58农村小额信贷可持续发展研究

毕 业 论 文农村小额信贷可持续发展研究8指导教师 副教授学院名称 专业名称金融学论文提交日期2008年4月 论文答辩日期2008年5月答辩委员会主席 _评 阅 人 _26摘 要 贫困是困扰所有发展中国家的一个重大难题，我国作为一个发展中大国同样不能回避这个问题。从上世纪 90 年代初，我国就开始学习和借鉴其它发展中国家在小额信贷扶贫方面的成功经验。小额信贷（microfinance）作为制度化的金融创新，是在总结了发展中国家和政策性银行对贫困人群和微型企业传统性贷款的经验教训，并吸收了民间非正规借贷的特点后发展起来的。近年来，随着小额信贷在扶贫方面的重要作用日益显现，以及小额信贷机构资金来源多样化和规模的扩大，有关小额信贷的各种问题逐渐浮现，如何解决小额信贷存在的问题成为我国急切任务。 本文首先从小额信贷的背景入手，在对大背景的介绍后又阐述了小额信贷产生原因和一般原理，接着又对我国小额信贷现状进行分析和对比孟加拉乡村银行模式和印尼人民银行村信贷模式优缺点，从而取其长为我用。在前面分析的基础上提出当前我国小额信贷存在的问题：1.小额信贷在我国发展存在多种风险；2.缺乏可持续发展的资金来源；3.对于小额信贷机构来说，缺乏有效的监管和合法的法律地位,项目缺乏创新，组织自身存在信誉与信用评级问题；4.对于农信社来说，业务人员问题，外部环境发展不健全，缺乏完善的征信系统，自身的经营管理能力不足。最后就以上问题提出建议：1.完善风险分担机制；2.解决资金问题；3.对于小额信贷机构来说，加强小额信贷的监管，加快完善相关法律法规，创新小额信贷模式，增强可持续发展能力，完善信用评级制度，建立农户信用记录；4.对于农信社来说，培训高素质的工作人员，减小政府干预，建立农户信用记录，加快业务创新,提升小额信贷的经营管理水平。关键词：小额信贷 可持续发展 信用社 小额信贷机构目 录 1文献综述11.1背景11.2小额信贷的产生21.3小额信贷概述31.3.1 小额信贷的概念31.4小额信贷的一般原理41.4.1小额信贷的模式41.4.2目标群体51.4.3信贷运作52我国小额信贷的发展情况和外国经验介绍62.1我国小额信贷的发展情况62.2国外小额信贷经验介绍72.2.1孟加拉乡村银行72.2.2印尼人民银行村信贷83我国小额信贷存在的问题93.1小额信贷在我国发展存在多种风险93.2缺乏资金来源93.2.1缺乏可持续发展的资金来源93.2.2小额信贷利率低103.2.3小额贷款成本高113.3小额信贷机构的问题113.3.1缺乏有效的监管和合法的法律地位113.3.2我国小额信贷项目缺乏创新113.3.3自身的信誉与信用评级问题123.4 农信社存在的问题123.4.1业务人员问题123.4.2外部环境发展不健全133.4.3缺乏完善的征信系统133.4.4自身的经营管理能力不足144对我国小额信贷的建议144.1完善风险分担机制144.2解决资金问题154.2.1寻求多元化的资金来源154.2.2放宽利率管制，实现利率市场化164.2.3降低小额信贷的财务成本164.3小额信贷机构164.3.1加强小额信贷的监管，加快完善相关法律法规164.3.2创新小额信贷模式174.3.3完善信用评级制度，建立农户信用记录184.4信用社184.4.1培训建立高素质的工作人员184.4.2减小政府干预194.4.3建立农户小额信贷信用等级分类194.4.4加快业务创新,提升小额信贷的经营管理水平205 本文结论20致谢21参考文献22英文摘要241文献综述1.1背景在世界范围内，贫困是比较普遍的社会现象，与此同时，贫困人口又具有信贷需求规模小，缺少有效担保方式，居住比较分散、流动性强，资金在生产和消费中混淆使用等特点，很难满足正规金融机构的贷款条件和要求，从而难以得到正规金融机构提供的金融服务。因此如何向贫困人口提供金融服务是农村经济发展必须要解决的问题，也是各国政府目前所面临的重大难题。 20 世纪 60 年代开始，一些发展中国家和国际组织一直在试图为低收入人群提供信贷服务。60 年代到 70 年代中期，由于没有探索到既能为贫困人群提供持续的信贷支持、又能解决信贷机构自我生存和发展问题的有效途径，不少项目随着援助资金的转向而告终。从 70 年代中期开始，亚洲和拉美发展中国家的小额信贷先锋们在吸取以往经验教训的基础上，借鉴传统民间借贷的一些特点，并结合所在国家的经济、社会和文化特殊情况，创造性的构造了一些适合贫困人群的信贷制度和方式，尤为突出的是，2006年诺贝尔和平奖获得者穆罕默德尤努斯（Muhammad Yunus）创立的孟加拉乡村银行（也称为格莱珉银行，Grameen Bank）。自从孟加拉国乡村银行创立后, 小额信贷受到了当地穷人的热烈欢迎,近六成的借款人和他们的家庭已经脱离了贫穷线。此后还出现了一批有代表意义的组织机构,印度尼西亚人民银行（BRI）的农村信贷部（BRIUD）、玻利维亚的“阳光银行”（BacoSoL）、泰国的农村和农业合作社银行（BAAC）。