中外行政裁决制度对比研究正式版 -

鲁东大学学士学位论文中外行政裁决制度对比研究以中、英、美、日四国为例童冀霄（政法学院、法学、2004级法学一班、041210041）摘要：行政裁决制度是一种比较特殊的行政行为，作为现代行政国家处理诸多事务的一种手段，已经变得越来越重要了。但是我国行政裁决制度还相当的不成熟，行政裁决的概念混乱、裁决的主体不清、裁决的范围模糊、裁决的程序缺失，同时也没有相应的救济制度作为保障。文中从行政裁决的概念、主体、范围、程序、救济手段等五方面对行政裁决制度在中、英、美、日四国之间进行对比研究，以便我们能对各国行政裁决制度有个比较清晰的认识，发掘它们行政裁决制度的优点，为建构和完善我国的行政裁决制度提供一定的参考和借鉴。关键词：行政裁决；行政裁决主体；裁决范围；裁决程序；救济制度Comparative Study On Chinese and foreign Administrative Adjudication System Take China,Britain ,America and Japan for exampleTong Jixiao(School of Politics and Law, Law, Class1Grade2004, 041210041)Abstract：The Administrative Adjudication system is one kind of quite particular administrative actions. As the means of the modern administrative states dealing with a lot of administrative affairs, has become increasingly important. However the stipulations of the law on the Administrative Adjudication system in our country are confused and imperfect. The concept of the Administrative Adjudication is confused, the main body is fuzzy, the scope is unclear, the procedure is uncompleted and at the same time there is also no corresponding remedial system to be as the guarantee. This paper is mainly doing comparative research on Administrative Adjudication system among China, Britain, America and Japan based on five aspectsthe concept , main body , scope, procedures and the means of the administrative adjudication so that we can understand more clearly about the administrative adjudication of different countries, excavate their advantages of the system and finally provide certain reference for the construction and improvement of Chinas administrative adjudication system.Key Words: administrative adjudication; main body of the administrative adjudication system; adjudication scope; adjudication procedure; remedial system引言行政裁决制度是现代行政法发展的结果，它突破了三权分立原则，但从我国来看它是在人民代表大会主权下权力配置的结果。现代社会事务纠纷变得复杂化，专业性也越来越强，而运用行政裁决来解决纠纷具有快速、高效、专业性强等特点，已为各国所广泛采用。比如英国的行政裁判所、美国的独立管制机构以及日本的特别委员会等行政裁决机构，都在解决纠纷中发挥着很重要的作用。本文希望通过对比研究我国行政裁决制度和他国行政裁决制度，来找出我国行政裁决制度的缺陷和不足，借鉴他国的优秀制度，取长补短，为完善我国行政裁决制度提供参考。 一、行政裁决制度的概念、特征的各国差异（一）我国行政裁决的概念以及特征行政裁决在我国的定义比较多元，尚未得到法律法规的明确界定。