论我国农民工的法律保护

鲁东大学学士学位论文论我国农民工的法律保护张琦（政法学院 法学专业 2004级本科法学二班 041210119） 摘要：农民工是中国社会主义现代化建设中出现的一个特殊群体。农民工问题，已经突显成一个全社会不得不重视和关注的复杂课题。现阶段农民工权益的保护状况令人担忧，拿起法律武器，捍卫农民工权益刻不容缓。本文试从法律的角度浅谈农民工保护问题，以期构建农民工权益保护的法律路径。建立健全农民工权益社会保障法律机制，把农民工社会保障落实到法制层面。 关键词：农民工；农民工权益；法律缺陷；法律保护On the Legal Protection of the Peasant Laborer Zhang Qi（Laws of Political Science and Law College of Law 2004 undergraduate Erban 041210119）Abstract: The peasant laborer is special groups which in China socialist modernization appears. The peasant laborer question, already underlined the complex topic which an entire society can not but take seriously and pay attention. The present stage peasant laborer rights and interests protection condition is anxious, takes up the legal instrument, guards the peasant laborer rights and interests to be urgent. This article tries from the legal angle to discuss shallowly the peasant laborer protects the question, constructs the peasant laborer rights and interests protection by the time the legal way. Establishes the perfect peasant laborer rights and interests social security law mechanism, carries out the legal system stratification plane the peasant laborer social security. Key word: Peasant laborer; Peasant laborer rights and interests; Legal flaw; Legal protection引言罗尔斯认为，“如果法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不再把法律当作社会组织的一个工具而加以信赖。”1改革开放以来，我国有大量的农民进入城市务工，成为促进城市繁荣和发展进程中最活跃、最积极、最有潜力的人力资源。当前，农民权益法律保护存在着欠缺和不足。为此，应进一步建立健全有关法制，以切实保护农民工权益，构建更加和谐的社会。一、农民工的概述（一）农民工的含义十六大报告曾经指出，“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。” 农民工是中国社会主义现代化进程中的一个特殊群体。这一群体习惯上被称为“城市农民工”“农民工”或“进城务工人员”。“农民工”这个概念是国家将公民划分为城乡两种身份的政策实施的结果，广义上讲“农民工”就是指进城务工人员，关于农民工的定义，目前还没有定论。现代汉语词典上“民工”的解释为“在政府动员或号召下参加修筑、堤坝或帮助军队运输等工作的人。”