20 40年代, 上海崛 起而成为国内外知名的远东最大的商埠和金融中心。此后的相当长时期 ,客观上鉴于西方对我 封锁使得发挥流通功能的条件不再和发展工业对国家贡献更大的考虑 , 上海的功能定位转型 为主要承担单一功能的我国最大的综合性工业基地 。 1978年以来的 30年, 尤其是 1992年以来 的 15年 ,上海又经历了新一轮的崛起 ,已然达成了城市形态、功能 、 规模 、 面貌的巨大变化与显著 提升。观察上海这一轮的发展 ,一个重要的特征就是在发展的每一个关键环节, 都有战略研究的 铺垫和战略规划的指引。其中, 20世纪 80年代初中期的 “上海经济发展战略”和 90年代中期的 “迈向 21世纪的上海”是两次最为关键的全局性战略研究与规划设计; 上海城市发展的两次重 要机遇 , 90年代初中期的浦东开发开放和 21世纪之初上海获得 2010年世界博览会承办权也引 致了关键性战略研究活动 。正是这些战略研究实践所积累的精神财富和引伸形成的物质条件 , 为上海城市建设追求发展的最大可能性边界, 做了充分的铺垫。 然而相对于上海改革开放以及战略研究实践的热烈进展 ,对于战略研究所做的对于上海城 市发展的先期铺垫价值、 理论支撑作用,乃至同上海不同发展阶段的互动与响应都缺乏完整的梳 理与评价。对于上海 30年战略研究实施中积累的经验、形成的传统亦都缺乏深入的归纳总结 。 朱金海 ( 1994) 是相当之少见的对于上海城市发展中战略研究扮演角色进行过直接研究的学者 。 52 上海城市发展与战略研究 他在上海经济 15年一书中,专辟“战略选择、战略研讨 ”章节 , 对于 20世纪 80年代上海的战 略研究作了评价 : “在整个 80年代, 上海从理论界到政府部门, 从大专院校到科研机构, 以至从 中央领导部门到上海的每个企业单位都在谈论着上海的改革开放与发展思路。 上海对自身 前途的研讨和论证在不同的时间都具有不同的特点 ,一浪高过一浪 ,领域逐步拓展, 内容不 断深入 。 ”他基于 80年代的上海改革开放经验提出, 上海战略研究的发展, “一方面在为上海的 经济发展引路,另一方面也是一个逐步深化、 逐步提高和逐步接近现实的过程”。 王战在回顾上 海改革开放 30年的决策咨询工作时提出了上海战略研究 5个轮次的划分 。 在缅怀上海市已故 老领导汪道涵的纪念文集 老先生一书中 ,也有多篇文章涉及关于上海的战略研究工作的回忆 和评价 。其他的相关文献则散见于有关上海发展的通讯、报告文学 , 政府综合管理部门的总结 性报告 ,以及有关上海的年鉴、报告和方志中。其中 ,有些行业志 ,对于上海战略研究工作进行 了适当的客观记录。比如 上海计划志 就介绍了上海各阶段的发展战略, 上海社会主义建设 五十年 也对发展战略以及研究有所回顾 。 上海社科志 则专门从战略研究的视角, 记录了 80 年代初以及浦东开发开放初期的战略研究工作 。 在上海经历改革开放 30年已然达成了城市新 崛起的今天 ,有必要对上海的战略研究工作与城市发展 ,尤其是最为核心的城市定位变迁的互动 影响加以整体梳理,以期从中整理出成功的“基因”。 二 、 “上海经济发展战略 ”的策划与 80年代 由工业基地向多功能经济中心的回归 1. 上海经济发展战略策划的缘起。改革开放之初 ,开放的重心在南方、改革的重点在农村 。 为了使改革开放的试验能顺利而有效地进行, 使全国的经济 、 社会稳定而有序地发展 ,基于上海 在我国经济 、 社会中的特殊地位 ,在整个 80年代, 上海成了为全国改革、开放和发展服务的 “后 卫 ”,成了沿海改革、 开放、 发展的 “谷区”。 面临世界新技术革命的严峻挑战和国际 、 国内两个市 场的激烈竞争。上海在 1980年至 1986年间, 从发动“上海发展方向”的讨论集思广益 ,到邀请本 地的和中央的专家团队进行战略研究 ,再上升到城市的 “经济发展战略 ”、“经济和社会发展五年 计划”和解放后首个“城市总体规划”,并得到党中央和国务院的同意与支持, 成功实施了一次关 系到上海城市转型的重大策划工作。 2. 上海经济发展战略策划的过程。 “上海经济发展战略研究 ”作为 80年代最为关键的一项 战略研究,自 1984年启动,历经上海和全国专家的两轮研究, 先由上海社科院承担了 “六五 ”国 家哲学社科重大课题 “上海经济发展战略研究 ”,后由国务院改造振兴上海调研组赴上海考察研 究与上海市政府共同形成了关于上海经济发展战略汇报提纲 报送中央 ,认为上海当时的关键 问题是 , “上海今后仍然是作为我国最大的综合性工业基地, 发挥其单一的功能, 还是作为我国 最大的经济中心 ,发挥其多种功能 ?” 进而提出: 上海的经济发展必须实行战略转移, 大力发展 第三产业,要成为我国最大的经济中心和最重要的对外开放城市。 