我国失业问题的现状、原因与对策

2013届行政管理专业毕业生论文课题名称：我国失业问题的现状、原因与对策学生姓名：吴晓磊指导老师：连冬花目 录内容摘要1一、我国失业的现状2 （一）、失业的定义2 1、国际劳工组织的定义2 2、我国统计失业所使用的概念3 （二）、失业的类型31、公开失业4 2、非公开失业4 （三）、我国失业的现状6二、我国失业问题的原因分析11（一）失业的原因分析11（二）失业对社会的影响12三、解决我国失业问题的对策建议(一)解决问题的三个纬度12(二)对策和建议13四、参考文献15我国失业问题的现状原因与对策【内容摘要】失业既是一个经济问题，又是一个敏感的社会问题，对于我国来说更是一个不容忽视的重大社会经济问题。充分就业是现代国家宏观经济的一项重要目标之一。我国曾有过“不存在失业”的时代，但那是被内战结束后劳动力的减少、过低的劳动生产率、计划经济体制、低工资制、城乡隔离政策等掩盖着的。随着这个时代的结束，失业问题越来越突出。如何正确认识现阶段的失业问题？引起的失业的主要原因是什么？如何把现阶段的失业降到一个合理的、社会可以承受的程度？不仅是人们十分关心的问题，也是一个亟待解决问题【关键词】失业 现状 原因 影响 对策一、我国失业的现状（一）失业的定义科学的界定失业的定义，是正确判断失业状况的前提。 1、国际劳工组织的定义按照国际劳工组织（ILO）的标准，失业是指在一定年龄之上，在该参加工作时间内没有工作，目前可以工作而且正在寻找工作的人。这里所指的仅仅是公开失业，而不包括隐蔽失业。按照这个定义，衡量是否失业，必须有4要素：（1）在一定年龄之上，按照国际劳工组织的规定，劳动适龄人口是指15-64岁的人。（2）确认至少在过去的一周内已经没有工作。（3）目前可以工作，既有劳动的能力和可能性。（4）正在寻找工作，就是说，本人有工作的要求。合乎这个定义的，包括：农闲时节找不到工作的农业劳动者和没有土地的雇农；由于部门转变而失去工作的人；无力找到工作和没有工作机会的人；没有找到合适工作的大学毕业生和政治变动中失去工作的公务员；等等。显然，失业的考察范围，既包括城市，也包括农村。在上述关于失业的定义中，没有包括下述两类人：一类是就业无望的劳动者，他们已经放弃寻找工作；另一类是就业不充分的人，即不能满足法定工时的工作的人。应当说，国际劳工组织对失业的定义是比较正确的。但也应当看到，它还是不能充分反映实际失业状况。这是因为，就业无望的劳动者放弃寻找工作往往是无奈的，应当算作失业；就业不充分的人至少有一部分属于半失业状态。2、我国统计失业所使用的概念 我国统计局在以前不使用失业概念，而是使用“待业”概念。我国对失业的考察，至今一直把重点放在城镇，即重点考察没有土地作依托的那部分劳动力。在对城镇失业的考察中，使用了3个概念：（1）目前国家统计局公布的“城镇登记失业率”，已经失业但没有登记的未统计在内；（2）国家统计局和劳动部调查中使用的“城镇调查失业率”；（3）“下岗职工”，没有作为失业看待。至于农村，我国还没有将其纳入失业的考察范围，人们使用的是另一个概念，即“农村剩余劳动力”。按照国家统计局的统计口径，城镇登记失业人员是指，有非农业户口，在一定的劳动年龄内（16岁以上，男50岁以下，女45以下），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构求职登记的人员。城镇登记失业率是城镇登记失业人数和城镇从业人数与城镇登记失业人数之和的比率。 鉴于上述情况，我国应对失业做出进一步的、符合国际惯例和我国国情的界定。凡是在法定的劳动年龄范围、有劳动能力和劳动欲望、但因缺乏劳动的物质条件而不能进入劳动过程者，都应当如实地认定为本来意义的失业。