小额信贷在世界各国的成功为我国农村经济发展以及提高贫困人口生活质量提供了一个全新的思路。20世纪 90 年代，我国开始学习和借鉴小额信贷的国际经验。在十多年的发展过程中，中国的小额信贷实践得到我国政府、中央银行，以及许多国际机构的关注和支持。国务院中国扶贫开发纲要（20012010 年）中明确提出：“积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产。”2005和 2006 连续两年的中央一号文件明确提出要建立“贴近农民和农村需要”的小额信贷组织，并且 2006 年文件已经把 2005 年“探索建立”小额信贷组织的要求上升到了“大力培育”的高度，呼吁“有关部门要抓紧制定管理办法”。这些事实都表明了我国政府正在越来越重视小额信贷对我国经济发展的重要推动作用。1.2小额信贷的产生 小额信贷的产生是因为贫困人口的金融需求无法得到有效满足，并且在解决小额信贷问题时又存在着市场失灵与政府失灵。表现如下：1.市场失灵 理想经济学认为市场是有效的，市场会带来有效的资源配置，但是现实中市场不是有效的，不是有效的资源配置被认为是市场失灵。 小额信贷市场失灵可以由交易费用理论和信息理论做出解释。 科斯的交易费用理论认为任何经济活动都会产生交易费用，企业（或居民）在决定产品生产和交易方式的时候必须计算交易费用。如果做一笔交易的费用大于交易所带来的利益，那么该笔交易就不会发生或实现。贫困群体大多居住在偏僻、人口稀少的地区，而且贷款额度小，正规金融机构如果为贫困群体提供金融服务，收入非常少，支出的成本却会相对较多，即交易费用很高。简言之，贫困群体不是以赢利为目标的正规金融机构的理想客户。同时贫困群体也不愿意花大量时间去排队等待和办理繁琐手续以其获得并不一定能够得到的贷款。 斯蒂格利茨的信息理论认为在不对称信息条件下，只要经济行为主体对于交易相关信息的了解是不完全的，那么就具备承担风险的可能。所以，经济主体在进行经济行为和决策时，往往会采取相应的措施来规避可能发生的风险。在农村金融领域，农村金融市场的“不完全竞争特性”尤其突出，放款一方对于借款人的情况根本无法充分掌握。商业银行由于对贷款用户的相关信息不完备而不得不采取抵押和担保的方式来降低风险，但是贫困农户根本无力提供担保和抵押。这个理论也正好解答了为何贫困人群不能获得正规金融机构的信贷支持，同时也证明了小组联保的科学性。 总之，贫困群体处于正规金融市场的边缘地位，依靠正规信贷来满足其资金需求是不可能的，这就是所谓的市场失灵。2.政府失灵 市场失灵使得通过市场方式不能满足贫困群体信贷需求，很多发展中国家开始采取政府贴息贷款的方式，向贫困地区注入政策性资金，并建立非营利性的专门金融机构来进行资金分配，希望通过这一方法能解决困境。然而，国内外的实践和大量的研究表明，以政府贴息方式向农村人口提供金融服务的政策并不成功，成本昂贵效果甚微，而且利率补贴的利益主要由富人攫取，穷人很难从中受益。因此，政府补贴信贷不是解决农村信贷需求的理想方法，这就是所谓的“政府失灵”。 总之，在解决贫困群体金融需求上，市场失灵，政府也失灵，小额信贷就是这样应运而生，另辟蹊径，为满足贫困群体的金融需求提出了创造性的解决方案。1.3小额信贷概述1.3.1 小额信贷的概念 韦斯尼夫斯基对小额信贷所下的定义，小额信贷（Microfinance）主要以低收入家庭为目标客户，为他们提供包括存款、信贷、支付和保险在内的广泛的金融服务。但他同时强调“小额信贷是金融行业的一部分，是满足那些从未或很少得到正规金融服务的家庭和企业的金融需求。” 孟加拉乡村银行创始人尤努斯教授则从侧重扶贫职能的角度指出：“小额信贷是帮助穷人尤其是贫困妇女的一个非常有效的工具，适合世界上所有文化和经济状况。它具有很好的成本效益，具有可持续性，并且采用商业化运作方式。它给了穷人一个机会，用自己的双手掌握命运，通过自己的努力摆脱贫困。” 小额信用贷款(以下简称小额信贷)，英文翻译为Micro-finance。对小额信贷的概念学术界有着多种看法，目前相对比较全面的看法是：小额信贷是指通过向低收入客户、个体经营者提供金融服务（主要是信贷、储蓄服务，也包括保险、支付服务等）和社会服务等，借以帮助贫困者增加收入、摆脱贫困的活动，其含义具有金融含义和社会含义双重属性。国际社会一般将其视为农村金融服务的一种制度创新，主要目的是增加收入、缓解贫困。 国内学者对小额信贷提出的各类概念中，最流行且权威的说法来自杜晓山、孙若梅，他们在中国小额信贷的实践和政策思考一文中提出：小额信贷（Microfinance）是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。以贫困或中低收入群体为特定目标客户并提供适合特定目标阶层客户的金融产品服务，是小额信贷项目区别于正规金融机构的常规金融服务以及传统扶贫项目的本质特征；而这类为特定目标客户提供特殊金融产品服务的项目或机构，追求自身财务自立和持续性目标，也构成它与一般政府或捐助机构长期补贴的发展项目和传统扶贫项目的本质差异。 