正是基于上海经济发展战略 的判断 ,上海于 1986年制订了解放后第一个 上海城市总体规划方案 ,国务院在同意规划的批 复意见中进一步指出 : “把上海建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一”。这是首次把上 海置于国际的大格局中进行城市定位 。上海的转型与振兴列车全面启动了 。 3. 上海经济发展战略策划的成效。对于自上海经济发展战略酝酿所启动的这一阶段上 海发展成果 ,黄菊 ( 1994年 ) 在任上海市市长时曾有这样的总结性评论 : “这个发展战略是上海改 53 2009年 第 3期 造和振兴的纲领性文件。近 10年来, 上海开发新区、改造老城 、 外引内联、调整结构、展开布局 、 大力发展第三产业、 加快重大基础设施建设等方面 ,都是在这个发展战略指导下进行的, 都是这 个战略蓝图的具体实践。 ” 三 、 浦东开发开放的策划与 90年代上海发展的国家战略高度 1. 浦东开发开放策划的缘起 。上世纪 90年代初, 尽管上海经济发展战略研究已对上海的 城市发展重大转型提出了蓝图 ,但是因城市建设和产业结构的积重难返 ,一时还难以有起色。上 海迫切需要寻找撬动城市改革开放全局的一个战略支点 。而同时, 全中国也迫切需要一个坚持 改革开放、 打破国际封锁的 “王牌”。浦东的开发开放就成为了这样一个重大的机遇和支点 。围 绕浦东开发开放的战略设计,从原来设想中的浦东发展以居住为主的构想, 果断调整为以金融 、 贸易为主,并提出了“以( 浦 ) 东带 ( 浦) 西、东西联动 ”整体发展上海, 一举改变了上海在改革开 放初期的“后卫”局面 ,成为全国改革开放的“龙头”。 2. 浦东开发开放策划的过程。有关浦东的开发问题, 在 1984年的“上海经济发展战略 ”中 已有策划。但当时的设想主要是将浦东作为解决城市“膨胀病”的 “新市区”,功能设计上主要是 以住宅 、 旅游 、 贸易、 科研、学校为主体 。 1986年经国务院批复同意的 上海城市总体规划方案 中 ,对于浦东开发规划定位的高度有了显著提升, 提出 “有计划地积极建设和改造浦东地区 。将 划出一定地段发展金融、 贸易、科技、文教 、 信息和商业服务设施。 浦东地区具有濒江临水的 优势, 将通过精心规划 ,使之成为上海对内对外开放都具有吸引力的优美的社会主义现代化新 区 。 ”。 1987年 7月上海市成立了“开发浦东新区中外联合咨询小组 ” 11 ,进行了为期一年的可行 性研究 ,形成浦东开发的规划构思 。 12 1988年 5月上海市政府召开了 “开发浦东新区国际研讨 会 ”,进一步向国际社会征询浦东开发的良策 , 时任市长的江泽民在研讨会讲话中就提出 , 一定 要把建设浦东“国际化 、 枢纽化 、 现代化的世界一流新市区”这件事办好 。 1990年 2月上海向党中央和国务院提交了 关于开发浦东的请示。 1990年 3月 3日 ,邓小 平提出了关于上海战略地位的一个重要判断: “上海是我们的王牌 ”。 1990年 3月底到 4月初国 务院姚依林副总理到上海进行浦东开发问题的专题调研, 形成了 关于开发和开放浦东几个问 题的汇报提纲上报国务院 。 1990年 4月 18日李鹏总理代表党中央、国务院宣布开发和开放浦 东新区 ,同年 6月国务院在 关于开发和开放浦东问题的批复 中指出 : “开发和开放浦东是一件 关系全局的大事 ,是我国深化改革、 进一步实行对外开放的重大部署。上海有良好的政治经济基 础 , 充分利用这些优势 ,有计划、有步骤、 积极稳妥地开发和开放浦东 ,必将对上海和全国的 政治稳定与经济发展产生极其重要的影响。 ”这是首次明确把上海开发开放浦东提升到国家战 略的高度。 1992年 4月李鹏总理在国务院 政府工作报告 中指出 , “通过上海浦东的开发开放带动长 江三角洲地区乃至整个长江流域经济的发展, 逐步使上海发展成为远东地区经济 、 金融、贸易中 心之一 ”( 以下简称“远东三中心 ”) 这是首次在国家重要文件中专门提及上海、浦东的开发开放 事务。上海的发展、 浦东的开发正式上升成为国家战略 。其中 ,还把上海的国际定位从 1986年 对 上海城市总体规划 批复时的“西岸二中心 ”提升到了 “远东三中心 ”, 而这一调整还只是围 绕准确把握上海城市国际定位所作的不断努力与修正的一个开始 。 1992年 10月的中共“十四大报告”以党的纲领性文件形式记录了对于上海、浦东的战略部 54 上海城市发展与战略研究 署 : “以上海浦东开发开放为龙头 , 进一步开放长江沿岸城市 , 尽快把上海建成国际经济 、 金融 、 贸易中心之一,带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。 ” 13这是正式文件中将上海 的城市定位 ,从“远东三中心”提升到了“国际三中心 ”。 3. 浦东开发开放策划的成效。