社科院专家李培林曾经也只是对“流动民工”的概念作了界定一是在地域上从农村向城市、从欠发达地区向较发达地区的流动；二是在职业上从农业向工商服务等非农产业的流动；三是在阶层上从低收入的农业劳动者阶层向比其高的职业收入阶层流动。 2李培林的界定并不是针对所有的农民工，但是给我们界定农民工提供了一些启发比如农民工不但来自农村，而且还是从事非农劳动的。但是，农民工不仅包括“流动民工”而且还包括那些“离土不离乡”的务工者。因此，借鉴以上研究，笔者给农民工定义如下：具有农村户口并流动到外地打工的那部分剩以此来获得主要收入，但户口仍在农村，户籍身份是农民的劳动者。3从这一定义来看，农民工是一个庞大的群体，这支大队伍大致由两类人组成，其中一类人是“离土不离乡者”。所谓“离土不离乡”是指农民不外出打工，而在本地的乡镇企业就业。他们在本乡的乡镇企业里或附近的工厂，商店，机关等单位劳动；另一类则是“离土且离乡”。他们进入城里，多数在商业、餐饮业、服务业、修理业，采购推销等传统第二、三产业领域就业，为第二、三产业的快速发展提供着充足的劳动力。2004年中央关于促进农民增加收入若干政策的意见首次提出“进城就业的农村劳动力已经成我为产业工人的重要组成部分”，意味着农民工被明确指定也是产业工人。据统计在整个产业工人里边农民工已经占30%以上。据第五次人口普查资料，农民工在第二产业从业人员中占57.6%，在第三产业占52%，在加工制造业占68%，在建筑业占80%。（二）农民工的发展演变首先，作为一个特殊的社会群体，农民工出现于20世纪80年代，伴随着改革开放的步伐，大批农民开始涌向城市，发生着从“离土不离乡”到进入小城镇再到流入城市务工三个阶段的演变过程。考察当时的社会背景，家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制的推行，提高了农业生产效率，给了农民时间支配上的自由和经营上的自由，为农民工的大量涌现创造了前提条件。地少人多的严酷现实使得大量剩余劳动力亟待寻找出路；粮食等农产品产量的增加促进了农村产业结构的调整和城镇轻工业的发展，为农村人口流动奠定了基础；农产品流通体制的改革，是城市市民摆脱了对基本生存的口粮供给渠道的依赖，在城市的流动人口也可以通过当地市场获取必需食品，流动真正成为可能；城乡经济发展的不平衡，城市的逐步开放以及地区间发展差异的加大使得城市和农村之间，发达地区与欠发达地区之间形成了推拉效应，促使人口不断向城镇和发达地区流动。其次，在20世纪90年代，外来劳工规模迅速增长，年增幅躲在10%以上，高时甚至达到20%以上，而且远距离劳动力流动扩张迅猛，甚至于流入地的吸纳能力和交通运输能力产生了强烈的不协调。我国首次“民工潮”的爆发便始于这一时期。再次，进入21世纪，这股80年代初形成的人口流动大潮，已然成为中国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的新型劳动大军。目前，由国务院研究室牵头完成的中国农民工问题研究总报告表明，现阶段，全国外出进城务工农民约1.2亿人，加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数超过2亿人。农民工问题，已经突显成一个全社会不得不重视和关注的复杂课题。二、 法律保护农民工权益的现实意义在我国未来的工业化、城镇化、现代化进程中，农民外出务工将是个长期现象，农民工队伍将进一步扩大，解决好农民工问题是一个重大战略问题。国务院关于解决农民工问题的若干意见的制定，对于切实保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，对于促进城乡协调发展、全面建设小康社会，对于维护社会公平正义、保持社会和谐稳定，都有着重要意义。（一）依法治国的政策为保护农民工权益提供有利环境依法治国是历史发展的必然，是社会进步与社会文明的一个重要标志。党的十五大把依法治国建设社会主义法治国家，确定为党领导人民治理国家的基本方略。