1.4小额信贷的一般原理1.4.1小额信贷的模式 由于不同的环境我国小额信贷有不同的模式：1. 小额信贷机构 这里的小额信贷机构有别于农业发展银行，农业银行，农村信用社，其特点是：不以盈利为目的，主要为中国的低收入贫困群体服务，不是政府机构，实行企业化经营。这样有以下好处：一是可以避免国家扶贫资金通过政府渠道由于行政费用或者资金挪用等原因造成的流失；二是可以避免非企业经营中出现的人情贷款、人为的贪污等；三是脱离政府的企业化经营可以提高工作效率，使扶贫资金的投放更为有效。资金来源：国家财政拨款、国家财政扶贫资金、农业银行的扶贫贴息贷款、扶贫基金等。需要考虑的是，由于这样的扶贫机构本身不以盈利为目的，国家应使资金增补制度化、法制化，加强对贷出资金投向扶贫领域的监管。2. 正规金融机构运作模式 正规金融信贷机构在其长期的创新和发展过程中，已经形成了一整套完善的制度化、程序化和标准化的贷款申请、审批、监测和管理的操作体系。在正常的情况下，这套体系可以帮助信贷机构降低交易费用和贷款风险；由于低收入和贫困者在贷款需求和其他经济上的特点，很难满足正规信贷机构规定的贷款条件和要求。低收入者需要贷款，但是需要量很小。如果商业银行以正规的经营方式运营穷人的资本市场，就需要在农村建立广泛的服务机构，雇佣许多工作人员，办理大量日常手续。这些都会使管理成本增加，而收取的利息远远无法覆盖这些成本。3. 半正规金融机构政府主导运作模式 最常见的半正规金融机构就是金融机构和非金融机构合作组织。农业银行、信用合作社以及其他金融合作社，在为贫困目标群体提供金融服务时承担着重要的角色。但由于为低收入群体服务中存在固有的自身功能缺陷和障碍，需要与政府有关组织、扶贫合作社等进行合作，各展其长，方能有效地开展小额信贷活动。 1.4.2目标群体 中国贫困农户信贷资金需求具有多层次结构，可以通过分层次理论确定小额信贷扶贫对象。一是缺乏劳动力的极端贫困户，这部分农户不应该是小额信贷扶贫对象，而应该通过民政救助和社会捐助解决其基本生活需要，并在此基础上依靠这种无偿资助进行力所能及的生产经营活动。二是中等收入水平以下的贫困农户发展生产经营的资金需求，这部分农户有一定的劳动力和生产经营能力，但是缺乏有效资产抵押或者难以取得一般贷款需要的担保。这部分贫困农户在扶贫服务体系的指导和帮助下，由农户自主选择和确定生产经营项目，通过小额信贷解决启动资金，通过发展生产经营增加农户收入，达到摆脱贫困的目标。小额信贷的发放对象主要是这部分中等收入水平以下的贫困农户。三是有一定经济基础的普通农户，有一定的资产或者信用度，其发展生产经营的信贷资金可以通过农村信用社普通农户贷款解决。四是有相当规模的资产和较强经济基础的富裕户、专业户发展生产经营需要的信贷资金，可以通过农村信用社发放数额较大的担保抵押贷款解决其资金需求，通过不同方式的信贷投放，不仅仅可以合理满足不同层次的农户贷款需求，而且能够促使信贷资金使用效益的提高，也是保证小额信贷按期收回的基础。1.4.3信贷运作 信贷运作是指在客户水平层开展金融服务的相关内容和规定。包括具体的贷款条件、操作程序、利率水平、发放和偿还贷款的方式等，同时包括相应的客户组织形式，如连带小组和村金融组织。 小额信贷具有灵活的抵押担保方式。小额信贷原则上不需抵押或采取灵活多样的抵押担保形式。贫困户缺乏正式抵押物，例如土地和房屋，而这是他们不能从正式金融机构得到贷款的原因。通常对抵押的替代是组成连带小组。建立小组并承担本小组成员还款责任是给成员贷款的条件，小组成员互相担保各自贷款。现在有些国家采取逐渐增加贷款额作为抵押的替代方式。在下一贷款周期能获得更多贷款的保证，有利于鼓励还款。 简化申请和借款程序。简化贷款申请程序和形式，无需提交各种书面材料，这是小额信贷运作与多数正式金融机构要求复杂精确的申请和业务计划不大一样的地方。非政府组织和专门的小额信贷实施机构所要求的申请程序都很简单，并帮助贫困者评估业务经营和扩展的可行性。各种表格清晰、简洁，机构工作人员向没有文化的妇女读讲和填写申请，申请者无需为获得贷款来回跑路。 贷款周期可分为固定周期和灵活周期。一般而言，针对贫困阶层的小额信贷项目规定较严格的和固定的贷款周期，这种贷款和还款模式是与严格的信贷纪律相联系的。灵活的贷款和还款的小额信贷服务多由较正规的金融机构操作，针对整个低收入阶层提供信贷服务，按照相应的贷款期限，可一次性偿还，也可以分期还款。 最后，一个好的项目必须有适宜的组织机构和管理措施，而小额信贷具有三种形式的组织机构：个人、连带小组和村银行。四种形式的实施组织机构银行、信贷联盟、非政府组织和各会员机构或分支机构组成，所以小额信贷将会实现目标客户经营项目和机构双重发展。2我国小额信贷的发展情况和外国经验介绍2.1我国小额信贷的发展情况 从1993年中国社科院农村发展研究所杜晓山先生正式从孟加拉格莱珉银行信托基金方面申请到软贷款算起, 小额信贷在我国已经走过了14个年头。