关于构建我国新型银行监管体系的思考.pdf

作者简介:杨巧 ( 1983 ) ，女，汉族，南京理工大学民商法专业 08 级硕士研究生。 伏军 . 我国金融监管合作架构:回顾与展望 J. 金融法苑. 2003 ( 8). 经济问题探索2010 年第 4 期 关于构建我国新型银行监管体系的思考 杨巧 ( 南京理工大学，南京 210094) 摘要:从 2007 年美国次贷危机至 2009 年全球金融危机的爆发，促使人们更加关心金融监管问题。通 过对我国金融监管在发展中因其自身存在的不足，以及与国际监管体系的差距进行分析，在现今全球化影响 和业务创新发展及综合化经营过程中，金融业应注重完善监管体系、加强前瞻性法律研究有效防范法律风 险、构建我国银行业监管指标与评价体系、设立存款保险机构、改进金融监管手段和方式以合理应对国际市 场风险，最大限度地保障银行业在促进经济发展中职能的发挥。 关键词:金融危机;金融监管;银行监管 金融监管指政府通过特定的机构对金融交易行为 主体进行的某种限制或规定，本质上是一种具有特定 内涵和特征的政府规制行为，是依据法律法规对全国 银行和其他金融机构及其金融活动实施的监督管理。 我国加入 WTO 后，金融业混业经营的趋势给我国传 统金融监管模式带来了冲击，分业监管体制已显现出 明显的不适应。2009 年全球金融危机的爆发，为中 国等新兴市场经济国家的金融和金融监管部门提供了 一次很好的学习机会，也引起对我国金融监管模式的 进一步思考。 一、我国金融监管现状及存在问题 美国金融危机的直接原因为美国政府不当的房地 产金融政策以及金融衍生品的滥用，而更深层次的原 因则是金融监管缺失。尽管此次金融危机未对中国银 行业造成较大影响，但为我国银行业的稳健经营提供 了重要借鉴。 ( 一)我国金融监管体制的发展与成效 我国金融业在 20 世纪 90 年代初期实行的是 “混 业经营”制度，国务院 1993 年决定进行金融体制改 革，对金融业进行治理整顿并提出了分业经营的管理 思路，我国逐渐形成分业经营、分业监管的金融体 系，2003 年 4 月 28 日银监会成立，正式形成了人民 银行同银监会、保监会和证监会的 “一行三会”平 行配置的金融监管体制，金融监管新格局，分业经 营、分业监管的管理体制进一步确立。 这种金融监管组织结构表明，除中央银行负责宏 观调控外，其他几个监管机构都是集中于相对行业的 微观规制层面。这种监管体制的最大好处是有利于提 高监管的专业化水平并及时达到监管目标，有利于提 高 “机构监管”的效率。不仅统一了监管框架，加 强了监管专业化，提高了监管效率，而且还有利于中 央银行更加有效的制定与执行货币政策。实行分业监 管的金融制度，为减少信用扩张风险，防止资金过多 流向证券和房地产部门而助长投机、导致经济秩序紊 乱也起到了积极的作用。 ( 二)我国银行监管法律体系与监管现状 金融业分业监管体制确立后，我国构建了以 中国银行业监督管理法 、 中国人民银行法 、 商 业银行法为核心内容，以相关的部门规章为辅助 内容的银行监管法律体系。同时，监管机构积极进行 对外交流以了解国际银行监管的最新动态和发展趋 势，在促进我国银行业健康发展方面发挥了重要作 用。 20 世纪 90 年代末，随着国际金融形式的变化以 及国内金融竞争的加剧，银行业、证券、保险之间的 边缘业务的合作与创新日益显现，泾渭分明的金融界 限逐渐变得模糊不清，金融机构某种程度的跨业经营 开始出现 。促进金融稳定和金融创新共同发展，努 力提升我国银行业在国际金融服务中的竞争力，各类 监管设限科学、合理，有所为、有所不为，减少一切 不必要的限制，鼓励公平竞争，反对无序竞争，对监 管者和被监管者实施严格、明确的问责制，高效、节 约地使用一切监管资源，成为当前金融环境下银监会 的监管标准。 831 ( 三)我国银行监管体制面临的挑战 1. 混业经营趋势对我国金融业的挑战。随着我 国金融结构的逐步调整和资本市场的不断深化，目 前，我国银行已参与了证券经纪、结算、基金、托 管、开放式基金 ( 发行和设立) 、保险、租赁等多项 业务。