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化，法律化，是这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国的基本要求是有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。俗话讲“无规矩不成方圆”，依法治国亦是同理，必须要有“良法”可依。目前，我国已经建立起相对完善的中国特色社会主义法律体系，这一体系是由各种相互协调一致的法律部门组成的统一整体。现阶段我国社会主义法律体系主要包括在宪法统帅下的以下几个法律部门：民法法律部门；行政法法律部门；经济法法律部门；刑法法律部门；社会法法律部门；诉讼法法律部门等。（二）依法保护农民工权益是社会主义社会的应有之义社会主义社会是人类历史上最美好的社会，现代世界，即使是资本主义国家也在不断改善工人的劳动条件和生活条件。我们没有任何理由让工人阶级新的组成部分农民工遭受歧视性的待遇以及频繁的权益受损。农民工作为我国当代中国由农业型社会走向工业型社会的过渡性群体，也是向我国工人阶级过渡的新产业工人群体，是我国当代工人阶级中的新的有机组成部分。农民工享有的一系列权益，是工人阶级在资本主义社会进行艰苦斗争的成果，更是社会主义比资本主义优越之体现。社会主义社会对于资本主义社会，并不是要走向他的反面，更不是凡资产阶级反对的，我们就维护；也不是凡资产阶级维护的，我们就反对。我们必须遵循马克思主义的基本原理，紧跟时代的步伐，实现对于资本主义的超越，最终依靠社会主义的优越性战胜资本主义。农民工有权获得足够的权益保障，是人类社会逐步形成的共识，也是人类文明进步的体现。人类社会的发展经历了从野蛮向文明，由专制向民主的过渡。社会主义社会应该是一个文明的社会，进步的社会，他理当以资本主义作为自己的发展基础，又比资本主义更加进步。社会主义应当担负起保护农民工合法权益的社会责任，这是因为单靠孤立的农民工个人，要保护自己的合法权益，能力是十分有限的和困难的。依靠群体的抗争，虽然可行，但若操作不慎，也会有带来引发社会动荡的风险，因为大多数农民工尚没有自己的组织。鉴于此，党和政府必须担负起维护农民工合法权益的重任，采取政治的、法律的、经济的、行政的多种手段，保护他们的正当权益。（三）依法保护农民工权益是城市化建设的需要城市化是指在工业化进程中，国家人口、产业不断从农村向城市聚集，从而导致城市人口越来越多的过程。城市化水平是衡量一个国家发展的重要标志。目前，我国城市化发展水平较低，严重滞后于工业化进程，呈现出“工业国家，农村社会”的尴尬现象，距离中等发达国家49%的比例相差甚远。城市化滞后加剧了我国经济社会发展中的各种矛盾。现阶段，农民工进城可以成为推动我国城市化水平的基本力量。中国社会的城市化、工业化、现代化的历史进程，需要农民工的进入参与。现代化城市不仅具有较高的经济效率，更重要的是市民能较高的提高其文化素质，享受丰富的社会精神财富，这一切都是长期生活在农村的农民尤其是农村青年所向往与追求的。从国际经验来看，农民转变成为工人，既是农民实现向上流动的最主要的选择和渠道，与国家的城市化、工业化、现代化的发展要求相符合，也是世界各国发展的一般现象，是国家现代化的重要标志之一。党的十六大报告曾明确指出，农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化、城市化和现代化的必然趋势。农民进城就业是我国进入以加快城市化进程为特点的发展时期的重要标志。城市化的发展也越来越取决于农民向城市的转移这一因素。关注农民工的发展，使他们更多的参与城市化进程并分享成果，整个社会才会是一个协调统一的社会，城市化的进程才能更快，更有效地达到最终目标。（四）和谐社会的构建必须注重农民工权益的保障构建和谐社会是一个复杂的立体工程，其中的关键是人，因为社会是人的社会，人是社会的人。构建和谐社会的实质就是要处理好人与社会的关系而法律正使调整这一关系的行为准则。因此，构建和谐社会，人与法不可缺一。