论我国的公共财政预算制度的完善

鲁东大学学士学位论文论我国的公共财政预算制度的完善黄明明（政法学院，法学，2004级1班，041210018）摘要：我国的公共财政预算体制存在一系列问题需要解决，包括编制不合理问题、预算执行和监督中的问题，针对这些问题，笔者认为应进一步完善预算编制体制，深化部门预算改革，加强公共预算执法力度和预算监督体系尤为重要。关键词：公共预算；预算体制；改革；监督On perfect the public financial budget system Huang Ming-Ming(Institute of politics and law, Law, Class 1, Grade 2004, 041210018)Abstract: Chinas public financial budget system existence of a series of problems to be solved, including the unreasonable problems of the system and the problem of execution of the budget, in order to solve these problems, I think we should further improve the budgeting system, deepen the reform of departmental budgets, strengthen the public budget and the budgetary system of supervision is particularly important. Key words: public budget; the financial budget system; reform; supervise引 言完善的公共预算制度是构建我国公共财政框架的基础，随着市场经济的发展，现有的公共预算制度显现出诸多问题，越来越不适应经济发展的需求。因此，如何建立适应社会主义市场经济发展需求的有中国特色的公共预算制度，切实做到依法行政，依法理财成为经济体制改革中亟待解决的一个重大问题。一、 公共财政预算制度有关概念（一）公共财政预算的概念及起源 1.概念所谓公共财政预算是指经法定程序编制和批准的国家年度基本财政收支计划，是政府为了实现国家社会经济任务，有计划地集中分配部分国民收入的重要工具，是公共财政的主导环节，它是市场和资本的产物，是市场经济下公共财政的基本存在制度。公共财政预算收支活动制约着政府活动的范围和方向，规定了国家主要财力的来源、结构和方向，体现了国家对发展国民经济和各项社会事业的方针政策。公共预算同公共财政一样，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。不同的是，公共财政是伴随着国家的出现而产生的，是政府集中分配国民收入用于满足社会需要而形成的分配活动；而公共预算则是伴随社会生产方式的变革，伴随着公共财政的发展，为适应财政管理的需要而形成的新的财政范畴，它具有以下含义1公共预算是以年度财政收支计划的形式存在的，它是对年度政府财政收支的规模和结构进行的预计和测算，其具体形式是按一定标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格。通过这种表格来显示一定时期政府财政收支的具体来源和方向。2公共预算是具有法律效力的文件，公共预算具体内容都是以预算法的形式规定的，预算全部过程都要严格依照法定程序进行。公共预算是政府调节经济的重要工具，在市场经济条件下，当市场难以保持自身均衡发展时，政府可以根据市场经济的运行状况，通过不同的预算选择，用预算差额去弥补社会总供求缺口，以保持经济的稳定增长。因此公共预算与公共财政两者即具有内在的联系，又是不完全相同的历史、经济范畴。2.起源在人类社会发展的历史中，从国家出现开始就有了政府的财政收支活动，但在资本主义生产方式确定之前，并不存在将政府的财政收入与支出统一在一个计划中的公共预算。现代意义上的公共预算是随着资本主义生产方式的产生在新兴资产阶级同封建君主及地主贵族专制统治进行斗争的过程中，作为一种斗争手段产生的。公共预算最早起源与英国， 19世纪初，英国的财政大臣每年必须向议会提交今年的财政收支一览表，对政府所需的收入和支出作出大概预算，并且制定取得收入的办法，由议会审核批准后方能执行。由此，英国建立了正式的预算制度。1这种以立法形式批准的政府年度财政收支计划，就是国家预算。此后该制度成为世界各国所采用，成为国际通行的财政基本制度形式，到20世纪初，几乎所有的国家都建立了政府预算制度。