有关它的准确的内涵及外延学界尚存争论。主要有以下几种观点：罗豪才教授主编的行政法学将行政裁决界定为行政机关裁决民事争议的行政司法制度。但是，该书并不认为所有的行政机关裁决的民事争议活动都属于行政裁决，而将行政机关内设置专司行政裁判职能的机构受理和裁决特定民事争议案件的制度归为专门行政裁判，如专利法、商标法规定的管理专利的工作部门和管理商标的工作部门对相应民事纠纷的处理；姜明安教授主编的行政法与行政诉讼法认为，行政裁决是指行政机关依照法律规范的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。还有一种较为宽泛的理解认为行政裁决是指行政机关依照某种特定程序（准司法程序），对特定人权利义务作出具有法律效力决定的活动，这种行政裁决除了解决民事、行政纠纷外，还直接运用准司法程序对相对人实施制裁，提供救济。综观上述对行政裁决的定义，虽各自存在着差异，但从中我们可以对行政裁决作出一个比较完整的界定：首先，行政裁决是特定的行政机关对当事人之间的民事纠纷以居中人的身份进行裁决；其次，行政裁决权的行使是行政机关根据相关法律规范的授权，在法定的范围内行使，例如专利法、商标法规定的管理专利的工作部门、管理商标的工作部门等；再次，行政裁决作为一种制度必须有相应的裁决程序，其裁决结果具有法律效力，同时也应该为相对人提供救济的途径。因此，我国的行政裁决制度是一种区别于其他具体行政行为和司法行为的较为特殊的具体行政行为。他通常具有以下特征: 1、性质上的行政性和具体性。行政裁决的主体是特定的国家行政机关，体现的是国家行政权的运用，因而行政裁决具有行政性。从行政裁决的范围来看，行政裁决针对的是特定主体之间的纠纷，行政主体的裁决行为符合理论上对于具体行政行为的一般界定，是一种具体行政行为。这种行政性使之与立法行为以及司法行为相区别，而行政裁决具有的具体性又使之与抽象行政行为区别开来。2、身份上的中间性。行政主体在做出行政裁决的决定时是以中间人的身份出现的，行政主体在这个时候并不是行政法律关系的一方当事人，而是类似于一个居中裁决的主体。这种身份上的中间性使行政裁决具有一定的“准司法”的色彩。3、对象上的民事性。根据我国法律规定，目前行政裁决的范围主要包括了治安、知识产权、资源、房屋拆迁安置补偿、消费者权益纠纷等内容。从这些纠纷的性质来看，它们发生于平等主体之间的民事纠纷，因而行政裁决的对象具有民事性。4、功能上的“准司法”性。行政裁决在功能上的“准司法”的性质，除了表现在前文谈到的行政裁决主体身份的中间性这一特点以外，还表现在行政裁决主体的权力来自法律的明文授权，行政裁决的程序与司法程序也多有类似之处，而在实质结果方面，行政裁决对于纠纷解决的功能与司法行为同样不存在实质性的差别。（二）英国行政裁决的概念及特征在英国并没有行政裁决这一专门的概念，但是其存在的行政裁判所制度与我国所讲的行政裁决制度极为类似。而且，现代意义上的行政裁决制度其实主要源自英国的行政裁判所制度。在英国，存在着为数众多的行政裁判所，这些裁判所设立的根据是议会的相关法案，它一方面解决行政上的争议，另一方面也对公民间某些和社会政策相关的争端进行裁决。在起初，英国人是反对行政司法而只承认法院司法的，戴雪在其英宪精义一书中认为，不论任何人任何事，只有一种法律普通法加以适用，只有一种法院普通法院来处理，任何特殊的法律及法院都为英国法之所不许。但是随着经济的发展，新型的诸如金融、证券、知识产权、交通运输、医疗事故、环境保护、消费者权益维护等纠纷大量产生，而这些纠纷的解决需要专门技术、知识和行政管理的经验规则，但普通法院难以及时、合理、有效的处理，行政裁决制度应运而生。同时各式各样的行政裁判所在英国的行政领域占据重要地位，对解决纠纷、保证行政效率、维护公平正义发挥重要的作用。自1660年法律授予关税和消费税委员会以司法权力到1958年制定裁判所和调查法对行政裁判所的活动加以规范，在这三个世纪里英国行政裁判所得到不断改进，其权力也得到普遍的认同和扩张。英国的行政裁判制度具有以下特征： 1、裁判所是根据议会法律直接设立的，而不是根据委任立法或大臣的自由裁量权而设立的。任何行政裁判所都不能超出议会法的授权范围去处理法律问题。但有时议会法也可能将设立某个裁判所的权力授予一个大臣，不过这种场合议会法会明确规定要设立这个裁判所。2、裁判所裁判案件是独立的。对于任何特定案件的裁决，裁判所都不受行政干预。对任何行政裁判所所作裁决的干预，就如同干预法院的司法独立一样都是不妥当的。3、裁判所既受理民事争议又受理行政争议。裁判所管辖的案件并不仅限于政府部门作为当事人的案件。例如，租金评定委员会和农业土地裁判所所处理的房地产业主与承租人之间的争议就不涉及任何政府部门的干预。4、裁判所的裁判程序是两造对抗式的。裁判所在处理案件时采取的是司法程序，而不是行政程序。裁判所的任务如同法院一样，是在两种主张的对抗中居间裁判，而不是自己主动地调取证据处理案件。5、对裁判所的裁判有多种上诉途径。