中国对外资银行的监管法制及其完善

鲁东大学学士学位论文中国对外资银行的监管法制及其完善李士磊(政法学院 法学 2004级1班 041210028）摘要：2006年底，根据中国加入WTO的五年承诺，中国银行业全面对外开放。我国取消了对外资银行地域范围、业务范围的限制及其他所有非审慎性限制。在外资银行大量地进入我国金融市场与我国银行展开激烈竞争的同时，也对我国外资银行的监管提出了挑战。面对新的历史条件，我国的监管法律制度还存在诸多缺陷与不足，亟待完善。外资银行监管的法理基础是属地管辖权和国民待遇原则。无论从国际还是国内金融市场来看，外资银行监管都有其必要性。建立科学有效的外资银行监管法律制度，以充分发挥银行业在推动我国社会主义市场经济建设中的作用，是目前我国银行监管的重要课题。因此，针对我国外资银行监管中的不足，本文提出了若干建议，以求有利于我国外资银行监管法律制度的完善。关键词：外资银行；监管；法理基础；法律制度The Legal System of Chinas Foreign Bank Supervision and ConsummationLi Shi-lei(School of Politics and Law, Law, Class1, Grade2004, 041210028)Abstract: At the end of 2006, according to the Chinas five year pledge that when China joined WTO, the Chinese Banking industry comprehensive opening to the outside world. China has cancelled to the foreign bank territorial scope, the business scope limit and other all non-careful limit. While the foreign bank enters our money market massively and launches the steep competition with our banks, it also presents the challenge to our foreign banks supervision. Facing the new historic condition, our countrys supervision legal regime still has many flaws and insufficiencies, which urgently awaiting to consummate. The law foundation of foreign bank supervisions legal principle theory is the possession jurisdiction and the national treatment principle. Regardless of from international or from the home money market, the foreign bank supervision has its necessity. At present it is the important topic to our country banking supervision that establishing the science effective foreign bank supervision legal regime to fully play the function of the banking industry in our countrys socialist market economy construction. Therefore, in view of the insufficiency of our country foreign bank supervision, this article proposes certain suggestions in order to advantageous to our country Foreign bank supervision legal regimes consummation.Key Words: foreign bank; supervision; legal principle theory of law foundation; legal regime引言自2001年12月11日加入世贸组织以来，我国银行业逐步对外开放，越来越多的外资银行来华拓展业务。