随着市场经济的发展以及公共财政制度的建立，政府预算逐渐演化为公共预算。我国在很早就出现了国家预算制度和预算思想，但立足于农耕文明和封建制度之上的预算制度和思想只能说是预算的萌芽，我国现代意义上的预算制度是在19世纪末伴随着留学生学习和西方传教士传播西方预算知识的基础上，在清末建立和发展起来的。1911年吴琼出版了中国第一部预算著作比较预算制度清末的财政预算改革也极大推动了我国现代预算制度的发展。（二）公共预算收入和支出 1.公共预算收入公共预算收入是政府为了满足社会公共需要，以法定方式筹集并纳入预算管理的财政收入，政府凭借公共权利取得的公共预算收入。主要包括以下几个方面：(1)税收收入。随着人类社会的发展、公共活动范围的扩大，由社会成员分摊公共费用成为一种经常性的需要，从而税收成为政府专门筹集公共费用的规范化方式。在现代社会，通过税收分摊公共费用，应当遵循公平与效率原则。(2)公共收费。是指公共部门为公民或单位提供某种服务时锁收取的手续费和工本费，通常包括两类：一是行政收费，这是附随于政府各种行政活动的收费;二是司法收费。(3)国有资产收入。国有资产是政府投资及其收益所形成的或者凭借法律规定所获得的财产权利。(4)公债收入。公债是政府所举的债，是政府为履行职能的需要，依据信用原则，有偿、灵活的取得公共收入的一种形式。无论税收、公共收费还是国有资产收入，都属于公共预算的“现收”。当这种“现时”收入无法满足“现时”支出时，就必须预支“未来”收入，预支“未来”收入的形式就是发行公债。因此，在一定时期内，公债可以成为政府筹集公共预算收入的一种方式。(5)专项收益。专项收益是政府所提供的特定公共设施所产生的收益，这通常发生在公路、桥梁和娱乐设施等的使用上，享受这些效益应当相应的为此支付一部分费用，即所谓谁受益谁出钱。2.公共预算支出我国将公共支出区分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类.（1）经济建设费。本项目包括基本建设拨款支出、国有企业挖潜改造资金、科学技术三项费用（新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费）简易建筑费支出、地质勘探费、增拨国有企业流动资金、城市维护费支出等.（2）社会文教费。本项目包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通讯、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。（3）国防费。本项目包括各种武器和军事设备支出、军事人员给养支出、有关军事的科研支出、对外军事援助支出、防空经费等。（4）行政管理费。本项目包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法机关、检察机关、驻外机构的各种经费、业务费、干部培训费等。（5）各项补贴支出。如农业补贴、价格补贴、企业亏损补贴等。（6）其他支出。按政府职能对公共支出进行分类，可以表明公共支出的用途及全部公共支出在政府主要职能之间的配置，还可以表明各类支出在整个公共支出中的相对地位以及在不同时期的变动情况。（三）公共预算的分类作为政府收支活动的预先计划形式，公共预算顺应不同时期的不同需要，形成了各种具体制度形式与种类。1.按编制形式分类，公共预算可以分为单式预算和复式预算单式预算又称单一预算，是传统的预算形式，是指在预算年度内，将政府财政收支计划通过一个统一的计划表格来反映。这种预算形式将全部的预算收入和支出汇集编入一个单一的总预算，不再区分各类预算收支的经济性质。因此，它具有较强的综合功能，能够全面的反映当年财政收支的总体情况，便于全面掌握政府财政状况，但不能有效的反映财政收支的结构和经济项目的效益，也不便于进行年度间和部门间的比较。复式预算是在单式预算基础上发展起来的，是指在预算年度内将全部预算收支按经济性质归类，分别汇编成两个或两个以上的预算，以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者保持相对稳定的对应关系。这种预算形式对总体情况的反映功能比较差，但它却结构清晰，便于分类管理和控制，透明度较高。2.以编制方法为依据，可分为增量预算和零基预算增量预算是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的预算形式。零基预算是指财政收支计划指标的确定，只以对社会经济发展的预测为依据，完全不考虑以前的财政收支状况，重新以零为起点而编制的预算。3.