对于由浦东开发开放所发端的 20世纪 90年代上海大发展 的成效 , 2001年通过的上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要中有一段比较全面的 评价: 通过“八五 ”、“九五”的努力 ,整个城市发生了历史性变化 : 经济体制从传统的计划经济模 式转向社会主义市场经济体制 ,城市性质从工商业城市转向经济中心城市, 城市建设从还历史欠 账转向建设枢纽功能性设施, 经济运行从相对封闭转向对内对外全方位开放 ,经济发展重心从 “调整中发展 ”转向“发展中调整 ”,各项社会事业发展从量的扩大转向质的提高, 城乡人民生活 从温饱型转向比较宽裕的小康型,人们的活动方式从“单位人 ”转向 “社会人 ”。 四 、 “迈向 21世纪的上海”策划与上海崛起的国际化抱负 1. 迈向 21世纪上海策划的过程 。在 90年代上海的转型与振兴开进快车道的同时,面对 21 世纪全球发展的新趋势、 新挑战 ,上海又着手酝酿城市面向 21世纪的新定位、新发展。自 1993 年下半年开始,上海就迈上 21世纪的机遇与挑战, 启动了新一轮的战略研究迈向 21世纪的上 海 。 14该项研究的起点就是 “要把上海未来的发展放到世界经济发展的大趋势中去把握 ,要研究 世界大城市崛起的基本规律并借鉴正反经验, 在此基础上 ,探索上海迈向新世纪的发展思路”。 15 迈向 21世纪的上海以 1996年到 2010年的 15年为发展谋划的时间跨度 ,以世界大城市的比 较和全球化经济发展为考察的空间参照, 对上海在 21世纪初叶的发展提出了很多极为重要的判 断 。其中最为重要的贡献是基于世界经济增长重心转移的基本规律和发展趋势, 提出了上海在 全球意义上 “再度崛起 ”的命题 : “上海到 2010年基本建成国际经济 、 金融 、 贸易中心之一, 浦东 基本建成具有世界一流水平的外向型 、 多功能 、 现代化的新区 ,实现崛起成为又一国际经济中心 城市。”特别可贵的是 ,该报告及时把握了 20世纪 90年代刚刚兴起的世界城市及其网络等级体 系研究的最新成果( S a s s e n1991) ,提出“国际经济中心城市”完整内涵中就包含了 “成为全球经 济网络中的重要空间节点 ” 16 ,定位国际经济中心城市的上海应具备集散 、 生产、管理、服务和创 新 5大功能 。可以说, 这一轮的上海战略规划是以国际大都市为标杆、以世界城市发展普遍规律 为依据 ,以全球经济社会运行为视野 ,来谋划上海的发展 、 确立上海的定位。这也标志着上海的 城市发展已经从恢复性发展阶段全面进入基于国际视野的复兴发展阶段 。 1996年通过的上海 市国民经济和社会发展“九五”计划与 2010年远景目标纲要 就全面吸收了 迈向 21世纪的上 海 的研究成果, 提出新的城市奋斗目标是 : “到 2010年 , 为把上海建成国际经济 、金融、贸易中 心之一奠定基础 ,初步确立上海国际经济中心城市的地位 。 ”作为对上海城市定位的修订 , 此次 在 “国际三中心”之外 ,把“现代化国际城市 ”正式修订提升为“国际经济中心城市”。 在跨入 21世纪门槛的 2001年 ,上海城市定位有了提升。 2001年年 5月 ,国务院批复并原则 同意上海市城市总体规划 ( 1999 2020) , 明确指出 ,把上海建设成为经济繁荣、社会文明 、 环 境优美的国际大都市 ,国际经济 、 金融 、 贸易 、航运中心之一。由此, 上海的城市定位从 “三个中 心和国际经济中心城市”提升到 “四个中心和国际大都市 ”。 2. 迈向 21世纪上海策划的成效 。回顾 1994年 “迈向 21世纪的上海 ”以来的上海城市定位 修订提升,最为重要的特征就是国际化的视野和复兴的意愿 。从“现代化国际城市”、“国际经济 55 2009年 第 3期 中心城市”到 “国际大都市”反映了上海在基于国际视野的复兴酝酿中不断修正定位 ,以最大限 度地趋近其能够达到的、 也应该承担的城市崛起的最大可能性边界 。 五 、 “世博会 ”研究与上海谋求新一轮突破的努力 1. 世博会战略研究的缘起 。进入新世纪上海的发展 ,一方面达到了前所未有的辉煌高度 , 以财富论坛和 A P E C 首脑会议在沪召开为标志 ,上海的国际地位达到了新的高度 ; 另一方面上海 也因为进入了世界聚光灯下,而从赶超别人变成被别人锁定的竞争对手 17 ; 再一方面上海城市内 部也开始显现出经济结构持续转型乏力 18 、 资本推动强而创新推动弱等深层次发展瓶颈 。 2. 世博会战略研究的过程 。正是在上海需要寻找新的发展动力和路径的关键时刻, 2002年 底 ,上海获得了 2010年世博会的承办权。举办 2010年世博会, 其意义不仅在于世博会本身 ,更 重要的这是加快城市发展的重要契机 。上海是把世博会看成千载难逢的机遇 。为此 ,上海市在 2003年的初启动了为期近 5个月的 “世博会与上海新一轮发展 ”大讨论 。开展这次大讨论的目 的 ,既是世博会筹办工作的正式启动, 更是要把 “办博 ”过程变成为加快发展的强大助推器 。