至于由于劳动者不适应经济结构的变化和在劳动力市场选择劳动岗位而引起的暂时退出劳动过程，是另一种意义的失业。（二） 失业的类型失业的原因是多方面的，具体到不同国家或一个国家的不同经济发展时期，其主导因素并不完全相同。国际上一般将失业分为以下几类：(1)摩擦性失业，指由于劳动力市场功能上的缺陷造成的临时性失业，如新生劳动力找不到工作，工人转换工作岗位时出现的工作中断等；(2)季节性失业，指由于某些行业生产条件或产品受气候条件、社会风俗或购买习惯的影响，对劳动力的需求出现季节性变化而导致的失业；(3)技术性失业，指由于使用新机器设备和材料，采用新的生产技术和新的生产管理方式，出现局部劳动力过剩而导致的失业；(4)结构性失业，指由于经济、产业结构变化以及生产形式和规模的变化，促使劳动力结构进行相应调整而导致的失业；(5)周期性失业，指市场经济国家由于经济的周期性萎缩而导致的失业。据一些经济学家研究，发展中国家不仅存在着公开的失业，而且更严重的是存在着大量的非公开失业。中国由于经济体制的原因，隐性失业十分严重。经济体制改革以后，劳动力的就业政策也发生了很大变化，积累了几十年的问题立即暴露无遗。到本世纪末下世纪初，中国的劳动力还将大量增加，所以中国的劳动力就业问题也是一个跨世纪的难题。（1） 公开失业从历年的统计资料看，我国城镇人口失业率在1949-1955年间一直处于10的高位。1956年开始逐年下降，在1960年1970年间年失业率约45。此后，失业率又有所回升，70年代末超过了5。从总体上看，我国公开的失业率与其他经济国家和发展中国家相比，一直处在较低的水平上。但我国较低的失业率不是真正降低，而是基于政府对就业问题特定的政策上。一是政府禁止农村劳动力向城市部门的流动，一是长期以来实行的“低工资、高就业”制度。因此，城镇的公开失业率并不能反映我国的失业现状。60年代中期到7O年代后期，由于城市知青逆流动到农村，客观上产生了以行政方式减轻城市就业压力和降低城市失业率的结果。据初步测算，此项制度安排，在那一时期每年降低失业率约为25个百分点。城镇劳动力公开失业由于城市规模和地域上的差异而呈现出不同的特征。历年来，城市规模大小与失业率高低成反比。特大城市和大城市失业率低于全国平均失业率，在小城市和镇的失业率则高于平均失业率。在地域上，由于东西部城市间经济发展水平的差异，东部地区失业率稍低，中西部地区则稍高。总结历年公开失业率的变动趋势，70年代末以前，年度间失业率的波动较小。改革开放后，短期性经济波动程度相对增强，政府在经济活动中的行政控制程度减弱，劳动力流量增加，年度间失业率的升降幅度加大。特别是80年代初到90年代，年度间失业率的波动常出现34个百分点的差幅。近年来，农村劳动生产率的提高和劳动就业制度的变革，公开失业率在年度间的升降幅度将会增大，同时失业率也有上升趋势。（2）非公开失业非公开失业在我国具有不同的涵义和不同的表现形式。以时间标准或劳动力利用程度标准来衡量的非公开失业，意味着就业者劳动的时间低于被视为就业的时间；以收入标准衡量的非公开失业，意味着就业者所获得的收入低于被视为充分就业的最低收入额；以生产率标准衡量的非公开失业，意味着就业者的劳动边际生产率等于或接近于零，即如果从生产部门撤出这一部分就业者，并不会使产出减少。非公开失业在我国城乡同时并存。城市经济部门非公开性失业的主要形式为“隐性失业”（disguised unemploy ment）。这类失业者与一般的就业不足者（underemploy ment）不同，他们按制度工时工作于城市政府部门和企事业单位，获得制度性工资和工作津贴，但其提供的劳动和服务少于正常的额定量。