网络舆情对我国公共政策制定的影响

毕 业 论 文 学生姓名 学号 学 院 专 业 题 目 指导教师 年 月目 录1.绪论121.1研究背景及意义121.2国内外研究现状141.2.1国外的研究成果和观点141.2.2国内的相关研究成果和观点151.3研究目的及主要内容162.相关概念界定162.1网络舆情的涵义162.2网络舆情的形成182.3网络舆情的特征202.3.1参与主体的多元化202.3.2影响的广泛性202.3.3表达意见的真实性212.3.4议题的多样性212.3.5生长空间的虚拟性212.3.6网络舆情的“非理性”212.4地方政府与公共政策的界定及特点222.4.1 地方政府的界定及特点222.4.2 公共政策的界定及特点232.5网络舆情影响公共政策制定的理论基础263.网络舆情对地方政府公共政策的影响283.1网络舆情给地方政府公共政策的积极影响283.2网络舆情给地方政府公共政策的消极影响303.3网络舆情对地方政府公共政策制定过程的影响321.网络舆情有利于公共政策制定民主化322.网络舆情有利于公共政策制定科学化333. 民意表达有利于公共政策制定更加完善334.网络舆情影响下地方政府提升公共政策水平的应对措施344.1改善地方政府公共政策的网络环境354.2 加强地方政府公共政策与网络舆情互动的制度保障374.2.1建立网络发言人制度。374.2.2建构网络监管机制，疏通网络传播渠道374.3 提升地方政府科学对待网络舆情的能力384.3.1正确认识网络舆情，形成长效的网络对话机制。384.3.2科学研判网络舆情，客观有效地分析网络舆情对网络舆情。394.3.3理性发挥网络舆情，为法治建设增添内动力404.4 改进地方政府对网络舆情的回应策略404.4.1积极面对404.4.2阶段性关注414.4.3持续应对415.结论42参考文献431.绪论从电视、报纸、刊物等传统媒体发展到当前广泛普及的互联网，每一种媒介都对社会的发展起到了重要的推动作用。互联网具备强大的传播功能，对政治、经济与社会都产生了巨大的影响，特别是在我国当前比较特殊的背景下，互联网在政治传播中发挥了重要的作用。互联网使得社会习俗与个人身份的力量不断减弱，甚至使政治力量有了很大程度的减弱，而使得民意的内涵更加清晰。网络舆情中包含着对社会、政治、文化、经济等多个方面的评估，已经成为社会发展不可缺少的力量，特别是在政府执行、修改与制定各项政策与法规的过程中，具备潜移默化的作用。然而，由于互联网自身独特的性质，网络舆情引起了广大人民群众的怀疑。本文从网络舆情的背景、意义、研究现状等入手，通过对政府政策与法规执行与制定过程中网络舆情的作用的调研，探讨了网络舆情对于政府执行与制定政策与法规的影响，从而在政府执行与制定政策与法规的过程中，制定科学合理的网络舆情应对策略，对如何在政策的执行与制定过程中更好地回应、吸收、把握网络舆情进行系统的探讨，从而确保政府政策制定与网络舆情的有效互动。1.1研究背景及意义根据相关报道，自动中国政府网在2009年3月开办了“我向总理说句话”栏目以来，已经从互联网上收到了大约9万条留言。其中一些意见已经通过了总理的同意，政府相关部门已经完成了大约170件事项的处理。随着互联网的普及，网民数量在不断增加，我国的话语权格局也出现了很大的改变，传统主体的话语权已经明显下降，而不断发展的网络舆情显示出其自身的魅力，已经成为当前最重要的话语权主体。同时，随着表达主体种类的增加，网络话语权的滥用现象也频繁出现，因而网络舆情的合理性也受到了广大人民群众的怀疑。如何对网络舆情进行科学的引导、在社会的发展过程中释放更多的正能量，已经成为这个信息时代备受关注的话题。作为广大人民群众参与政治活动的新渠道，网络舆情已经成为人民群众反映利益需求的主要方式之一，政府也能够通过网络舆情汇聚民智、体察民意、掌握民情。网络舆情成为广大人民群众参与我国社会主义建设的新渠道，发挥出重要的作用，成为政府考察民意、把握民生的重要方式，对政策与法规的制定与执行造成了直接的影响。不管是网络舆论的疏导与民生问题的解决，还是民主决策与科学决策的实现，不管是建立与广大人民群众之间的关联，还是服务型政府的构建，互联网都发挥了重要的作用。然而在当前阶段，我国不同区域的政府在互联网的使用上仍然存在着很大的差异，没有构建比较完备民意回应与收集体制。许多地方的政府在与群众沟通的过程中，特别是与网民的沟通过程中，由于回应力度不够，行政习惯守旧，使得政府网站的作用十分有限。反之，一些地方政府利用互联网积极回应广大人民群众的意见，从而受到了群众的好评，例如，最近几年来，随着网络问政途径的开启，政府部门与网民直接进行沟通与交流，尤其是09年“我向总理说句话”栏目的开办，使得群众能够直接参与国家的政治活动，让政府在行政决策的过程中更好地把握民意，使得政府在制定政策与法规的过程中有了重要的参考。尽管互联网是一把双刃剑，但是如果能够发挥互联网的优势，充分发挥网络舆情的作用，无疑会成为政府提升效力、优化政治服务的重要途径。面对互联网上众多网民的观念与想法，墨守成规的方法已经无法满足群众的要求了，通过民情直通车、互动交流平台等途径，让政府充分了解群众的意愿，已经成为社会发展的趋势，网络问政、网络办公的开展，应当成为政府部门开展工作的重要方式。