在 讨论研究方面,首次运用了多方案比选研究,组合运用了主要进行思路创新的正方案和主要从预 见障碍问题出发提出解决对策的反方案研究并行开展, 以及综合集成方案和创新方案的方式,对 上海新一轮发展的战略定位和路径进行了多视角的研究 。其中的正方案 ,提出了以塑造世界城 市为目标,以创新城市为路径的战略构想 ,这一判断得到了相当广泛的认同。 19此外, 这次大讨论 和专题研究还对于上海如何实施自主创新和集成创新、空间布局上兼顾中心城繁荣与郊区实力 , 郊区集中式发展及新城建设等形成了共识 。但是, 仍有一些问题没有真正破解, 还有待更为深入 的研究 ,比如改革问题 、 产业发展的优先布局问题、二三产业融合发展问题、郊区新城发展的支撑 力问题 、 融入全国的问题、长三角一体化发展的问题 。 六 、 从上海经济区发展战略到长三角区域规划 1. 上海经济区实践及其战略策划的价值 。自 20世纪 80年代以来,同上海城市功能和定位 有重大关联的,还有一条平行的战略策划线索 ,即上海所处的长江三角洲区域战略研究和规划。 20世纪 80年代初,随着改革开放的深入 ,各省市之间的经济建设开始由半封闭状态转向开 放型, 横向经济合作日益增加, 上海和周边省份加强和扩大多种形式经济联合的呼声日益高 涨 。 20在此背景下 , 1982年 12月 22日, 国务院决定成立上海经济区并设规划办公室 ,其设想是 : 以上海市为中心 ,搞区域经济协作,打破条条块块的分割, 真正按经济规律办事 ,把长江三角洲 21 的经济发展带动起来 。上海经济区是当时国内第一个跨省市 、 综合性的经济区, 也成为了当今长 江三角洲区域合作的最早雏形 。 22 1988年上海经济区工作因故撤销 。 23 在上海经济区运转的 6年中 ,组织了多个战略性策划 ,其中上海经济区发展战略纲要 24至 今仍显示出其理念的先进性。比如, 该纲要提出“战略重点”就是“发挥中心城市的多功能作用 , 促进多层次经济网络的形成和发展”,具体从区域角度提出了对上海的功能定位要求 ,即上海一 方面必须以高、 新 、 精 、 尖为基本发展方向 ,实行产品 、 技术和资金的战略转移 ; 另一方面必须大力 发展第三产业,充分发挥经济上 、 技术上、贸易上、 资金上的优势为经济区服务。此份战略纲要作 为新中国第一个以经济区为对象的战略策划 25 ,超越了单个城市局限, 从经济社会活动交流辐射 56 上海城市发展与战略研究 的功能性区域角度进行战略规划,以此探索包括核心城市在内的整个城市 - 区域发展的最大可 能性, 显然是更符合经济社会运行的实际需要 。也正是基于上海经济区建设实践在体制上挫折 和在理念上的收获, 21世纪初叶再次动议的长江三角洲区域经济一体化, 就更自觉地注意依靠 企业主体和市场力量的推动了 ,政府部门的工作则更多是放在消除各种阻碍要素流动的区域行 政壁垒和强化区域一体化公共产品的供给上。 2. 长三角区域规划的继承与创新 。 2005年以国家发改委印发 长江三角洲地区区域规划 工作方案为标志 ,新一轮长三角区域规划研究编制工作启动。 工作方案 的指导思想明确 , “坚持市场配置资源的基础性作用,注重发挥政府的宏观调控职能 ,重视制度创新和体制创新 ”。 从目前披露的信息 26反映, “长三角区域规划纲要 ”对于上海的功能定位是作为长三角地区的核 心 ,加快四个中心建设 ,进一步强化国际大都市的综合服务功能, 充分发挥服务全国、带动全国 、 影响世界的作用 ,成为吸引全球流动资本 、 传递辐射功能的世界城市。并提出长三角的功能定位 是成为中国最具活力和国际竞争力的世界级城市群 。 “长三角区域规划纲要 ”不同于“上海经济区规划纲要”,主要创新点在于: 强调了以市场原 则替代计划原则作为规划基础 ; 明确了以一个世界城市为核心加多个特大型副中心城市的世界 级城市群的部署 ,超越了早先过分强调上海单中心地位的多层次城镇发展思路 ; 提出了 “一核六 带 ” 27为主的网络状总体布局架构 ,比早期的着重发展沿海沿江的 “T ”字型区域布局更为全面周 到 。从 “上海经济区”规划到“长三角 ”区域规划酝酿, 最为令人欣喜的变化, 实际上并不在于规 划本身的进退,而在于长三角地区实际上的功能性互动已然大大超前于体制性响应。 七 、 战略研究不断拓展上海发展的最大可能性边界 一个城市的长期战略定位是基于对城市现状和潜力的充分认识、对城市所处国家和国际格 局的全面把握和对政治经济社会文化科技生态各方面发展趋势的深刻理解 。这里我们不妨引伸 经济学的“生产可能性边界 ”概念 28 ,将在确定内外条件下一个城市发展所可以达到的极限高度 称为城市的 “最大可能性边界”。一旦各方面因素分析清楚了, 那么关于城市尽最大努力所可以 达到的 “最大可能性边界”也就确定了 。除非发生内外因素的重大变化 ,这一 “最大可能性边界 ” 不会发生外推或内移 。 