财权配置是高校财务管理体制的核心的论文

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的财务管理体制。2.“统一领导、集中管理”1982年1月11日，教育部发布的部属高等学校财务管理试行办法第四条规定：“部属高等学校的财务工作应当实行统一领导、集中管理、分工负责、权责结合的原则。”3.“统一管理、一级核算”与“统一管理、两级核算”1986年10月15日，国家教委、财政部颁布的高等学校财务管理改革实施办法第十条规定：“高等学校内部的经费管理，原则上实行统一管理、一级核算、定额包干、节余留用的办法。规模较大的院校，对本校财务管理基础较好的单位，可以实行统一管理、两级核算、经费包干、节余留用的办法。”4.“一级核算、二级管理”与“二级核算、二级管理”1989年5月13日，国家教委发出的关于适当集中财权加强财务管理的意见第二条规定：“根据当前实际情况和管理要求，各院校原则上应实行一级核算、二级管理的财务管理体制，规模较大而且具备条件的院校也可以实行二级核算、二级管理的财务管理体制。”5.“统一领导、集中管理” 与“统一领导、分级管理”1991年4月8日，国家教委、财政部发布的高等学校“八五”期间财务工作的若干意见第一条规定：“完善统一领导、分级管理的校内财务管理体制。”1997年6月23日，高校财务管理制度规定，高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。6.“统一领导、集中管理” 与“统一领导、分级管理、集中核算”2007年1月15日，教育部、财政部发布的关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见第五条规定：“高等学校应实行统一领导、集中管理的财务管理体制，规模较大的学校也可实行统一领导、分级管理、集中核算的财务管理体制。”上述六个规章显示了高校财务管理体制这样的发展轨迹：“统一管理、两级核算”“ 一级核算、二级管理”或“二级核算、二级管理”“ 适当集中财权，统一领导、分级管理”或“统一领导、集中管理”“ 统一领导、分级管理、集中核算”。从上述我国高校财务管理体制类型演变的轨迹可以看出，我国高校财务管理体制类型完成了从计划经济体制向市场经济体制的转化过程，经过了逐步完善与成熟的过程。（三） “统一领导、分级管理的校内财务管理体制”应始于20世纪80年代中期一般认为，我国高校“统一领导、分级管理” 的财务管理体制是从“20世纪90年代以后出现的”。如仝乃礼、赵莉萍认为：“20世纪90年代以后出现的分权体制，即统一领导，分级管理的管理体制。”上述学者的依据可能是高等学校“八五”期间财务工作的若干意见的第一条规定：“完善统一领导、分级管理的校内财务管理体制。”但是，1986年10月15日的规定已有了“统一领导、分级管理”的雏形，而1989年5月13日的规定已明确了“统一领导、二级管理的财务管理体制。”因此，1991年4月8日的规定就提的是“完善”和”继续实行”统一领导、分级管理的财务管理体制。（四）这次改革缘于21世纪以来高校财务环境发生了重大变化1.校外财务环境的变化（1）实行部门预算制度；（2）实行政府采购制度；（3）实行国库集中收付制度；（4）实行收支两条线制度；（5）实行新的“政府收支分类改革方案”。2.校内财务环境的变化（1）高校后勤实现社会化；（2）校办企业改制与高校脱钩；（3）独立学院独立于母体；（4）扩招引起筹资活动凸现，并大建新校区；（5）并校造成多校区格局；（6）非义务教育收费成为高校筹资的重要渠道。二、财权配置是财务管理体制的核心（一） 财权的涵义所谓财权，是指财务主体拥有财力方面的一组权利束，财权的核心是支配权。现代汉语词典解释：“权力：职责范围内的支配力量。”市场经济大词典解释：“财权指某个地区、部门或单位对一定财力（资金）所具有的支配使用权，即控制、管理、使用权。”（二） 财权配置是高校财务管理体制的核心在论述高校财务管理体制时，学者们注意到“管理权限的划分是管理体制的核心”。王大勇认为：“体制，是指国家机关、企业事业单位的权限划分和按照这种划分所设置的机构，所形成的组织、制度与体系。其核心是管理权限的划分。财务管理体制是调节和反映财务关系的制度和办法。高等学校财务管理体制是正确处理高校各种财务关系的重要管理制度和组织形式，是国家预算管理体制的具体化，是教育管理体制的重要组成部分，是高校经济活动正常运转的核心和基础。”白云龙认为：“体制问题是管理工作中的根本问题。完善高校内部的财务管理体制，其实质是学校内部财务管理权限的调整和再分配，其中隐含着利益关系的界定和划分。”罗小红认为：“高等学校财务管理体制是高等学校财务关系的表现形式，是高等学校财务管理权限划分和财务管理机构设置的体系制度。”程相斌认为：“财务管理体制的核心是划分财权，建立和完善经济责任制度财务管理体制是通过合理划分财权，建立责权分明、责权利相结合的经济责任制，以理顺财务关系，使高校的财经工作和财务活动在校（院）长、总会计师和学校财务机构的领导和组织下顺利进行。”可能限于论文篇幅，上述学者未进一步论述财权配置中集权与分权、事权与财权以及财权配置的载体。本文下面论述高校财权配置中的这些问题。三、集权与分权财务管理体制的核心在于对集权与分权的有效选择。高校的校级与二级单位之间，不同于中央政府与地方政府、也不同于母公司与子公司，因为二级单位不是具有“决策权”的自主办学的实体，而是只有“执行权”部门。这个关键点是研究高校集权与分权问题必须注意的，也是研究高校财务管理体制必须注意的。（一）我国学者关于“适度分权”的论述刘启胜认为：“在新财务管理体制下，学校保留统一制定学校财务方针政策和财务规章制度、制定经费分配政策的权力，通过适度分权、授权，将人事、教学和科研等方面的权力下放给学院，同时按照财权与事权相结合的原则，也将部分财权下放给学院分级管理。” 