09我国农村小额信贷发展过程存在的主要问题和解决策略

摘 要 小额信贷自从1976年由穆罕默德尤努斯博士在孟加拉创立以来，在发展中国家得到巨大发展，在金融界乃至消除贫困领域，创造出了一个神话。小额信贷作为一种新型的金融方式，己经引起了全世界的广泛关注，正在逐渐得到重视和推广。中国小额信贷的历史只有十几年的时间，但是发展迅速。在央行和政府的推动下，农村小额信贷项目全面铺开。我国农村小额信贷在缓解农村金融市场的货币供求矛盾、拓宽信用社资金运用渠道、优化农村金融结构等方面己取得了显著的经济效应。但截至目前，我国小额信贷的发展状况仍然难以满足社会经济发展的要求，农村小额信贷面临着一系列问题，如宏观金融政策限制、小额贷款运作的市场载体尚未形成、机构缺乏合法性等外部机制问题;同时小额信贷自身也存在许多阻碍因素，如单一的扶贫目标、低利率、缺少有效的管理监督机制、人才缺乏等，皆不利于我国农村小额信贷的生存和持续发展。为了促进中西部落后地区和广大农村的经济增长，并将这些地区的低收入人口纳入经济整体发展的轨道，使他们能够分享到经济增长带来的好处，中国的小额信贷还需要发挥更多的作用。我们面临的挑战是多方面的，所以，为推进小额信贷的健康发展，我们应为之创造更好的社会环境。本文将从我国“三农”问题提出的政策背景出发，介绍国内外有关小额信贷的理论解释，明确阐述小额信贷定义、作用、发展历程、发展模式等概念性问题，盘点我国农村小额信贷支农发展现状，归纳分析小额农贷在我国发展缓慢的深层次原因，提出相对应的政策建议。关键词：农村金融 小额贷款 农村信用社目 录摘 要11.引言41.1研究背景41.2研究方法以及研究路线51.2.1本文的研究思路51.2.2.研究方法62. 农村小额信贷的一般原理62.1 小额信贷的概念62.2 小额信贷的目标72.2.1 资金直接送达贫困户72.2.2 促进贫困者的能力提高72.2.3 保持高还贷率82.2.4 保持合理经济规模82.2.5 保持金融持续性82.3 小额信贷的特点和类型92.3.1小额信贷的主要特点92.3.2 小额信贷的主要类型102.4 农村小额信贷的相关理论:从补贴走向市场113. 我国农村小额信贷的发展状况123.1 我国农村小额信贷机构和项目情况123.2 我国农村小额信贷的发展阶段153.3 目前我国农村小额信贷发展取得的成效174. 我国农村小额信贷发展过程存在的主要问题及原因184.1小额信贷外部机制的问题184.1.1小额贷款运作的市场载体尚未形成，融入市场经济的程度不深184.1.2.宏观金融政策对小额信贷机构多所掣肘，动摇了小额信贷可持续发展基础194.1.3.各级政府难以长期专心关注小额信贷的发展204.1.4.小额信贷机构所处的民间机构法律地位，使其不具备一般金融机构的活动职能204.2 小额信贷内部机制的问题214.2.1偏重扶贫的社会效益，忽视金融活动的财务可持续性214.2.2.扶贫社作为小额信贷操作主体，与农业银行的权责界限不够明朗224.2.3. 低利率引发诸多弊端224.2.4 小额信贷机构的监管制度和信息系统尚未建立，资金安全缺乏保障234.3 我国农村小额信贷现状的成因分析234.3.1与我国长期以来的发展战略有关234.3.2农村金融体系本身发展不完善234.3.3 .外部环境不利影响发展245.如何促进我国农村小额信贷的持续发展245.1 小额贷款公司等新的小额信贷组织应该加强对自身的完善245.2 建立多层次的小额信贷载体255.3 积极发展商业化小额信贷机构265.4 完善小额信贷经营管理机制，正确处理发展与风险的防范275.5 改进支农金融服务，加大新农村建设的资金投入力度285.6 加大改革和政策扶持的力度，营造良好的宏观政策环境285.7 切实加强农村金融生态环境建设296. 总结31致 谢32381.引言1.1研究背景贫困，作为世界“三ppy(贫困、人口和污染)难题之一备受关注。我国是一个人口大国，拥有13亿人口，占世界人口的21%，同时也是一个贫困人口占大多数的国家，所以解决贫困人口问题是实现现代化过程中必须解决的问题。在我国，农村人口占大多数，城乡发展及其不平衡，为了实现全面建设全面小康这一目标，就必须解决农村贫困人口问题。 根据发展经济学的相关理论，资本的投入会拉动经济的增长。尤其在我国劳动力过剩的情况下，资本的投入更显的尤其重要。所以解决农村贫困人口问题当前最有效的途径之一就是加大对农业资金的投入，使农民获得更多可用来生产的资金。农民获得资金的传统途径包括:扶贫资金、商业银行贷款和民间借贷。 扶贫资金之所以不能成为农民获得资金的主要方式，一个突出的问题是扶贫到户难，大多数攻坚目标的贫困农户很少能享受到扶贫资金对他们的帮助。信贷扶贫在很大程度上达不到项目设计的目的，问题主要表现在以下几个方面:一是扶贫资金不能准确指向贫困农户。二是贷款的还贷率低，大量的资金沉淀，还贷率只有50%左右，使扶贫资金的有效利用率大为降低。三是操作资金的组织机构缺乏积极性。因为管理扶贫资金的成本高、风险大，亏损严重。四是财政补贴难以持续。