随着我国在外资银行市场准入、经营地域和业务范围上更大程度的开放，我国银行与外资银行之间的竞争也进一步加剧。根据我国在入世时银行业开放的承诺，在加入五年内，中国取消对外资银行在经营地域、业务范围和市场准入上的限制，外资银行与中资银行在以上各方面均享有平等的待遇。外资银行抢滩登陆中国的时代已经来临。同时，中国银行业的监管也面临着新的问题与挑战。尤其在对外资银行监管的法律制度方面，我们的各项法律制度都存在诸多问题与缺陷，亟待完善。作为银行监管国际标准的制定者，巴塞尔委员会在阐释有效银行监管的核心原则的目标是也指出：有效的银行监管是经济大环境的一个关键组成部分，与有效的宏观经济政策结合在一起，构成了一个国家金融稳定的基础，虽然有效的银行监管的成本很高，但监管不力的成本则更高。有效银行监管的本质特征是依法监管，即依法治代替人治，保障监管的公正性、权威性和持续性。因此，完善的法律制度是对外资银行实行有效监管的必要手段。外资银行的大量进入我国金融领域，一方面能够促进我国金融业尤其是银行业的发展，另一方面也对我国银行体系带来了冲击，增加了金融领域的风险性，对我国的监管法律制度也提出了挑战。如何从我国国情出发并借鉴国外经验，逐步建立科学有效的外资银行监管法律制度，以充分发挥银行业在推动我国社会主义市场经济建设的作用，就成为目前我国银行监管的重要课题。因此，本文就目前我国外资银行监管法律制度中存在的不足和可能的完善措施进行探讨，以期有所裨益。一 外资银行监管的法理基础（一）外资银行的概念及组织形式1、概念外资银行（Foreign Bank）是相当于一国的当地银行（Local Bank）而言的。1一般而言，对于外资银行的含义有狭义和广义两种理解。狭义的外资银行一般仅指总行设在东道国境内的，全部资本均由外国投资者出资而组成的银行，其地位相当于外商独资企业。广义的外资银行不仅包括狭义的外资银行，通常还包括外国银行在东道国境内设立的分支机构以及外国资本的银行与东道国资本的银行在东道国境内联合设立的合资银行，有时还包括外国银行在东道国设立的代表机构。外资银行的出现是国际投资活动发展的必然产物，是国际金融一体化发展的结果。外资银行的出现始于十九世纪前半叶，但是真正发展是在十九世纪末资本主义进入垄断阶段时期。2、组织形式出于自身引资需要的不同，各国对外资银行存在形态的界定也有所不同。从各国外资银行立法来看，外资银行在东道国进行业务活动的组织形式主要有以下几种：2（1）子行子行是由一家外国银行拥有全部或多数股权，并依照东道国的法律登记注册的银行。子行大致可分为全资子行和控股子行两种。从法律地位上看，子行是东道国的法人，完全受所在国法律管辖，是独立于母行之外的法律主体。子行最大的优点在于：第一，经营和责任与母行分离。子行作为独立的法律实体，具有独立的法人地位，独立进行经营的活动，独立承担法律责任。一旦子行出现危机，最多是破产清算，母行一般没有法律责任为其清偿债务；第二，子行的经营范围可以与母行相同，甚至超出母行的经营范围，有利于扩大资金来源和降低成本；第三，母行的经营状况对子行也不会形成直接冲击，如果母行出现危机，不会直接导致子行的危机。（2）合资银行合资银行是指由两个以上的金融机构，其中至少有一家为外国银行，共同出资在东道国依法设立的银行。根据1983年巴塞尔协议的规定，合资银行必须具备以下条件：一是由两个或两个以上的母机构出资组建和控制；二是在东道国境内设立；三是股东中必须有外国银行；四是合资银行的持股方式可以是将有效控制权赋予某一机构，但典型形式是由多个股东共同所有。合资银行的优点在于：第一，联合多家银行的资金和技术，具有较强的竞争力；第二，为中小银行进入国际市场参与竞争提供了机会，是力量薄弱的中小银行能够汇集资金和积累管理经验；第三，可以将合资银行的监管纳入到本国的监管机制中来，便于东道国对银行业实施一体化管理。（3）外国银行分行外国银行分行是外国银行在东道国开设的最常见的也是最重要的分支机构。它是总行的一个组成部分，不具有东道国法律上的独立民事主体资格，而由总行承担其法律责任，是典型的外资银行。