人必须具有法律人格才有人的尊严。马克斯曾经说过“人的根本就是人的本身”4马克思特别重视法律人格。在法律成为人民意志的社会主义国家，如果人本身没有法律人格，那是无法想象的，既不能反映国家与法律的性质，也不能反映人民的地位与作用。正因为如此重要，我国宪法才明文规定“公民的人格尊严不受侵犯”。对于农民工这一弱势群体而言，其人格权更应得到首要的和应有的重视与尊重。人们之间相互尊重使社会和谐的最基本要求。我们知道，和谐社会是一个以人为本的社会，是一个可持续发展的社会，是一个大多数人能够分享改革发展成果的社会。从理论上说，是社会各个阶层和睦相处，社会各级成员各尽其能，人民的聪明才智得到全面发挥的社会；是经济社会协调发展的社会；是人与人，人与自然协调的社会。究其本质，和谐社会的主要基础就是构建包括农民工在内的各主要社会阶层之间的和谐关系。和谐社会的构建必须注重农民工权益的保障。农民工权益保障问题本质上是农民权益保障问题。农民工是农民中比较先进，比较积极的部分，他们是带头和开路的。解决好农民工问题，也是解决了农民问题。用社会主义市场经济的办法，是农民工真正成为第二、三产业的工人和职员，真正成为城市居民并融入城市社会，这就为更多的农民转变为工人、职员，转变为城市居民开通了道路，最终有利于加速实现我国的工业化、城市化、现代化的进程，推进农业的现代化，实现从根本上解决中国农民问题，促进我国和谐社会的构建。三、关于农民工权益保护的法律缺陷（一）现行劳动法等缺乏对农民工权益的明确保护虽然现行劳动法、工伤保险条例的有些规定可以适用于农民工，但总体来看，这两部法律针对的仍是城镇居民的就业。根据劳动法第二条的规定，我国现行劳动法的适用对象是：（1）在中华人民共和国境内的企业。个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系劳动者；（2）国家机关、事业组织、社会团体的工勤人员；（3）实行企业化管理的事业组织的非工勤人员；（4）其他通过劳动合同（包括聘用合同）与国家机关、事业组织、社会团体建立劳动合同关系的劳动者。我国劳动法不适用于以下对象：公务员和比照实行公务员制度的事业组织和社会团体的工作人员，以及农村劳动者（乡镇企业职工和进城务工、经商的农民除外）、现役军人、家庭保姆、在中华人民共和国境内享有外交特权和外交豁免权的外国人等。（二）工资拖欠等现象无法可依农民工的讨薪之路走得十分艰难。据北京市农民工法律援助工作站的调查报告显示：其中近一半人有打工拿不到钱的经历。另外，工伤、工亡索赔更是农民工们的痛中之痛。此外，根据数字统计，全国农民工被拖欠的款项有近六百亿元人民币。农民工权益问题已成中国社会问题的焦点，解决这一问题已迫在眉睫。这几年，涉及农民工工资、劳动保护、社会保障等多方面的法律法规很多。然而，农民工工酬劳动关系具有不正式性等特征，经常被雇工老板恶意利用，最终导致农民工的血汗钱被大量、长期、恶意拖欠！“法律法规间的矛盾和冲突是农民工维权成本巨大的根本原因。”中国农民工维权成本调查报告的著者肖卫东曾说，据他统计，仅全国性的劳动法律法规就有九百六十二部，这些法律法规之间以及与地方性法律、法规之间在实施细则上有多处矛盾的地方，甚至同一部门颁布的法规也互相冲突。（三）对农民工而言，法律维权成本太高有关调查显示，当权益被侵害时，许多农民工不愿选用法律程序加以维权。农民工无法掌握有利证据，无法承受诉讼或仲裁的时间损耗、金钱损耗和精神煎熬。是农民工们缺少法律意识吗？或许关键的问题在于：让农民工“拿起法律的武器”的成本实在是太大了。农民工是生活在城市的边缘人，是弱势群体，当其权益受到侵害时，却很少通过正常的法律途径解决。正常的法律途径解决成本太高，费时费力，农民工负担不起望而却步。“一裁两审”的法定劳动争议处理机制十分繁琐，农民工由于缺乏法律知识，举证能力差，时间上耗不起，经济上承受不了等原因，很少通过这些渠道去维权。四、构建相关法律制度，保护农民工切身利益正如胡锦涛同志所说“法治是人类文明进步的重要标志。法治是以和平理性的方式解决社会矛盾的最佳途径。”