从网络发布到在线沟通，从政府网站到政府微博，互联网在政府部门中的应用越来越广泛，政府的务实态度与长远的眼光是值得称赞的。然而，政府还应当构建更加完备的网络办公与网络舆情吸收的体制，并应用到政治工作的开展过程中。这就需要加大改革的力度，积累更多的政治经验，不断加大政府体制的开拓创新力度。特别是在政府制定政策与法规的过程中，应当对网络舆情进行及时地回应、吸收与把握，确保网民与政府之间的有效互动，这是我们应当仔细思考的问题。如果不能保证网络舆情与政治活动的有效衔接，网络舆情就无法发挥出真正的作用，网络舆情的回应与否，对于网络问政的效果起到了决定性的作用。1.2国内外研究现状1.2.1国外的研究成果和观点国外互联网技术的发展已经经历了很长一段时间，有关网络舆情的探讨也比较广泛，其中比较典型的有奥格尔斯的大众传播学：影响研究范式、李普曼的舆论学、尼葛洛庞帝的数字化生存、理查德大卫的网络政治学：互联网对美国政治系统的影响等。在互联网与政治关系的研究上，通常包括下面几个方面：（一）互联网时代政治文化的特征互联网政治文化具备扩散性、虚拟性、分权性、平等性、个性化等特征。互联网政治文化对于互联网政治结构的模式、互联网政治过程的发展方向、互联网政治活动的特性与互联网政治行为的途径等，都具备深远的影响。（二）互联网时代政府结构的特征在这个技术先进的互联网时代，政府的决策结构正由垂直结构向交互结构的方向发展，政府的权力结构正由控制性结构向分权型结构的方向发展，政府的组织结构正由科层制向扁平化的方向发展。（三）互联网政治的参与在民主新论中，萨托利认为，互联网将原本分散的个体集群化，分散的个体由于对特定事物的关注或兴趣而共同发出声音，希望他们的声音能够被国家、政府与社会听到，从而实现真正的网络民主。在互联网与信息技术的利用上，政府与群众都达到了十分熟练的程度，从而对代议制与民主造成了深刻的印象。互联网的出现，使得民主政治的许多方面，例如政治选举、公民参与、隐私保护、言论自由、公共服务、国家安全等都发生了翻天覆地的改变，使得政治民主的发展有了更加完善的工具，也使得传统的政治民主的地位有了一定的改变。（四）互联网虚拟现实的政治在从界面到网络空间虚拟现实的形而上学中，海姆指出，在西方国家历史上，对于“现实”的内涵有着很大的争论。在中世纪，现实代表了具备特定意义的事物。从虚拟现实的角度，逐渐出现了虚拟政治、虚拟经济、虚拟社团等理念。在大冲突高科技与赛博空间对现实的威胁，斯劳卡指出，虚拟现实的政治就是处于虚幻与真实之间的、具备很大模糊性的技术对政治活动造成的影响。斯劳卡之所以提到虚拟现实对政治的影响，而不仅仅是虚拟现实对文化的影响，是因为他认为，信息时代的革命在本质上与权力有着密切的关联。（五）沉默的螺旋理论在政治与网络舆情关系的研究中，经常会出现沉默的螺旋理论。在沉默的螺旋理论我们的社会皮肤中，诺尔诺伊曼指出，在人类表达自身观念与想法的过程中，如果自己的观念与想法被赞同，甚至受到了群众的广泛推崇，就会更加努力地扩散自己的观念与想法；如果自己的观念与想法仅仅被很少人理解，甚至会受到群众的攻击，那么即使自己坚持这些观念与想法，也更容易保持沉默。提出观念与想法的一方的沉默，会使得另一方的观念与想法受到更多群众的欢迎，以此类推，就会使得一方声音不断沉默，而另一方的声音不断扩大，从而形成螺旋上升的过程。国外将网络舆情更多地当作传达民意的途径，将重点放在网络舆情的社会、法制与民主等多个方面，更加注重对网络舆情的社会价值的探讨，而不是网络舆情自身的影响与发展。总体来说，国外研究人员对网络舆情的探讨具备三个特征：第一，更加关注政治选举活动中网络舆情的作用，特别是总统选举中网络舆情的传播；第二，更加注重网络舆情的文化、政治与社会功能的发挥，更加注重网络舆情对公民参与、社会发展的影响；第三，更加注重网络舆情形成过程、话语权、网民的参与方式等方面的探讨。1.2.2国内的相关研究成果和观点尽管互联网在我国的普及十分迅速，但是我国关于互联网的研究时间不长，有关互联网的控制与影响方面的研究也不够彻底。我国有关网络舆情的探讨，总体来说可以分为3个方面：第一，侧重网络舆情与政府关系的探讨；第二，侧重网络舆情的发展趋势与性质的探讨；第三，侧重网络舆情的作用的探讨。在网络舆情对政策与法规制定与执行的影响上，国内学者的研究日趋系统化与深入化。1998年，在网络冲击美国民主评“克林顿性丑闻案”网上曝光中，曾力最早对网络舆情的作用作了相关探讨。2000年后，随着互联网信息技术的飞速进步，有关网络舆情的研究也不断增加，但是有关网络舆情的定义，仍然没有形成统一的标准。国内研究人员更多使用网络传播学理论，从互联网的角度，对网络舆情在部门人员聘用信度方面作适当的探讨，许多研究只是对网络舆情作现象性的阐述。在网络舆情通道研究中，毛秋云指出，网络舆情包括个人网站、博客、传统媒体网站、政府新闻网站等多种渠道，并从“把关人”体制与舆论防控体制的缺陷上，阐述了网络舆情中现存的不足；在多数暴政理论视阂下的网络舆情研究中，袁丽指出，在互联网上存在双重“沉默螺旋”，在数字时代，网络舆情只是有名无实地存在。