它的优点在于：第一，作为总行的一部分，基本能够从事外国银行总行的一切经营活动，而且有总行的信誉和实力作后盾，具有较强的竞争力；第二，不仅能够从事当地业务，而且能够从事国际银行业务，可以有效地在国际市场上筹措资金；第三，由于分行的责任最终由总行承担，强化了总行的责任感，容易进入其他国家银行业市场；第四，设立时，总行不必专门筹集资本，并且可以对其实行直接控制，易于实现总行的经营目标。（4）代表处代表处是外国银行设在东道国的最简单的办事机构，由外国银行总行的代表和工作人员组成。它仅是外国银行职能的延伸，既不是外国银行的内部职能部门，也不是分行，不从事任何营利性的经营活动，不构成外资银行的实质性的进入。其主要职能在于调查研究所在地的银行业状况、国家的政策法律，为外国银行总行提供信息，联络外国银行总行与东道国政府及银行间的关系，从事工作洽谈、业务联系及咨询等辅助性工作。2006年11月8日国务院第155次常务会议通过了中华人民共和国外资银行管理条例（以下简称管理条例）。该管理条例规定，外资银行是指依照中华人民共和国有关法律法规，经批准在中华人民共和国境内设立的下列机构：（一）一家外国银行单独出资或者一家外国银行与其他外国金融机构共同出资设立的外商独资银行；（二）外国金融机构与中国的公司、企业共同出资设立的中外合资银行；（三）外国银行分行；（四）外国银行代表处。（二）外资银行监管的含义银行监管一般包含两层意思：一是指银行的自我管理，二是指银行监管当局对银行的外部监管。在本文中，除特别说明外，对外资银行的监管通常是就外部监管而言。对外资银行的监管是指对外资银行监督和管理的合称。从东道国角度出发，它是指东道国银行监管当局及其执行机关或某些特定机构根据法定授权和法定程序对外资银行及其活动实施规制和约束促使其稳健运行的一系列的总称。对外资银行的监管目标主要是确保存款人的利益，维护社会稳定，确保公平竞争和东道国央行倾向政策的实施，以及维护世界金融体系的稳定，保证对等互惠原则的实施，平衡国与国之间国际收支、外汇储备和国际货币体系的稳定。对外资银行监管的手段更多地采用磋商、合作和国际联合监督、统一监管原则。就监管力度而言，缺乏约束力，其监管效果往往也不如一般商业监管明显，带有较大局限性。（三）外资银行机构的法理基础外资银行监管的法理基础是东道国政府对外资银行进行有效监督和管理的前提条件和理论基础，没有这一基础的存在则对外资银行监管就无从谈起。但是学界对这一问题却鲜有论述。从世界各国外资银行监管的实践来看，东道国对外资银行监管主要基于以下两点：1、属地管辖权属地管辖权是指一国对其领域内的一切人、物和所发生的事件行使管辖。管辖权是主权国家的基本权利之一，它既是主权所派生的，也是主权内容的具体化和表现。外资银行作为依据东道国法律在东道国境内设立的营业性或非营业性金融机构，必须接受东道国的管辖。东道国有权决定其对外资银行监管的体制，有权对外资银行在市场准入、经营地域和业务范围上做出限制。1975年9月的巴塞尔协议针对国际性银行监管主体缺位的现实，突出强调了两点：（1）任何银行的国外机构都不能逃避监管；（2）母国和东道国应共同承担的职责。这一规定表明东道国对外资银行负有监管责任，为东道国的监管提供了国际法上的依据。但是在早期的巴塞尔协议对国际性银行监管奉行“母国综合监督为主，东道国个别监督为辅”的原则，对清偿能力等监管内容也只是提出了抽象的监管原则和职责分配，未能提出具体可行的监管标准。各国对外资银行的监管都是各自为战，自成体系。2、国民待遇原则国民待遇原则是指一国依条约或国内法的规定给予外国人与本国国民同等待遇的义务。即在同等条件下，外国人享有与本国人相同的权利和义务。这一原则要求，国家给予外国人的待遇不低于本国人的待遇；另一方面，外国人不得要求任何高于本国人的待遇。国民待遇原则运用在金融服务领域，即体现为一国对于在其境内的他国金融机构采取与本国金融机构同等的待遇，表现在立法取向上多为内外资统一立法。在国际实践中，国民待遇原则是外国人待遇的一般原则。具体到外资银行的监管问题，外资银行居于东道国属地管辖权之下，依国民待遇原则，外资银行与内资银行享有相同的权利，承担相同的义务。内资银行所适用的东道国法律法规，除有特别规定外，也应适用于外资银行。东道国有权对外资银行实行科学有效的管理。因此可以说，国民待遇原则也是外资银行监管的法理基础之一。