出现了在集团控股下分设银行、证券、保险机 构等的混业经营模式。金融创新改变了传统的金融运 作模式，金融机构业务交叉呈现综合化、国际化的新 趋势。英国、日本、美国的金融业都从分业经营回归 到混业经营，而德国则一直实行混业经营。我国金融 业要走向国际化、全球化，必然要实行混业经营。 2. 外资金融机构的进入对我国现行金融监管体 制的挑战。 。随着我国加入 WTO 后，越来越多的跨国 金融集团开始进入我国金融市场，我国国内金融机构 的分业经营与外国金融机构的多业经营之间的业务竞 争成为必然。另外，国际金融创新业务的飞速发展， 新型金融衍生工具不断出现，既增大了金融业风险， 又使传统的金融监管制度、监管手段失效。而今，我 国面临的迫切任务是如何将过去较少受官方监督的外 资金融机构及其业务活动纳入自己的监管范围，如何 对金融集团化发展趋势做出积极的反应。 ( 四)我国银行监管体制存在的不足 1. 缺乏有效的监管协调机制，监管效率低。虽 然我国从 2003 年开始建立三会的 “监管联席会议机 制” ，但是这种监管协调合作机制缺乏一个完整的制 度框架。分业监管体系机构众多，权力过于分散，监 管职能相互重叠，表面看每一业务领域都有专职机构 负责监管，但现今金融机构多种业务交叉，金融创新 往往同时涉及银行信贷、证券、保险、投资银行等多 个业务领域，单一领域的监管就容易使交叉领域出现 监管真空。特别是对于涉及系统性、全局性问题缺乏 有效监管和协调，导致监管缺失和效率低下。当前的 “ 一行三会”监管体制在混业经营趋势下，弊端日益 暴露，在交叉业务领域各监管机构争权力、推责任的 情况较为严重，同时也使监管运行成本膨胀，监管效 率下降。 2. 过分强调外部监管，忽视银行自律和内控机 制的作用。我国银行监管法在立法取向上过于强调金 融市场整体的安全和秩序，尤其是维护国有财产的安 全，忽视了银行的自身价值目标 自主、效益最大 化和公平竞争，强调国家的管制利益;忽视市场主体 银行自主权益的维护。法律强调行政性的强制监 管，忽视银行的自律和内控机制。在目前的监管体制 下，银行的自主权较弱。另一方面，我国银行内控制 度仍不健全，缺乏自律监管，对公众的公信力不够。 从银行的主观努力程度方面来看，银行把自身的利益 置于客户利益之上;从客观的制度建设匮乏来看，由 于银行的法人治理结构制度不完善，导致银行无法以 制度化来降低银行经营风险。 3. 监管偏重准入控制，而忽视风险控制，监管 内容和范围过于狭窄、监管的方式和手段较为单一。 长期以来，中国金融监管的主要内容仍集中于市场准 入管理即金融机构设立的审批和合规性检查上，而没 有放在对金融机构经营风险的监控和防范上，对金 融风险的内部控制与外部监管相应没有跟上，风险性 监管尚不规范和完善，对金融机构日常的业务运营、 资产质量和财务盈亏状况缺乏相应的监管措施，对金 融机构市场退出的监管更是严重缺乏。在监管范围 上，重国有商业银行，对其他银行和非银行金融机构 的重视程度不够，对新出现的网络银行的监管基本属 于空白，使得金融机构的经营行为得不到有效的规范 与监督，风险得不到及时的控制和化解，导致金融机 构内部矛盾重重，突出表现为信贷资金流向失控，信 贷资产质量低下，金融运行风险加剧。 二、国外金融监管体制与我国金融监管现状对比 ( 一)国外金融监管体系的变迁 进入 20 世纪 90 年代后，银行业的并购浪潮大大 改变了国际银行业的整体格局，美国 1999 年的 金 融服务现代化法案 ，正式宣告实行金融业的混业经 营制度。但在实现了混业经营后，分业监管体制并没 有调整，造成了监管的错位与滞后，次贷危机正是在 这样的监管体系下形成的。面对次贷危机的恶性蔓 延，美国政府不得不推出新的金融监管体系整改方 案，提出了短期、中期和长期的建议，以增加美国资 本市场的竞争力，并保护美国消费者利益和维护市场 稳定。英国、日本的金融业回归到混业经营先于美 国，金融监管体制也随即做出变革，向统一监管方向 发展。