这14年的小额信贷发展之路大致可分为四个阶段: 第一阶段( 1993年1996年) , 小额信贷作为一种扶贫理念和独特的信贷技术逐渐传入我国，并且资金来源主要依靠国际捐助和软贷款, 基本上没有政府资金介入, 重点探索的是孟加拉乡村银行式小额信贷项目; 第二阶段( 1996年2000年), 这一阶段,在继续采取孟加拉乡村银行(GB)的传统小组联保模式和借助国际援助资金的同时,以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源, 政府机构和金融机构为运作机构实施政策性小额贷款扶贫项目;第三阶段( 2000年2005年) , 农村正规金融机构全面介入和各类项目进入制度化建设阶段。2000年开始,在人民银行的推动下, 作为正规金融机构的农村信用社, 全面试行并推广小额信贷活动。这一阶段的明显特征是, 农村信用社借助中央银行再贷款的支持, 在加强信用户、信用村镇建设的基础上开展农户小额信用放款。从2002年开始, 借鉴农村信用社经验, 政府开始针对国有企业下岗失业职工再就业发放自主创业贷款; 第四阶段( 2005年今) ,是我国小额信贷进入探索“商业性小额信贷”的全新阶段。其基本理念是商业化可持续发展的小额信贷组织,其基本特征是“只贷不存”,必须是以商业投资资本为主的小额贷款公司, 其经营遵循商业原则, 自主经营, 自担风险。虽然我国的小额信贷有了长足的发展，然而与国际规范或国际主流接轨的小额信贷却还很有限，需要借鉴外国，学习其经验教训。2.2国外小额信贷经验介绍2.2.1孟加拉乡村银行 1983 年由孟加拉国的中央银行与政府相关机构共同出资创立了孟加拉乡村银行。它专为贫困群体主要是农村贫困妇女提供小额信贷服务，被誉为世界上规模最大、效益最好的扶贫模式。目前几乎所有国家都直接模仿这种运作模式。 借贷模式有活力的微型企业收入、财产增长定期偿还贷款赋权：利用政府或国际的资助开展活动提高健康、教育和保险存款借贷款以小组为基础的抵押 依靠现有技能村为基础发展小组团结领导能力；社会项目 图（1） 以小组为基础的农户组织：小组（5户）基础上建立中心，作为信贷交易和技术培训的基础载体；无抵押，短期且连续放贷；经营机构本身进行商业化管理；目标是帮助广大无地穷人尤其是妇女。 性质：不以盈利为目标，主要转贷国内外扶贫资金；不吸存，不设金库，不向政府纳税；向农户提供贷款不要抵押；不仅向穷人提供金融服务，还开展培训，提高能力。 管理：依靠技术专家，营业所以上管理人员要求必须具备硕士以上学历。 储蓄：不吸收存款，但贷款者要缴纳小组基金，包括集体基金、儿童教育基金、保险基金，向小组基金提供8%的利息。 组织约束：依靠穷人小组联保的自治组织，穷人把GB看成自己的银行，把自己看成是GB的成员，把自己未来的希望、命运与GB联系在一起。 成就：是小额信贷制度的首创者，开创了运用市场经济手段帮助穷人的理论与实践的先河；规模最大，为200多万穷人提供了无须担保抵押的信贷金融服务；在国际上引起广泛关注并纷纷模拟试验推广。 问题：GB机构的可持续性问题尚未解决，小额信贷项目依靠政府补贴和国际帮助。 经验与借鉴：贷款人自治组织和独特的放款还款模式有效地，创造性地解决了市场不完善和贷款风险问题；分散化、专业化的管理方式；把遥不可及的信贷服务带到了穷乡僻壤的千家万户；小组联保放款、每周还款、定时中心会议的创造性设计成为全世界许许多多小额信贷机构中的一朵奇葩，成为中国引进模拟的杰作。2.2.2印尼人民银行村信贷 借贷模式：村银行独立核算，自主放贷与回收；实行商业利率（15%30%）覆盖成本、利率高低与存款成正比；定期经营月报和监管机制；人员定期培训与轮换；单纯的盈利职能。 性质：以盈利为主要目的；向政府纳税；要求贷款农户提供抵押；没有农户组织，也不提供技术培训服务。 管理：以金融系统运行方式管理；工作人员是银行雇员。 储蓄：把吸收储蓄作为重要的本金来源，并采取激励存款措施：555美元存款利率为10%，2500美元以上为13%。 组织约束：是外部组织，是独立的金融系统，对农户的约束依靠的是市场经济规划和纪律。 成就：为广大的自耕农民提供及时、便利的信贷服务，推动了农村经济的发展，促进了农村贫困人口的下降；高利率和鼓励储蓄的政策，使金融机构实现了财务上的可持续性；为小额信贷可持续发展提供了成功范例。 问题：由于实行抵押制度，最贫困的农户有可能得不到贷款；纯粹的金融服务，机构的可持续性重于扶贫群体。 经验与借鉴：BRI的自由利率政策，是村信贷系统取得成功的先决条件，如果BRI的村信贷系统没有自主决定储蓄和贷款利率的权力，它就不可能成为可持续盈利的信贷机构；形成一套刺激借款人、储户、工作人员和经理人员的动力机制，是BRI村信贷系统成功的关键；建立一套既有内部活力和自主权，又受到监督和管理的信贷机构管理体制；中国试验的小额信贷普遍缺乏BRI的外部环境和内部管理制度。3我国小额信贷存在的问题3.1小额信贷在我国发展存在多种风险 自然风险：农业是典型的弱质产业，受自然条件影响很大, 它的发展和农民的收益受气候和天气的影响很明显, 特别是养殖、渔业等行业，加之目前农户整体素质不高，技术水平有限，一旦受自然灾害或市场风波影响往往血本无归。