上海从 1978年改革开放起的 30年中, 城市定位表述修订了 7次( 参见表 1) ,一般是每隔 5 年一个修订 ,短的是 1年甚至几个月就有新的修订 。上海城市定位表述的频繁修订恰恰反映了 思想解放的强大推动力、 反映了改革开放所带来翻天覆地的变化, 使上海得以不断拓展城市发展 “最大可能性边界 ”。事实上 , 30年改革开放的成果也的确从一个侧面印证了中国的发展、上海 的发展不断超越着世人的 “预期 ”。 29 站在改革开放 30周年之际 ,上海的战略研究与规划必然随着中国国际影响力的提升而 将城市的历史定位向更高的可能性边界推展。而把握好上海 30年改革发展的经验规律,显然有 利于我们在 21世纪中叶这一更宽广的时空尺度中更为精确地定位上海的发展 。把握好上海的 经验, 其中最为关键的一个问题 ,可能在于如何看待过去经验以及如何考虑未来发展 。上海改革 开放 30年的战略研究与规划有不少的经验值得归纳 、 继承和发展 。 1. 坚持长远眼光, 把握战略趋势。坚持研究先行, 谋定而后动 ,在上海围绕城市定位的 30 年战略研究铺垫中得到了充分的体现 。 20世纪 80年代初, “上海经济发展战略 ”站在万事待举 57 2009年 第 3期 表 11978年以来上海城市发展战略定位的变迁 次 序时 间定 位来源文件 改革开放以来第 1次长远 规划研究上海定位 1980年社会主义工业城市 上海长远规划设想 ( 1981年 1990年 ) 首次在国际层面设定上海 城市定位 1986年 10月 太平洋西岸最大的经济贸易中 心之一 国务院关于 上海城市总体规 划方案 的批复意见 第 2次修订 ,时隔 5年1991年社会主义现代化国际城市 上海市国民经济和社会发展 十年规划和第八个五年计划纲 要 第 3次修订 ,时隔 1年1992年 4月 远东地区经济 、 金融 、贸易中心 之一 中国国务院 1992年度 政府工 作报告 第 4次修订 ,时隔 1月1992年 5月 远东地区经济 、 金融 、贸易中心 之一和现代化国际城市 浦东新区国民经济和社会发 展十年规划和 “八五 ”计划纲 要 第 5次修订 ,时隔 5月1992年 10月国际经济 、金融、贸易中心之一“中共十四大报告 ” 第 6次修订 ,时隔 4年1996年 国际经济 、金融、贸易中心之一 和国际经济中心城市 上海市国民经济和社会发展 “九五 ”计划与 2010年远景目 标纲要 第 7次修订 ,时隔 5年2001年 国际经济 、金融 、贸易 、航运中 心之一和社会主义现代化国际 大都市 上海市国民经济和社会发展 第十个五年计划纲要 说明: 作者综合整理, 2006年 3月胡锦涛主席在十届全国人大四次会议上海代表团全体会议上对上海提出了 “四个率 先的”新要求和期望。 2008年温家宝总理在上海调研中又进一步强调: “四个率先”就是上海下一阶段发展的主线。 的改革开放之初就把眼光投向了 2000年。 20世纪 90年代初, 战略研究更是以跨世纪的名义谋 划了上海在 2020年的历史定位。而注重超长期战略规划也正是当代世界范围城市发展的一个 共同特征。不少国际大都市 ,甚至已不满足于 5年 10年 20年的规划 ,先后在 21世纪初的几年 中启动了面向 2030年的战略研究 30 ,以更为宽广的视野求得城市发展的最大可能性边界 。 同长远眼光相关的是上海在战略研究布局中对于国际大趋势判断的强调 。 “迈向 21世纪 的上海 ”在 90年代初期就敏锐地掌握了经济全球化潮流和世界城市及其网络体系的崛起趋势 , 提出上海要 “成为全球经济网络中的重要空间节点”。当时尚在形成中的社会和谐、人与自然和 谐的全球共识,同样以 “基本形成社会发展协调 、 生态环境优化的城市生活体系 ”的表述进入了 当时关于上海战略目标具体内涵 。 31进入 21世纪, 当创新成为全球发展的新驱动方式时 ,上海依 托世博会机遇的新一轮发展战略研究也明确了城市创新的关键地位和战略路径 。 2. 以全球视野规划战略定位, 以全局观设计城市功能。上海改革开放 30年的战略研究,其 中最为重大的贡献和经验财富就是, 秉承了改革开放的思维 ,以宽广的全球视野来谋划上海的定 位 。 1994年 迈向 21世纪的上海课题研究及其研讨会就是一个典型 , 当时就提出要把握经济 全球化的趋势, “上海将是整个世界的上海, 因此应站在全球高度研究自身的发展战略, 应继续 开展两大战略研究 : 首先是上海的全球战略 , 研究现在以及未来上海在全球经济中的地位 ”。 32正是秉承这一思维 , 30年间上海从 “太平洋西岸经济 、 贸易中心 ”重新把城市置于国际 大格局中加以定位,到历经多次修订确定了建设“四个中心和国际大都市”的历史方位 。 明确国家责任,始终以全局观设定城市的功能担当 ,同时又在周密研究变化之形势的基础上 敢于进行功能突破,是上海改革开放 30年战略研究规划的又一个可贵之处 。 