按项目能否直接反映其经济效果分类，公共预算可以分为项目预算和债效预算项目预算是指只反映项目的用途和支出全额，而不考虑其支出经济效果的预算。债效预算是指根据成本收益比较原则，决定支出项目是否必要及其余额大小的预算形式。（四）公共预算程序公共预算是一系列复杂过程的统一，它从预算草案的编制开始，包括了审批执行审计到最后决算的一整套程序。这些程序体现着政府决策的侧重点，显示政府对宏观经济调节和管理的意图。通过预算进行的公共支出管理，是促进政府资金及时筹集和有效使用的综合过程。公共支出管理的程序，首先是确定政府的政策目标，筹集达到目标所需要的资源；其次是合理的配置政府的资源；最后是确定政策目标的有效执行。2二、我国的预算体制问题计划经济体制下，我国的公共预算虽然在形式上与国际通行的一致，也需要提交各级人民代表大会审议批准才能执行。但实质上，作为政府统一安排财政收入的基本计划，计划经济条件下的公共预算只是国民经济计划的一部分，是中央政府以高度集中的指令性计划配置社会资源的基本工具之一。改革开放以来，随着市场因素的迅速发展，我国的财政管理制度经历了一系列重大改革，但是并未从根本上触动公共预算制度的计划经济本质，我国的公共预算体制仍然存在一系列问题亟待解决。（一）预算编制的不合理性问题新中国成立以来，我国公共预算模式是按照收入类别和支出功能设计的，即功能预算。这是我国公共预算编制的传统模式，它是计划经济体制下建立起来的，在一定的历史时期曾发挥过积极作用，但随着社会主义市场经济体制的建立，这种预算编制方法已不能适应市场经济的需要，弊端不断显现。在这种模式下，各部门没有一本完整的预算，主要缺点是“散、缺、粗、软”，存在着预算编制较粗、不完整、分配权不统一、方法落后等弊端，因此必须要对其进行革新。于是，在建立公共财政基本制度的大背景下，我国开始逐步推行部门预算。我国的部门预算改革始于2000年，财政部不断深化部门预算改革，到2006年，全国各省市级和计划单列市开始全面推进部门预算改革，部分地市县也开始试行部门预算编制方法。总体上来看，部门预算改革在公共预算编制的基础、范围和方法等方面都有很大的突破，实现了预算内、外资金的统一管理，也在一定程度上增强了预算的透明度，使预算的法制性、约束性大大增强。3由于整个部门预算改革尚未完成，部门预算还不完善。1.预算编制体制仍存在诸多问题预算编制内容收支项目设计欠合理较粗糙，预算草案项目不细，内容不完整，透明度太低。虽然部门预算改革推出了项目支出预算，将其与行政事业单位办事项目联系起来，取消基数，引进了零基预算。但从实践效果看，并未有效控制财政支出，任何单位都存在着追求预算支出最大化的倾向，总是想方设法试图获得更多的财政资金。因此，预算编制过粗不利于有效控制支出，其结果会导致收支紧张。多数地方财政部门的预算草案仅列到“类”一级，甚至许多资金根本不做预算，随用随批，“暗箱操作”，预算无法起到应有作用。2. 缺少科学的定额标准体系缺少科学的定额标准体系，预算编制方法依然相对落后，部门预算难以完全摆脱传统的“基数加增长”的预算编制方法。部门预算的一个重要基础就是科学合理的定额体系，但在2000年和2001年的预算改革中并未形成涵盖全部经常性支出的定额体系，未能反映出各部门实际消耗的真实水平，政府资产状况不清，财政分配缺乏准确的基础数据支撑，同时定额预算方式不尽科学。3.预算外资金的不合理问题依然存在预算外资金是计划经济体制的残留，虽然预算外资金已列入部门预算，但大量预算外资金的使用并未与预算资金相结合，部门预算仍停留在预算内、外资金“两张本”的水平上，并未形成真正的部门综合预算，预算内外两部分仍未得到更好的统筹安排。（二）预算执行中的问题预算执行是组织公共预算收支计划实现的最为重要的环节，也是公共预算由可能变为现实的必经步骤。但从目前来看，我国的公共财政预算尚未能得到有效充分的执行，具体表现在：41.预算收入执行混乱收入执行中的征管有漏洞，财政资金入库延滞，收入退库不规范，财政收入流失问题时有发生；支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位。更多项目只见数字不见钱，不少部门仍私设自己的“小金库”，截留挪用财政资金，这样直接导致资金到位率低、使用效率低，而且容易诱发腐败现象。2.政府采购制度不够完善政府采购制度不够完善，在政府采购范围方面过于狭窄，财政资金仍存在浪费现象，公共支出效益低。由于政府采购制度不够完善，导致在实践中存在诸多问题，主要是：存在盲目采购，重复采购现象，致使公共支出使用效率不高，采购决策透明度低，给腐败现象带来了滋生的土壤，缺少专门的政府采购管理机构，政府采购市场无序，缺乏竞争机制和监督机制，地方保护主义和行业保护主义盛行。3.