丁建军认为，互联网媒体是对传统媒体的优势的继承，同时结合的视频、声音、图片、文字等多种媒介，具备传统媒体难以具备的虚拟性与交互性等优势，互联网媒体由于点对面、点对点的虚拟互动优势，成为了具备极大潜力的、十分优秀的媒体。网民能够在互联网上自由发表自身的想法与理念，将特定的诉求或愿望凝聚成舆论，进而就构成了网络舆情。这与传统民意的表达形式与构建过程有着很大的相似性，在信息传播中，媒体担任了“把关人”的角色。而互联网是具备虚拟性的空间，不会受到集权的控制，而且使得时间与空间上的差距明显降低，这样就能够使得各种不同的道德规范、生活准则、价值观念、意识观念与文化在互联网上生存下去，并且通过传播与沟通，对政府与社会形成强大的舆论压力与影响。1.3研究目的及主要内容本文从网络舆情的背景、意义、研究现状等入手，通过对政府政策与法规执行与制定过程中网络舆情的作用的调研，探讨了网络舆情对于政府执行与制定政策与法规的影响，从而在政府执行与制定政策与法规的过程中，制定科学合理的网络舆情应对策略，对如何在政策的执行与制定过程中更好地回应、吸收、把握网络舆情进行系统的探讨，从而确保政府政策制定与网络舆情的有效互动。2.相关概念界定2.1网络舆情的涵义概念的界定，要以立论与观察为基础。从表面上看，网络舆情就是通过互联网将群众的意见与想法表达出来。许多研究人员在说到民意时，经常认为这是一个不言自明的概念。从表面上来说，民意就是群众的意愿，英语中翻译为Public Opinion，也就是群众的意见。在学术界，有大约50多种民意概念的定义，但是仍然没有让研究人员普遍接受的概念。有些研究人员指出，民意，或者称为公意、民心，是社会上大部分群众对社会现象所表达的相似的行为、情感与意见的总称。但是这种定义相对宽泛，在学术讨论上不太合适。这也是民意研究过程中经常遇到的难题，虽然我们能够体会到民意存在的价值与意义，但是想要准确地、全面地表述民意的内涵却又十分困难。就像袁岳说的，民意就是一种假设，假设政策与法规能够被大多数群众支持，但实际上仍然有一些人持反对的态度，民意就是一种感觉，很多时候我们都是通过直觉或者感觉来作决定的，而理性的思考却很少。随着互联网技术的不断进步，群众通过互联网表达自己的想法与理念，对公共事件进行评论，网络舆情已经成为表达民意的重要渠道。网络舆情是以互联网技术为基础的，通过互联网上的博客、贴吧、论坛等方式，将自己的看法与意见发表出来，希望能够得到更多的认可与诉求，进而形成舆论与民意。网络舆情，是互联网时代新出现的、十分重要的民意表达方式。在互联网上，网络舆情通过多种途径，将群众对公共事件的想法与建议体现出来，它与传统民意有着很大的差异，因为网络舆情是以虚拟的互联网空间为依托的，互联网的平等性与匿名性，使得群众表达看法与建议的过程具备更大的便利性与安全性；而且，网络舆情与互联网上繁多、嘈杂的“胡言乱语”也有着很大的差异，换句话说，并不是互联网上的所有话语都能够成为网络舆情的，网络舆情要以特定的话题或者事件为依托，具备一定的公共性与社会性，否则，网络舆情就难以体现出承担社会责任的作用，就会沦为日常生活中的谈话。在有关网络舆情的探讨中，经常会出现一个问题，也就是网络舆情能否真正表达群众的主流意见？一些研究人员指出，如果网络舆情无法真正表达群众的主流意见，那么根据网络舆情所指定的政策与法规就有失妥当。在这个问题的探讨上，研究人员大多从两个方面来阐述，一方面从“网民只是代言人”的角度来探讨，另一方面从网民的统计学特点来探讨。根据CNNIC最近公布的第三十四次中国互联网络发展状况统计报告，到2014年6月为止，我国互联网上有大约6.4亿群众。互联网普及率约为47%，通过手机上网的群众达到了5.3亿，在上网的设备中，使用手机的约为84%。CNNIC公布的报告，选取的样本为60000网络+72000手机，即使将样本的重复抽样排除，样本在研究总体中所占的比例也没有超过0.04%，并且报告中没有对调查的置信区间与置信水平进行分析。因此，这一报告对于学术探讨存在一定的限制。并且，CNNIC给出的数据无法与国家统计局给出的数据进行比较，因为两者选取了不同的抽样方法，所以，仅仅通过数据的比较给出普通群众特点与网民特点不符的结论，是不够严谨的。一些研究人员提出了“网民只是代言人”的说法。最近几年，民工追讨工资、矿难事故频繁发生等情况，通常都是在弱势群体中出现的，而他们又是很少能够接触互联网的社会群体，可以说，这一被互联网忽略的群体，正是真正需要与政府、社会进行沟通交通的群体，因此，互联网对民意的表达还具备很大的局限性，是无法代表所有群众的意见的。由于网络舆情中缺乏对下层群众意见的表达，农民等群体只能通过具备一定利益相关性的中间阶层的群体来表达自身的意愿，而通过中间阶层的群体来表达就很可能导致信息的扭曲与失真。与统计学特点的缺陷相比，“网民只是代言人”的说法似乎有着更加突出的不足。我们不能仅仅停留在全体群众表达意见的脚步上，更应当从现实情况对分析这个问题。网络舆情能否代替真正的民意，能否将群众的主流意愿表达清晰，实际上是一个伪命题。因为，群众的主流意愿，实际上只是被媒体塑造、体现出来的意愿，这种通过媒体表达的意愿就是群众的主流意愿吗？