。5寻求法律救济是保障农民工权益的有效路径。当前，我国虽已建立相对完善的法律制度，但社会在发展，一系列社会问题层出不穷，亟待解决。诸如农民工问题已经成为当今一大社会热点，因此，在构建社会主义和谐社会的进程中，应当深化对于法律功能的认识，将法律与时俱进，积极拓展相关法律制度，为解决社会问题充分发挥其效用。（一）完善现行劳动法，逐步确认农民工为劳动法主体的地位论语有云“名不正则言不顺，言不顺则事不成” 。完善的立法，是保护农民工合法权益的可靠保证。以中华人民共和国劳动法为核心的劳动法律法规体系是针对一般劳动关系而设立的，具有一般代表性，是劳工权益保障的一般性标准。因此，笔者认为，应当修改现行劳动法、工会法，确认农民工为劳动法主体的地位，将农民工纳入其保护范围内。（二）加大执法力度如果说法律制度的不完善是造成农民工权益受损的一个根本原因的话，那么现有法律制度的不能有效实施便是造成农民工权益受损的一个重要原因。我国现行法律法规很多内容都涉及到对农民工权益的保障问题，例如劳动法第3条规定“劳动者享有平等就业和选择职业的权利，取得劳动报酬的权利，休息休假的权利，获得劳动安全卫生保护的权利，接受职业技能培训的权利，享受社会保险和福利的权利，提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他权利。”。第50条规定“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣和无故拖欠劳动者的工资”。第91条规定“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者工资报酬、经济补偿，并可责令支付赔偿金：（1）克扣或无故拖欠劳动者的工资；（2）拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；（3）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；（4）解除劳动合同后，未依照本法规定给与劳动者经济补偿的。” 除此之外，工伤保险条例、工资支付暂行规定等法律法规也都有相关规定。在已经形成相对完善的法律体系的情况下，农民工权益的保障则主要取决于法律的实施情况。法律事实的越彻底，农民工权益越能得到有效保障。但这些规定在实践中执行的如何呢？通过近年来发生的一些事件我们不难发现，这些规定在实践中形同虚设，这些法律、法规和政策在实践中并没有得到有效地实施和贯彻。事实上，用人单位并未按照相关法律、法规和政策的规定任用劳动者。作为享有监督职能的行政机关也存在着“行政不作为”的行为，有的甚至乱设不合理的限制条件，乱收费等现象也很普遍。针对以上事实，加大执法力度问题被再一次提上日程。行政机关和司法机关必须努力做到有法必依，执法必严，违法必究。对于侵犯农民工劳动权益的单位和个人必须予以严惩，否则，法律的威严何在？国家的威严何在？即使立法者制定再完善的法律，法律也终因无法得到应有的贯彻落实而成为一纸空文。与此同时，城市政府和管理者也应当转变观念，即要承认农民工对城建做出的巨大贡献，更要对农民工合法权益的保护给极大关注，实行积极的农民工管理政策，消除就业歧视，建立城乡统一的劳动力市场。加强劳动监察部门的职能。在现阶段，更应该加强对农民工相对集中的行业如建筑业等加强监督管理，切实保护农民工的合法权益。（三）建立法律援助机制，积极拓展农民工法律维权绿色通道所谓法律援助，是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给与减免收费，提供法律帮助的一项法律制度。6法律援助制度已为世界上许多国家所采纳，各国通过给与那些需要依照法定程序实现和保护自己合法权益，但因经济困难无力支付法律服务费用的公民以法律上的帮助，使法律赋予公民的权利得以实现，通过维护权利平等、社会正义，最终达到全社会的和谐状态。法律援助面向社会弱势群体，能较直接、迅速地发现最底层的社会问题，并妥善解决这些问题。