并且小额信用贷款是不需要抵押和担保的,农民经营失败，这些资金就会变成贷出机构的坏账。 市场风险：众所周知，农业存在自然风险和市场风险的双重压迫，因此小额信贷也受到市场的影响。虽然小额信用贷款的贷款对象分散，但是多数贷款集中于某一农产品，甚至集中于某地区。又由于贷款农户的文化程度一般不高，他们对市场变化的敏锐度不够，对市场供求和市场价格知之甚少，产品效益更多的是听天由命。这就造成了农产品常常不能适应市场需求，农民遭遇农产品售卖的问题比比皆是。市场风险导致小额信贷机构贷款风险的增加。 管理风险：表现在两个方面，农户和信贷人员。如果农户自身管理不善，出现生产事故或其它意外事故，会导致小额信用贷款不能按期归还。信贷人员管理小额信用贷款面对千家万户，对管理能力以及管理水平要求很高，如果在信用等级的评定过程中缺乏详细认真的资信调查，授信额度偏高和农户使用过程监督管理不严，也会造成贷款本息难以按期收回。 道德风险：小额信用贷款是一种信用放款，涉及面广，手续简便，从而缺乏相应贷款保护措施，现实操作中很难完全排除个别农户恶意骗取贷款行为，也不能排除个别农户挪用贷款，从事非法活动。小额农贷潜伏着很大的道德风险，甚至有可能发生金融诈骗。3.2缺乏资金来源3.2.1缺乏可持续发展的资金来源 自从孟加拉小额信贷模式引入中国, 全国各地牵起了一股小额信贷热潮，以国际捐助、民间资本和社会集资为资金支持的非正规金融机构和以人民银行的支农再贷款为资金来源的农村信用合作社都纷纷实行了小额信贷业务。在这种情况下,小额信贷无论是扩大规模还是调整金融行为均受到资金的限制。尤其是非正规金融机构不能如合法金融机构那样直接吸收存款，因而这极大地限制它们筹措资金的能力，影响其正常发展。目前这些小额信贷机构面临的最大瓶颈就是无法吸存，缺乏稳定的资金来源，仅仅靠外界的资金援助是不可能持续发展的。而信用社又不同于正规的金融机构，在吸收存款上受到种种限制，如财政性存款、社会保险存款等均不能到农村信用社存款、农村信用社自身的存款得不到相应的增长。表（一）金融机构与农信社的存贷款及农业贷款（单位：亿元）类别存款余额贷款余额农业贷款2001年2002年2001年2002年2001年2002年全部金融机构14361717091711231413129457116884农村信用合作社1726319875119711393744175579农信社占比12.0211.6310.6610.6277.3481.04资料来源中国人民银行统计报告引自2002年一2003年中国农村经济形式分析与预测，社会科学文献出版社，2003年4月3.2.2小额信贷利率低 由于小额信贷具有额度小、涉及面广、操作成本高的特点，从国际上的经验看，其利率应该高于商业利率才能在财务上实现自我可持续。然而我国金融实行的是严格管制利率封顶政策造成我国小额信贷利率比国际上小额信贷利率低,扣除相应的人工成本及管理费用后,其在效益上已经十分有限；其次,“软”贷款的违约率通常高于那些高利率贷款的违约率。在低利率的情况下,借贷者可能不太注重贷款使用的效率,认为小额信贷是一种“白送”的礼物，可以不按期归还，或者可以赖账，从而造成低还贷率;再次,在低利率下那些拥有权势的人设法得到贷款往往使贷款难以到达真正的贫困者手中,也使借款者难以产生精心经营的压力和动力。因此,到目前为止,我国的小额信贷还没有达到自负盈亏的局面。导致小额信贷资金难以可持续发展。3.2.3小额贷款成本高 成本高是国际上小额信贷面临的一个共同问题。它是由于农户居住分散, 贷款额度小, 以及农业生产的不稳定性等原因造成的, 高成本和小机构使得小额信贷难以发挥贷款的规模效益, 也很难以商业银行的传统办法降低贷后管理成本。从而导致其资金很难可持续发展。3.3小额信贷机构的问题3.3.1缺乏有效的监管和合法的法律地位 目前对我国小额信贷机构尤其是非政府的小额信贷机构，实行的是非审慎性监管，大都由当地政府部门执行。相对于银监部门对金融机构实行的审慎性监管来说，这种监管宽松许多，从而使其力度不能覆盖小额信贷的风险控制、经营范围、资产质量等方面的要求。 不只是监管存在问题，而且小额信贷机构一直没有一个合法的法律地位。除了农村信用合作社以外, 其他的从事小额信贷项目的组织的法律地位都存在一定的问题。国务院扶贫办苏国霞处长认为: “扶贫社作为中介机构,在法律上不具备经营贷款的资格。”按照商业银行法第十一条规定: 设立商业银行, 应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准, 任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务。贷款通则也规定贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务, 持有中国人民银行颁发的金融机构法人许可证或金融机构营业许可证, 并经工商行政管理部门核准登记。