农村土地利用中存在的问题和对策.doc

Agriculture, Farmer & Rural Area 三农问题农村土地利用中存在的问题和对策 张毅家庭联产承包责任制是我国农村 土地制度的一次历史性重大变革，但 近年来，随着商品经济的发展和社会 经济条件的变化，以土地承包为特征 的家庭联产承包制在某些方面逐渐暴 露出其不利于农业进一步发展的一面， 需要进一步改革和完善。一、土地利用中存在的问题 (一）土地经营行为的短期化 家庭联产承包责任制的推行，极大地激发了农户对土地的经营热情， 但随着时间的推移和经济的发展，农 业已成为一种低收入产业。同时由于 农村中二、三产业的发展，农民对土 地的经济联系和感情日益淡漠，对土 地的投资减少，粗放经营乃至弃耕撂 荒等现象在所难免。其最主要的表现 和造成的后果有以下几方面：1、对土地长期投资得不够，导致 土地生产条件恶化，抗御自然灾害的 能力下降由于农业投资回收期长、见效慢、 效益低，因而缺乏对土地长期投入的 动力和信心，即使有一定投入，也只 是从关心近期经济效益出发，而不注 重长期的目标。主要表现在三个方面: 一是机械化水平下降; 二是土地基础 设施老化, 目前全国 8 万多座水库中 有 1/5是危险库，240万眼机井中大半 已到更新年限，全国每年净减少灌溉 面积 300 万亩左右；三是农业抗御自 然灾害能力下降，全国水、旱、虫灾 等受灾面积比重有逐年上升的趋势。2、对土地的活劳动投入减少，导 致耕地质量下降对土地活劳动投入减少最直接的 表现是化肥投入量增加而有机肥使用 量减少。据国家统计局统计，目前全 国耕地有机质含量仅为 1.5%，东北地 区近年来土壤有机质含量由 58% 下降到 12% 左右，对土地的活劳动投 入在数量减少的同时，质量也在下降， 大批年轻的和素质相对较高的农业劳 动力纷纷转向农外就业，导致从业劳 动者素质降低，一些先进科学技术难 以大面积推广应用。3、粗放经营和浪费耕地的现象严 重，导致耕地利用效率偏低农村改革之后，我国耕地主要实 行的是按人均包的方式，一部分劳弱 户经营不了或经营不好耕地，就只好 走粗放经营的道路。而劳强户在种地 之余涉足他业谋取收入，成为兼业型 农户，而当兼业经营发展到工商收入 成为家庭收入的主要来源时，农户逐 渐消弱了对土地的投工投资，导致部 分地方土地产出出现下降趋势。(二）土地经营的分散化 实行承包制初期，我国耕地一般采取按人均包、按劳均包、按人劳比 例均包三种方式。当时能在较大程度 上激励劳动者的热情，但平均承包造 成了土地高度分散，资源配置效率较 低等问题。这种超小型平均化经营成 为农业降低成本，吸收资金、技术和 对传统农业进行改造的主要障碍，引 发了一系列的问题：首先，造成耕作 不便，一是许多农户共同使用同一水 利设施，因较难管理造成水利设施年 久失修，利用率低; 二是地块多，田 埂道路占地多，给耕作、灌溉、植保 带来诸多障碍; 三是地块零散，不利 于大型机械化的使用; 四是地块分散， 各家各户地界相连，农民争界争水纠 纷不断。最后，妨碍了农业科学技术 及时大面积的推广及有效地转化为现 实生产力。二、土地利用问题的原因分析 上述土地利用中存在的问题其产生的原因是：(一）土地权属关系模糊 1、土地所有权主体界定不清1998 年修订通过的中华人民共 和国土地管理法第八条、第十条的 规定与1986年的土地管理法相比， 土地所有者代表增加了“村民小组”一 项。在法律上，土地所有权似乎是明 确的，并承袭了“三级所有，队为基 础”的格局。但是，把法律条文与现 实情况进行比较，仍然存在一个问题， 即法律没有对乡镇农民集体、村农民 集体和村民小组之间的所有权边界进 行界定，因此土地所有权关系仍然是 模糊的。土地所有权主体不清，集体 土地无法得到有效的保护。2、土地使用权权能不明确，权属 不充分，“两权”关系的内容不明确土地所有权与使用权关系的内容 不明确。土地所有权归集体，分户承 包，但所有者和承包者的权利义务缺 乏具体的规定。一方面，集体作为土 地所有者对土地使用的管理和监督没 有明确的程序和形式；另一方面，土 地承包者拥有的使用权及义务不明确。(二)缺乏规范化的法律和制度基础1、土地所有权和使用权缺乏完备 的法律规范和制度基础目前关于土地所有权的法律制度 只规定了土地所有权的归属，即土地 属集体所有，但对土地所有权的内涵、 地位、界限、法律形式、行使的法律 程序以及所有权实现的方式和保护手 段，都没有明确的规定。2、缺乏土地合理流转的机制和规范土地流转从严格意义上讲包括土 地所有权流转和土地经营权流转，但 在我国仅是经营权的流转。