中央财政为扶贫资金提供的贴息随贷款总量的增加而不断上升，负担不断加重，而这些贴息贷款又没有充分发挥扶贫效益。怎样才能有效解决扶贫资金直接到户，让扶贫资金充分发挥效益，并为贫困农户创造一种自我“造血”的机制，一直是政府和关心扶贫事业的人们共同思考的问题。扶贫攻坚任务的艰巨性和紧迫性，从客观上提出了对扶贫方式进行改革和完善的要求。 农民很难从商业银行获得贷款，是因为农民对资金的需求有着独特的特点。从贫困人口的信贷需求来看，具有三大特点。一是贷款额度小。由于贫困农户主要从事自我就业性经济活动或不稳定的主要依赖体力的外出务工活动，缺少管理能力和技术水平，单个农户的信贷需求通常是小额的。但由于低收入贫困人口在我国人口中占很大比例，因此他们总的信贷需求规模仍是十分巨大的。二是贷入资金在生产和消费中相互混淆。贫困家庭的生产资金和生活开支常常混为一体，用于发展项目的信贷需求与家庭生活的消费需求难以区分开来，对贫困户的贷款很难按照项目原定用途进行监管，在一定程度上增大了贷款风险。三是贫困户缺乏可供抵押和担保的财产。低收入家庭通常缺乏可变卖的财产，多数穷人除了自己居住的低价值住房和活牲畜外，没有其它高价值的财产，而在市场发育极其落后的条件下，住房和活牲畜基本上不具有抵押的可行性，在正规信贷中通常使用的财产抵押方式对他们不适用。由于多数贫困农户不能提供具有金融信用的担保人，因此在正规金融制度中采用的财产和个人信用担保方式也难以采用。如果商业银行按照常规方式运行农村金融市场，就要承担高额交易成本及风险，所以商业银行不愿贷款给贫困人口，这也是小额信贷产生的必要性。 农村的民间借贷虽然在很大范围内补充了农村资金市场资金的短缺，在很大程度上促进了经济的发展，并帮助农民克服了生活中的困难，然而，由于各级政府始终没有把农村民间借贷市场纳入正常的管理范畴，农村民间借贷市场存在着大量的不规范行为，给农村社会经济生活带来许多不利的影响:一是民间借贷市场利率的参差不齐干扰了农村正常的金融秩序。二是由于高利贷的存在加重了生产和生活的负担。三是容易引发各种民事纠纷和刑事案件。小额信贷，正是在这几种需求下应运而生的。小额信贷是为贫困阶层提供小规模贷款服务的信贷活动。具体来说，就是通过一套适合贫困户特点的特殊扶贫体系，将资金、技术等稀缺资源直接送达贫困户。因为小额信贷具有扶贫资金到户率高、可促进贫困者的自我发展能力提高等特点，所以小额信贷将成为我国今后扶贫的一项“利器”。发放小额农贷工作有效缓解了农民贷款难的问题，促进了经济的发展和广大农民收入的提高，但其在发展中还存在着很多有解决的问题，如小额农贷的发放是否达到了可持续性，现存机制能否有效地控制风险。若这些问题不得到妥善的解决，不但会影响小额信贷自身的发展，也将会影响小额信贷支持“三农”作用的发挥。1.2研究方法以及研究路线1.2.1本文的研究思路 本文的研究思路是，在通过数字分析现今经济形式与建设新农村战略的基础上，结合我国目前的经济发展战略，从定性角度较为全面地对我国农村小额信贷在十多年发展过程中形成的模式进行系统分析，并分析指出存在的问题和形成的原因;在比照国外几种小额信贷成功发展经验的基础上，结合我国新农村建设的实际情况，总结国外小额信贷的发展对于我国的启示;最后依据上述研究成果，对我国新农村建设中的小额信贷发展提出宏观决策和政策建议。1.2.2.研究方法 本文在研究方法上，主要运用文献收集、数据整理与分析、调研、比较法、实证研究的方法，引出宏观政策研究。2. 农村小额信贷的一般原理2.1 小额信贷的概念 关于小额信贷，国际社会普遍认为这是一种成功的扶贫方式，是一种关注中低收入群体发展的信贷手段。围绕这个基本的认识，对于小额信贷的概念有不同的界定。具有代表性的观点可归纳如下：第一种表述:小额信贷是指为低收入家庭提供金融服务，包括贷款、储蓄和汇款服务。大多数捐助机构集中与上述服务中的小额信贷。尽管信贷本身不创造经济潜力，但它能够释放这种潜力，能够使穷人更好地利用自己的人力资本和生产资本盈利和增加财富 第二种表述:小额信贷是金融行业的一部分，是满足那些从未或很少得到正规金融服务的家庭和企业的金融需求。因此，小额信贷机构的主要目标客户是低收入家庭。第三种表述:根据小额信贷包含的内容（贷款，存款以及养老金服务），小额信贷可被定义为:穷人将小笔与大笔钱兑换的途径。第四种表述:小额信贷是帮助穷人尤其是贫困妇女的一个非常有效的工具，适合世界上所有文化和经济状况。它具有很好的成本效益，具有可持续性，并且采用商业化运作方式。它给了穷人一个机会，通过自己的努力摆脱贫困。 中国在引入小额信贷概念时，曾进行过如下界定：小额信贷是指为低收入阶层提供贷款和存款服务。各种模式的小额信贷均包括两个基本层面的含义。一是为大量低收入人口提供金融服务，即小额信贷项目的开展，服务于目标群体层的含义;二是小额信贷机构本身的生存和发展，即小额信贷机构的持续性这两个既相互联系又相互矛盾的方面，构成了小额信贷的主体，两者缺一都不能称为完整或规范的 综上，小额信贷的概念基本上可以归纳为一种由扶贫小额信贷制度发展而来的针对中低收入群体金融需要的信贷机制及其金融产品。