1984年在正式提 交党中央的 关于上海经济发展战略的汇报提纲中就开宗明义地提出 ,上海经济发展的指导思 58 上海城市发展与战略研究 想是“应当成为我国四化的开路先锋 ”,一举扭转了改革开放 “后卫”的尴尬。 提纲 坦率地承 认 “由于历史条件的变化, 加上 30多年 ( 指 1980年代之前) 来过分强调发挥工业生产基地的功 能 ,而忽视了发挥多种功能的作用 ”,提出 “上海要振兴, 不能继续走过去的老路 ,必须走发挥以 对外开放为重点的、 多功能的中心城市作用的新路 。 ”对于上海作为中心城市的“多功能 ”具体设 计 ,也在“七五计划”到 “十五规划 ”间 ,历经了从国际经济和贸易中心功能,拓展到国际金融中心 功能, 再拓展到国际航运中心功能的认识深化 。 3. 既关注系统推进, 又重视把握机遇。城市是一个包涵经济 、 社会、文化 、 政治、生态诸方面 的复杂系统 。上海的战略定位研究从 80年代中期单纯谋划 “经济发展战略 ”, 到 90年代中期 “迈向 21世纪 ”将战略目标内涵拓展到社会发展和生态环境 ,再到 21世纪强调新一轮发展 “关 键是创新、 核心是人才 ”,所走过的是一条认识不断深化的系统推进之路 。城市战略规划调控的 重点和理论依据从作为传统核心领域的城市经济, 逐步扩展到引入社会学、环境科学 、 文化研究 、 管理科学等学科的认识,其目的就是谋划更为完整全面的城市发展。这也实实在在地反映到了 上海的发展表述上, “四个中心”精确定位了上海经济中心城市的内涵 ,而 “国际大都市”则有空 间包含更为丰富的社会人文关怀。 上海改革开放 30年的战略研究在系统推进的同时, 还特别重视发掘、把握和放大机遇 。围 绕浦东开发开放和举办世博会开展了大规模的战略研究, 通过战略研究规划把单纯的项目或事 件演绎释放为具有全局性价值的、 能够推动整体跨越式发展的战略机遇 。浦东开发开放伊始,上 海就超越单纯城市新区建设的思维, 提出 “以东带西 ”一举撬动了上海 90年代大发展的全局 ; 而 且浦东开放的“龙头”宣誓效应, 还稳定了国际社会对于中国坚持改革开放的预期, 扭转了当时 不利国际环境。对于承办世博会,上海的战略研究同样没有单纯视为一场百日的展事 ,而是作为 破解城市在 21世纪发展中新问题、求得新一轮发展的钥匙。这正印证了邓小平的一个经典判 断 : “什么错误都可以犯,丧失机遇的错误不能犯”。 33 4. 从精英设计走向公众参与。改革开放以来 ,上海历次重大战略研究有一个显著的连续性 变化就是持续的开放性。 “上海经济发展战略”以当时上海社科院课题组的工作而言就动员了 48位研究人员, 最终成果包括了 28篇研究报告和 5篇附录 ; 国务院调研组也集中了北京的 32 位专家 ; 而“上海经济发展战略研讨会 ”更是汇集了一批中国改革开放理论研究的名家 。 34浦东开 发开放策划期间 ,就以 “中外联合咨询小组 ”的名义聘请了一批经验丰富的上海市老领导和国际 专家, 并发起了每年一度的上海市市长国际企业家咨询会议 。 “迈向 21世纪的上海 ”研究则邀 请了 20多位国内专家顾问和上海市内的 400位专家、学者和实际工作部门的业务骨干参与 ,研 究历时达一年。最终报告包含一份总报告 、40份分报告和专题报告, 达数百万字 。 “世博会与上 海新一轮发展”大讨论中, 部署了公开讨论和内部研究,上海的人大 、 政协、民主党派、工商界 、 高 校科研院所 、 各区县委办局 、 宣传新闻单位都进行了动员参与 ,据统计各层次的研讨会 2380多场 次 、 参与人数 6. 5万人 ,邀请专家 3000多人, 形成调研成果 2320多份 。这一战略研究运作方式 恰恰在一定程度上应和了当今国际潮流所倡导的 “参与式规划”( P a r t ic i p a to r yP la n n i n g ) 思维 ,即 从精英治理走向公众参与 ,把“建设怎样的上海 ? 怎样建设上海?”的议事权和决定权更直接地 交给广大人民群众。 八 、 进一步解放思想探索上海发展的新思维 今天的上海 ,把眼光投向 21世纪中叶 ,一方面是继承 30年改革开放的经验, 另一方面是要 59 2009年 第 3期 进一步解放思想 ,把握好发展道路上的新变量 ,达成新的突破 。未来 15年,上海发展道路上一个 新的重大变量就在于 : 经过前期快速发展和城市复兴, 上海已然逐步进入了发展成熟期, 城市整 体经济运行将很可能进入了一个增速放缓的通道。 35前 30年的发展经验主要是基于上海投资驱 动的高速增长状态下 ,配合城市功能定位频繁拓展所积累形成的。因此 ,在强调科学发展和社会 和谐的发展新阶段,上海需要慎重对待以往经验,注意避免思维习惯上的 “路径依赖 ”,进一步解 放思想 ,探索未来上海城市发展的新思维 。 1. 转变战略思维 ,应对经济发展速度进入缓行区间的新形势 。