二 外资银行监管的原则和必要性（一）外资银行监管原则外资银行监管的原则是指东道国在处理外资银行监管事务时所依据的基本指导思想。任何一个东道国在对外资银行实施监管时都会根据本国国情及国际趋势对这种监管措施持一个最基本的态度，外资银行监管原则就是这一态度的体现。监管原则在外资银行监管体制中具有举足轻重的地位，是外资银行监管的核心。只有确立了符合国情的监管原则，才能制定出恰当的监管措施，以引导、监督外资银行在本国的活动。目前各国通行的有四项原则，即保护本国银行原则、对等互惠原则、最惠国待遇原则和国民待遇原则。31.保护本国银行原则保护本国银行原则是指对外资银行的监管活动应当将重点放在保护本国金融业免受外来干扰和控制上。一些国家的法律明确规定了外资银行在境内设立组织机构的种种限制性规定。一种最为极端的做法就是对外资银行持排斥态度，完全禁止他们的进入。如葡萄牙1975年国内银行体系实现国有化后，制定新的银行法，禁止外资参与本地商业银行和投资银行业务，禁止外资银行在葡萄牙开设分行。4另一种做法是允许外资银行进入一些较为特殊的市场范围。如特定地域和领域的业务，我国过去对于外资银行就有此种倾向。还有一种做法就是对外资银行的许可数量进行限制。例如印度在接受世贸组织的金融服务协议以前的银行法制中只允许每年对外资银行分支机构发放八张许可证。当然随着世界经济的发展，国内金融市场与国际金融市场逐渐融为一体，完全禁止外国金融机构进入的做法已逐渐被这些国家所放弃。目前持这一立场的国家大多实施有限制的保护主义政策，即仍以保护主义为主体，但有限度的开放本国金融市场，辅之以相应的管制措施，保护本国的金融业以及金融市场的稳定。2.对等互惠原则对等互惠原则是指一方国家或其国民在受到另一方国家所给予的一定待遇时，也给予另一方国家或其国民以同等待遇，双方从对方得到的待遇处于平衡状态。在外资银行监管领域，对等互惠原则的核心内容是以对等互利的政策和措施来对待外资银行进入本国市场，只对准许本国国民进入其金融市场设立外资银行的国家的国民开放本国金融市场，准许其设立外资银行。对等互惠原则又有严格对等原则和基本对等原则之分。前者是在外资银行进入的数量、组织形式、业务经营等方面一律采用严格的对等条件，如巴西中央银行曾以此做法抵制美国在巴西开设新的分行。后者是只要他国银行允许本国银行在境内开设分支机构，不论采用何种组织形式，则该外国的银行可以进入本国市场，在具体的外资银行进入的形式、数量等方面不作具体对等原则。如美国1995年的金融服务公平交易法规定，如果美国的金融机构在某国不能享有国民待遇，美国当局有权拒绝该国金融机构的进入和扩展新业务的申请。从对等互惠原则的实质来看，尤其是严格对等原则，有着明显的限制外资银行在本地发展的倾向。3.最惠国待遇原则最惠国待遇原则要求缔约国一方将在自己领域内给予第三国及其国民的一切优惠待遇也给予缔约国另一方及其国民。外资银行监管领域中的最惠国待遇是在服务贸易总协定中确立的。服务贸易总协定第2条明确规定了世贸组织成员国在服务贸易领域应无条件的相应给予最惠国待遇。其下的有关金融服务承诺的谅解书协议中则进一步将最惠国待遇明确适用于金融服务领域。服务贸易协定所确立的最惠国待遇原则承袭了关税与贸易总协定中所规定的无条件的最惠国待遇原则。这意味着世贸组织成员国在诸如市场准入、经营业务范围和经营地域等方面应给予所有成员国同等的待遇。但是，在实践中也有一些国家不愿意承认这种无条件的最惠国待遇原则，而是要求对等的有条件的最惠国待遇原则。如美国就因为不愿意承认无条件的最惠国待遇原则而不愿签订全球金融服务协议，并撤回美国在金融服务领域给予所有世贸组织成员国以最惠国待遇的承诺。4.国民待遇原则此原则前文已有所论述。国民待遇原则不仅是东道国对外资银行进行监管的法理基础之一，也是外资银行监管原则的重要内容。给予外资银行国民待遇的国家，一般比较强调外资银行给本国带来的积极影响。这些国家的金融体系发达，金融管理机制健全，而且国内银行的竞争能力也相对较强。因此，这类国家除了在市场准入方面对待外资银行同当地银行有所不同外，在具体经营方式、经营范围和受到的监督与管理上，内外资银行则完全相同。在2006年10月召开的第14届国际银行监督官大会上，巴赛尔委员会公布了新版有效银行监管核心原则（以下简称新版核心原则），新版核心原则对银行业监管提出了更高的要求，我国银行业面临升级。