实际上，自从互联网的出现，民意具备更加真实、日趋多元化的特征。就像北京大学的胡泳教授所说的，互联网是政府难以垄断的媒介，由于互联网的虚拟性与交互性，出现了各种公共论坛平台，群众能够通过互联网发表意见与评论，促进社会舆论的形成，这种通过互联网形成社会舆论的形式在我国社会的发展中具备独特的地位。所以，虽然网民的结构与现实生活群众的结构有所不同，虽然网民作为代言人的功能依然存在，但是由于互联网使得意识形态的控制有所减弱，与传统媒体相比，这种代言更能与实际生活想贴近。先不管群众意愿在操作上能否实现，如果所有人都通过互联网来表达意愿，政府能否将这些意见与信息都处理妥当呢？因此，网络舆情不应当以没能包含广泛的群众为理由，而对网络舆情对决策者的参考价值与网络舆情的现实意义进行否定。不管是主观上沉默的习惯，还是客观上不具备表达意愿的条件，我们都应当对发言人的诉求、勇气与权利表示尊敬与重视，因为群众的意愿已经对社会的发展产生了深远的影响。2.2网络舆情的形成一种现象的出现与发展，总是在特定的背景下实现的，网络舆情也是这样的。改革开放以后，随着我国经济的飞速发展，群众的力量也在不断提升，并体现出与国家互动的趋势，群众力量的提升对于自身权利的表达有着重要的影响。然而在现实生活中，群众对于自身的权力表达，没有获得司法体制与政府平台的大力支持，尽管传统媒体为群众带来了一些经过过滤的信息，但是仍然没有让群众拥有能够自由表达意愿的平台。而互联网的出现与发展，就为群众意愿的表达提供了自由的空间。人们像抓住了救命稻草一般，将过去无法表达的意愿，通过互联网淋漓尽致地表达了出来。关于网络舆情的发展，我们应当从更深层次的理论与更加宽广的范围来探讨。在全球化趋势与市场化背景的影响下，政治领域出现了许多传统政治难以解决的情况。英国研究人员吉登斯通过对生活政治与解放政治的探讨指出，生活政治是一种与身份选择有着密切关联的政治活动，更加注重生活决定，生活政治是在对当代生活的认识与反思中产生的。对当代问题的认识与反思过程也是生活政治问题不断显现的过程，通过对当代生活理性禁锢的反映，将人类内心渴望回归生活世界的愿望体现出来。在生活政治时代，传统政治有着十分显著的影响力，群众更加注重个人价值的实现，更加注重个体生活质量与体验的提升，更加注重从人类事务的角度来了解政治行为与活动，人与人之间的关系、科技、环境等各个方面都成为了群众十分关心的政治对象，进而出现了认同政治、身体政治、生态政治等多个领域。那么解放政治又是什么呢？吉登斯指出，解放政治是相对生活政治而言的，是将一种让群众摆脱对生活有着负面影响的束缚的政治活动，是用权力的手段谋求更好的生活的政治，与国家的意识形态、权力等有着密切的关联，希望让群众摆脱长期的压迫。从历史的发展来看，吉登斯提出的解放政治，是符合西方政治的发展潮流的。需要注意，吉登斯对生活政治与解放政治的探讨，并不表明生活政治已经代替了解放政治，而是为了从学术的视角来研究各种不同的政治现象。实际上，生活政治与解放政治是密切结合在一起的，特别是在现代化程度不够发达的中国是十分明显的。可以说，当前的中国包含了许多层次，经常会给群众带来困惑的感觉。一方面，生活政治在不断突显，许多物质需求能够正常满足的群众，对于自我价值实现的政治话题十分关注，希望能够实现个人的政治价值与生活意义。另一方面，我国仍然处于社会主义转型的阶段，各种矛盾、问题十分复杂，实现自由民主、保障群众的合法权利、消除贫困等解放政治目标仍然会存在很长时间，而且需要尽快解决。从生活价值与政治的角度入手，我们可以将网络舆情作如下的分析。自2003年，多起互联网维权案件（孙志刚事件、李思怡事件、刘涌事件、宝马事件等）频频发生，有专家指出网上的民意是突发而至，瞬间引起轩然大波。可以看到，在其中大家比较在乎的是，对于人们自身如何有效保护各种权利与尊严、尽可能降低贫富差距、获取平等的机会等含有解放性的案件。民意对此类案件的聚焦和发散是与现今社会的矛盾和问题密切关系的。而人们在互联网上的政治参与度大大提高，除了有关权利维护的解放性事件外，可在相对较广的领域内表现人们自身的政治需求，大家主要关心例如人与环境、动物和网络的关系、生活条件、男女平等等相关问题。和本身包含着一丝英雄意味的网上权利维护所区别的是，人们对于生活政治的讨论则较为平和，涉及更大的领域，更加显得生活化。这么多年来，较为有名的是防护虎跳峡事件、芙蓉姐姐、木子美和代孕等广泛讨论的问题，还有诸如微博兴起、虐待小猫等案例这类事件还有很多很多。就以不久前的引起网络关注的高跟鞋虐待小猫案件为例，不管是其缘由、散播方式还是导致的结果，都能作为网上一起典型政治生活案件，而不只限于网络，在较大的领域内引起关注。网络上的照片看出，一名打扮时尚的女郎，在一个景色优美的场景，身穿性感服饰，公然曝光于大众面前，特写记录下小猫被虐死的过程，并且给出若有所思的表情。根据网友调查，原来这名女子是“碾踩世界”的一员，这是一个残忍虐待动物的组织，其常常在网上发表一系列有关虐待动物的视频照片。在大多数网友看来，这名女子的行为极其恶劣，让人震惊。而对此令人疑惑，人为何这样残忍？如何正确处理人与动物的关系？那人与人的关系呢？是否有必要建立法律法规防止这类事件发生？