一直实行混业经营的德国，金融业是典型的 “全能银行” ，也在 90 年代寻求改革之路，将原银监 局、证监局和保监局三个机构合并，成立了金融监管 局，履行对德国金融业统一监管的职能。 ( 二)中央银行权利的对比 美国央行拥有银行监管权力，美联储 ( FRB)作 为美国政府的中央银行，依照联邦储备法案，享有货 币政策职能和金融监管职能。要实现行之有效地监督 就必须有一个强有力的监督机构。由于政治和其它种 种原因，中央银行可能是最强有力的监管机构，因为 中央银行是独立和严格的，最不受那些常常削弱监督 机构监督工作的政治和其他压力的制约。从这种意义 931 隆宗佐 . 中国金融监管存在的问题及对策 J. 湘潭大学社会科学学报. 2002 ( 2). 上讲，美国中央银行在政治上常常处于最强有力的地 位来行使监督职能。 中国人民银行依照 中华人民共和国中国人民 银行法第 34 条的规定享有有限的检查监督权，银 行监管职能大部分由银监会行使。货币政策职能与监 管职能的分与合，目的都是为了金融稳定及经济增 长，究其实质，货币政策与银行监管并不是截然对立 的，货币政策的实施有赖于银行监管提供的监管信息 和银行监管政策与货币政策的配合。但是现行 中 华人民共和国中国人民银行法33 条只规定央行享 有建议权，而银监会应自收到建议之日起三十日内回 复，可操作性不强，容易互相推诿丧失效率。 ( 三)监管体系独立性的对比 欧盟和美国银行监管机构独立性较强，美国银行 监管机构，货币监理署 ( OCC) 、联邦储备委员会 ( FRB) 、联邦存款保险公司 ( FDIC)均具有高度的 独立性。而根据 欧洲共同体条约 ，欧盟的货币当 局是由各国中央银行和欧洲中央银行构成的欧洲中央 银行体系，其受制于各国政府和其他欧盟机构。实际 上，金融监管的职责仍然主要掌握在各国政府手中， 而在欧盟层次更多的只是进行各国间的政策协调。 由于在组织上、职能上、及经济上具有独立性，各监 管机构独立性较强，可以免除过多政府干预。而银行 监管作为重要的社会公共产品，担负社会经济稳定与 发展的重任，与政府的短期目标并不经常一致，独立 性就成为实现金融监管目标的良好保证。 我国银行业监管机构的独立性较弱，银监会作为 国务院直属的正部级事业单位，银监会地方分支机构 因其各项利益关系均掌握在地方政府手中，本身就缺 乏相应的独立性。而拥有有限检查监督权力的中央银 行，其检查监督权力仅限于对银行业金融机构出现支 付困难可能引发金融风险时，为了维护金融稳定而行 使。缺乏独立性的银行监管将被政府的个体效用目标 所左右，从而失去应有的权威性并影响银行监管目标 的有效实现。导致银行业风险程度增强甚至放大，使 监管成本难以预测。 ( 四)监管机构内部机构设置对比 监管机构内部机构设置的科学性是指内部机构的 设置有利于监管职能实现的高效率，并且监管机构的 成本最小化。美国与欧盟监管机制的设立，充分发挥 了专业化分工的优势，各部门间并非孤立地进行各自 业务的监管，降低了监管成本，且不受地方政府的影 响，实现监管高效率。 我国银监会是以所有制性质来设置内部监管机 构，分为银行监管部、非银行金融机构监管部、合作 金融机构监管部、业务创新监管协作部、处置非法集 资办公室等。同样，地方分支机构按行政区域分为 省、市两级，为经济发达重点区县设置派出机构。比 较两种制度安排，美国与欧盟银行监管机构内部机构 设置较我国更具科学性。 三、完善我国金融监管机制的思考 ( 一)完善监管体系治理结构，提升监管效率 1. 完善以银监会、证监会、保监会依法监管为 基础的金融监管机制，建立牵头监管模式，不断提高 专业化监管的水平。核心内容就是降低其运行成本， “银监会体系”代替原来的央行监管体制有其科学性 和必要性，但一种制度对另一种制度的替代，依旧会 产生替代成本，我们在进行制度替代的同时也应严格 控制替代成本，若替代成本过高，就失去了制度替代 的意义。 “银监会体系”下带来的制度替换成本就 是机构分拆成本、协调成本等。对于机构分拆成本， 应当由全国人大常委会或国务院制定严格的机构分拆 法律制度，对机构设置、人员编制、工资福利等相关 内容做出明确限定，使分拆成本处于严格控制之下， 防止作为权力机关的自我膨胀倾向。