2.2 小额信贷的目标 国外小额信贷的实践证明2O1，小额信贷实现的目标一是资金送达贫困农户、二是促进贫困者的能力提高、三是保持高还贷率、四是保持合理经济规模、五是保持金融的可持续性。2.2.1 资金直接送达贫困户 如果政府及社会各界的扶贫资金等有限的宝贵资源，不能直接送达最贫困农户，那么它在扶持绝对贫困农户的作用就不能不受到影响。由于贫困农户特别是绝对贫困农户，是社区中的“弱势者”，既无过硬的社会关系，又无财产抵押和较高的受教育程度，因而在参与这些扶贫经济开发项目时，竞争不过区域行政机构、村社干部及其亲朋好友。小额信贷扶贫设计了专门针对绝对贫困农户的制度，使非贫困户、特别是富裕户和村社干部不乐意接受，从而使他们自觉地不再占用小额信贷，而“让”给绝对贫困农户，而他们发展家庭生产经济则可使用现有的财政支农资金贷款、农业银行和农村信用社贷款，以及由他们入股的农村合作基金会的贷款等。实践证明，实行小额信贷，直接把资金贷给了贫困户，他们就可以根据自己的需要安排项目，有了更多的自主权和支配权，调动了贫困户生产经营的积极性，并促使农户勤俭持家，开源节流。2.2.2 促进贫困者的能力提高 所谓贫困者的能力提高，是指贫困者得到小额信贷后，能够在发展家庭经营、联户经营中获得预期的收益的能力，从不具备到具备，从具有较少到较多，从不熟练到熟练。农户通过自我参与项目的机会和实践，自我发展的能力也从无到有，并逐年增强。以相信并激发贷款贫困者自我发展能力作为出发点和落脚点的小额信贷，从根本上摒弃了传统项目中对贫困者的恩赐和包办做法，较好地调动了贫困者的积极性、创造性和负责精神，从而也成为度量贫困者能力提高的重要标志。2.2.3 保持高还贷率保持高还贷率，是一切金融信贷行为所希望的目标之一，也是小额信贷扶贫的重要目标之一。如果一个小额信贷组织(项目)不能保持高还贷率，存在着大量呆账、坏账那么，既使小额信贷组织(项目)难以生存下来，也使贷款贫困者养成“可以不守信用”、“可以白用贷款”等心理，最终将不利于贷款贫困者脱贫及自己能力的提高。在小额信贷项目中，第一，小额信贷之所以需要严格的还款制度，旨在使小额信贷工作人员和贷款的贫困者经历信用的训练;第二，小额信贷不主张整贷整还，而实行整贷零还，实际上是“逼迫”小额贷款的贫困者开动脑筋想办法，在从事小额信贷项目的同时，还必须再进行一些经营性的、小型的家庭生产经营活动，以赚到分期还贷的钱，从而“逼迫”他们勤劳奋斗。2.2.4 保持合理经济规模 所谓经济规模，指的是小额信贷的贷款贫困者数量和贷款总额。与贷款贫困者数量相关的，还有贷款贫困者所组建的小组、中心的数量。在一个小额信贷组织(项目)中，凡是贷款贫困者数量、小组数量、中心数量和贷款总额越多者，说明受它扶持和受益的贫困者越多，因而它的成效也就越大。就小额信贷组织(项目)本身的生存与发展来说，只有达到了较大的规模，它才能收取必要的利息来冲抵成本。然而，由于贫困者居住的分散性，每个贫困者一次贷款的小额性和短期性，贷款的贫困者使用贷款时需要得到技术、信息等项服务，因而小额信贷贷款的贫困者数量也不是越多越好，而必须结合自己机构和工作人员的情况，控制在一个合理的规模范围内。那种不顾条件地一味盲目地发展，必然因工作粗糙和精力顾不过来，影响到贷款贫困者对小额信贷的理解和扶贫者对其服务的削弱，其结果是欲速则不达，使小额信贷异化为传统的金融信贷，而达不到扶持贫困的目的。2.2.5 保持金融持续性所谓金融持续性，是指小额信贷组织能否持久地、连续地运作下去。因为，只有持久地、连续地运作下去，才能保证绝对贫困农户不间断地得到贷款，从而保证他们最终从贫困的恶性循环中解脱出来。如果小额信贷组织不能自主经营和自负盈亏，那么它本身就不能生存，也就无法对绝对贫困农户进行扶持，这是不言自明的。2.3 小额信贷的特点和类型2.3.1小额信贷的主要特点 1、以市场经济作为基本的运行环境，以实现机构的操作上的可持续性和经济上的可持续性作为一个重要目标，要求贷款利率和其他收费至少能够充抵机构的资金成本和管理费支出，因此它从制度上消除了贴息贷款的弊端。 2、实行小额短期贷款和分期还款制度。贷款数额小，一般在1000元以内:且又是一年左右的短期，以适应贫困者只宜进行小型短期项目的实际;整借零还，它将整笔贷款的本、息分解为每周或每半月偿还一次;一期使用完后可以连续贷款。 3、利率与商业银行持平或略高，使富裕者觉得不值得用，从而保证了贫困者专用，又遏制了高利贷的猖撅活动。 4、以穷人为主要服务对象，尤其是以贫困农户中的妇女为主要承贷对象。 5,贷款无需抵押和担保，实行五户联保制度。贷款者必须数人(一般为五至八人)组成一个小组，实行小组成员的互助、互督、互保。 6、它有一套识别贫困农户的特殊方法。小额信贷在组织设计方面兼有非正规信贷方式和正规信贷方式的优点，一方面它具有一般非正规信贷的优点，如通过建立与用户的密切关系、确定方便的交易时间和地点、参与性的监测等方式，增强用户的信任感，降低交易费用和管理费用;另一方面又具有正规金融机构管理规范性和严密性的优点，使之通过精密的组织和严格的管理，在不需要担保的条件下，为穷人提供信贷服务，同时能够减少和避免一般非正规信贷的高风险。 