曹勇认为：“适度分权、授权，在合理制订具体到每个院系的预算的基础上，对各院系实行目标管理，将部门预算框架下的权力下放给各院系领导，并将其作为各部门执行任务的控制机制和考核激励机制，对各院系的预算执行过程进行必要的控制，保证各部门的活动不偏离企业的目标，并对各院系的预算执行情况进行考核，根据各院系的预算完成情况确定奖惩，充分调动各院系的积极性。” （二）笔者认为，即使“统一领导、分级管理”，也应“适度集权”1990年明确“统一领导、分级管理”后强调“适度集权”。1990年4月12日，国家教委发布的关于委属高校一九九o年财务工作的若干意见第三条规定：“适当集中财权，加强财务工作的统一领导。”1991年4月8日，国家教委、财政部发布的高等学校“八五”期间财务工作的若干意见第一条规定：“适当集中财权，完善统一领导、分级管理的校内财务管理体制。完善高等学校内部统一领导、分级管理的财务管理体制。在继续实行高校内部财务分级管理的同时，必须加强财务工作的统一领导，坚持“一支笔”审批制度，集中财权。”2000年6月12日，教育部、财政部发布的关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见第二条第五款规定：“高等学校校内结算中心的主要任务是适当集中财力，加强内部资金管理，防止体外循环，不得超出业务范围从事非法集资、高息揽存、储蓄或发放贷款等金融业务。”2002年2月11日，教育部、财政部发布的关于清理检查直属高校资金往来情况，加强资金管理确保资金安全的通知第二条规定：“加强资金集中管理，实行会计委派制。”从上面的部门规章可以得出结论，在规定“统一领导、分级管理的财务管理体制” 时，都强调了“适当集中财权”；并提出“集中核算”、“加强资金集中管理”、实行会计委派制。上述政府实行的实行部门预算制度、政府采购制度、国库集中收付制度、收支两条线制度等这些高度集权的措施，高校财务必须执行。恩格斯曾在集权和自由指出：“集权是国家的本质，国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此。每个国家必然要力求实现集权，每个国家，从专制君主政体起到共和政体止，都是集权的。美国是这样，俄国也是这样。没有一个国家可以不要集权，联邦制国家需要集权，丝毫也不亚于发达的集权国家。只要存在着国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。”谢志华指出：“最好的集权就是有效的分权、分权职责明确，并相互协调一致本身就实现了集权的要求。这两者之间尤其要调剂有度，协同使用。而有效控制此度的根源就在于，明确财务申批者的权、责、利。这个无形的尺度使集权与分权并存而不产生矛盾，谁的权责所在，谁来控制财权。清晰界定各自的权、责、利。” 四、财权与事权的关系（一）财权与事权概念的由来前已述及财权的概念。财权与事权的概念首先来自财政。许毅、陈宝森指出：“财权和事权也是联系在一起，我国的社会制度决定国民经济的主体是国营企业与事业。国营企业和事业归哪一级管理，即事权放在哪一级，财权也相应放在哪一级。地方财权的大小和中央划给地方的事权应当一致起来。地方财权的大小，表现在事权的划分上，反映在各项支出的支配权上。” 这可能是最早的经典解释了。李刚认为：“事权和财权的概念为 2.全校经济工作的指挥棒作用2000年6月12日，教育部、财政部发布的关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见第一条第一款规定：“学校预算一经正式确定，就应成为全校经济工作的指挥棒。”已有的研究成果还表明，“高校预算管理体制”是高校财务管理体制的核心，是财务管理体制的主导环节，它负责高校的财权配置问题。（二） 高校预算的定义未突出“财权配置”刁育敏认为：“高等学校财务预算是高等学校根据自身事业发展计划和任务编制的年度收支计划。高等学校预算是国家预算的重要组成部分，是学校经济命脉的中枢神经，是带动学校经济工作的龙头，是整个学校财经管理的核心，它反映了高等学校事业计划和工作任务的规模和方向，是高等学校财务工作的基本依据。”于辉认为：“高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。也可以说，高等学校预算是高等学校年度内所要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是高等学校日常组织收入和控制支出的依据。同时，它是一个学校的规模和事业计划的财力保证，也是高等学校对事业发展方向的综合反映。”张和生认为：“高校预算是指高校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。也可以说，高校预算是高校年度内所要完成的事业计划和工作任务的货币体现，是高校日常收入组织和支出控制的依据，也是一个高校的规模和事业发展方向的综合反映。”林慧卿认为：“高校财务预算是指高校根据学校各项事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是学校经济状况的综合反映，包含高校全部资金的收支内容。预算管理的好坏将直接影响到高校的财务状况和持续发展能力。因此如何做好预算管理工作，对推进学校稳定、协调、快速发展具有重要意义。”在编制高等学校预算时，经常用到经济学上的“切蛋糕”理论。中央宣传部理论局指出：“经济学家们往往把国民收入总量比喻成蛋糕，而把收入分配比喻成切蛋糕。蛋糕的切割和分配是个变量，切多切少、切大切小、怎样分配很有讲究。” 2.编制高校预算应有专家参与张贵龙认为：“学术委员会在预算制定过程中的作用。同美国其他大学一样，伯克利大学的学术委员会（academic senate）由学校全体教师组成，学术委员会下设预算委员会（budgetcommittec），该委员会负责全校人员经费预算的政策制定，委员会成员由主管计划和预算工作的副校长、行政部门负责人以及院、系教