对一个工作单位来说，减少一定量的现职工作者并不减少经济的产出和影响行政事务的处理。城市部门的“隐性失业”率，尚无正式统计，也难以有精确的标准加以测定。据调查，1987年以来，上海市国有企业中隐性失业率达20左右。另据对1991年实施全员劳动合同制改革试点的上海市21家企业的富余人员调查，在经过定岗定额工作后，各企业分别有1020的职工下岗。目前这些企业的定岗定额标准还远远低于生产设备的技术要求，如果以目前同等生产性质、技术水平和设备先进程度的外资企业雇工标准衡量，改革试点企业过剩劳动力占职工总数的2030。如果保守地估计（按15隐性失业率），上海全民所有制企业内部富余劳动力至少60万人。全国全民所有制单位内部约有富余劳动力2500万人左右，它相当于城镇公开失业劳动力的46倍。如果把这部分隐性失业显性化，全国的平均失业率至少有10，远远高于失业率的警戒线5。此外，还有一部分停工停产的全民、集体企业。这些企业的职工没有走向市场，仍留于企业，成为一种特殊的隐性失业者。据估计这类失业者可达1000万人。农村经济部门劳动力的过剩是发展中国家共同存在的一个问题。发展经济学中，一般把劳动投入的边际产量小于平均产出量的劳动力称之为“过剩劳动力”（surpluslabour）；把劳动投入的边际产出量为零的劳动力叫作“剩余劳动力”（redundant labour）。在农村，不仅大量地存在“过剩劳动力”，而且亦大量地存在“剩余劳动力”。这里，任何一种类型的农村劳动力过剩都不明显地表现为一部分人失业。为准确地说明农村的非公开失业率，应区分农村剩余劳动力和农业剩余劳动力。农业剩余劳动力是指超过农业生产需要的劳动力的供给量；农村剩余劳动力则指超过农村各产业部门所需要的农村劳动力的供给量。一般说来，农业剩余劳动力必大于农村剩余劳动力。1984年，我国农业剩余劳动力已达2.06亿人，剩余率为58.2，90年代已超过2.8亿人，剩余率已在70左右。1984年农村剩余劳动力为1.1亿人，剩余率为30.2，90年代已达到2亿人，剩余率在41以上。另据某宏观资料测算，全国农村剩余劳动力在1989年为1.5亿人，1990年为1.97亿人，1995年为2.15亿人，本世纪末下世纪初将超过2.33亿人。这一测算与估算结果基本一致。如果把公开失业和非公开失业的全国社会劳动力实际失业率进行估算，1990年我国社会劳动力实际失业率为 33.5，闲置 1/4的劳动力资源。闲置的劳动力资源不仅是一种浪费，而且也是一种沉重的负担。如果按每个劳动力年粮食消费量300斤计算，那么每年就会多消费粮食600多亿斤，我国每年粮食产量的增加就会全部被抵消，当然这还不包括新增人口对粮食的消费。如果按人均占有粮食量的变化来看，我国呈逐年下降的趋势。我国失业现状首先，我们可以通过观察登记失业率和调查失业率指标，分析目前的就业形势。中国劳动部门公布的城镇登记失业率指标，长期以来都是受到质疑和批评的。这是因为，在20世纪90年代后期，大多数失业现象都是以下岗的形式表现出来的，而享受下岗身份的前国有企业或城镇集体企业职工，由于通过再就业中心得到基本安置和保障，所以不被计入登记失业的人群，使得登记失业率不能真实地反映劳动力市场状况（蔡昉等，2005）。但是，随着失业保障逐步从再就业中心转向失业保险制度，上述情形已经不存在了，登记失业率大体上比之前能够更准确地反映劳动力市场的周期波动。不过，登记失业仍然有一些条件，如达到退休年龄的不再登记，没有当地户口的不予登记，那些不愿意登记的人自然没有统计在内，等等。因此，城镇登记失业率在反映就业形势方面，仍然存在一些不足之处。城镇调查失业率系指根据国际劳工组织（ILO）推荐的方法和定义，进行调查并估计的失业状况。相对城镇登记失业率而言，城镇调查失业率能够较为全面客观地反映劳动力市场的状况。