小额信贷机构面临着无法进行注册的问题使其法律地位一直不能明确，严重影响其健康发展的同时又带来了巨大的困难即在对外融资、纳税、处理法律纠纷和建立健全治理结构等方面没有一个明确合法的身份和可执行的政策。3.3.2我国小额信贷项目缺乏创新 非政府小额信贷机构模式比较单一，主要是借鉴和学习孟加拉乡村银行模式。大部传统小额信贷金融机构的信贷项目在利率制定方面则仍旧延续着扶贫贴息的老思路，这些机构往往在政策导向下推出一些小额信贷产品，并不是出于自身业务发展的需要，推广小额信贷实践结果的实证分析信贷重量不重质，不考虑可持续性发展的需要。3.3.3自身的信誉与信用评级问题 一个民间性的小额信贷组织，如何能够赢得公众的信任，如何能够让监管者放心，这不是一个简单的问题。在我国这样一个长期实行计划经济的国家，大家习惯于相信政府的权威，相信带有政府背景的企业和社会组织，对于非政府组织的信誉，似乎总不是那么信任。 在国际上，小额信贷组织的信用评级一直是个难题，什么机构可以为小额信贷组织评级，评级的标准是什么，都是大家讨论较多的问题。 小额信贷组织自身的风险控制和贷款担保问题。小额信贷组织要保证商业上的可持续性，首要的问题就是控制贷款风险，尽量降低呆坏账比率。小额信贷组织的风险控制是否到位，首先取决于对借款人信用的了解程度，对借款人信用了解越彻底，就越能有效地降低贷款前的逆向选择和贷款后的道德风险行为。这就需要小额信贷组织有足够的风险评估技术和人才，而在这方面，目前的小额信贷组织还难以做到。同时，小额信贷组织的风险控制还涉及贷款的担保品和抵押品的问题。农村金融体系面临的困境之一，是农户缺乏足够的抵押品，一方面农户自身无足够的固定资产可供抵押，另一方面土地作为一种抵押品目前在法律上还存在很多尚未解决的困难。缺乏抵押担保品，使得小额信贷组织的贷款风险加大，直接影响到未来的可持续发展。3.4 农信社存在的问题3.4.1业务人员问题 现在信用社每一个网点一般只有几个信贷员,按照我国现在操作的小额农贷,信贷员需要对每一家农户进行信用评级,即使是联保贷款,也需对每一个小组进行评定,每一个信贷员的工作量非常大。相对只有几个信贷员的信用社，人手大大不足，阻碍其信用评级质量，再加上员工素质不高也影响了贷款工作的效率。另外,信用社一般都把贷款质量与目标津贴挂钩,信贷员出于明哲保身,无放贷积极性,易产生畏贷思想。现有的考核办法都过多的强调责任而忽视了激励的一面。3.4.2外部环境发展不健全 在我国，农村信用社一般为当地政府“自己”的金融机构，除开展正常的信贷业务外，还要承担相当一部分的社会保障之类的政治任务。多数农村信用社依附于当地政府，离不开当地党政部门的支持和参与，从而造成不恰当的行政干预。地方政府对小额信贷的参与和控制程度决定了农村信用社的小额信贷业务的开展，直接影响到当地小额信贷事业的发展。政府对于减缓贫困的政治承诺以及各种缓解贫困计划的干预和不同程度的介入，都会不同程度增强或者弱化小额信贷的扶贫效果。地方政府出于促进农村经济发展的考虑会过多地干涉农村信用社的工作，甚至直接对信用社的小额信贷业务开展施加影响。使得我国小额信贷更像是行政行为而不是市场行为。3.4.3缺乏完善的征信系统 农户贷款的基础是信用，完善的信用评定机制能较为准确、科学的对贷款者进行信用评级，授予相应信用情况的信用额度，从资金投放的源头降低贷款的不可收回性。早在 1999 年 7 月，中国人民银行便颁布了农村信用社小额信用贷款管理暂行办法，其中给出了不同信用等级的信用评价标准。经过两年的试行后，中国人民银行又颁布了意见，其中取消了对信用标准的硬性规定，这样做主要是考虑到各地农村经济发展差异较大，不宜采用统一的标准。但是目前的实际情况是，很多农村信用社还采用暂行办法的标准。例如，黑龙江省勃利县青山乡农村信用社目前的信用标准如表2，可以看出，该地农村信用社只是根据自身的经济发展程度，相应的提高了一些标准，其信用评定基本框架并没有变化。表(二)：农户小额信贷信用评定标准信用等级暂行办法评定标准青山乡评定标准优秀三年内贷款按时偿还本息三年内贷款按时偿还本息家庭年人均收入 2000 以上家庭年人均收入 3000 以上自有资金占所需资50%以上自有资金占所需资50%以上较好有稳定可靠的收入来源有稳定可靠的收入来源家庭年人均纯收1000元以上家庭年人均纯收200元以上一般家庭有基本劳动力家庭有基本劳动力家庭人均纯收入 500 元以上家庭人均纯收1000元以上3.4.4自身的经营管理能力不足 作为一个实行市场化运作的经营机构,其自身经营管理水平的高低对于其实现盈亏平衡有着十分重要的作用。但我国小额信贷的发展历史比较短，无论是监管当局还是经营者都缺乏控制小额信贷的经验。由于自身管理机制僵化，治理结构不合理，落后的经营管理方式使得农村信用社经营小额信贷风险比较大，再加上产权清晰、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体还远没有实现。农村信用社内部的决策、执行、监督相互制衡的法人治理结构尚未建立，很多贷款审核小组形同虚设，不少农村信用社还存在主任说了算，大搞“一言堂”。从而降低了农村信用社对发展小额信贷的热情。