除非成文法赋予上诉权，否则当事人无权上诉。英国的制定法都对裁判所的裁决能否上诉及上诉渠道作了明文规定，只是各法律规定的上诉程序及其类型并不一致。主要上诉途径包括向其他裁判所和高等法院上诉。特殊情况下也可以向政府部长上诉。6、裁判所主席由相关政府部长任命，但裁判所成员不是政府官员，也没有直接服从政府、为政府服务的义务，也不领取政府薪金。他们通常由对立双发的代表担任。（三）美国行政裁决的概念及特征在美国，行政机关对私人之间的民事争议的裁决，只属于其行政裁决制度的一部分。根据美国联邦行政程序法规定，所谓裁决，是指行政机关做出能够影响当事人权利和义务的一切具体决定的行为，它既包括行政机关对行政争议和民事争议的裁决，也包括行政机关对相对人作出的具体处理决定，其适用范围很广泛。同样，行政裁决制度在美国并不是自始就有的，而是随着行政权的发展而发展起来的。根据美国传统的三权分立理论，裁决与行政管理有关的民事案件都属于法院的管辖，而非行政权力。由于现代纠纷的纷繁复杂，通过借助于行政权的比较优势予以处理，同时也为了减轻案件对法院的压力，提高行政的效率，更好地保证公平正义，美国国会打破传统分权理论，赋予行政机关以部分司法职权。其标志性事件就是1887年州际商业委员会美国联邦第一个独立管制机构的建立。自此之后美国的行政裁决制度迅速发展，越来越多的独立管制机构建立起来，同时行政裁决权行使的范围也迅速扩张。纵观美国的行政裁决制度主要有以下特征：第一，享有机关的普遍性，行政裁判权为一切行政机关所享有，不但为数十个独立管制机构享有，其他一般行政机关也享有。尤其是独立管制机构，它集部分立法权、司法权和行政权于一身，被人称为“第四种权力”。第二，行政裁决权的领域很广，时至今日在民事裁决上行政与司法很难区分了，并且，寻求行政裁判的案件日益增多。由于行政裁决程序相比司法程序更简便、经济和快速，因而当事人更容易接受，也更能够有效的实现社会管理的目的。第三，享有裁决权甚至被认为是行政机关的重要标志。如1941 年司法部长的行政程序工作委员会提出的报告称：“本委员会把通过规则和裁决决定私人权利与义务的权力视为识别行政机关的标志。”（四）日本行政裁决的概念及特征在日本，行政裁决是指由独立于一般行政机关的行政委员会通过司法程序解决特定社会纠纷的法律制度。根据日本现行法律的规定行政裁判主要有两类：一类是解决私人之间的纠纷，双方当事人是平等的民事主体，如劳工委员会根据不当劳动行为的申诉进行的审问，因公害受害发生损害赔偿纠纷时公害调整委员会进行的责任裁定。这是一种对当事人民事权利的事后救济程序。另一类是私人和行政机关之间的纠纷，如公害调整委员会对根据矿业法所作的处分进行的裁定，对邮政大臣依据电波法进行的处分的异议申诉、专利裁判等，这是一种事前救济程序。日本的行政裁决制度主要有以下特征：第一，行政裁判的机关是行政委员会或特殊的行政机关。如公害调整委员会、公正交易委员会、中央劳动争议委员会、电波监理委员会、运输审议会等，这些机关实行合议制，组织上、职权上具有相对独立性。第二，行政裁判使用一套较为完整的准司法程序。被审人享有完整的防御权：陈述意见、提出证据、请求证人参加、询问鉴定人并请求鉴定、请求第三人提供所持有的账本书证等、请求必要场所的现场勘察检查、询问证人、请求辩护人的帮助。第三，行政裁决不但解决行政机关之间的纠纷，同时也解决当事人之间的民事争议。但是对当事人民事争议的解决有严格的范围限制。在日本行政裁决称为行政争讼。日本的行政争讼分为两类：一类是行政不服审查，类似如我国的行政复议。另一类是对当事人之间发生的民事争议进行裁决，称为当事人争讼制度，严格地说来，日本行政法上所谓的当事人争讼，实际上正是我国行政法上通常所讲的狭义的行政裁决，即由行政机关处于中立的地位，居间解决平等主体的特定纠纷。（五）小结纵观各国行政裁决的概念，我们发现我国的行政裁决与其他三国的行政裁决存在着很大的差异，可以说，我国行政裁决的概念的外延不及其他三国宽泛。但是，行政裁决的内涵还是在一个比较确定的范围之内的：即行政裁决都是行政机关行使准司法性质的裁决权，虽然其行使的主体各不相同，如日本的专门委员会行使、英国的裁判所来行使、美国的独立管制机构和一般行政机关都能行使以及我国的法定授权机关行使，但是除美国外都对行使行政裁决权的行政机关都有限制或者特殊要求，而不是一般的任何行政机关都能行使。二、行政裁决的主体机关的比较（一）我国行政裁决的主体机关行政裁决的主体机关是指依据法律规范的授权享有行政裁决权的行政机关。根据我国相关法律法规的规定，我国现有三类行政裁决主体：一是设置于行政机关内部的委员会。如专利复审委员会、商标评审委员会等。二是人民政府。如根据民间纠纷处理办法（司法部1990年4月19日颁布施行）规定,经过调解仍达不成协议的纠纷,基层人民政府可以作出处理决定。根据城市房屋拆迁管理条例规定,拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,如果房屋拆迁管理部门是被拆迁人,由同级人民政府裁决。