根据国家统计局城镇劳动力调查的数据，在做出一些合理的假定后，我们能够计算中国城镇调查失业率（蔡昉等，2005）。专表2-1给出了历年中国城镇登记失业率和调查失业率。从登记失业率看，19972003年，城镇登记失业率不断上升，2003年提高到4.3%。2003年以后，城镇登记失业率每年都有所降低，2007年仅为4%。1997年以来，调查失业率大致上经历了一个先上升后下降的过程。2000年，调查失业率达到最高点7.61%。2002年以来，由于人口年龄结构的变化，劳动年龄人口增长减缓，劳动力供给长期大于需求的压力明显减弱。与此同时，伴随着高速经济增长和劳动力市场的发育，城乡就业差距持续扩大，农村剩余劳动力数量显著减少，城镇调查失业率逐年下降。2007年，调查失业率为5.34%。按照这样的趋势，2008年和2009年调查失业率应该降低到5%以下。然而，正如在任何以劳动力短缺为常态的市场经济国家一样，宏观经济的低迷可以产生对就业的周期性冲击，短期内显著提高失业率，2008年开始，中国劳动力市场显现了冬天的气息。2008年前三季度，登记失业率仍为4%。2008年第四季度，登记失业率上升到4.2%，它标志着连续数年的登记失业率下降趋势停止了，何况这个指标还并没有能够反映遭受冲击的劳动力群体农民工的就业状况。这些都在一定程度上反映了金融危机对中国就业带来的不利影响。根据人力资源和社会保障部刚刚公布的数据，2008年全年新增就业1113万人，完成全年目标任务1000万人的111%；下岗失业人员再就业500万人，为全年目标任务500万人的100%；就业困难人员实现就业143万人，为全年目标任务100万的143%。全国城镇登记失业人数886万人，比2007年增加了56万人。如果说迄今为止形成的裁员潮和失业增加，主要还是因遭受美国进口减少造成的外需疲软，对沿海地区、劳动密集型、外向型中小企业造成的危机，随着金融危机蔓延到欧洲和日本，从金融行业扩展到实体经济，加上中国经济整体减速和房地产行业的下滑，中西部地区、资源和资本密集型、投入品行业的企业也普遍遭遇困难，造成对就业的更大冲击。因此，如果说2008年由于失业主要发生在农民工的就业市场上，因而城镇登记失业率提高尚不会明显的话，2009年失业会传导到城镇职工就业市场上，从而表现为登记失业率的提高。其次，我们可以使用人力资源和社会保障部的劳动力市场监测数据，分析劳动力市场的供求状况。求人倍率是从劳动力市场监测数据中得到的反映劳动力市场状况的一个指标，它等于劳动力市场需求人数与求职人数之比。2001年第一季度，求人倍率为0.65，表明如果有10个人求职，但是劳动力市场上只有6.5个需求岗位，劳动力市场的竞争还是比较激烈的。自2001年第一季度以来，求人倍率呈现稳步上升的趋势。2007年第一季度，求人倍率达到0.98，这一水平一直持续到2008年第二季度。这一数字表明，在劳动力市场上，需求人数与求职人数基本相当，劳动力市场状况良好。2008年第三季度，求人倍率略有下降，为0.97；2008年第四季度，求人倍率大幅度下降到0.85，回复到2003年前后的水平。2008年第四季度，金融危机对劳动力市场状况的影响在求人倍率上也得到了体现。对于目前中国的失业情况，我们可以做一个粗略估计。如果按照出口状况和经济景气与就业的一般关系来推算的话，不完全包括农民工的城镇调查失业率，2008年有可能比常态提高1个百分点。也就是说，假如在2007年调查失业率（5.3%）基础上，2008年失业率提高到6.3%，城镇失业人口则可能增加300余万。此外，在1.4亿外出就业农民工中，如果有10%15%的人提前返乡，总人数就可以高达1500万到2000万。