7、贷款项目的选择、贷款的发放、回收等活动完全在公开状态下进行，参加贷款的穷人能够相互平等的监督;鼓励和组织穷人参与信贷项目的选择、管理、监督和实施的全过程。 8、数个(一般为六至八个)小组为一个中心，中心定期开会，放贷、还款、培训和学习政策等均在会议上进行，透明度很高。 9、重视对穷人的储蓄动员和组织，将之作为贷款组织和管理同等重要的问题对待。 10、重视对借款者提供科技、市场信息等各类服务，并将之作为实现其目标的内在要求。 11、建立与金融机构必要的联系。 小额信贷以上这些基本特点也是区别于其他信贷形式的内在质的规定性，但值得注意的是只有完整地而非分割地拥有以上这些特点，才是小额信贷的真正内涵。 表一：小额信贷的特殊性特殊点传统信贷小额信贷所有权及管理追求利润最大化的机构和个人股东正在缩减规模的银行或转变后的NGO客户特点 各类正规企业和个人客户低收入企业、拥有处于初级阶段的家庭企业和个人客户 产品特点数额相对较大、期限较长利率较低数额较小、期限较短、利率较高贷款方法抵押和担保等 过现场调查、进行人品和现金流量分析 2.3.2 小额信贷的主要类型按组织划分，小额信贷机构包括以下几种类型:(1)正规的金融机构，如商业银行、合作银行、乡村银行等;(2)半正式的金融机构，如非政府的金融组织、注册的信托合作社等;(3)非正式的金融机构，如储蓄与信贷协会、金融自助团体，带有金融职能的社会组织等;(4)银行建立的联系机构，如代理机构，分支机构，移动单位等。按受益对象划分，小额信贷可分为农村贫困地区小额信贷、城镇下岗职工小额信贷和残疾人小额信贷。按贷款方式划分，小额信贷又可以划分为实物信贷、扶贫资源传递等类型。2.4 农村小额信贷的相关理论:从补贴走向市场农村金融理论作为农村经济发展中最为重要的资本要素配置制度，在农村经济发展中的作用至关重要。从20世纪70年代中期麦金农和肖提出了著名的“金融抑制”和“金融深化”理论以来，对于农村金融发展的关注越来越深入，相应地农村金融相关的理论也得到了极大的发展，从传统的农村融资理论到现代农村金融市场理论，进而基于信息不对称的不完全竞争市场理论，不同的理论对农村金融发展产生了不同的政策影响。传统农业融资理论:作为20世纪80年代前农村金融理论的主流观点，该理论认为:农村居民，特别是贫困阶层没有储蓄能力，农村面临的是资金不足问题，同时由于农业收入不确定性、投资长期性、低收益性的产业特性，它也难以成为以利润为目标的商业银行的融资对象。因此增加农业生产和缓解农村贫困，有必要认为从农村外部注入政策性资金，并建立非营利性的专门金融机构来进行资金分配。基于这种理论，广大的发展中国家政府将大量低利的政策性资金注入农村，通过各种渠道发放了大量的针对农村发展的贴息贷款。然而，国内外的实践和大量的研究却表明，以政府贴息方式向农村人口提供金融服务的政策并不成功，其成本昂贵且在农户层面的收效甚微，而且这种政策最终使得利率补贴的利益主要由富人攫取，穷人很难从中受益。因此，政府补贴信贷被认为是解决农村发展资金约束问题的一种不太理想的尝试。 农村金融市场理论:随着各国经济向市场经济体制转轨的发生，20世纪80年代以来，农村金融市场理论逐渐占据了主导地位。该理论重视市场机制的作用，认为农村居民以及贫困阶层是有储蓄能力的，没有必要由外部向农村注入资金，低利率不仅妨碍了人民向金融机构存款，抑制了金融的发展，而且农村金融机构资金的高度依赖政府是导致其贷款回收率低的重要原因。根据农村金融市场理论，对农村金融进行市场化改革成为农村金融发展的关键，减少贴息贷款的发放和加强对贴息贷款的管理，在农村金融领域实行市场化的利率，改革现有高度依赖政府的农村金融机构，引入诸如小额信贷产品等金融与制度的创新等等，其政府影响广泛而深远。 “不完全竞争性”理论:进入了20世纪90年代，前东欧国家在经济转制中出现了许多的问题，拉美与东南亚进入危机频发，这些都昭示了市场机制并非万能的，而在培育有效率的市场的过程中，仍需要一些社会性的、非市场的要素去支持。斯蒂格里茨的不完全竞争市场理论为这种认识提供了一定的理论支持。尤其在农村金融领域，农业的产业弱质性及其正的外部性更加显著，农村金融市场的“不完全竞争性”尤其突出。斯蒂格里茨的理论框架为:农村金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是放款一方(金融机构)对于借款人的情况根本无法充分掌握，如果完全依靠市场机制就无法培育出一个社会所需要的金融市场。因此，政府应当在农村金融市场中承担一定的作用。3. 我国农村小额信贷的发展状况3.1 我国农村小额信贷机构和项目情况 1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”，首先在河北省的易县，河南省的虞城县和南召县和陕西省的丹凤县建立了以孟加拉乡村银行的小额信贷为贷款模式的小额信贷扶贫社。