对于协调成本， 应当制定明确的相关监管机构银监会、证监会、保监 会及中国人民银行进行协调监管和信息共享的法律制 度，明确相关各方的权利义务，对协调的方式、时 间、程序、责任承担做出明确的规定，以防止权力机 关相互推委情况的发生。 根据我国的具体国情和金融发展阶段，目前我国 金融业全球化和混业的广度与深度还不够，短期内我 国实行统一监管缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础。当前 提高金融监管效率的关键在于做好分业监管工作，不 断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，在此基 础上建立牵头监管模式，团结协作，形成监管合力， 强化金融监管的有效性，提高金融运行的效率。 2. 建立中央银行与金融监管机构之间的信息共 享机制，赋予中国人民银行充分的监管权。银监会成 立后，中央银行不再享有完备的银行监管信息，而这 些微观的银行监管方面的信息是有助于中央银行深入 地了解金融机构的情况，并凭此更好地制定和实施货 币政策的。银行监管职能从央行而分离后，部分有用 的微观银行监管信息将无可避免的流失，势必影响货 币政策宏观决策的制定和实施。另一方面，分立后的 银监会将享有充分的银行监管信息和不完备的货币政 041 程炼 . 欧盟金融监管:现状、问题与趋势. 人大复印资料 金融与保险. 2008 ( 6). 王涛 . 中美银行监管法制比较研究 D. 西南政法大学 . 2005. 姚洋 . 制度与效率:与诺斯对话 M. 成都:四川人民出版社 . 2002:314 330. 策信息，这也使得银行监管缺乏以往所拥有的央行宏 观面的金融信息，缺乏中央银行在货币政策和支付系 统方面的信息和经验等作为监管决策参考。 在我国中央银行尚未建立有效的协调机制，且在 并未完全市场化的条件下，应当建立中央银行与金融 监管机构之间的信息共享机制，以法规形式明确人民 银行与金融监管机构的信息共享原则、标准、内容以 及应负的法律责任等，建立起货币政策和银行监管共 享的数据库，实现信息资源共享，赋予央行必要的监 管权，人民银行要及时向金融监管机构通报货币政策 执行情况，监管机构也应及时、定期将本部门所监管 机构的现场、非现场监管信息资料以及其他相关分析 报告送达人民银行，增强货币政策与金融监管的合 力。 3. 增强银行监管主体内部机构和目标设置的科 学性。银行监管主体内部设置的科学性影响着监管机 构的工作效率。我国银行监管机构的内部设置两个原 则:一是行业标准，即按商业银行、农村金融机构等 不同性质的机构，设置相应的监管内设机构。另一个 是行政地域标准。既按行政区域设置监管机构。行业 标准忽略了金融机构监管的共性，不能对金融业务进 行监管。无法使监管形成一个科学的流程。地域标准 忽略了经济紧密度对被监管对象和监管的影响，无法 对被监管对象进行有效的监管。因此，应当改革内部 机构设置，按分工专业化的要求，在银行监管流程中 实现部门设置的科学化，将所有制标准转换为专业化 标准，以实现监管高效率。并且按照经济紧密度将监 管区域进行划分，同时遵循发现、防范、处置的流程 进行内部机构设置，以提高内部工作效率。 4. 建立金融风险的监管、预警、处置机制，适 时设立存款保险机构。为防范系统性金融风险、维护 经济金融安全，必须建立对金融风险的早期识别、预 警和处置机制，建立高风险金融机构的判别和救助体 系、支付危机的处置体系、金融机构的市场退出机制 以及存款保险体系等，使金融风险处于有效的监控和 处置体系之下，从而为有效控制风险奠定基础。存款 保险制度是为了维护金融稳定、减轻金融震荡的制度 安排，其核心目的就是在发生危机时，使社会的损失 最小化。我国银行业长期处于国家信用之下，造成银 行业的市场竞争机制无法良好的发挥作用，伴随着金 融开放，外国金融服务机构纷纷登陆中国，国家信用 不仅使国内银行丧失竞争能力，同时也不利于维护国 家经济安全，因此建立存款保险制度已经成为我国社 会经济发展的必然要求。