要接受上海城市整体进入成 熟期后经济增长放缓的总态势 ,同时关注上海的社会发展、 民众福利和城市文化还没有达成与经 济同幅度的发展 。应通过战略研究和城市功能设计 ,推动城市工作重心从总量的关注 ,转移到做 “人”的工作上去 ,强化社会发展 、 市民福利、城市文化方面的质量提升和改善速度 。这其中 ,要 根据“人 ”的多层次需求来形成战略思维, 从做经济意义的 “人”的工作 , 拓展到做社会意义上的 “人”的工作 36 ,转向基于个人体验的内涵设计上去, 比如应该响应关于人的生存、生活需求的提 升 ,达成关于宜居城市功能定位的内涵充实; 还比如应该响应关于人的发展意愿的提升, 达成关 于机遇之都功能定位的内涵设计。 37 2. 转变治理模式 ,关注城市软实力建设。上海当前的城市治理模式主要是在 “以经济作为 重心”的工作中提炼形成的 ,不免可以观察到, 在经济领域和社会文化领域, 存在着水准 、 目标 、 投入“一高一低”的显著反差 ,甚至是规划思路上 “一重一轻 ”的对比。上海的经济功能定位 ,通 过持续的探索,明确了国际经济 、 金融 、 贸易、 航运中心之一, 甚至在四个 “中心 ”的起承关系上也 形成了比较清晰的思路; 但是对于上海社会文化方面的定位 ,内涵则一直没有加以明确阐述 ,而 是以“社会主义现代化国际大都市 ”笼统概括了 , 上海在社会发展 、 文化发展、可持续发展方面 , 也应该有条件担当起相应的国际影响力。上海历史上就有“东方巴黎 ”的赞誉 ,作为移民城市孕 育了“海纳百川、有容乃大 ”的社会和谐理念 。这都反映了上海有条件崛起成为国际文化之都 , 成为中国软实力的释放点 。 3. 转变规划理念,响应创新驱动要求。 贯彻中共“十七大 ”关于科学发展观的精神要求 ,全国 和上海的发展模式都面临一个重大转变, 即从以投资推动转向以创新驱动 。 上海在 “世博会与上 海新一轮发展 ”战略研究中, 也已经注意到这一重大变化 ,提出了 “创新是核心”的战略判断 。 但 是在如何实施知识和创新驱动方面仍缺乏经验 ,以致即使在实施创新驱动中 ,仍存在沿用老的思 维和方式,来推动全新工作情况 。 具体表现为: 把创新工作简单看作为科技创新, 把引导创新的指 挥棒“简化”到专利和研发投入, 把对创新工作的推动简单看作资金的倾斜 。 这就从规划理念层 次上对上海的功能定位提出了新的要求, 即研究国际创新中心的成长规律和形成条件 。 39 4. 转变空间认识 ,支撑区域整体崛起。进入 21世纪 ,城市以及区域的战略研究与规划实践 已对城市崛起规律形成新的认识体系 。 40首先是认识到, 城市崛起已不单是靠个别城市的实力释 放与功能扮演而是靠城市 - 城市群 - 功能性区域的整体实力集聚与功能担当 。第二是认识到 , 在空间上,城市的影响力所及与功能依托已然呈现出不以行政边界为限 ,而是在更大范围上展开 的态势 。第三是认识到, “城市 - 区域 ”在全球化经济社会生活中地位的崛起 。以核心大都市联 动功能性腹地所构成的“全球城市 - 区域 ”不仅成为国家经济社会发展的核心引擎, 而且充当着 作为国家综合实力的释放点与参与国际竞争的代表角色 。基于这一新的认识, 相应也对上海战 略研究的思维提出了新的要求 : 需要超越行政界限 ,从功能性的视角出发 ,考察上海城市联动辐 射的实际范围。并以这一功能性的城市 - 区域范围为单元 ,来进行战略定位和功能规划。 41惟有 60 上海城市发展与战略研究 这样, 才能更为完整地把握实际经济社会动态 ,进而实施更为有效的地域管理 ( t e r r i t o r y m a n a g e - m e n t ) ,在城市 - 区域层次上演绎上海发展的最大可能性边界 。 不谋万世者 ,不足以谋一时 。回顾上海城市发展的战略研究历程, “研究先行 ,谋定而动 ”的 特点得到了充分的展现。 20世纪 80年代初的 “上海经济发展战略 ”在万事待举的改革开放之初 就把眼光投向了 2000年 。 20世纪 90年代初的战略研究更是以跨世纪的名义谋划了上海在 2020年的历史定位。而浦东开发开放和举办 2010年世博会 ,又分别成为上海谋求 20世纪 90年 代大跨越和 21世纪中叶屹立于全球城市之林的重大机遇 ,相应的战略研究同样不辱使命地提出 了释放潜能之策 。经过改革开放 30年的探索实践, “研究先行、谋定而动”,已然成为上海城市 肌体中所蕴含的一个重要基因 。它强调了调查研究和决策咨询在改革开放中的重大价值, 它本 身就是科学发展观的具体体现 。 参考文献: 1. 陈敏之. 上海经济发展战略研究. 上海人民出版社, 1985 2. 陈家海. 上海经济发展战略研究. 天命年回首( 第二辑) , 上海社科院出版社, 2006 3. 邓小平. 邓小平文选. 第三卷. 人民出版社, 1993 4. 康燕. 解读上海 1990年 2000年. 