1995年开始，联合国开发计划署(UNDP)和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县(市)推行以扶贫等为目标的小额信贷项目。开发计划署后来在天津和河南的部分城市开展了针对下岗职工的城市小额信贷项目。随后，还有一些国际组织相继在我国开展了一些小额信贷项目。我国非政府小额信贷的机构和项目发展的情况见表二。小额信贷项目或机构 开始年 项目数项目省数项目县数项目资金总量小额信贷资金总量每县小额信贷资金总量百万美元百万美元 元多边捐赠项目 联合国开发计划署1995 32UNDP联合国儿基会1996 68 486811.118.211.368.333儿基SPPA项目1996 2513256.52,080,000儿基LPAC项目2001 43 联合国人口基金组织1999 151343155.052.251，200，000世界银行1997 3国际农发基金嘴询1980 192395473.08345.729，112，615欧盟林业项目 双边捐赠项目加发署 1997澳发署青海 1996 11342.054，114，333荷兰社区发展资金新发署社区2005 1其他捐赠者的项目12国际非政府组织香港乐施会宣明会 国际鹤类资金1994 1机会国际11国际小母牛项目国内非政府组织项目社科院扶贫社1994 4中国扶贫基金会1996 1124111.872.53，750，0005，000，000四川省乡村发展协会1996 西陵县小额信贷1993 11111，500，000 从表二中可以看出，在中国国内较早开展和资助小额信贷项目和机构的包括多边捐赠机构，如联合国的机构，世界银行、国际农发基金、欧盟等:双边援助机构，如加拿大发展援助署、澳大利亚发展援助署、荷兰政府等;国际非政府组织和国内的非政府组织，如中国扶贫基金会和社科院在县级成立的扶贫社。需要说明的是，扶贫社和中国扶贫基金会也是收到国内外捐赠者资助的。以上的项目和机构，都或多或少的采用了国上成功的小额信贷所采用的一些贷款方式，如小组担保、分期还款、贷给妇女、动态激励等。从项目覆盖的县数和资金投入总量来看，在国际多边和双边捐赠机构中，国际农发基金、联合国开发计划署(UNDP)、联合国儿基会、联合国人口基金组织和澳发署是最重要的捐赠机构。需要说明的是，我们一般把国际农发基金在中国的项目看做是农业发展项目，而非小额信贷项目。主要原因是国际农发基金的项目由县级政府机构执行和负责偿还，一般是通过县、乡、村级政府机构发放与回收，对农户贷款的利率低、期限长，和一般的小额信贷不一样。 中国的小额信贷以国际机构资助的项目为主，基本是属于引进的，而非本土成长起来的。以联合国发展署、联合国儿基会所占项目的比例最高，对至今中国小额信贷项目/机构整体的影响也很大。即使是列入国内项目的，其中部分资金也是外来的。 经过十多年的发展，中国目前最主要的非政府的小额信贷机构包括商务部交流中心管理的由UNDP资助的小额信贷机构、社科院的扶贫经济合作社、中国扶贫基金会的小额信贷和四川省乡村发展协会。 程恩江和徐忠对中国的非政府小额信贷机构和项目进行了一次全国性的调查，调查的抽样情况见表三。这次调查基本上能反映中国非政府小额信贷机构和项目的现状。对主要的非政府小额信贷机构的抽样比例，UNDP资助的小额信贷机构达64%，社科院的扶贫社100 %，中国扶贫基金会83%，全部样本数达到67个。 通过对调查数据的分析，中国的小额信贷项目和机构主要以扶贫，妇女，儿童发展为目标。80%以上的项目位于国定贫困县，不少在交通不便的山沟里。选择的项目乡镇:在44个县中，21个县选择最贫困的乡镇，16个县选择出经济水平较差，七个县选择出经济水平一般的乡镇。也就是说，几乎所有的项目都没有通常意义上的基于可持续发展的市场调查，大多数项目在设计时只考虑扶贫，没有考虑可持续发展。也没有考虑项目能持续多少年。在项目开始时，42个项目县要求借款户必须是贫困户，2个项目县未明确要求借款户必须是贫困户。到调查时(2005年)，未明确要求借款户必须是贫困户的县增加到8个，其中，6个县明确要求借款户不要贫困户。除个别县外，项目都要求借款户必须有劳动能力。每个贷款户的平均贷款额度小也说明项目明确的扶贫目标。 从中可以发现，中国运行比较好的非政府的小额信贷机构大多采取了如下的小额信贷模式: 1、贷款条件:最基层的单位是小组和中心，一般五人自愿组成一小组,五到六个小组成为一个中心。小组长和中心主任由民主选举产生。参加小组、出席中心会及小组贷款联保是获得贷款的条件，贷款不需抵押、担保。2、贷款的发放:一般按2-2-1顺序，先贷给两个组员，两周后再贷给另外两名组员，最后贷给小组长。在发放贷款时，扣除应收利息的一半。 3、小组基金和强制存款:在发放贷款时，农户需将50%的贷款作为小组基金交由项目保管，另外，借款人每周须向项目存一元钱，借款人将本息还清后，可以要回小组基金。4、贷款的期限，金额及利息率:贷款期一般为一年。每周或每两周还一次款。第一次贷款的上限不超过1,000元人民币。归还后再借，并增至1,500元，2,000元等。名义利息率8%，实际利息率达到16%左右。 