但是，需要指出的是，严格按照定义的话，农民工返乡并不能直接对应地叫做失业。这是因为，第一，他们中的许多人在家里还有承包土地，按照定义，如果他们回家务农就不算失业，充其量是就业不足；第二，从地方失业统计来讲，如果没有工作的农民工离开了，对这个地方来说，无法判断他们是否失业，是否退出劳动力市场。因此，目前使用的农民工提前返乡，是比较恰当的用语。但是，这个现象值得高度关注，特别要防止2009年春节后他们回到城市却找不到工作的情况发生。仔细分析一下不难发现，农民工的主体是青年。专图2-1给出了农民工的年龄结构。在16岁及以上的农民工中，61%的人年龄在30岁以下。在30岁以下的农民工中，18.3%的人在1620岁之间，27.1%的人在2125岁之间，15.9%的人在2630岁之间。即使在30岁以上的农民工中，也有23.2%的人年龄在3140岁之间，只有15.5%的人年龄在40岁以上。专图2-1农民工的年龄结构资料来源：盛来运、彭丽荃：当前农民外出务工的数量、结构及特点，中国人口与劳动问题报告No7，社会科学文献出版社，2006。除了农民工以外，大学生也面临着严峻的就业形势。人们在讨论大学生就业状况时，最经常使用的指标是大学毕业生就业率，一般是指毕业时签订就业协议，从学校迁出户口及档案的大学毕业生占总毕业生的比例。显然，这实际上是“初次就业率”的概念。2005年中国大学生的初次就业率为726%。近几年，大学生的初次就业率进一步降低。2009年，中国将有610万名大学生毕业。根据往年的经验并考虑到当前的就业形势，如果按照60%70%的初次就业率计算，当期找不到工作的人数将达到200万左右。尽管预期找不到工作的大学生人数，比返乡的农民工少得多，但是，大学生就业问题的影响程度可能比农民工更大。专图2-2给出了2007年进入城镇劳动力市场人员的构成。在2300多万进入城镇劳动力市场人员中，农转非人员占13.0%，城镇失业者占37.4%，复转军人占2.3%，各类毕业生的比例为47.2%，占到了总数的将近一半。在就业方面，农民工和大学生成为两个值得高度关注的群体。这两个群体的就业问题，实际上就是青年群体的就业问题。大学生属于青年群体是显而易见的。根据专图2-1对农民工年龄结构的分析，农民工的主体也是青年。专图2-3给出了分年龄组城镇不在学人口的失业率。在所有年龄组中，城镇1624岁年龄组的失业率是最高的，达到9.48%，远远高于其他年龄组。2534岁年龄组的失业率为5.29%，3544岁年龄组的失业率为4.59%。随着年龄的增长，失业率迅速下降。4554岁年龄组的失业率低于4%，55岁及以上年龄组的失业率低于2%。可以说，青年群体的失业问题格外值得关注。但是，青年就业困难是全球范围内的普遍现象。国际劳工组织的研究表明，全球1524岁的青年人占1564岁人口的25%，而他们的失业人数却占全球1.86亿失业总人数的47%（国际劳工组织，2007）。美国1990年和1993年2554岁人口的失业率分别为4.5%和5.8%，但同年其1524岁人口的失业率分别达到11.1%和13.3%。http:/wwweducn/20010827/209221shtml.在经济合作与发展组织成员国范围内的调查表明，1997年1524岁青年失业率为13.4%，总数在1000万人左右，约比中年人失业率高一倍。http:/wwwcycnetcom/gjb/ybc/gwyouthjy/book_gwyouth/book_1htm.中国目前农民工和大学生的就业问题，一方面与全球范围内的青年就业困难是同种类型的现象，不必过于惊慌；另一方面，工资上涨、原材料价格上涨、劳动合同法的执行和金融危机等，加剧了这两个群体的就业困难程度。