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： 城市规划和风景名胜区监管系统 建设实施方案 建建设设部信息化工作部信息化工作领导领导小小组办组办公室公室 二二二年十一月二年十一月 目 录 一一 建设背景建设背景.3 二二 监测目标监测目标.3 ( (一一) )基本监测内容基本监测内容.3 3 ( (二二) )重点监测内容重点监测内容.4 4 三三 技术路线技术路线.5 ( (一一) )监测方法监测方法.5 5 ( (二二) )监测范围监测范围.6 6 ( (三三) )监测数据监测数据.7 7 ( (四四) )监测数据库监测数据库.9 9 四四 工作计划工作计划.9 ( (一一) )任务安排任务安排.9 9 ( (二二) )时间安排时间安排.1010 五五 保障措施保障措施.11 ( (一一) )组织保障组织保障.1111 ( (二二) )技术保障技术保障.1212 六六 提交成果提交成果.12 ( (一一) )监测工作报告监测工作报告.1313 ( (二二) )监测结果专题图集监测结果专题图集.1313 ( (三三) )联网运行的监测系统联网运行的监测系统.1515 为了贯彻国家领导和部领导的指示精神，确保全国城市规划和风景名胜区 监督管理系统在建设部以及试点城市、试点风景名胜区的顺利实施，在参考 全国城市规划监督管理信息系统设计和国家级风景名胜区监督管理信息 系统方案的基础上，制订本实施方案。 一一建设背景建设背景 根据国务院关于加强城乡规划监督管理的通知 （国发200213 号）的 指示精神， “要抓紧建立全国城乡规划和风景名胜区规划管理动态信息系统，采 用现代技术手段，加强对全国城乡规划建设情况和动态监测。 ” 全国城市规划和风景名胜区监督管理系统将充分发挥航空航天多源遥感数 据的优势，通过 RS、GIS、网络、数据库技术的综合应用，支持和辅助城市规 划和风景名胜区的行政监督，对城市规划和风景名胜区建设进行全面监测和快 速调查，及时发现各类重大违法违章开发建设活动，为国家行政主管部门提供 决策和处理的依据。 二二监测目标监测目标 本次监测目标限定在三个试点城市和三个试点风景名胜区。对检测目标地 监测模式分为基本监测和重点监测。基本监测：对试点城市规划区和风景名胜 区的整体现状进行监测。重点监测：选择试点城市和风景名胜区重点区域和目 标，通过遥感数据、地形数据、规划数据叠加和专家经验等手段，对比发现差 异目标，达到重点监测目的，重点监测是本项目开发和研究的关键内容。 (一一)基本监测内容基本监测内容 以国务院 13 号文和建设部等九部委 204 号文明确要求的城乡规划强制性 内容，结合遥感监测可见技术条件特性，将下列规划强制性内容作为基本监测 内容。 1城市规划基本监测城市规划基本监测 （1） 重大建设工程，如：建筑物、构筑物和基础设施等； （2） 城市建设用地范围和用地布局； （3） 城市绿地系统、河湖水系，城市水厂规模和布局及水源保护区范围， 城市污水处理厂规模和布局； （4） 城市主、次干道的道路走向和宽度，公共交通枢纽和大型社会停车 场用地布局； （5） 违法违章工程。 2风景名胜区基本监测风景名胜区基本监测 （1）景观资源监测。地形地貌、森林植被、文物古建、水体景观； （2）土地利用监测。风景名胜区建设用地范围和布局； （3）建设工程监测。风景名胜区内各项建设活动，特别是一些重大建设 项目，如铁路、站场、仓库、医院、工矿企业、公路、索道、缆车、大型文化、 体育与游乐设施、旅馆建筑、水利工程等； （4）生态环境监测。森林覆盖率、水土流失、地质灾害、环境污染、森 林火灾、森林病虫害。 （5）违法违章工程。 (二二)重点监测内容重点监测内容 在基本监测内容的基础上，根据本项目建设周期短、数据复杂、临时标准 制订、软件系统开发等各方面条件限制，结合监测业务主管部门实际监管工作 的急需，我们将本次重点监测目标集中在土地利用和建设工程两个方面。 