以上的做法与孟加拉乡村银行不完全相同。首先，孟加拉乡村银行贷款是贷给小组，而我们是贷给小组内的单个农户。其次，乡村银行的小组基金年底不归还给贷款户。再次，乡村银行每周一次中心会，而我们有些项目己延长至10天至二周开一次中心会，也有的实际上很少开中心会。 从控制信贷风险和瞄准贫困户来讲，主要起作用的机制首先是小组联保，小组成员之间有互相担保的责任，形成自身内部的约束机制。其次是正向动态激励，即连续贷款的方式。小组全体成员在按时还清所有借款本金和利息之后，可以获得更大额度的后续贷款。再次是小组基金和强制存款的风险金作用，如果一个贷款户不能还款，小额信贷机构可以扣下她的小组基金和强制存款。最后是分期还款，即每周，或每二周还一次款。中心会议的主要作用是保证放款和还款的透明度，使贷款户之间，使贷款户对信贷员能够有效地发挥监督作用。 总的来讲，中国非政府的小额信贷机构主要是摹仿乡村银行模式的小额信贷，在金融产品的创新上还有待努力。3.2 我国农村小额信贷的发展阶段根据我国政府扶贫政策和扶持“三农”政策的变化和要求，到目前为止，我国小额信贷的发展大体可分为三个阶段: (1)试点的初期阶段(1994年年初、1996年10月) 这一阶段的明显特征是，在资金来源方面，主要依靠国际捐助和软贷款，基本上没有政府资金的介入;人们重点探索的是孟加拉国乡村银行(简称GB)模式的小额信贷项目在中国的可行性;以半官方或民间机构运作，并注重项目运作的规范化。 在这一阶段，小额信贷试点主要是以项目的形式，基本遵照孟加拉乡村银行的做法进行小额信贷活动。一般称其为小额贷款组织的小额信贷，也称为非政府组织小额信贷。如中国社会科学院的“扶贫社”项目、香港乐施会的项目、联合国开发计划署(UNDP)的项目、世界银行资助的项目、联合国儿童基金会(UN工CEF)的项目等。这类机构，几乎都是在民政部门注册的群众性团体，本身并不具备开展包括信贷在内的金融服务的资格，但在扶贫的名义下，实际开展着小额信贷工作。其特点是扶贫资金到户率高、还贷率高、项目成功率高和贫困户的素质提高快，被誉为“真扶贫，扶真贫”的好方法;但这类小额信贷存在操作繁杂、投入人力多、扶贫面窄、扶贫资金没保障、项目规模小、操作成本高和有违国家金融政策等缺点。 (2)项目的扩展阶段(1996年10月、2000年) 这一阶段的明显特征是，政府从资金、人力和组织方面积极推动，并借助小额信贷这一金融工具来实现扶贫攻坚的目标。两大类型的小额信贷活动并行发展。与此同时，也更注意与国际规范接轨。 在这一阶段，以农业银行或农村信用社为代表的金融机构，开始用国家政策性扶贫资金和银行资本金从事小额贷款活动。这类也称为金融机构小额信贷。其特点是:资金雄厚、管理规范严谨、操作相对简便:但这类小额贷款存在扶贫目标不准(贷富不贷贫)、贫困户素质提高慢、项目成功率低等特点。 (3)全面试行并推广小额信贷活动阶段(2000年至今) 这一阶段的明显特征是，在中央银行的推动下，农村信用社作为农村正规融机构逐步介入和扩展小额信贷试验，并以主力军的身份出现在小额信贷舞台上。到2005年9月末，全国获得农信社小额信用贷款和联保贷款的农户己达到7134万户，占我国2. 2亿农户总数的32. 31%0(数据来源:中国统计快报2005年第十八期)目前中国小额信贷组织形式主要分为三类： 一是依靠国际组织援助的非政府形式的小额信贷机构或国内公益组织（包括具有政府职能的社团组织，例如妇联和工会等）开办的小额信贷项目。它们的历史最长，有比较明确的社会发展目标，强调扶贫的社会目标。但其规模很小，没有合法的信贷经营权，没有持续的资金来源，缺少专业的管理人员。这类小额信贷机构约有300家，其中现在仍然存在的约有100家，能够经营的约有50家，能够可持续经营的不足10家。它们经营状况不理想，而且市场份额很小，约有10亿元人民币。二是正规金融机构开办的小额信贷业务。如信用社的小额信用贷款和农户联户贷款、城市商业银行与政府合作的担保贷款等。它们规模庞大，从资金量来看是小额信贷业务的主体，但他们缺少有效的瞄准贫困人口的机制，主要靠政府提供补贴或担保来推动开展业务，没有形成自觉的信贷业务，虽然在服务的广度上具备了一定的规模，但在扶贫的深度和财务自负盈亏能力方面还存在一些问题。三是商业性的小额贷款公司。目前主要是试点，总结经验教训，探索发展完善。2005年12月，两家由私人资本投资的小额贷款公司获准在山西平遥成立并开始发放贷款。2006年4月，四川广元市市中区全力小额贷款公司成立。2006年8月，贵州省江口县华地小额贷款公司成立。2006年9月，陕西户县的大洋汇鑫贷款公司和信昌小额贷款公司成立。2006年10月，内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区融丰小额信贷公司挂牌成立。目前，全国共有七家商业性的小额贷款公司。3.3 目前我国农村小额信贷发展取得的成效 根据中国人民银行从1999年至2005年对非政府小额信贷机构覆盖的地区调查的调查显示，农村小额信贷在缓解农业金融贷款需求、补充替代非正规金融、补充正规金融、改善信贷分配不平方面己经取得了一定成效。