事件的持续发展使人们的讨论重点转为其对心灵及关系所造成的伤害。在此层面上，虐猫案件表现了人们的信任关系，甚至于侵入个人对自身认同的核心。不管如何对待这类问题，不可否认的是，对于生活政治在网络上的讨论已经火热展开。2.3网络舆情的特征2.3.1参与主体的多元化由于如今大众传播日益发展，当今社会中各种权力财富、身份地位等因素对交流的影响随着网络去中心化的特点而逐渐减小，也缩减了多级部门的监督，发表意见与发布信息不需要特殊的权利，网络让人们成为了出版发行人，每一个体与群体都可以在网络上通过各个渠道，如各类BBS、BLOG、新浪微博、腾讯微信等大众平台上发表自己的信息与言论，也可参加社会上的各种事件讨论。2.3.2影响的广泛性MIT媒体实验室创始人尼古拉斯.尼葛洛庞帝曾说过，以信息为主的社会，构成元素是比特而并非原子其能快速传递，并且时间空间上的阻碍将永不存在。因为网络有着及时、互动、连通的特点，在其顺畅的环境下，微不足道的事件有可能迅速扩张，一处地方的一小事件将会引起世界关注。当此事件为世界瞩目时，就能瞬间获得反馈，让与事件相关的权力机构受到大众舆论的沉重压力，使其必须给出一系列的方案来处理事件。类似事件如山西黑砖窑事件、重庆钉子户、华南虎图片等各种典型案件，都能充分说明了这种特点。2.3.3表达意见的真实性一般媒体在发表意见时常常需要顾及总体原则、社会关系等多种情况，所以相比而言较为严谨、规范，语句的表达也有相关策略。互联网的拟态与匿名特点，则让民意发表得更为直白，无需顾忌太多，人们将随之显得更为自由而活跃，从而能够更轻松发表自己的言论与信息。2.3.4议题的多样性因为互联网有着去中心化、自由开放、双向而非单向等特点，有效解放了信息的所有权。在网络上，信息意见的发布与表达变得十分简单，人们能随意挑选与自身相关的论题参加研讨与交流，同时也能作为首发者发表论题，不会受到各种限制。因而互联网中民意所关注的论题有着根本的广泛性。零九年两会期间，网络上一些大网站推出“有问题问总理”栏目，不多久人们根据各种话题表达了自己的意见与建议，不只与人们权益有关的问题，如生活价格、养老保险等，还提及到关于国家的大事，如奥运、反腐等，话题呈多样特征。2.3.5生长空间的虚拟性 “互联网另一端是否为一只狗，无人可知”完完全全就是互联网社会虚拟环境的形象表达。网络为人们提供了环境与空间，让其能随之扩展。之所以说生长空间是虚拟的，是由于它以网络为载体，以各类符号为媒介，经由网站与人们对信息的分析与处理并结构化而成，不能作为客观的真实空间。互联网民意的形成其实是“人们凭符号化信息生存、交流、形成共识。”2.3.6网络舆情的“非理性”某些研究者把网上的民意表现形容为“广场政治”，认为此类行为多会引起理性的缺失和个体消失的倾向，而人们似乎是站在人欢马叫的广场上，常常会不禁生出孤单感受。因此，类似哲学大师弗洛姆提出的“逃避自由”的感觉则会形成：人常在一种茫然感中产生必须去完成什么事的想法，而且，往往采取何种行动常是根据能感染自己的声音来确定。就是由于这种特殊的感觉，人们很可能在集体的民主错觉中产生各种混乱、盲目和非理性的冲动。2.4地方政府与公共政策的界定及特点2.4.1 地方政府的界定及特点在国内，地方政府对于中央政府有一相对的概念，并且更可以具体界定为在一定地理范围内，接受中央授权而可有效行使管辖权力、对范围内的人们给予公共产品的组织。从广义上说，地方政府除了辖区各级人民政府外，还包含地方各级人民代表大会及其常委会、地方各级人民检察院和地方各级人民法院。而从狭义上说，地方政府只是指地方人民政府本身。因此，根据本文的实际表述，本文所阐述的地方政府则只是狭义上指出的地方政府本身。根据中国宪法和有关法律规定，地方政府分四个等级，从下往上包括乡（民族乡、镇）人民政府、县（区、旗）、设区市（自治州、盟）、省（自治区、直辖市），而各个级别的地方政府所拥有的职能是不同的。根据中国的政治体制，对于社会经济发展策略主要使用中央与省两级宏观调控，其余级别的地方政府一般属于政策的执行层面。所以，本文阐述的地方政府所指代的就是省一级地方政府。当前，国内共有31个省一级地方政府，分省、直辖市和自治区三类（除港澳台外）。虽说此三类不同的省一级地方政府在职权和责任等方面会稍有差别，但是他们所需承担的主要职能大部分是相同的。从上世纪八十年代以来，我国地方政府在各类经济活动中显现了日益重要的作用。颁布实用的公共政策来保证经济平稳发展，不只是需要中央政府，还需要地方政府的作为。在规范的层面上看，一是地方政府有责任使中央政府颁布的政策在辖区范围内能很好地贯彻实施；二是，根据国内的所行体制，县级以上的地方政府有权力颁布辖区范围内的社会发展与地区经济计划，可以确定区域内政治、科学、经济、民政、教育、卫生、文化等重大策略； 省、自治区、直辖市及其所在地的市和经国务院批准的人民代表大会，有权制定地区法规。这些属于公共政策的范畴。在经验的层面上看，多年来我国地方政府在区域内对于经济发展的作用，已经大大超过了规范层面。对于以下两方面：（1）中央政府的经济管制权向地方政府下移。