一段时期，部分地区出现了“民工荒”现象和与农民工有关的案件大幅上升，就是农民工权益没有得到良好保障的结果，类似的问题如若得不到妥善解决，这些弱势群体不能实际得到法律的援助，他们就有可能在绝望下铤而走险，运用暴力手段来获取心理平衡，从而严重影响社会的稳定。鉴于此，建立法律援助机制，积极拓展农民工法律维权绿色通道无疑是一个不错的选择。记得在2006年，山东省律师协会就向全省各市律协及律师事务所下发通知，就律师服务社会主义新农村建设提出指导意见，要求律师积极发挥职能作用，为农民办好6件实事，这6件实事包括：1、在省律师协会内成立一家农民工维权法律服务机构。律师可通过该专门机构接受农民工委托，参与涉及农民工的诉讼及调解活动。对经济确有困难而又达不到法律援助条件的农民工适当减少或免除律师费。2、为农民工研究制定相关法规。各市律协要组织本市律师参与研究制定改善农民进城务工环境，保护农民工权益等方面的法规、政策；清理不利于农民工流动、进城就业方面的歧视性规定或不合理限制。3、办好涉农法律援助案件。各律师事务所要做到每年至少办理一件“三农”法律援助案件。办理其他涉农案件，应酌情减收、免收服务费。各律师所要积极探索为农村招商引资、土地征用和承包经营、农村基础设施建设、农业科技体系改革和技术推广等提供法律服务的新途径。4、组织“送法下乡”活动。各市律协要利用双休日或节假日，组织本市律师统一开展大规模的“送法下乡”活动。通过接待农民法律咨询、分发法律宣传资料，为群众在婚姻、继承、劳动、房产、损害赔偿等方面的纠纷排疑释难。5、开展法律宣传与服务栏目。各市律协要与当地电视台、电台、报刊、杂志等媒体联合开设一档专门为农民开设的法律栏目，如“农民法律热线”“三农法律直通车”等。6、律师所要与乡镇结对服务。各市律协要组织本地律师所与农村各乡、镇签订结对服务协议书，由各律师所分别指派律师为结对乡镇提供法律服务。7城市农民工由于自身组织化程度低，相关政府部门、律师协会等组织成立一个专门服务于农民工的统一的维权机构，将是社会发展的趋势，让广大农民工真正找到自己的“娘家人”。（四）增强农民工自身法律意识农民工自身文化素质普遍偏低，法律意识淡薄，是造成他们的竞争力、就业能力和维权能力严重不足的一个重要原因。目前我国有几亿农民工在各地城市务工就业，他们在为城市发展社会进步出巨大贡献的同时，却常常遭受合法权益的侵害，但是由于他们中的许多人不懂法，吃了亏也只好采取“认命”的办法，受了害却不敢伸张。由于传统和客观环境以及农民工自身文化素质等的影响，使他们未认识到国家立法的保护，也不知道正确的法律救济途径。作为城市边缘人和弱势群体的他们，多数情况下很难及时得到国家公力的救济。他们即使用尽力气、技术、干劲等本事，经常也换不回他们应得的所有合理待遇。尤其是一些家庭非常贫困被生活所迫而外出打工的农民工，为了保住饭碗，宁愿加班加点，宁愿劳动环境恶劣，宁愿忍受盘剥和凌辱。更有甚者，由于不知法而犯法，不懂法而违法，采用非法手段维护其合法权益。明明是受害者却成了侵害者，以致发生形形色色的农民工犯罪案件，令人惋惜。所有这些事实都在昭示：增强农民工自身法律意识刻不容缓。在当前构建和谐社会的背景之下，对农民工进行普法教育是十分必要和可行的。在我国已进行了四个五年普法计划的基础上，“五五”普法规划也已实施。十届全国人大常委会也通过了关于加强法制宣传教育的决议，共同提出了对农民普法教育的目标。要在公民学法、用法、提高法律素质的基础上，着力培养法治观念和法治自觉性，在全社会形成崇尚法治的价值观和良好法治社会氛围。对农民工开展普法教育要注重针对性。首先，应深入了解当地农民工的真实处境。具社会调查，目前农民工存在角色扮演难、劳动合同难、劳动保护难、社会保障难、维权难、发展难、生活难、子女教育难等难题。这些问题虽然广泛存在于农民工群体之中，但是各地也有差异农民工来源不同、文化素质不同、从事的工作性质不同等等也会存在差异，因此，在对他们进行普法教育时首先要考虑这些差异。深入了解他们的工作、文化素质等真实情况，熟知他们欠缺哪一方面的法律知识。其次，要应其所需，针对当地农民工之当