4对我国小额信贷的建议4.1完善风险分担机制 1.协助建立农业保险。由于农业承受自然灾害风险的脆弱性,加上当前农业基础设施落后，防灾抗灾能力低，对自然依赖性强，农业生产收入好坏关系到小额信贷能否按期回收。所以应该在农村推行农业意外保险制度,扩大承担风险的主体,提高贷款当事人的抗风险能力,防止和化解农业生产风险，从而降低小额信贷风险。考虑我国幅员辽阔,可以在每个省市建立一个政策性的保险机构,开办覆盖面广泛的农业基本保险业务,同时开办不同费率的专项保险业务作为补充和国家财政给予一定的利息补贴和呆账核销，在国家层次建立农业再保险机构,或者以国家灾害基金形式为各省市的农业保险机构提供特别灾害的再融资。鼓励商业保险公司按照商业原则在农村地区开办商业保险业务,尽可能覆盖灾害风险。 2.对农户进行培训。农民是市场中的弱势群体, 他们对迅速变化着的市场反应不够灵敏, 对许多适用的技术了解不够, 因此, 国际上开展的小额贷款项目, 都要对贷款户进行业务培训。我国的农民同样亟待培训, 他们不但要了解新技术,特别是要学会如何应对市场的需要来不断调整自己的种植、养殖项目。各级政府、农村信用社及相关部门应共同担负起对农民培训的重任, 通过对农民进行培训, 就能大大提高投资项目的成功率, 减少小额农贷的市场风险。 3.实现农业企业化。虽然分散的家庭小经营表面上看起来更具有灵活应付风险的能力，但小规模家庭经营在市场经济条件下，参与市场竞争过程中由于成本等因素，获取市场信息和预测市场供需情况的能力差，且往往滞后，农业生产的风险相对较大。而作为一个农业企业，可以促使经营者主动获取市场信息，合理安排生产与经营，根据市场需求及时调整产品结构。同时，农业企业化生产，也能最大限度地分摊各类成本费用，从而大大降低了农业生产的风险。 4.要做好资本金的补充,完善呆、坏账准备金制度。加强贷后管理,防范信用风险。贷款发放后, 内部要建立台帐, 严格实行包放、包收、包管理、包服务、包效益的“五包”责任制。同时在外部要积极推广农户联保网络组织, 建立农户自律机制, 增加监督力量, 形成一个利益共同体。凡发现信用贷款转借他人、移用等不正常情况的, 要及时采取相应的制裁措施, 包括取消信用户资格, 强制收回贷款等,以有效地控制小额信用贷款的风险。建立小额信贷的保障机制，减少小额信贷的风险。4.2解决资金问题4.2.1寻求多元化的资金来源 建立多元化的小额信贷资金可以为小额信贷提供充足的资金来源：(1)继续争取国际援助资金,保持政府扶贫资金的投入。就目前来看,扶贫任务仍很艰巨,单纯依赖商业性小额信贷,无法达到一定程度的覆盖率。因此,国家直接的财政拨款仍不可缺少,而且其发展方向应走金融支农的道路。(2)作为农村金融的生力军,农村信用合作社应多元化地筹集资金,满足小额信贷业务的需求。一是积极吸收农民自愿入股,充实农村信用合作社资本金；二是大力组织存款,扩大自筹资金来源；三是尽快收回逾期农户小额信贷本息；四是争取人民银行继续增加对农村信用合作社支农再贷款的支持,以壮大其支农实力。(3)积极引导商业银行提供小额信贷,通过税收、贴息等政策鼓励商业银行向农村投入资金,提供金融服务。(4)重视民营资本的力量。让民营企业参与到非政府组织的小额信贷扶贫中来,提供更多的资金支持,允许民营银行进入农村金融领域,建立小额信贷机构,提供金融服务。4.2.2放宽利率管制，实现利率市场化 我国一直对利率进行严格控制，然而利率的过分管制不仅会带来资金使用价格的扭曲和金融资源配置上的不合理,而且还直接影响到商业性金融机构在农村金融市场上的可持续发展。由于信用社和其他扶贫小额信贷组织都采取低利率政策，所以利润空间小,甚至无法覆盖成本，贫困客户可能被遗忘在角落,而且在很大程度上抑制了其从事小额信用贷款业务的积极性。因此,适当地放松利率管制，建立合理利率是小额信贷持续发展的必要条件。合理的小额信贷利率应该能补偿管理费用、资金成本、与通货膨胀有关的资金损失及贷款损失。国外实践证明,实行市场利率更有利于识别贷款资金需求的目标客户,满足目标客户的金融需求同时也可以限制贫困和低收入群体对贷款的超额需求,减少其滥用资金行为的发生。4.2.3降低小额信贷的财务成本 在放宽小额信贷利率的同时还可以通过降低小额信贷的财务成本，节省更多资金。首先，国家可以通过税收优惠政策来减小其经费, 如对小额信贷给予减免营业税与所得税来减少农村信用社的操作成本。其次, 除了提高利息外, 还可以采用贷款贫困者自我组织、自我管理和自我约束的自治形式, 既提高贷款的还贷率, 又可以成功实现信贷经营机构的成本转移。商业化的金融机构向农户特别是贫困农户贷款的积极性不高, 其主要原因是金融制度中存在着对分散农户的融资壁垒现象, 因为在市场选择的情况下, 金融机构为了多赚利润, 就必须降低交易成本。通过贫困者自治形式实现的成本转移, 既可以充分发挥贷款贫困者参与金融信贷活动的积极性和聪明才智, 又可以在降低运作成本, 使小额信贷机构在财务和经济上具有了经济合理性和持续性。