财政支出浪费惊人以2006年为例，我国财政的行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73%(不包括预算外行政事业费)，超过世界15.6%的平均水平。1986年，我国行政管理支出占财政支出的比重仅为10%，2006年则上升到18.73%，提高了近10个百分点。如果按照国际货币基金组织15.6%的标准，我国是世界上行政成本昂贵的国家之一。5行政经费支出膨胀，已大量挤占急需的公共支出项目。政府财政浪费，尤其是公款吃喝，公款旅游，公车私用等加大了公共财政的负担，挤占了科技、教育、文化、卫生、医疗和社会保障等公共资源。2007年，政府各级机关和部门公款吃喝达到6000多亿，这其中固然有事业发展，机构和人员扩充的需要，但政府机构重叠，效率欠佳，尤其是政府财政执行中浪费惊人是人们有目共睹的事。（三）预算监督中的问题预算监督是预算管理工作的重要组成部分，其目的是为了保证各预算单位依法严格执行国家公共预算，坚持预算收支平衡，提高资金运用效率，增收节支，保证国家预算和各项政策的实现和完成。因此，预算监督极其重要。我国的公共预算监督与世界上主要国家一样，都是由立法机构监督和财政部门监督共同构成，但由于社会制度的不同和历史文化背景的差异，我国的预算监督有其特色，但也存在不少问题急需解决。1.预算审议制度尚待深入和细化以全国人民代表大会为例，它是非常设的立法机构，每年开会一次，代表多达数千人，会期一般为半个月，但用于国家预算审议批准的时间极其有限，而且财政部门提出的预算说明只是一个总的概况而无具体开支和收入细目。因此，全国人民代表大会对预算的审议只是总体把握，而非实质性具体审议，审议仅流于形式，且人大代表并非职业化，来自方方面面，对全局的了解较少，对政府内部运作和预算的知识更少，其处理分析预算的能力有限，很难全面深入的审查分析预算草案。因此，预算审议很难无法发挥其应有作用。2.人大监督职权虚位目前，由于相关法律对人大及其常委会审批监督预算只有原则性的规定，因此，立法机关对公共预算的立法监督在实际工作中往往难以操作，从而导致监督失灵。3.预算编制和调整随意性大政府可以随便改变预算，人大对政府财政的监督只是程序性的，对预算调整的把关有限，相对人大全体会议来说，常委会是常设的，其组成人员对全局和政府运作有比较深刻的了解。但由于旧体制的惯性，预算编制和调整随意性很大。我国的财政年度是每年的1月1日为开始时间，而人大开会时间一般为3月初，再加上统计等方面的技术原因，往往新的预算已经执行，而人大及其常委会尚未对其进行审议，预算的调整也往往是先调整然后再由人大常委会予以追认。政府预算经人大批准后，就具有法律效力，不能随意变更，严格地说，预算追加须经人大批准。6从实践情况来看，预算追加是经常发生的，而且由财政部门相关负责人签字即可，这种方式不透明，容易产生不规范行为，也容易使人们发生“财政局管钱，想给谁就给谁”的误解。同时我们也应看到，中国正处在经济转轨时期，各种经济制度经济关系正处在重新组合调整中，相应的法规政策也不尽完善，在许多地方出现“真空”和“断层”，而财政部门的监督检查并未及时填补这些漏洞。三、对我国公共财政预算法制制度改革的建议公共财政预算制度制约着政府活动的范围和方向，规定了国家主要财力来源结构和方向，体现着国家对发展国民经济和各项社会事业的方针政策。合理的公共财政预算制度有利于实现政府职能转变以及公共财政的法制化管理，有利于创造公平的市场环境和市场经济的发展。而我国目前的公共财政预算制度还存在诸多问题，改革势在必行。（一）进一步完善预算编制体制，深化部门预算改革1.细化部门预算编制笔者认为，公共财政预算要细化到具体预算单位和项目，必须增强预算透明度，强化预算约束，对预算支出实行量化管理。在支出的预算安排上，将财政支出预算划分为基本支出预算和项目支出预算两大部分。项目支出预算要按照经济和社会事业发展的实际，具体到项目，区分轻重缓急，对项目资金采取滚动使用的方法，从而增强项目资金的管理，达到提高资金使用效益的目的。公共财政预算报告应具体分为“类、款、项、目”四级，具体支出项目应分类列出。2.制定公共支出标准和预算定额目前我国的预算定额缺乏科学合理性，在实践操作中也不尽完善，因此我们可以在调查研究的基础上，并考虑我国财政支出状况以及机构改革的因素，制定科学合理而又切实可行的公共支出标准和预算定额。预算定额可按行政机关、公检司法部门、不同情况的事业单位等类别分类确定，并区别每一大类在职人员和离退休人员，确定两档定额。当然，预算定额不是一成不变的，可适时根据财力和物价状况进行调整，这就需要重新确定各单位机构设置、预算管理形式，人员编制和实有人数，为编制部门预算提供可靠的数据支持。3.