由此，解决农民工和大学生这两个青年群体的就业问题，一是要借鉴全球解决青年就业困难问题的经验，二是要结合这次失业潮的特征，采取一些更有针对性的政策措施。二、我国失业问题的原因分析（一）失业的原因分析1、我国的失业现象同资源状况和生产力发展的程度有直接的关系。我国人均资源占有量少，而目前生产力发展的程度又比较低，为增加就业创造条件的能力较低。因此，我国在现阶段存在较多的失业是正常的。2、我国的失业现象同样是劳动者和劳动的客观条件相分离的表现。如前所说，失业的制度原因是劳动者和劳动的客观条件的分离。如果没有这种分离，就只会表现为劳动时间的普遍减少。从概念本身来说，在公有制条件下，劳动者和劳动的客观条件是直接统一的，不存在失业的问题。但是，我国现阶段的公有制还是初级形态的公有制。3、国有企业效益差是导致失业增加的原因之一。国有企业大面积、高额度亏损，是我国经济的一个严重问题。这样迫使政府不得不对一部分企业实施兼并、破产的政策；政府和企业也提出了减员增效的要求。其结果，必然导致相关企业一部分职工的下岗，如果短时间得不到安置，就会处于失业状态。国有企业效益差，并不仅仅是人员过多造成的；但既然已经发生了严重的亏损，一部分职工的失业就是不可避免的了。4、农民进城打工是造成城镇失业增加的一个不可忽视的原因。改革开发以来，进城打工的农民逐年增加。劳动力的这种流动是单向的，对城市来说，劳动力只进不出，势必扩大城市劳动大军的基数，加大城市就业的压力。特别是，乡下的农民比城市居民更能适应简单、繁重、艰苦的劳动，而对工资的要求不高，因而在有些职业中有较强的竞争力；许多城市居民也不愿意从事脏累的和不体面的工作，就业的领域变的相对狭窄。这样，就会必然加剧城市劳动者的失业。由此造成的城市劳动者的失业，不过是一部分农村的剩余劳动力把城市的劳动力置换出来而已。总之，我国失业的增加，是有多方面的原因造成的，既有生产力方面的原因，又有生产关系方面的原因；既有劳动力供给方面的原因，又有劳动力需求方面的原因。我国的失业现象是在改革中大量出现的，但失业的根源不是改革。（二）失业对社会的影响在任何社会形态下，失业人口对于社会、家庭和个人的影响更为巨大和深远。它主要表现为：（1）高水平失业的存在必然导致经济增长的停滞；（2）失业的大量存在必然降低失业者的生活水平，影响失业人口素质的提高；（3）失业的长期存在会影响社会稳定，危害人民生活；（4）失业人口的大量存在是对社会人力资源的巨大浪费。三、解决我国失业问题的对策建议 (一)解决问题的三个纬度第一个纬度:影响分配和就业的社会制度。劳动力就业安置不光是一个有关经济组织的事，它还与社会经济循环的各个环节纠缠在一起。与社会产品的分配、实现和消费彼此牵连、相互制约、相互影响。第二个纬度:社会功能的健全与否。到目前为至，物质生产都是人类社会最重要的活动，但是物质生产活动只具有工具性的意义，仅仅限于物质生产必将使人类发展步入绝境。今天，人类已基本克服了物质生产技术上和能力上对自己的制约，就应当回归到人自身发展这个命题上来。因此必须促进社会发展，只有社会全面发展了，人类才得以重新找到自身合意的活动空间和方式，人的发展这个命题才得以实现。因为就业不仅是人们谋生的手段，也是人们参与社会生活的方式，而且后者将随着历史车轮的前进愈益彰显出来，当今社会，就业作为谋生手段的功能正经历向作为参与社会生活方式的功能转化，这就要求社会有一个整体发展。即与失业相对应的就业问题，单纯就劳动力安置来谈解决失业，就有头疼医头、脚疼医脚之嫌。现阶段，我国解决失业问题的一个关键在于经济发展和社会发展的同步协调。我们应该从相关社会制度着手，构建一个和谐的社会环境和秩序，使社会得以按照自己固有的规律发展，繁衍出各种健康的生态、细胞、组织、功能，发挥其自我组织、自我消化、自我协调的机能，在社会功能配套与完善的过程中，充分利用新的就业空间，吸收大量人口就业。 