行政协议的归责原则.doc

精选资料行政协议的归责原则 行政协议的归责原则王旭军- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 归责原则(criterion of liability),就是确定责任归属所必须依据的法律准则。合同是基于双方当事人的地位平等、权利义务对等建立的契约，一般来讲不论其过错或故意与否都要承担责任。而行政协议是行政主体进行行政管理，实现公共利益的一种手段，在协议履行过程中行政主体享有优益权，这种优益权的行使本身就是一种行政行为，使得行政协议自然具有公权力属性。因此，行政协议案件的归责问题有别于普通合同纠纷。本文根据行政协议纠纷的不同形态，对相应的归责问题做粗浅探讨。 类违法形态的归责原则 笔者将公民、法人或者其他组织对行政机关单方变更、解除协议等行为提起的行政协议诉讼，暂且称之为类违法形态行政协议案件。在笔者看来，这类案件应当适用违法责任为主，公平责任为辅，因为行政诉讼更强调行政协议优益权的合法性问题，很多行政协议行为要通过判断其违法与否确定其责任的承担，自然，违法责任就成为其归责的主要标准。另外，如果行政主体没有过错，但发生情势变更，或基于公共利益的需要而行使优益权，则以公平原则弥补受害方的损失。 违法责任原则。我国的违法原则在概念的界定上与国外有很大相似之处，具体到行政协议，就是指在行政协议履行过程中，行政主体行使公权力损害了相对人合法权益时，一般以违法为前提。也就是说，行政主体在合同履行中的行政行为只有被确认为违法时，才构成赔偿的前提。例如某市政府与金玉集团公司签订了修建从甲到乙站的货运铁路专线合同，合同签订后，金玉公司开始组织施工，刚施工不到一个月，政府提出要撤销合同，停止施工，理由是根据省里要求，该段要修建民生公益设施。金玉公司正在与市政府交涉过程中，另一家大公司开始进驻施工。 诉讼中查明，后进驻的公司给出了更优惠的条件，市政府故意撕毁之前的合同而与新公司签约。金玉公司不服提起行政诉讼，认为市政府的行为违法，要求其承担损失。法院经过审理后认为，市政府以公共利益为名，擅自行使单方撤销权而撕毁合同，其行为违法，故应承担由此而给金玉公司造成的损失。市政府不服提出上诉，二审庭外和解，市政府向金玉公司作出了赔偿。 公平责任原则。“公平责任原则是指加害人和受害人都没有过错，在损害事实已经发生的情况下，以公平考虑作为价值判断标准，根据实际情况和可能，由双方当事人公平地分担损失的归责原则”。其责任分配的依据既不是行为，也不是特定事故原因，而是一种抽象的价值理念公平。一般说来，在法律规范的结构中，价值理念不具有直接的可操作性，把一种价值理念作为调整具体社会关系的操作工具，是一种特殊的法律现象。在前述案例中，如果市政府的确是基于公共利益的需要而单方撤销与金玉公司的合同，则其优益权（撤销权）行为不构成违法，尽管造成了相对人利益的损失，但从公平原则角度可予以适当的补偿。 类违约形态的归责原则 公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的诉讼，笔者暂且称作类违约形态的案件。这种形态下的归责应以严格责任为主、过错责任为辅。 严格责任原则。严格责任原则，我国有学者称之为无过错责任，是指违约事项发生以后，确定违约当事人的责任。主要考虑违约的结果是否因违约的行为造成，而不考虑违约方的主观态度是故意还是过失，即对于大多数行政合同来说，只要出现一方违约的行为，不论违约方是否有过错，就推定其有过错，如举不出免责的理由，就应承担违约责任。如果行政主体非基于公共利益而完全不履行、部分不履行合同义务或履行义务有瑕疵，导致相对人私法权益受损的，则相对方可以要求行政主体继续履行或赔偿期待利益损失。因为在这种情形下，抛开了公共利益的因素，任何不履行合同义务的一方就应承担违约责任。因为行政协议行为的受益者是社会不特定群体，社会也要承担由此而造成的损害。承担方式就是对遭受损害的个人或一部分人予以补偿，从而在社会与受害者之间重新恢复平等机制。如在一演出合同纠纷中，某市文化局与某演出团体签订了公益性文艺演出合同，双方就演出的时间、地点、曲目及相关费用进行了约定，演出团体便进行了紧张的排练。之后被告接到上面的通知取消演出。 演出公司向人民法院提起诉讼要求赔偿损失，法院经审理后支持了演出公司的请求，因为形式上看文化局是根据上面的通知取消了演出，似乎没有过错，但毕竟不属于法定的免责事由，且造成了演出公司的损失，因此要赔偿演出公司的损失。 过错责任原则。过错责任即谁有过错，谁承担责任。有人认为，行政协议不能适用过错责任，因为行政协议的一方是行政主体，它不同于普通的自然人和法人，其作为享有特殊权力和负有特殊义务的抽象实体，很难判断其主观过错。笔者认为这种观点值得商榷。在司法实践中，我们还是可以通过行政行为的表现形式来判断行政主体的过错。 任何一方在行政协议的订立或履行过程中违背诚实信用原则所应负的义务，致使另一方的信赖利益受损，就应承担过错责任。如在一建筑合同案件中，某建筑公司与某开发区管委会签订一博物馆的建设施工合同，约定施工期1年。在施工过程中，由于某开发区管委会强行要求建筑公司使用某领导介绍的消防用品（经鉴定不合格），结果没有通过消防部门的验收，被要求限期整改，最终使整个博物馆工程交付迟延。某开发区管委会因此要求建筑公司承担责任，双方引发纠纷。诉