1城市规划重点监测城市规划重点监测 （1）土地利用监测 重点监测对象是试点城市规划区用地边界范围变化、城市规划区和建成区 之间的城乡结合部土地利用变化状况。 监测指标包括土地的用地性质、用地面积、用地位置等。 （2）建设工程监测 重点监测对象是试点城市规划区范围内的重大建设项目和城乡结合部的建 设工程情况。 监测指标主要有建筑性质、建筑面积、建筑位置等。 2风景名胜区重点监测风景名胜区重点监测 （1）土地利用监测 重点监测对象是试点风景名胜区内土地利用变化情况。 监测指标包括土地的用地性质、用地面积、用地位置等。 （2）建设工程监测 重点监管对象是试点风景名胜区内各项建设活动，特别是一些重大建设项 目，如铁路、站场、仓库、医院、工矿企业、公路、索道、缆车、大型文化、 体育与游乐设施、旅馆、水利工程等。 监测指标主要有建筑性质、建筑面积、建筑位置等。 三三技术路线技术路线 (一一)监测方法监测方法 城市规划和风景名胜区的监督管理采用遥感（RS） 、地理信息系统（GIS） 技术与实地调查相结合的手段来实现。具体技术流程如下： 第一步：利用地形图数据对遥感影像数据进行纠正配准处理； 第二步：通过遥感数据以及规划数据（总规和详规）的比对，进行差异图 斑的识别。识别方法主要包括：多时相遥感影像图的比较，遥感影像数据与规 划数据的比较，专家经验目视识别比较，并辅以公众监督举报等； 第三步：在识别出差异图斑后，进行行政核查。核查方式有两种：一是图 面和资料核查，由各试点单位进行图面和资料差异图斑的核查；二是通过实地 勘查的方式进行核查； 第四步：核查结果经反馈后进入到系统中复核； 第五步：对复核结果进行后期处理，包括进行分类统计分析、专题制图和 专题报告等； 第六步：监测结果整理和网上发布。 具体技术流程如图 3-1 所示。 图 3-1 技术流程 (二二)监测范围监测范围 在 2002 年底需要实现的监测范围包括三个试点城市和三个试点风景名胜 区，分别如下： 三个试点城市：广州、邯郸、襄樊； 三个试点风景名胜区：泰山、黄山、武陵源。 监测的主要内容如前面重点监测中所描述。 (三三)监测数据监测数据 1数据种类数据种类 （1） 遥感影像（卫片） 综合考虑监测精度、时间要求以及试点城市和试点风景名胜区遥感数据的 实际情况等因素，对遥感影像数据的基本要求及目前可能采用的遥感数据情况 描述如下。 i对遥感影像数据的基本要求 目的目的范围范围 空间分辨空间分辨 率率 影像产品影像产品影像数据影像数据时段要求时段要求 城市规划 监管 城市 规划区 2.55m 真彩色 影像 全色 多光谱 2 个时段（间隔半 年以上） 国家重点 风景名胜区 监管 整个风景 名胜区 2.55m （10m） 真彩色 影像 全色 多光谱 2 个时段（间隔半 年以上） 注：1）风景名胜区如果没有高分辨率影像数据，目前可以使用 10m 分辨率数据； 2）试点单位中至少有 1 个城市和 1 个风景名胜区应具有 2 个时段的数据。 ii目前有可能使用的遥感数据情况 卫星卫星原始数据原始数据处理后数据处理后数据备备 注注提供商提供商 SPOT 5 2.5m 全色 5m 全色 10m 多光谱 2.5m 真彩 2.5m 伪彩 5m 真彩 5m 伪彩 视宝公司 IKONOS 24m 多光谱 4m 真彩 4m 伪彩 四维公司 QuickBird2.44m 多光谱 2.8m 真彩 2.8m 伪彩 超图公司 卫星地面站 资源 2 35m 全色 35m 真彩 35m 伪彩 需要合适的其 它多光谱数据 融合（如 TM） 总参 SPOT 2, 310m 全色 10m 真彩 10m 伪彩 需要合适的其 它多光谱数据 融合（如 TM） 视宝公司 （2）地形图数据 地形图数据主要用来对遥感数据、规划数据等进行位置的配准和纠正，并 利用其行政区划边界以及注记层信息对监管所在区域进行标识。 要求的地形图数据的比例尺范围主要是 1：5000（或 1：10000） ，局部地 区可以是 1：2000、1：25000、1：50000。 （3）规划数据 i总体规划图 总体规划图主要用来与遥感数据进行比对，实现大范围的土地利用监管、 建设工程监管等。 