新版核心原则与1997年公布的核心原则相比，从体例方面来看，总体上新版的原则仅由25条核心原则和涉及银行监管有效性的前提条件所组成；从内容方面来看，一是新添了一条原则全面论述银行风险管理原则，同时还通过合并或新增的方式推出了几条新原则，专门论述银行账户利率风险、流动性风险和操作风险，充分突出了对风险管理的重视，丰富了风险监管的内容。二是新版核心原则还补充了有关加强监管当局透明度、治理结构及问责制等原则性要求，突出现场和非现场检查的重要性，间接地推出了以风险为本监管的新理念。新版核心原则在一定程度上对做好银行监管工作提出了更高的标准。落实新版核心原则将是中国银行业面临的一项新挑战。（二）外资银行监管的必要性总体来看，外资银行已经成为中国银行业的重要组成部分。外资银行的进入丰富了中国银行业市场的产品，强化了中国银行业服务功能，改善了包括中西部和东北地区在内的投资环境和市场环境。但是，在我国当前金融体制改革尚未完善，金融业总体发展水平落后的情况下，外资银行的大量进入难免会增加我国的金融风险，因此，加强对外资银行的监管越来越显示其重要性和紧迫性。1、从国际金融市场分析首先，银行业国际化程度的加深使得各国金融机构紧密相关，相互依赖程度日益加大。外资银行总行与其各分支机构之间以及分支机构相互之间的资金调拨、日常业务的密切往来打破了金融风险跨国界传播的障碍。虽然单家银行实施审慎经营，但整个系统却依然潜伏危机。一家银行破产必定引起连锁反应，从而引起整个世界的金融危机。1997年的东南亚金融危机就是一个最好的例证。其次，各个国家监管当局在各自国家金融体系内各行其是的传统方式难以覆盖跨国银行的全部，这将威胁国际金融业的稳定。由于外资银行总行的资产、管理和人员皆以国际化，且营业处所分散世界各地，这是母国监管当局力量所不及的。东道国虽能对外资银行行使监管权，但也无法对跨国银行整体进行监管。因此，对外资银行监管的有效性将受到削弱。2、从国内金融市场分析首先，从维护我国金融秩序的稳定出发，要加强对外资银行的监管。5外资银行的进入在一定程度上影响到我国金融秩序的稳定。外资银行的进入增大了我国金融市场的自由度，便利了国际资本的流进流出，加大了我国的金融风险。在发生金融危机时，国际市场的波动会影响到我国的金融业，不利于我国金融业的安全与发展。其次，从抑制通货膨胀的角度出发，要加强对外资银行的监管。6外资银行资金的流入，一方面会扩大国内货币的供应量，进而导致国内物价上涨，直接引发通货膨胀；另一方面造成国内配套资金需求上升，间接引发通货膨胀。再次，从维护公平有序的竞争环境出发，要加强对外资银行的监管。外资银行要在我国开拓市场必然与国内银行展开激烈竞争。这种竞争需要一个公平有序的竞争环境，对外资银行的监管是重要手段之一，同时，公平竞争环境的建立业有利于吸引外资，优化投资环境。最后，从维护宏观经济政策出发，要加强对外资银行的监管。随着金融的国际化，国际信贷、国际投资、外汇交易等银行业跨国经营活动，将对东道国货币的自主性和有效性产生冲击。为了实现货币金融政策的目标，各国在实施这些政策时也相应采取了对银行业跨国经营活动的鼓励和限制政策。这些政策的落实在一定程度上反映在对外资银行的监管方面。三 我国外资银行监管的法律制度及存在的问题（一）我国外资银行监管的法律制度概述1、外资银行市场准入监管制度所谓市场准入监管是指东道国允许哪些银行进入本国金融市场，如果允许，申请进入的外资银行又应以何种组织形式，在哪些地区，哪些业务范围，以何种条件进入。（1）组织形式我国外资银行的准入形式与世界主要国家基本相同，包括子行、分行、合资银行和代表处等。在金融统计时，子行、分行、合资银行往往合称为营业性外资银行，而将代表处单列为非营业性外资银行。（2）准入条件我国2006年11月公布的管理条例规定：设立外资银行及其分支机构，应当经银行业监督管理机构审查批准；外商独资银行、中外合资银行的注册资本最低限额为10亿元人民币或者等值的自由兑换货币；注册资本应当是实缴资本。外商独资银行、中外合资银行在中华人民共和国境内设立的分行，应当由其总行无偿拨给不少于1亿元人民币或者等值的自由兑换货币的营运资金；外商独资银行、中外合资银行拨给各分支机构营运资金的总和，不得超过总行资本金总额的60%；外国银行分行应当由其总行无偿拨给不少于2亿元人民币或者等值的自由兑换货币的营运资金。2、外资银行经营运作监管制度（1）业务限制监管管理条例将加入WTO时承诺允许外资银行经营的业务全部列入外资银行业务范围。