4.3小额信贷机构4.3.1加强小额信贷的监管，加快完善相关法律法规 审慎和非审慎原则相结合的对待小额信贷的监管问题。在目前的情况下，小额信贷才刚刚起步，其发展的 “瓶颈”是缺少不依赖持续补贴而生存的小额信贷机构，缺少能够覆盖大量商业性资金成本而能赢利和正常运作的小额信贷机构。如果对刚刚发展的小额信贷进行过度管制，而且是毫无经验的监管，没有合理有效的规范，很可能会起到反作用。应该针对不同形式的农村小额信贷, 应采取不同的监管模式,审慎性监管原则和非审慎性监管原则。对于那些允许吸收公众存款的从事小额信贷业务的机构, 如农村信用社, 综合性商业银行的小额信贷事业部, 适用“ 低门槛、严监管”的审慎性原则。对一些硬性指标, 如最低注册资本、资本充足率、存款准备金率、风险集中度等要严格规定。而对于那些 只贷不存 的专业小额信贷公司和农村资金互助社、公益性小额信贷组织则适用非审慎性监管原则。 尽快出台针对小额信贷的法律、法规。明确小额信贷机构的法律地位是非政府小额信贷机构健康发展的基础。纯粹的公益性小额信贷机构允许在民政部门注册；商业性的小额信贷机构允许在工商行政管理部门注册。明确小额信贷机构是金融机构首先方便国家相关行政机关对其的监管，对其内部制度，审核方式形成具体的规范；其次，对于小额信贷机构，有了金融机构的身份后，能够更加方便的融资和开展各类业务，更好的为扶贫事业添砖加瓦。在立法过程中，应当把握以下几个方面的原则 ： 第一，坚持扶贫的原则。小额信贷被称为 “向贫困宣战的新武器”。因此必须确立小额信贷的实施对象为贫困户，以保证 “真扶贫、扶真贫”。通过强制性、规范性的程序保证资金到户，把非贫困户排除在视线之外。由此达到改善社会的收益分配，并增加社会投资。 第二，要保护投资者的利益。投资者主要是指为小额信贷正常运行注入资金的所有个人和机构。为了保护投资者利益必须建立一定的规范体系和制度框架。如信息披露制度，保证贷款或存款的农户能公平、公开、公正地获取信息；扶贫总社等机构保密制度，还要对恶意欠款人，有偿还能力而不偿还，致使资金不能滚动使用的行为都应受到法律禁止和打击。 第三，未来的小额信贷监管框架和法规应该有利于小额信贷机构的升级和转型。也就是说，如果小额信贷机构在贷款规模、资产质量、风险控制体系、吸收公众存款规模、内部治理结构等方面达到一定的条件之后，应允许其按照法律框架的要求升级和转型为银行类的正规金融机构。4.3.2创新小额信贷模式 对于小额信贷机构要根据中国特有的国情，创造适合中国特殊环境下的信贷模式，不能一味的照搬 GB 模式中贷款还款方式，对小组联保方式可以根据地区的特点加以变通，按农户的实际要求和当地的信贷市场状况设计灵活的信贷产品，以满足不同农户多样化的信贷需求。小额信贷产品主要是由资金来源、贷款金额、贷款期限、利率政策、还款金额、保障机制、管理职能、规范评级、防范风险等要素组成的，因而对于不同的地区，不同的农户，可以对这些要素进行不同的组合，进行小额信贷产品的创新，以此吸收更多的客户并不断的培养客户忠诚度，同时还可以降低农户和机构本身因产品设计不合理而造成的风险。4.3.3完善信用评级制度，建立农户信用记录 信用制度作为约束行为主体的规范、标准及其产权结构的合约性安排，对金融资产的配置效率发挥着基础性作用。但是，贫困地区的信用制度供给却严重滞后，特别是实际中的公共金融陷阱以及正式制度的缺失、非正式制度的扭曲，形成了农村金融上信用关系的扭曲和行为主体的逆向选择、道德风险，增加了信用过程的交易费用，降低了小额信贷机构的绩效。所以政府应该为小额信贷机构提供长期的信用支持，主要表现为：（1）在贫困地区加强诚信的宣传，让贫困客户可以通过一套行为规则和伦理约束机制减少经济交往中的不确定性。（2）建立以政府为主体的综合治理机制。把治理责任纳人对司法部门的考核，加大对逃债赖账的打击力度。小额信贷机构也可以参照2003 年7 月由国家税务总局发布的纳税信用等级评定管理试行办法以及2002 年5 月发布的中国农业发展银行贷款企业信用等级评定暂行办法。（3）要进一步完善信用村、信用乡（镇）的评定制度，充分依靠地方政府，深入调查研究，建立健全农户经济档案，最大限度地防范信用户评估失实的风险。对失信的农户，要在条件、额度、利率等方面给予设卡，做到好还好借，增强其信用意识。同时，地方政府要积极参与其中，通过加强对农户贷款使用和回收的监督作用，控制和杜绝逃废债务现象发生，加强农村信用体系建设，促使农村信用体系框架的形成。将农户小额信用贷款切实纳入规范管理的轨道。4.4信用社4.4.1培训建立高素质的工作人员 选聘高素质的工作人员从事小额信贷工作。1.在选聘过程中，严格按标准选人，以事定人，任人唯贤，所选人员一定要能胜任工作，不符合条件的绝不聘用。2.加强业务培训，采取实用性、操作性和针对性强的培训，不断提高业务员业务素质和管理能力。对业务员进行小额信贷管理、财务管理等培训。3.加强人员管理，及时淘汰素质差的工作人员。对素质高的工作人员保持他们的工作热情和积极性，争取他们为小额信贷服务。但对素质差、责任心不强的业务员坚决果断地予以辞退，只有这样才能保证