数据要求： （a） 总体规划图的专题图主要包括用地规划、防洪规划、绿地规划等； （b） 图形文件及其文本说明一并提供； （c） 总体规划图需要经过配准，能与地形图叠加显示。 ii详细规划图 详细规划图主要用来与遥感数据进行比对，实现较大范围的土地利用监管、 建设工程监管等。 数据要求： （a） 详细规划图的专题图主要包括建筑、用地规划、防洪规划、绿地规划等； （b） 比例尺范围大致在 1：2000 左右； （c） 图形文件及其文本说明一并提供； （d） 详细规划图数据需要经过配准，能与地形图叠加显示。 2数据格式数据格式 （1） 遥感影像（卫片） 购买的卫星数据尽量采用 BIL 格式。经过处理后，在系统中采用的数据 格式为 GeoTiff。 （2） 矢量数据 为了能够按时完成部及试点单位监管系统的建设，矢量数据的格式定为 MapInfo 的 TAB 文件格式，各试点单位的数据应采用统一的坐标系统。 （3） 文本说明数据 规划数据所带的文本数据采用电子格式。 (四四)监测数据库监测数据库 系统中将要建立的数据库除了业务管理的数据之外，包含的数据实体主要 由监测参照数据和监管数据两大部分组成。监测参照数据即前面提到的数据源： 卫星遥感数据、各级比例尺的地形图数据、规划专题图数据等。监测数据主要 包括监测对象数据以及逐步建立的监管成果数据。 具体如下： 1地形图数据库：各级比例尺的地形图数据，比例尺范围大致包括 1：2000、1：5000。1：250000 的地形图行政区划边界以及注记层信息 等； 2遥感影像数据库。 3规划专题数据库。 4监测对象数据库。 5监测成果数据库。 四四工作计划工作计划 (一一)任务安排任务安排 2002 年城市规划和风景名胜区监督管理系统的建设工作由建设部科技司负 责总体组织协调，规划司和城建司负责监管业务组织管理和业务，信息中心负 责技术组织管理，由北京建设数字科技有限责任公司和建设综合勘察研究设计 院两家单位负责项目技术实施，广州、邯郸、襄樊等三个城市和泰山、黄山、 武陵源等三个风景名胜区作为项目试点单位。 (二二)时间安排时间安排 序 号 任务名称时间安排负责小组备 注 1需求分析11.15-11.22项目技术组 2试点建设动员会1118各试点市、区科技司、规划司、城建司主持 和参加 3实施设计11.19-11.26项目技术组(包括数据库设计) 4系统的搭建、开发11.23-12.12项目技术组期间至少一次讨论或是演示 （大致在 12 月 2 日） 5集成测试12.12-12.15项目技术组 6遥感影像数据收集 与处理 11.15-12.10项目数据组 7遥感影像数据建库11.20-12.12项目技术组 项目数据组 与数据收集过程同步进行 8试点市、风景名胜 区地形、规划数据 提交 11.18-11.29各试点市、区项目协调组催办落实 9规划数据建库11.20-12.5项目技术组 项目数据组 与数据收集过程同步进行 10差异图斑的识别11.27-12.15项目技术组 项目数据组 部分数据处理完后即可进行 （至少完成一个试点单位） 11监管成果整理12.7-12.18项目技术组 项目数据组 专题图制作、统计结果分析 12试点单位培训12.15-12.17项目协调组 项目技术组 13现场调试12.15-12.18项目技术组 14试运行12.18-12.19项目协调组 项目技术组 15建设成果汇报12.7-12.20项目协调组 项目技术组 项目数据组 准备成果汇报资料，组织成果 汇报 16项目验收12.21-12.31技术监督单位科技司、规划司、城建司组织 并参加 表 1 试点系统开发进度甘特图（2002.11.15-2002.12.20） 阶段名称 11.15-11.2211.23-11.2911.30-12.612.7-12.1312.14-12.20 需求分析 实施设计 系统搭建 集成测试 遥感影像 数据建库 规划数据 建库 差异图斑 识别 监管成果 整理 试点单位 培训 现场调试 试运行 建设成果 汇报 验收 五五保障措施保障措施 (一一)组织保障组织保障 （1） 成立部系统建设协调组：由科技司、办公厅、财务司、规划司、城建司、 信息中心组成。 （2） 项目实施单位：下设三个管理组。 12.21- 12.31 a)项目管理组：由实施单位管理人员组成。主要负责与业务主管和试点单 位勾通、协助业务数据收集、评审会议组织实施、合同签定和履行、相 关文档编制和印刷等管理性工作。 b)项目技术组：由实施单位技术人员组成。主要负责数据收集整理、系统 设计、系统开发、系统测试、系统安装、开发文档编制和系统维护等技 术性工作。 c)项目专家组：由组织实施单位和有关科研院所专家组成。负责对数据评 估、关键技术自寻、解决方案评估、成果质量进行评价和检查等 (二二)技术保障技术保障 1采用临时标准 在系统中必须使用部分临时性的技术标准。如遥感影像目标解析临时标准、 数据转换临时标准、监管审核标准、专题图集制作标准等。为节省宝贵工期， 本次项目开发中不编制正式标准，项目完成后，随监管工作的全面展开和深入， 将逐步形成正式的标准。 2强化检查制度 （1） 每一监测区实行作业员自检、互检，技术负责人检查，技术专家组进行 抽查，组织实施单位及业务主管部门验收的“三检一查一验”制度； （2） 作业单位应明确检查员和技术负责人，每一监测区的监测作业要由作业 员、检查员、技术负责人认真填写质量跟踪卡。 六六提交成果提交成果 城市规划和风景名胜区监督管理的成果包括监测工作报告、监测结果专题 图集、联网运行的监测系统。 (一一)监测工作报告监测工作报告 监测工作报告主要从行政管理、业务管理、技术管理、技术开发、系统应 用等几个方面，对监测工作进行总结和归纳，作为下一步全面推开监测工作的 基本经验和参考。 (二二)监测结果专题图集监测结果专题图集 监管成果主要通过专题图和统计报告表现。专题图一般由影像图、地形图、 规划图、差异图斑层叠加在一起显示。它是以专题图集的形式结集出版。示意 图如图6-1所示。 图 6-1 监管结果专题图 监测结果统计样例一 图斑中心 点坐标 用地性质面积 序 号 监 测 图 斑 号 变 更 图 幅 号 XY 实 地 是 否 变 化 监 测 规 划 实 际 监 测 规 划 实 际 差 异 面 积 百 分 比 差 异 原 因 备注 123456789101112131415 监测结果统计样例二 地方核查 上报数 实地核查 上报数 实际核查 图斑数 实际核查 面积 口径 不一致 监测区 差异图斑 正确率 （） 违 反 规 划 符 合 规 划 违 反 规 划 符 合 规 划 违 反 规 划 符 合 规 划 违 反 规 划 符 合 规 划 图 斑 个 数 占 地 面 积 (三三)联网运行的监测系统联网运行的监测系统 城市规划与风景名胜区监管系统是一个由建设部和试点单位联网运行的应 用系统。根据建设部和各试点单位的不同任务，监管系统以业务功能为标准分 为中央版和地方版。 1城市规划与风景名胜区监管信息系统（中央版）城市规划与风景名胜区监管信息系统（中央版） 主要是实现遥感数据的预处理、监管数据的处理和分析、监管审核、网上 发布以及系统维护等功能。城市规划与风景名胜区监管试点系统（中央版）的 结构示意图如图 6-2 所示。 图 6-2 监管试点系统（中央版）结构示意图 城市规划与风景名胜区监管试点系统（中央版）的建设包括几方面的内容： （1）遥感影像数据的采购和预处理。主要由部科技司向卫片提供商采购， 由卫片提供商对遥感影像数据进行预处理； 城市规划与风景名胜区监管试点系统（中央版）城市规划与风景名胜区监管试点系统（中央版） 遥感影像数据采购与预处理遥感影像数据采购与预处理 遥感影像及专业图形数据处理遥感影像及专业图形数据处理 监管审核子系统监管审核子系统 网上发布子系统网上发布子系统 系统维护子系统系统维护子系统 监管数据分析子系统监管数据分析子系统 统计统计 查询查询 分析分析 专题专题 报告报告 生成生成 差异差异 目标目标 获取获取 分析分析 建设部建设部 规划司及分管部长城建司及分管部长 试点单位试点单位 试点城市试点风景区 （2）遥感影像及专业图形数据处