第三个纬度:历史的、现实的和技术的根源。我国现阶段失业问题还有我国特殊的历史原因和现实原因以及小康社会建设实践中由于对社会规律、经济规律不甚了解等经验及操作技术原因。社会主义现代化是一个社会建设的系统工程，有许多技术性和经验性的驾控和操作问题都对劳动力的就业造成影响。我们要面对目前国内失业现象严重的现实，针对造成这一形势的特殊历史原因和现实原因，有的放矢地采取有效措施，最大限度地缓解危机。(二)对策和建议大力推进社会发展，健全社会功能。经济社会的协调发展，不仅包括经济增长过程中尽量减少社会问题的产生和提高人们的福利，也包括社会部门的不断发展并在满足人民日益增长的需要方面发挥作用。社会部门不是经济部门的衍生物，而是与经济部门并存和同步发展的部门。不解决社会发展滞后问题，其现存的社会问题和就业问题将永远难以解决。解决社会发展滞后问题，主要从三个方面着手：首先，进一步转变政府职能，强化政府的管理和为社会事物服务的能力，大力减少政府直接干预微观主体的行为。过去政府把工作重点放在GDP增长上，在一定程度上忽略了基本的公共服务和公共产品的供给，以及为社会事物服务的职能。明确政府的公共职能主要是在非市场领域或市场本身无力调节的领域充分发挥政府作用。包括加强城乡公共设施建设，发展义务教育、文化、体育、科学基础研究、医疗卫生、生态和环境保护、社会保障和福利事业、社会运行安全预警等社会事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。其次，完善社会组织，尤其是民间性质的社会组织。随着时代的进步，人们的社会联系程度的不断紧密，生活的方方面面对社会的依赖愈发加深，对社会肌体提出了很多新的社会功能和要求。这些新的社会功能需求的产生了两种后果。一方面，由于这些新的对社会功能的需求遍布社会的各个毛孔，如果仅政府来承担和履行承担这些日益多样化和繁杂的职能，必然使其力不从心，难以一一顾及。另一方面，新的社会功能的需求又也提供了人们新的活动机会和舞台即社会自发繁衍出人们新的就业空间。如果社会组织没有适时地满足这些对新的社会功能的需求，也就封闭了相应的就业空间。相当一些新的社会管理和服务职责还要社会自发的力量民间组织去承担，才能化解上面这一对矛盾。民间组织是社会管理和公共服务重心下移的载体，可以推进了社会自治。我们要充分认识民间组织的地位和作用。着力培育发展经济类、公益类、农村专业经济协会和社区民间组织，支持和引导科、教、文、卫、体以及随着人民生活水平的提高逐渐涌现的新型组织。让社会组织以主体姿态、以自助、自治的方式组织起来，参与社会管理，参与社会矛盾的解决:国家采用税收政策，支持非营利部门、志愿者组织活动，通过发展一些低税与无税的部门，调节社会资源的分配，给弱势群体以关怀，并在此过程中扩大就业、缓解社会矛盾。最后大力发展社区服务。大力开展社区服务对于解决再就业尤为重要，是多渠道、多形式开发就业岗位的一条现实途径。社区服务业集便民利民、社区福利、社区经济于一体，就业门槛低、资金投入少、就业容量大，是极具发展潜力的新兴产业。社区服务业中的教育、幼托、医疗卫生、老年人服务、邮政、金融服务、商业、环保等领域都具有吸纳劳动力的广阔空间。我国的社区服务经过政府的大力倡导和各地方的积极实践，己被证明是一种比较切实可行的社会保障方式，尤其是在提供更多的就业机会，缓解日趋严重的就业压力方面起着积极有效的作用。政府应就社区服务产业的总体布局配置做出指导性规划，促进社区组织的发育和发达，推进社区管理体制的改革，充分调动社区资源，建立社区内各种社会主体共同承担责任和