上海人民出版社, 2001 5. 老先生. 香港世纪出版有限公司, 2007 6.S a s s e n , S a s k i a1991.T h eG l o b a l C i t y , P r i n c e t o n , N J :P r i n c e t o nU n i v e r s i t yP r e s s 7.S c o t t , A l l e n ( e d . )2001.G l o b a l C i t y -R e g i o n s .N e w Y o r k :O x f o r dU n i v e r s i t yP r e s s 8. 上海市地方志办公室上海人民政府志( 专记) “上海经济发展战略 ”, 上海市地方志办公室网站 9. 上海经济发展战略课题组. 上海经济发展战略文集. 上海经济( 专辑) , 1984 10.上海市迈向 21世纪的上海课题领导小组. 迈向 21世纪的上海. 上海人民出版社, 1995 11.上海计划志编篆委员会. 上海计划志. 上海社会科学院出版社, 2001 12.上海市计划委员会. 上海市计划报告集( 1949年 1998年) 上海图书馆馆藏, 1998 13.上海社会科学院课题组. 塑造实力与福利兼顾的国际大都市. 现代上海研究论( 丛第 4辑) , 上海书店出 版社, 2007 14.石磊、七格、袁敏. 向上海学习. 世界知识出版社, 2003 15.王晓云. 读懂浦东. 上海人民出版社, 2005 16.王运宝. 上海的谋与断. 决策, 2008( 5) 17.姚锡棠. 迈向 21世纪的浦东新区发展战略研究. 上海人民出版社, 1994 18.张仲礼. 上海社科志. 上海社科院出版社, 2002 19.中共上海市委党史研究室. 上海社会主义建设五十年. 上海人民出版社, 1999 20.中共上海市委宣传部. 九十年代上海人形象. 上海人民出版社, 1993 21.周太彤, 浦再明. 上海巨变的启迪 改革和创新的实践与探索. 上海人民出版社, 2003 22.朱金海. 上海经济 15年. 上海改革 15年丛书. 上海社科院出版社, 1994 23.朱金海. 上海通史( 第 12卷) . 当代经济, 上海人民出版社, 1999 24.朱敏彦, 马学新. 世博 会与上海新一轮发展. 大讨论纪实, 上海人民出版社, 2003 注 释: 陈敏之主编上海经济发展战略研究, 上海社科院出版社, 1985年 见朱金海上海经济 15年, 上海改革 15年丛书上海社科院出版社 1994第 11页。 见王运宝上海的谋与断, 决策2008年第 5期 主要出自传媒人, 代表性的有康燕解读上海、石磊等向上海学习、王晓云读懂浦东。 代表性的有周太彤主编上海巨变的启迪, 其中把上海 80、90年代改革创新的基本经验加以了归纳。 参见张仲礼上海社科志, 上海社科院出版社 2002, “第三编经济学”, “专题研究: 上海经济发展战略研 究”。 朱金海上海通史第 12卷, 当代经济上海人民出版社, 1999引言第 3页 陈敏之主编上海经济发展战略研究, 上海社科院出版社, 1985年 关于上海经济发展战略汇报提纲, 见上海市计划委员会编上海市计划报告集( 1949 1998) , 上海图书 馆馆藏 1998 黄菊“迈向 21世纪的上海发展战略国际研讨会开幕词”, 迈向 21世纪的上海, 上海人民出版社 1995年 11“开发浦东新区中外联合咨询小组”, 聘请了包括汪道涵在内的上海市老领导作为高级顾问, 以及林同炎 61 2009年 第 3期 教授等一批海外顾问 。 12见熊月之主编 , 上海通史当代经济卷第二十章“浦东新区的开发开放” 13参见中共十四大报告第五部分“经济体制改革和经济发展战略”第七条 14该项研究由邀请了 20多位国内专家顾问, 有上海市内的数百位专家、学者和实际工作部门的业务骨干参 与, 历时一年, 于 1994年形成了迈向 21世纪的上海 1996年 2010年上海经济、社会发展战略。 该报告 包含一份总报告、 40份分报告和专题报告, 达数百万字。 围绕这一报告还于 1994年 11月召开了“迈向 21世纪 的上海发展战略国际研讨会”。 15摘自迈向 21世纪的上海之“研究报告说明”, 上海人民出版社, 1995 16迈向 21世纪的上海第 36页、第 68页。 17有关上海同香港、新加坡、釜山、高雄竞争的学术研究与公开讨论正是在此阶段大量出现。 18上海第三产业占比由 1985年一路提升到 2003年的 51%后, 进入了连续 5年的徘徊甚至下降通道。 19该方案后被评为上海市决策咨询一等奖。 此后上海市政府发展研究中心发布的 2005/2006年上海发展 报告, 以“财富驱动 V S . 创
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