在外汇业务方面，自我国加入世贸组织时起，即允许外资银行将外汇业务客户对象扩展至中国居民个人，不需审批；在人民币业务方面，按照加入世界贸易组织承诺时间表，逐步扩大外资银行经营人民币业务的地域范围和客户对象范围。目前对外资银行开放人民币业务的城市已经按要求逐步开放，外资银行人民币客户对象已经扩展至中资企业。（2）资本充足率监管管理条例按照巴赛尔委员会有关协议的要求，授权中国人民银行可以根据外资金融机构的业务范围合审慎监管的需要，提高注册资本或者运营资本的最低限额，并规定其中的人民币份额；要求中外合资银行或合资财务公司外国出资者须达到资本充足率8的标准；改变对独资银行、合资银行、独资财务公司和合资财务公司资本充足率按倍数规定的形式，按国际通行惯例改成要求其资本充足率不低于8的比率形式，以突出资本或运营资金在审慎监管中的重要作用。（3）流动性监管银行流动性是指银行可以在任何时候以适当的价格获取足够的资金来满足其客户随时体现需要的能力。大多数国家对流动性控制都强调弹性控制，没有规定具体指标。但鉴于我国金融监管体系还比较落后，监管者的素质参差不齐，也缺乏监管经验，我国需要法律对银行流动性做出明确的具体的规定。在管理条例中规定，外资金融机构应当确保其资产的流动性，流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25。（4）贷款集中度监管管理条例规定：独资银行、合资银行对一个企业及其关联企业的授信余额，不得超过其资本的25%,但是经中国人民银行批准的除外。为控制风险，管理条例还规定，外国银行分行营运资金的30%应当以国务院银行业监督管理机构指定的生息资产形式存在，外资金融机构应当按照规定计提呆帐准备金。3.外资银行退出监管制度外资银行市场退出有两种情况：一是主动退出，二是强制退出。我国外资银行主动申请的市场退出，须经中国银行业监督管理委员会批准。强制市场退出，由银监会根据对其风险程度和救助可能性的判断而决定。一旦银监会认为某机构为危机机构，监管人员应及时报告，需要强制市场退出时，应尽早实施，以免推迟退出加大成本或引发市场的不良反应。（二）我国外资银行监管的法律制度存在的问题1、外资银行监管的现行立法不完善，与WTO规则有一定的差距（1）监管法律体系不完善，缺乏规范外资银行监管的基本法虽然目前我国对外资银行的监管水平总体上有明显的提高，但是现行监管法律体系依然存在滞后、不协调、法律效力低下等问题。与西方发达国家相比，我国外资银行监管法律的系统性和完善性仍不完备。此外，我国还没有一个比较完善的外资银行法。目前对外资银行监管的法律依据主要是中华人民共和国外资银行管理条例及其实施细则。此条例是由国务院颁布的行政法规，立法层次和效力等级不高导致其法律的权威性不够，给执法带来了一定的困难。（2）与WTO规则相比，我国立法还比较滞后，存在法律监管的真空7尤其随着网络技术的应用，网上银行的出现推动着金融领域的创新，必然需要新的法律法规来规范其有序发展。可是，目前中国对外资银行网上业务的监管，了2001年6月出台的网上银行业务管理暂行办法之外，尚无其他法律依据，从而出现监管的立法空白。2、监管工作不规范在外资银行的实际监管工作中存在“重引进、轻监管、重合规性管理、轻风险性管理”的倾向。8近年来，我国一些股份制商业银行合地方商业银行纷纷引进境外战略投资者。然而，对这些境外投资者的监管却显力度不足。此外，对外资银行的监管主要是对其经营的事后合规性检查，缺少以预防为主的事前、事中风险性监管，不能适应金融监管重点向规范和化解金融风险，维护金融体系的整体安全转变的需要。主要表现在：风险评级体系并不完备。风险评级事银行监管框架的重要组成部分。它是监督机构以防范风险为目的，通过银行风险和经营状况的综合评级，系统地分析、识别银行存在的风险，实现对银行持续监管和分类监管。目前，我国已经借鉴了美国的成功经验，对外资银行进行年度风险类别的评审，但要评价风险系数较大的外资银行分行在东道国业务的风险水平，还要看其总行的支持水平。如果撇开总行的因素，单独对外国银行分行自身的风险水平进行评价，实行美国风险评级体系的作用效果会降低。3、具体监管原则存在问题各国对外资银行监管的原则归纳起来主要表现为：保护本国银行原则、对等互惠原则、最惠国待遇原则和国民待遇原则。从立法上看，我国现行监管法律法规中尚无对这些原则的明确规定。但从实践来看，我国对外资银行的政策事有限保护主义的单方优惠待遇，即通过提供优惠政策来吸引外资银行，通过对外资银行业务范围进行限制以保护本国的银行业。