到上世纪末，地方政府已经有其自主的直接融资权和投资权等多种关键的权力；同时，中央政府给出的指令性计划逐步降低，在1993年的比重在工业产值中已经低于百分之十六，其控制的产品类别从原有的722种减小为30种，在客观上对地方政府的经济管制权的扩大有着较大推动作用。（2）中央政府的财政资源向地方政府倾斜。在1984年推动的城市经济市场改革中，中央与地方政府使用了“分灶吃饭”的财政策略，地方财政支出逐步增多，八十年代其对于中央政府上升了一两成。在九十年代的此种趋势继续增强，中央政府财政比例已经减少到百分之三十以下。因此，凭着增强的经济实力，地方政府很大地强化了本身的经济职能。虽说上面的情况也有不合理的地方，超过了普通层面上的地方分权范畴，但由于既成事实，即使可以使用中央的宏观调控和体制改革来防止此种趋势，可在一段时期内也不易调整地方政府拥有强大经济职能的格局。而此说明了中央政府的公共职能受到了削弱，而相对来说，地方政府发挥着较大的作用，所以，地方政府对于经济发展的促进与优化公共政策显得尤为关键，其公共策略功能的失调可引起的混乱和危害也就非常明显了。2.4.2 公共政策的界定及特点上世纪中期，西方国家首先提出了“公共政策”的概念，八十年代逐步传入国内。随着国内的改革开放与社会转型，无论是政府部门、学术界，还是一般人民群众都逐渐对此概念有所耳闻，将会慢慢地对其深入分析和了解，也甚至有机会加入到其制定中来。因为公共政策是种尤为深奥的社会概念，从其科学产生到现在，中外的政策学者已经由不同层面上对其进行界定。（一）公共政策概念的不同角度分析 1.从公共政策的静态角度来理解公共政策是一种管理手段此观点一般认为是从政策科学形成开始时对它的理解，即认为它是为了处理协调公共利益方面、有效分析解决社会发展中的多种公共问题，公共权力机构实施的管理。公共政策形成的背景，其中较为重要的一个就是美国面临二战后的各种公共问题，如何相应制定科学的政策来有效解决。从科学的层面来说，美国在二战后产生了一种其独有的现象：集中各种专业力量来成立各个中心，如经济发展、国防部署、城市发展、技术研发、贫困、空间探索、教育及其他社会问题。校园骚动、城市暴乱、苏联发射人造卫星、古巴事件等危机频繁出现，学术界和广大人民群众觉得各种问题的处理并不理想。人们对公共政策的兴趣迅速提升，他们对某些政策，例如犯罪、战争、污染、贫困、交通和种族关系等的关注持续增加，大量学者专家也逐渐觉得迫切需要一门政策科学。所以，对于公共政策这个概念的理解人们认识得较为初步，只是将它作为一种解决社会各种问题的手段工具，关注政策的制定。就如拉斯韦尔与卡普兰曾称其是一种有目的、策略与价值的大计划。这种定义着重认为公共政策是为了达到某种目的和获取某种价值的管理行为。戴维伊斯顿则认为，它是对公共社会给予较具权威性价值的分配。而中国研究者陈庆云在这上面做了更详细的描述，认为公共策略是对于整个社会的利益进行有权威的分配，通过政府其对社会进行，需要它承担的重要职能。他理解为其根本是对全社会利益的集中体现，所有参与群体把对自身的利益需求加入到政策制定计划中，最终由政府从公共社会利益出发，对各种利益关系进行分析组合，制定政策。2.从公共政策的动态角度来理解公共政策是一种行为过程按照该动态理解来看，公共政策是一系列的行为过程，而这一系列行为的进行是为了辅助公共权利机构解决相关的公共问题的。西方政策科学研究所形成的这一观点，是建立在行为主义政治学政府是行为者，政策是行为者采取的行动的理论基础上的。这一理论的诞生也标志着该领域的学者对公共政策研究的深化不仅关注政策的制定，更加关注政策的执行、评估等后续的重要过程。这方面的证据有很多，以托马斯戴伊为例，他认为公共政策体现了政府所做和所不做的行为的整体方面，也体现出了公共政策是政府的行为过程，并且这个行为过程既可能是积极的政策行为，也可能是消极的政策行为，行为的性质便取决于行为者。但戴伊的观点却得到了迈克尔豪利特和 M.拉米什的批判，他们认为戴伊的解释太过简单化了，因此难以体现公共政策内涵中所涵盖的公共政策可以将政府不同重要程度的行为进行区分的内涵。不过他们也肯定了戴伊的某些方面，比如戴伊清楚地体现了政府而非其他个人或组织，是公共政策行为的主体，而且这些行为包含了积极应对或者消极放任的两个不同的选择。虽然戴伊并未直接强调了公共政策是个行为过程，但在他的表述中，已经蕴藏了这一趋势。理查德罗斯并未将公共政策限定于是政府所做的某种决定那么简单，他认为公共政策是众多相关活动所组成的一个连续的、对相关事物产生影响的一个活动过程以及活动方式。威廉詹金斯(William I. Jenkins)将公共政策定义为由行为主体或者行为团体在面对公共问题的事情上所制定的互相关联的一系列决策，并且这一系列决策的制定是在行为主体的能力范围内的。这些政策不仅要指出目标的建立过程，也应给出为实现该目标所采取的具体行动。也就是说公共政策应当是一系列相关政策的集合体而并非是少数的几个决策那么简单。这一定义也就意味着，要想深入理解某项公共政策，前提是应当深入理解构成这一公共政策的所有相关的决策。安德森将公共政策定义为行为者为解决某问题而采取的一个或者一组行动，并且这些行动应当是有目的的、相对稳定的、连续性的。由此来看，安德森更急重视政府实际的行动而不是那些停留在决策上的行为策略。