1、小额信贷是农户生产性贷款的重要来源。扶贫社小额信贷占样本农户生产性贷款的50%以上，并且具有周期短和还款频率快的特征。作为一种供给驱动和扶贫定位的农村信贷服务，小额信贷在样本村已开始成为根植于当地农村信贷市场的一种有效的服务，可以缓解农村信贷市场中生产性贷款不足的约束.2、小额信贷补充和替代非正金融。扶贫社小额信贷中有四分之一为非生产性用途贷款，且与私人借贷的用途相似;并且私人借贷非生产性用途贷款平均规模与小额信贷非生产性用途贷款的平均规模也很接近。这可能说明，小额信贷和私人借贷在一定程度上为替代关系。大多数的扶贫社贷款户同时从私人借贷，即小额信贷可以服务于选择非正规借贷的客户，而私人借贷特别是私人无息借贷的农户没有从扶贫社贷款，即扶贫社补充或替代私人借款，反之则不成立。3.小额信贷补充正规金融。从信贷供给的角度看，农村信用社几乎是唯一为当地农户提供信贷服务的正规金融部门，但样本户信用社贷款余额的比例都不到10%，即农村信用社信贷服务覆盖面狭窄，正规金融部门的缺位为小额信贷补充正规金融提供了空间。从农户贷款用途判断，信用社贷款与扶贫社贷款的用途既有一致性，也有差异性。两者在信贷市场上为补充关系，很可能是通过增加信贷市场资金的供给总量，满足不同客户的需求。两者在信贷市场上的替代关系，很可能是通过增加信贷市场资金的供给总量，服务于相似的客户。 4.小额信贷具有改善信贷分配不平等的潜力。尽管人行调查的有些农户信贷分布格局和不平等程度存在差异，但信贷基尼系数的计算结果显示，对于全部样本和对有借贷余额的样本，小额信贷均有缓解信贷在农户之间分配不平等的作用，并且在没有企业贷款的信贷市场中，小额信贷对改善农户信贷分配不平等的影响更大些。尽管小额信贷在我国已经有十多年的发展历史，但是其发展现状并不乐观。现有的非政府小额信贷机构和项目达到300家左右，但是能正常运行的不到五分之一。由于我国小额信贷在制度安排上的种种问题，行政关系取代信用关系，所以目前真正能达到操作可持续性的机构(即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆帐损失和带有补贴性的资金成本)屈指可数，能达到财务可持续性的机构(即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆帐损失和按市场利息率计算的资金成本)更是微乎其微很多非政府小额信贷机构面临严重的问题，由于只贷不存的政策规定，缺少资金来源，资本金又在逐步缩小，很难获得可持续的发展。如果没有进一步的政府或国际援助，没有小额信贷机构的从制度到操作上大刀阔斧的改革与制度修订，那么在未来几年内，现有的绝大多数非政府小额信贷机构和项目会陷入困境，停止运行。4. 我国农村小额信贷发展过程存在的主要问题及原因4.1小额信贷外部机制的问题4.1.1小额贷款运作的市场载体尚未形成，融入市场经济的程度不深市场经济是小额贷款运作机制的载体，只有在市场经济条件下，扶贫资金的筹集运用和管理才有可能摆脱政府的干预，刁一有可能建立起缓解贫困的目标体系;也只有市场经济条件下，农户的生产经营行为才有可能独立自主，有可能获得除去资金之外的相应的资源。(1)市场经济体制不完善，我国从整体上尚未建立市场经济体制，贫困地区的市场机制的发育更为缓慢。因此，在我国目前尚不存在小额贷款运作的市场载体。所以，在运用小额贷款的同时，如何加速贫困地区市场经济的生成进程是值得研究的。从另一角度看，小额贷款的缓贫效果在市场机制发育不完善的情况下，必将大打折扣，如贷款到达农户手中后，在当地欠缺其他生产要素的情况下，如何获得这些生产要素就是一个大问题。(2)小额贷款融入市场经济的程度不深。国外的小额贷款完全依靠市场来建立和发展，而我国的小额贷款则很少采用市场法则。这种状况虽然有客观因素制约，如贫困地区市场化程度低等，但也有我们思路和操作上的不足。小额贷款本身就应当被理解为一种市场经济为，一个向贫困人口提供市场帮助的机制，一个向市场化程度低的贫困地区灌输市场意识的通道。 4.1.2.宏观金融政策对小额信贷机构多所掣肘，动摇了小额信贷可持续发展基础 现阶段，中国的小额信贷面临的是一个十分不利的宏观金融环境。对小额信贷机构的发展影响最大的宏观金融政策是金融机构准入控制、利率控制和资金来源的控制。(1)金融机构准入控制。出于金融稳定和控制信贷资源的需要，我国对金融机构和金融活动实行严格的控制，只有经过中央银行批准的金融机构才能合法从事金融业务。而在现阶段，在农村地区成立和注册新的小额信贷机构基本上是不可能的。这一控制从根本上动摇了小额信贷机构发展成可持续的金融服务机构的基础。(2)利率控制。我国对存贷款利率仍实行严格的国家控制，人民币存款利率完全由国家制定，而商业银行和信用社的贷款利率也只能在规定的幅度内浮动。小额信贷服务的主体是贫困人口，他们需要的贷款额度小，没有抵押，贷款的交易成本高，因而必需收取较高的利率刁一能弥补成本。我国目前一年期的流动资金贷款利率为5. 85%，而一个小规模的小额信贷机构估计需要20%左右的利率才能补偿操作成本。