土地市场 流转机制形成艰难，主要缘于以下几60 小城镇建设2003/1160 小城镇建设2003/1160 小城镇建设2003/11Agriculture, Farmer & Rural Area 三农问题点原因：(1）当前土地流转的目标主要是 解决人地不均衡的问题现阶段土地流转的主要目标还不 是解决土地经营中的效率问题，而是 解决由于人口增减的变动而造成的农 户间人地不均衡问题，因此土地流转 方式以集体统一调整为主，农户之间 自发进行的转包转让的发生率非常之 低。(2）农业劳动力转移不充分 长期存在的城乡二元经济结构，抑制了农业劳动力在更大范围内彻底 脱离农业的可能。而城市的户籍制度、 就业安排制度以及住宅、医疗等福利 制度，对农民脱离土地，进入城市形 成了难以逾越的障碍，农户仍把承包 土地作为一种就业保障和利益补偿。(3）农业资金的相对不足抑制了 土地流转的发生现阶段的土地流转还受货币资金 的较大制约。转出者需要一笔从事非 农产业的垫底资金，而对转出土地使 用权和对土地投入的补偿资金十分有 限，不足以成为其非农产业的创业资 金。对转入者来说，不仅要支出对转 出者的补偿费，还需要资金购置扩大 再生产的物质手段。(4）土地市场流转本身缺乏利益驱动目前，土地市场流转的宏观经济 背景是国民收入分配严重倾斜，农产 品交易市场化程度低，价格长期背离 价值，工农产品价格剪刀差越拉越大， 土地产出效益非常低，平均利润机制 不能形成，由此造成土地市场流转机 制缺乏基本的利益驱动。三、土地制度完善的内容和对策 (一）明确和完善土地产权及产权主体1、明确土地所有权主体 要在有关法律和制度规范上，明确集体土地所有权主体。明确的、职 能完备的土地所有权主体应根据各个 地区的实际情况，分别放在村或乡一 级，而村或乡集体经济组织则要通过 增强经济实力，逐步形成一个完备、有 效的产权主体。2、强化产权主体的利益地位今后应在明确产权主体和对行政 权加以规范约束的基础上，确保产权 主体的土地收益权的完整，坚决砍掉 不合理负担，将各项合理负担合并为 农业税和土地承包费两大部分，分别 由国家和土地所有者征收并根据需要 进行再分配。从根本上理顺土地的经 济利益关系，从而使土地所有者和土 地经营者的经济利益能够从制度上得 到保障。(二）改革和完善土地承包的经营 机制1、稳定和完善现行的土地承包制 稳定和完善现行土地制度应注意 以下几点: 一是在土地的发包和调整 过程中，尽可能使各个农户的承包土 地相对集中连片；二是逐步扩大按经 营能力承包土地的比重，使土地向有 经营能力并以农业为主业的农户适度 集中，尽可能提高资源配置效率；三是逐步由无偿承包过渡到有偿承包， 改集体提留为土地承包金，促使农户 对土地经营采取积极态度。2、明确农户的土地承包经营权 农民是集体土地的使用者，又是集体土地的主体，因而对其承包的土 地应明确规定在合同期内农户有经营 权、继承权和有限的占有权与处分权。3、鼓励关于完善土地承包制所进 行的各种探索和试验目前不少地方对完善土地承包制 度，搞活土地使用权进行了各种各样 的探索和试验，尽管这些探索和试验 存在这样或那样的缺陷，不能作为基 本制度加以确认，但今后我们仍应鼓 励各地根据自己的实际情况，大胆试 验和探索各种各样的完善和改革土地 制度的方法和措施。(三）建立土地有偿使用和合理流 动机制1、建立土地有偿使用制度 实行土地有偿使用制度，土地使用者对土地所有者付费，使土地所有 权得到经济上的实现，促使农户改变 对土地经营的消极态度。同时当土地 使用者的土地使用权发生变更时，对 其在使用期间因为投入资金和劳动而 使土地增值的部分，转入者要给予经 济补偿，以逐步发育土地流转机制，推进土地商品进程。 2、建立地籍评价制度 联产承包责任制以来，部分地方已自觉地进行了土地质量评价工作， 这是建立土地有偿使用和土地流转制 度的一项基础性工作，今后应把这项 工作组织化、制度化和社会化，建立 起社会化、系统化的土地评价机构，合 理确定农户在土地使用期间土地质量 的升降情况，并据此作为对农户投工 投劳的利益补偿和对掠夺经营降低地 力的行为进行处罚的依据。3、建立土地合理流转制度 依托基层土地管理部门，结合土地评价工作建立土地产权交易所，专 门从事土地的技术评价、经济评价和 办理土地使用权转让、出售、交易等 事宜，这样把农户之间自发进行的、公 开性较差的土地使用权流转公开化、 合法化和规范化。4、明确和规范国家和集体经济组 织对农村集体土地管理的职能和分工 在土地的所有权和使用权相分离 以及国家和集体经济组织同时对土地 实施管理职能的情况下，其关键