他的理论还给出了政策和决策的区别决策的本质是在众多可行行为中作出的选择，政策除了抉择还有明显的过程性。安德森的观点得到了迈克尔豪利特和 M.拉米什的肯定，他们认为这一观点体现出了公共政策的制定是几个或几群行为主体共同的活动，而不是单独的行为主体的活动。公共政策是一系列的行为过程的定义已经得到学者们的广泛共识，在 1987 年美国加州大学学者克鲁斯克和杰克逊编辑出版的公共政策词典中，关于公共政策的定义便体现了这一点。在他们看来，公共政策在辅助我们理解某一政治系统的本质以及价值和运行的问题上，起到了关键性的作用。公共政策是一系列行为组成的动态过程，包含了相关决议以及行为目的、行为规划以及为实现目的而采取的行动。牛津大学出版的布莱克维尔政治制度百科全书中，公共政策被定义为“由政府为行为主体，采取的某些行动，这些行动可能关乎于国家的权力”。3.从公共政策的作用与功能的角度上来理解公共政策是一种社会行为准则这一观点的主要提出者和拥护者以国内的学者为主。这一观点的形成与中国的传统观念有关，按照中国的传统思想，政府是政治、经济、社会发展的主导，具有无上的权威，而民众应当将政府制定的政策作为一种行为准则去遵守。国内很多学者的观点都是以这种定义为基础的，如台湾学者伍启元就将公共政策定义为“政府对公众个体行为所提供的指引”。林水波和张世贤也将公共政策定义为个人、团体或者政府在面对某种问题时的行为指引。王骚认为公共政策是政府为代表的公共权力机构，在面对某一公共问题时，采用程序制定的方式来提供给政府和民众相应的行动指南。张金马也有类似的看法，认为公共政策是政府制定并为作为政府和公众提供相关行为的指南。除了学者们关于公共政策的定义可以体现这一观点，国内的众多词典中关于公共政策的定义也是良好的作证。行政学辞典关于公共政策的定义为：“在某一特定时期内，政府为实现相应的社会任务而制定的行为指南”。社会科学大词典关于公共政策的定义为：“在一定的历史时期内，政府为实现其行为目的而制定的行为准则，为其行为提供指导和规范”。简明政治学辞典关于公共政策的定义为：“政党或者国家在一定历史时期内，为实现其目标而制定的行为准则”。这些定义主要是20世纪80、90年代的观点。国内新的词典中，在继承此前将政策定义为“行动准则”的基础上，还引入了西方将政策定义为“过程”的解释，现代的解释是一种中西方文化的融合。如中国大百科全书关于公共政策的定义为：“政府在面对公共问题时，为了切实解决并保障公众利益而制定的可以指导政府和公众的行为准则、行动指南，属于一种政治过程。现代的政府主要是制定各种公共政策，而这些公共政策将作为政府和社会之间联系的纽带，政府也可通过公共政策实现对社会的管理。”新版的辞海关于公共政策的定义为：“国家或者政党为在特定的历史时期为实现其目标而制定的行动指南，体现了政党的阶级性。不同性质的政党，公共政策将有所不同。而制定的公共政策需要经历实践的检验，并在实践中得到飞跃。”2.5网络舆情影响公共政策制定的理论基础政府应当将民意作为公共政策的出发点和落脚点，并且这种观念不仅体现在一些重要的机构或者重要的过程中，更应该在整个行为过程中保障公众的权利，因此政府应当意识到并更加重视公众参与公共政策这一问题。“只要使能够被公共决策影响的人，就必须参与到决策的制定的过程中”这是科恩在论民主中的表述。该论述明确指出，在政策制定的过程中，政府必需以一种开放的姿态来鼓励更多利益相关者的积极参与。具体来说，在制定公共政策时，政府应当重视公众对于政策制定的重要性，并以开放的姿态鼓励公众积极参与，为公众提供参与的平台，这也是政府和公众进行良性合作的基础。罗伯特达尔的“所谓的民主程序，应该为所有可能受政策影响的人提供表达自我意见的机会，通过所有受影响者理性的参与，共同决策那些有争议的事务”便清楚地解释了这一问题。（一）公民参与公共政策制定的理论依据公众参与公共政策的理论依据由以下两部分构成：一来民意的表达为政府反思当前的政策模式提供了有实际意义的理论性指导，并且在民意表达的过程中也有助于提高公众对政策的认可度，这也是政治民主的发展要求；而来民意可以迫使政府在实践中积极调整相关政策，从而改善政府的管理理念和管理方式。 1.善治在治理与善治中，俞可平强调“善治是实现公共利益最大化的保证，属于一种社会管理过程”。对于一个国家或者政党来说，善政可能在缺乏公众参的情况下存在，但善治却不可能脱离公众参与而存在，换言之，善治的存在是以公众的参与为前体的。善治影响着政治生活的方方面面，例如公民参与、政务公开、反腐倡廉等。善治的思想一方面体现了公共政策是公民与政府沟通、协商的结果，既不能脱离政府，更不能脱离公民；另一方面也指出了沟通、协商的关键在于政府对公民的参政权利的保障。公民在政治生活中的主体地位，决定了在公共政策制定以及执行的整个过程中，都必须以民意为基础，“强调在政治交往过程中平等、理性地交换信息、表达、批评和辩沦”。政务公开透明是善治的重要内容，将政务公开不仅提高了政策过程的透明度，也充分保障了公民的知情权和监督权。善治实际上是政府把治理国家的权利还给民众，通过民众的积极参与，一方面完善政府的公共政策，另一方面也提高公众的政策认同感，这样才能更好的将公共政策服务于国家治理。