但建立与维护存款保险制度 与各国的经济、社会发展状况及其他具体情况密切相 关，必须事先评估制度设计的一系列条件与因素，这 些条件与因素包括:经济状况、目前的货币与财政政 策、银行体系的状态与结构、公众态度及预期、审慎 监管与制度、法律框架和会计与披露制度的稳健性， 这些因素将构成存款保险机构正常运作的社会环境。 我国应当在构造合适环境的同时，积极借鉴国外立法 经验，准备制定我国的 存款保险法 ，对相关主 体、程序、组织机构、人员等做出科学合理的规定。 ( 二)构建科学的银行业监管指标与评价体系， 在加强宏观监管的同时，建立和完善金融机构的自控 机制 构建我国银行业监管法制指标与评价体系 ，“以 细化、量化和落实银行监管法制要求为着眼点，运用 科学的标准和制度，选择和确定有代表性的运作机 制，组成银行监管的指标评价体系，综合测算银行业 依法监管水平，寻找推进银行业依法监管和银行监管 法制建设中面临的问题及其解决对策。 ” 以其所特 有的引导、评价及预测功能，为我国银行业监管的法 治发展确定指向，并在运行过程中为银行监管法治建 设的定量分析提供科学的数据和条件，评定银行监管 机构推进监管措施的成效，为银行业依法监管的阶段 发展提供客观依据，从而进一步完善和发展我国银行 业监管体系。 在加强宏观监管的同时，还要建立和完善金融机 构的内控机制。相对于监管当局的监管，内部控制制 度注重的是微观个体的安全与效率，良好的内部控制 能发挥较外部监管更为深刻持久的作用，成为有效金 融监管的基础。在目前我国监管当局监管力度有限、 同业公会刚起步的情况下，内控制度的建立尤显重要。 监管机构应帮助金融机构提高对内控制度的重要性和 必要性的认识，健全相互监督的机制，使内控不再流 于形式。 ( 三)加强前瞻性法律专题的研究，为混业经营 加强制度基础，防范因全球化影响和业务创新发展和 综合化经营过程中可能面临的法律问题 目前我国金融监管的政策法律不完善，现行法律 中关于银行、证券、保险、信托分业经营、分业监管 的规定，已难以适应实际需要，应该清理各类金融法 律法规，协调它们之间的不一致，修改冲突的地方， 从统一监管立法着手，为金融法制的统一做准备。其 中，银行监管随着我国经济、文化、社会与世界逐步 141 林文生 . 美国金融监管及对中国的启示 J. 金融与财政. 2004 ( 8). 黄毅. 中国银行业依法监管的现状与前瞻 J. 张炜主编 . 银行业法制年度报告 2008 M. 北京:中国金融出版社 . 2008. P400. 融合，我国银行业应充分利用国际社会先进的银行监 管理论和立法经验，同时随着 2007 年 巴塞尔新资本 协议在世界部分国家和地区的实施，国际银行监管 理念也给我国银行监管带来了机遇与挑战。加强前瞻 性法律专题的研究，结合银行业改革和发展以及业务 创新和综合化经营过程的需要，对新颁布的法律法规 和监管规章进行深入分析，主动防范和规避因全球化 影响和业务创新将会带来的法律风险。 首先，深入研究商业银行上市后所面临的各方面 监管需求，结合国际形势以及西方国家对 巴塞尔新 资本协议运用，加强对我国 公司法 、 证券法 和境外上市监管规则的研究。 我国银行业监管应从 自身具体国情出发，积极探索创造条件实施 巴塞尔 新资本协议 ，尽快融入国际市场，与国际监管体制接 轨，以加强对中外资银行的监管。其次，加强对金融 衍生业务和金融创新产品相关法律规则的研究，综合 研究银行与保险、证券、股票等金融业务领域的有关 法律规范，积极防范因业务融合所带来的创新化和综 合化发展中可能面临的法律风险。然后，重视国际监 管法则新动向以及国内新颁布法律法规和监管规章的 研究，在更新银行监管规制时充分考虑予以借鉴及分 析其实施所会带来的相关影响，结合我国银行业实际 情况，提出相关措施和意见，制定既适合我国国情又 符合国际标准的监管规则，达到防范和规避因法律环 境变化所产生的相关风险。 ( 四)进一步明确金融监管目标，扩大监管