自2006年底，中国银行业全面开放以来，这种状况有了极大的改观。实践中还是不足，必须加快监管原则与国际接轨的步伐，实现中外资银行政策的统一。4、监管方式不健全主要表现在以下几个方面：（1）监管实践中侧重于现场检查的监管方式，明显滞后于现实发展的需要。（2）我国对外资银行的监管仍然停留在行政式监管阶段，带有浓厚的行政色彩。（3）对外资银行的监管的规定过分简单，缺乏操作性。例如对外资银行不断推出的创新业务品种与营模式缺乏法律约束力，既没有原则性的规定，更谈不上具体操作办法。5、监管缺乏国际合作机制随着各国金融市场相互之间的依赖性不断增强，各国及其重视对外资银行监管的国际合作。但是在我国管理条例.对外资银行的国际监管缺乏相关规定。在实践中，我国虽然也参加了多个金融组织，与其他国家在金融合作方面也建立了一些联系，但是关于监管的合作却较少。比如，与外资银行的母国监管当局就缺乏联系，即使有也停留在信息交流、互通情报等简单合作上。上述问题严重影响我国外资银行的发展，阻碍了我国金融服务国际化的过程。四 完善我国外资银行监管法律制度的若干建议（一）我国外资银行监管立法的完善1、制定一部调整外资银行监管的专门法律外资银行法我国目前外资银行监管立法层次低，并且立法分散庞杂、稳定性差，不利于监管机构实施科学有效的监管。在制定外资银行法的过程中，我们可以借鉴国际成功经验，以期达到事半功倍的效果。巴赛尔委员会已经为国际社会提供了一个公开统一的外资银行监管标准，即有效银行监管的核心原则、新巴赛尔资本协议等一系列文件。我国可参照这些协议，借鉴他国成功经验，同时结合我国的实际情况，制定一部既符合我国国情又具有权威实效的法律。在具体制度的设计上，要注意原则性与可操作性的结合。注重对我国监管体系和制度做出具体规定，要明确监管主体、监管内容、监管方式和监管的权威性。同时，也应当注意不同法律法规之间的衔接，包括与他国法律及国际惯例的衔接。2、完善外资银行监管的配套立法完善配套立法，即在外资银行法的基础上进一步修订完善外资银行管理条例及其实施细则。在内容上对外资银行的监管进行统一、细化，形成完备的外资银行监管法律体系。同时，完善相关立法，对中国人民银行法、商业银行法、公司法、担保法等法律进行修改完善，使得各相关法律与外资银行法相互衔接，从而更好地实现对外资银行的监管，促进我国银行业的发展。（二）监管原则与监管方式的完善1、监管原则的完善根据目前我国银行业发展的现实情况，我国对外资银行还不适宜采取“平等一致”“对等互惠”的原则，而适宜采取“适当的限制主义”原则；在国内银行业力量发展壮大，能够与外资银行处于平等的竞争地位后，再采用“平等一致”的原则；当我国的银行业具备一定规模时，我国就可以对外资银行实行“对等互惠”原则。即根据我国银行业发展状况，对外资银行实行不同的监管原则，以保护我国银行业的去安全与发展。2、监管方式的完善（1）具体监管工作的完善强化非现场监测分析，提升风险预警和评估能力，提高现场检查深度和针对性，加大执法与处罚力度。实施合并监管，监控单家银行在华所有分支机构的整体风险，防止监管套利，提高监管手段的充分性、有效性、可操作性，完善对外资银行法人机构的综合评级。（2）完善外资银行的风险监管机制首先，完善外资银行审慎监管法律体系。中国银行业监管的基本理念是“管法人、管风险、管内控和提高透明度”，重点关注商业银行的主要风险以及银行业系统性风险，监督和激励商业银行建立完善的风险管理体系和严密的内部控制机制，并通过信息披露强化市场约束。9管理条例对于市场准入的监管也作了相关规定，但还存在一定不足，应当借鉴英美等国的经验建立外资银行总行保证书制度。外资银行在我国开设分行，要求总行为其开具保证书，说明总行以其全部资产为其分行的债务负责。其次，建立持续有效的现场检查体系和非现场监测体系，以控制外资经营的风险。推行全面风险监管，监控外资银行境内外、表内外和本外币各类风险，加强日常经营风险的监管制度。一方面建立完善的外部审计制度，从外部加强监管。另一方面加强内部控制，规定外资银行内部控制贷款、流动性等风险的系统要上报中央银行备案，经审查批准才投入使用期。（3）加强完善外资银行的信息披露制度信息披露有利于打开银行内部的“黑匣”，是监管从事后性向事前性转变，最终达到尽可能减少风险的目的。我国于2002年5月由中国人民银行发布银行信息披露暂行办法，要求包括外