善治的理念不仅体现出政府治理国家的最终目标是实现政府与公民的共同治理，并强调了保障公众政治权利在这一目标实现过程中的重要性。只有保证了公众的政治权利，为公众提供表达意见的平台，才能实现政府和公众的良性合作，也才能促进政治文明。2.协商民主与“参与式民主”相关理论首次出现于1960年，该观点出自于一位名为考夫曼的美国学者。而该理论走向成熟主要源于卡罗尔佩特曼和麦克弗森的努力，他们二者将理论与国家政治的管理相结合，并做出了合理的阐述。1998年，乔埃尔斯特在协商民主中提到，协商民主作为一种决策机制，讨论和协商是对投票的代替，其含义为只要会被政策决议影响到的民众都要参加决策或者推选出民众代表去参加决策。这种协商模式后来应用到了政治领域，逐步发展成为协商民主形式，同时也被作为一种新的政府管理模式，即协商主体成为民众，民众可参与集体决策，通过协商制定最终的决策。协商民主指的是参与者通过合法的途径采取理性的态度，实现稳定有序的政治协商，使公众通过正确的方式合理的表达自身需求。在协商的过程中，协商民主体现了公共性，侧重点在于个体和集体利益的整合；体现了协商性，侧重点在于交流的公平和协商特性；体现了平等性，侧重于民众在整个过程中公平的获取参与权利以及整个过程的公平实施；体现了合法性，注重理性的分析政治局面，合理的参考民众意见，全面考虑民众诉求；体现了责任性，注重于参与政治协商相应的责任和义务；体现了公开性，注重民众整个参与协商过程的流程、形式、最后的决议的公开透明化。总体而言，协商民主注重整个协商过程的公平性、透明性、合理性，同时要求协商参与者采用理性负责的态度，从而为协商民主奠定了正确的价值取向，使公民能够理性、负责的参与政治协商和政策拟定。3.新公共服务新公共服务应以公民为根本，以协商为最佳解决途径，以达到社会公共利益最大化为最终目的，而在公共政策贯彻的同时需要担负相应的责任和义务。从新公共服务理论可以看出政府正在从最初的管理者逐步转变成服务于公民的服务者，政府角色的转变说明服务在行政过程中逐步成为核心信念，因此高质量、高效率的服务理论体系是最新的建设目的。新公共服务理论全方位的论述了公民和政府协商关系，公民自身需求的正确表述以及与政府之间的融洽交流直接影响到政策的拟定，同时政府对于公民需求的积极响应也可提高政府的权威值。在改革政府中，奥斯本曾说过，政府的管理的根本在与服务职能的体现，而不是用权威对公民加以约束。因此，新公共服务理论主要以满足公民利益需求为根本目的，通过政府与公民保持持续的协商和交流，制定服务于公民、符合公共利益的有效政策来保障公民的利益。这个理论为公民利用网络申述需求影响政策拟定提供了有利的理论基础，在后文中会详细讨论互联网环境下的公民与政府之间的关系。3.网络舆情对地方政府公共政策的影响在信息技术与互联网快速发展的影响下，公民在互联网上逐步开拓了参与政治讨论的空间。当公共事务发生后，公民会采用互联网对该事务进行讨论，而网络舆情通常与媒体存在某种关联关系，这种关系可以从两方面进行分析。一种是网络舆情对传统媒体的后续拓展，传统媒体通常由于某些公共事务的特殊性不能够进行深层次的跟踪和报道，而互联网则可突破该局限，网络舆情可促使公共事务进一步的发展。如孙志刚事件即是在网络舆情的帮助下最终得到一个相对完善的处理。另一种方面是网络舆情对传统媒体的导向作用，有些公共事件最初没有受到媒体的关注，可是在互联网议题中却受到民众的一度关注，因而部门很容易受到民众舆论的影响而去关注这些事件，最终媒体也会介入进来，而广泛的民众基础为此时媒体的报道提供了更加广阔的探索空间，使媒体采访过程更加顺利。很多案例都显示了网络舆情对公共事务的影响力，如之前提到的孙志刚案例，还有著名的李思怡案例等，这些案例都证明了网络舆情对公共事务有利的导向作用，甚至在网上还提出了有关“网络舆情是否干预司法独立”热点话题，由此可见网络舆情的影响力。3.1网络舆情给地方政府公共政策的积极影响孙志刚案件：废止收容遣送办法2003年3月，来到广州打工的大学生孙志因为没有暂住证被广州市政府机关收押，在收容所中找到毒打致死，当时年仅27岁。这一事件经媒体报道后引发了国内外对收容遣送制度的大讨论。人们通过各种互联网、报刊、媒体等各种途径来发表自己对该事件的观点，其中，8位著名的法学家以中国公民的名义提出对收容遣送制度的审查和更改。而在同年6月20日，国务院出台城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，该办法的公布则预示着废止了城市流浪乞讨人员收容遣送办法。从这个案例可以看出，正确的互联网民众舆论导向以及媒体关注对于公共事务的影响力十分重要。案例中，学者和民众的坚持换来了政府部门服务于民众的新的规章制度，而“孙志刚”这三个字不仅仅是一个名字更是公民权利的象征，更像是一个警钟，与其深刻的墓志铭一起时刻警示着政府权力机关要关注人权、依法行政。当今互联网逐步作为采集民情的一种途径。希瑟萨维尼曾说过，互联网是信息传播的一种途径，同样更是民主进程改革的有利武器。公众通过互联网发达民意的办法逐渐成为趋势，这种形式可以摒弃现实中存在的阶层观念，使人们在虚拟的互联网世界中不分年龄、