将预算外资金全部纳入预算管理首先要在保证单位正常开支需要的基础上，根据预算内外可配置财力规模，将所有单位专项支出项目进行综合评估，彻底改变预算外资金收支脱钩现象。均衡部门间公共支出水平并且严格控制行政事业收费和政府性基金规模，建立预算外资金收支预决算制度。4.以渐进的方式推行绩效预算我国公共预算绩效管理始于20世纪90年代中后期，目前仍处于试点和探索阶段。在公共预算改革中要加强债效方面的考核管理，以更合理的编制政府预算。（二）完善公共预算执行法律制度，加强执法力度1.完善收入执行中的征管法律，并在此基础上认真执法笔者认为，为确保公共预算收入的执行，保证预算年度的预算收入达到立法机关审议批准的预算收入指标，在公共预算执行过程中，财政部门和其他征收机关要注意以下几个问题：7第一，落实收入任务。财政部门根据年度预算确定的预算收入任务，下达到各负责预算收入的组织部门。这些部门接受任务后，要认真制定完成收入任务的措施，并认真落实。第二，积极组织预算收入。组织预算收入的部门必须依照法律和行政法规的规定，及时足额征收应征的预算收入，保证预算收入及时足额的上缴国库。第三，根据实际情况的变化，组织新的预算收支平衡。在预算执行中，积极抓好日常收入进度，分析新的经济形势以及预算收入执行的动态，不断组织新的预算收支平衡。2严格控制预算支出，提高资金使用效益在保证资金需要的同时，需按预算安排的进度和规定的程序拨款，严格控制支出，不应突破预算，特别是对社会集团购买力的支出更要严格控制。建立健全会计核算和财务管理制度，确定支出效果的考核标准，并按规定的考核标准分析考核各项支出的经济效益和社会效益，以促使各部门、各单位既管花钱，又重视效益，从而提高资金的使用效益。3.严格控制追加支出在预算支出的执行中，严格控制追加支出,不能随意追加支出。各用款部门和单位确定需要追加支出的事项，要报财政部门审核，如果预算执行中已经出现影响收入完成的情况，甚至短收已成为定局，则需要对支出预算进行调整，压缩开支，以保证预算收支平衡。4. 健全行政绩效考核制度，明确财政浪费的责任主体把行政费用占GDP和财政支出的比重、公务员人均行政费用和行政费用增长率等作为行政费用的控制指标，列入政府工作计划和报告，激发和保护政府官员节约和用好公共资源的积极性。8把行政费用控制责任落实到具体的人，并把各级政府的主要负责人列为第一责任人，接受人大、政协和公众的监督，强化政府浪费的责任主体和责任机制。制定中华人民共和国反浪费法及实施条例，使全体公民树立“公共资源浪费有罪”的概念，使惩治公共资源浪费有法可依。（三）加强和完善公共财政预算监督体系1.完善公共财政预算监督的法律法规对人大及其常委会审批监督的范围内容实施程序和操作方法以及相对应的机构配置人员配备等进行专项法律规定，使其更好的对公共预算实施立法监督。2.深入和细化预算审议规定财政部门需提出具体的收支与明细提交人大审议。在地方各级人大的机构设置上，要设立专门的专业性较强的审批预算服务机构，深化预算监督，在各级人大代表中，要组织一支精通财政的专业人员队伍，能够对预算草案进行全面深入地审查分析，并提出切中要害的意见和建议。3.加强人大对预算调整的监督预算调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查批准，未经批准不得调整预算。政府需要对年初预算进行调整时，必须事先向人大常委会报告预算执行情况，预算收入完成情况，分析预算调整方案。9我认为，在预算调整方案中，应说明调整的原则科目数额，在审查和批准调整预算方案时，既要符合有关法律法规的规定，又要适合实际情况。人大常委会审查后，做出预算调整的决议或决定，政府才能据此实施调整后的预算，严格防止先实施后审查。4.完善预算执行监控制度在预算执行监控方面，一是要完善国库单一帐户的管理，改进国库动态实时监控系统，以及深化改革预算单位级次，逐步将所有财政资金纳入改革范围，同时实施更有效的国库现金管理，加快推行国库单一帐户支付体系，减少财政资金中间环节，加速财政资金的调转。二要健全政府采购的监督机制。政府采购的监督机制对于确保政府采购公正公开公平进行有特别重要的意义，因此应采用制度监督与法律监督并行，辅之以行政监督。5.加强公共预算的司法监督行政监督社会监督各级法院和检察院在公共预算的监督体系中具有不可或缺的重要作用。法院是国家的审判机关，行使审判权，检察院的预算监督主要体现在预算执行过程中的法律监督经济监督侦查监督和审判监督等方面。行政监督是指上级财政机关对下级机关，财政机关对企事业单位和公民执行与遵守财税法律法规情况所进行的监督，包括一般行政监督和专门行政监督。社会监督是人民群众当家作主，参与公共事务管理的重要手段，包括政党监督社会组织监督和舆论监督。10国家应创造条件使各民主党派能够以各种形式和