利率控制使目前大部分小额信贷机构收取的利率不能补偿操作费用，不得不依靠外部补贴，因而不可能达到可持续发展。(3)资金来源的控制。由于小额信贷机构不能取得合法的金融机构的地位，资金在来源上就受到严格的限制。小颁信贷机构不能吸收低成本的储蓄来扩展自己的业务，也不能从银行获得商业性贷款用于小额信贷。目前唯一被默许的资金来源渠道是国外和国际组织的资助和部分扶贫贷款。然而，只靠国外的捐赠和贷款永远不可能发展出可持续的小额信贷机构。4.1.3.各级政府难以长期专心关注小额信贷的发展 政府在小额信贷中发挥的作用是十分明显的。首先，政府的政治动员、舆论宣传、组织服务对小额信贷的开展和推广十分重要。其次，小额信贷的资金主要来自中央政府和省政府的扶贫贴息和低息贷款。第三，政府不仅参与了扶贫社的组建和为扶贫社提供了办公设备、经费及人员工资，而且还广泛动员各部门及社会各界力量为扶贫社和贫困户提供各种服务，形成了广泛的服务体系。但经验表明，政府对经济活动的介入从来都是双刃剑，有积极的一面，也有消极的一面。政府对于缓解贫困的政治承诺以及对各种缓贫计划的干预与介入程度，都会不同程度地增强或弱化小额贷款的缓贫效果。我国政府对小额信贷的参与，更象是行行为，而不是市场行为。(1)强大的政治组织力量导致行政强迫命令。(2)政府的其他职能分散了对小额信贷扶贫的注意力。目前无论是省、地(州、市)、县级或是基层的乡(镇)、村(办事处)级，政府不仅要抓扶贫脱贫，还要重点考虑本地区经济发展、财政收入、社会安定，难以长期专心关注小额信贷的发展。(3)政府官员一般不具备从事小额信贷的企业家精神。 4.1.4.小额信贷机构所处的民间机构法律地位，使其不具备一般金融机构的活动职能 尽管国务院扶贫办和中国扶贫基金会大力支持我国进行小额贷款扶贫的项目试验，但小额贷款的各种组织尚未完全获得正式的合法身份。而且，小额贷款以何种组织身份来进行运作，亦没有确定下来。由于现行政策严禁非金融机构从事金融业务，试验中提供小额贷款服务的机构，或者注册为社团机构，或者直接依附于某一政府机构，这种形式上的变通实际上仍与现行政策法规相悖。目前，我国小额信贷组织(项目)几乎都存在着不同程度的临时观念，对其内部的制度化管理重视不够，这显然不利于小额信贷扶贫到户和扶贫攻坚的顺利、健康发展。如我国所有非政府组织专业性小额信贷机构都在当地民政部门登记，有些甚至获得了中国人民银行有关部门同意开展小额信贷扶贫试验的批件，但所有这些小额信贷机沟都不是严格意义上的金融机构，也不具备一般经济实体所具有的融资资格。这种状况不仅使非政府小额信贷机构无法通过吸收自愿储蓄持续地筹集相对低廉的资金，而且也不能从正规金融机构融资，来扩大自己的业务规模。非政府组织专业性小额信贷机构所处的民间机构法律地位，使得小额信贷机构之间的业务合作也受到严重束缚。4.2 小额信贷内部机制的问题4.2.1偏重扶贫的社会效益，忽视金融活动的财务可持续性 小额信贷通过向贫困人口提供金融服务，成为农村扶贫的一种有效工具，但小额信贷在本质上是一种金融活动，如果实施小额信贷项目时只重视其社会及扶贫效益，而忽视了金融活动的特点，必然导致小额信贷自身难以生存和持续下去。因此，小额信贷在改善为贫困人口提供金融服务的同时，必须实现其自身的持续发展(即实现小额信贷财务上的可持续性)，只有实现可持续性才能推广和覆盖更多的贫困人口。在这个意义上，扶贫和小额信贷财务上的可持续性目标是不矛盾的，二者是相辅相成相互支持的。而小额信贷机构可以通过降低经营成本，减少金融风险和适当提高利率的方法，实现持续经营，为更多的贫困人口提供更完善的金融服务。 从国际小额信贷的实践来看，小额信贷可以兼顾消除贫困和持续地扩展金融服务的双重目标。例如孟加拉乡村银行和印尼的拉基亚特银行尽管分别以扶贫和扩大商业银行持续性为其主要目标，但殊途同归，最后都实现了扶贫和持续发展的双重目标。 从我国小额信贷实践来看，由政府大规摸推行的小额信贷的目标就是消除贫困。尽管中国的小额信贷可以在一定程度_卜克服传统农村金融市场的缺陷，让贫困农户获得信贷服务，加快了我国扶贫进程。但其目标的唯一性决定了政府小额信贷并不能持续地为贫困人口提供更为完善的金融服务。一旦政府认为扶贫目标已实现，小额信贷也将不复存在，贫困农户又将被排除于正规信贷市场之外。而且单一的扶贫目标，使得中国政府推动的小额信贷失去追求自负盈亏和自我发展的动力，这不仅有可能加大小额信贷的操作成本，造成扶贫资源的浪费，甚至会造成金融风险的增加，降低小额信贷的偿还率。因此，中国政府推动的小额信贷应重新定位，其目标应该在消除贫困的同时，实现小额信贷财务上的持续性。4.2.2.扶贫社作为小额信贷操作主体，与农业银行的权责界限不够明朗 中国推行的小额信贷采取“政府十银行十扶贫合作社”的三线运行模式。表面上政府、扶贫社和农行三方权责分明，政府提供宏观政策计划指导，扶贫社负责日常管理和服务，农行负责资金收放。在实际操作过程中却容易产生问题和矛盾，不利于小额信贷的健康发展。其主要原因是:首先，扶贫社名为政府领导下的民间社团组织，实际上是政府