三是部门行政机关。如中华人民共和国邮政法规定,邮政企业的上级主管部门有权裁决用户因损失赔偿同邮政企业发生的争议。中华人民共和国环境保护法规定,环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门有权裁决环境污染方面的赔偿责任和赔偿金额纠纷。设置于行政机关内部的委员会，由于其处理的纠纷特殊，一般都有专门的行政法规对委员会的人员组成、审理组织的构成和职权、审理程序等事项进行详细的规定，其运行制度比较成熟和有序。而人民政府及其部门行政机关行使行政裁决权，都是在一些实体性的法规规章中作出的附带规定，对主体问题的表述非常简单，一般就是笼统地说由某政府和机关处理，而对具体的裁决机构、人员和程序没有明确要求。实践中，很多行政机关也不设置专门的裁决机构，没有专门的裁决人员。很多时候，行政机关面对民事纠纷时都是由行政首长临时指派人员处理，最多规定由其下属某个部门（比较常见的是政府法制办和行政执法机构）兼职处理。（二）英国行政裁决的主体英国的行政裁决制度主要由行政裁判所来组成，因此，行政裁判所是其当然的主要的行政裁决主体。英国行政裁决的主体还包括部长，但部长是一个比较次要的主体，英国人普遍认为，行政裁判所裁决比部长裁决更能确保公正。早在1932 年,英国的多诺莫尔委员会报告就认为,私法上的争议如果需要由行政机关而不是由法院进行裁决时,应当尽量在立法时规定行政裁决权由裁判所而不是由部长行使。从行政机关行使司法职能所需要的独立性考虑,将司法职能授权给行政裁判所行使比授权给部长行使更能够保证所作出的决定的独立性。英国的行政裁判所一词是指的在普通法院之外，依法有权裁决公法上或私法上的争议的特别裁决机构。自从1660年，关税和消费者委员会具有准司法权以来，英国行政裁判所发展至今主要有：财产和税收裁判所、工业和工业关系裁判所、社会福利裁判所、外国人入境裁判所等等。现今英国大致有五十多种、二千余个各类行政裁判所。由于英国行政裁判所种类繁多，数量庞大，管辖对象不一，所以各行政裁判所组织机构和人员构成差别很大。根据英国1958年和1971年行政裁判所和调查法，各行政裁判所一般设主席一名,下设若干成员。大部分行政裁判所的人员组成,都是根据利益均衡的原则来加以组织,即裁判所的一名主席和下属成员(双数) 必须代表两种不同的利益,如雇主和劳工、房主和租户等,以保障双方当事人的个人意见能够得到充分表达和尊重。行政裁判所是英国最主要的行政裁决主体。（三）美国行政裁决的主体美国的行政裁决主体包括独立管制委员会和一般行政机关。美国自1887年州际贸易委员会成立以来，一系列的独立管制机关相继成立，如1914 年联邦商业委员会、1934 年证券交易委员会、1934 年联邦电讯委员会、1935 年全国劳工关系委员会、1938 年民用航空委员会、1946 年原子能委员会等。除了独立管制委员会有权对私法上的争议进行裁决外，“裁判私人之间发生的属于损害和赔偿案件的权力也同样授给了许多行政机关”。 在这些一般行政机关中，裁决权的行使又是有差别的，它有可能由行政委员会来行使，也有可能由某个行政首长来单独作出裁决，这取决于该行政机关是采用个人负责制或是委员会制。例如，农业部是由农业部长负责的。但无论是行政首长还是委员会，对于裁决决定的作出都必须其亲自为之，而不得由他人代替，否则将被归为无效。同时，他们在作出裁决前必须了解事件经过，裁决决定的作出不受外界干预，完全依据事实和证据。1946 年美国联邦行政程序法出台之前,对行政裁决人员的要求由规范各个行政机关的专门法律所规定,美国法律对行政裁决机关的行政裁决人员没有统一的要求，1946 年美国联邦行政程序法对行政裁决人员做了统一规定,规定设立听证审查官办公室,主持听证的官员必须是有一定任期且不受行政机关惩戒的听证审查官,非有正当理由并经文官委员会审理决定,听证审查官不得被免职。1978 年,美国国会修改联邦行政程序法,正式在法律上确立了行政法官的地位，保证了美国行政裁决机关的独立地位。（四）日本行政裁决的主体日本的行政裁决主体主要是行政委员会。二战后,美国将类似于美国独立管制委员会的制度导入日本,形成了日本的行政委员会制度。日本行政委员会的组织、权限几乎和美国的独立管制委员会一样,都享有立法、行政和司法权。行政委员会在不同的程度上独立于其他的行政机关,委员会原则上由有相关学识和经验的审判官组成,有权实施裁决,有些行政委员会如公害等调整委员会、劳动委员会、土地收用委员会还有权对私权争议予以裁决。除了类似美国独立管制机关的行政委员会外,日本还有一种行政裁决机关是设在行政机关内部的专门负责解决专业性争议的委员会,如日本的建设工程纠纷审查会就是根据建设业法(昭和24 年法律第100 号) 的规定设定的。中央建设工程纠纷审查会设置在建设省,另外还有设置在各都道府县的都道府县建设工程纠纷审查会。审查会由15 名以内的委员组成,通过委员互选产生会长以及代理会长。审查会要服从建设大臣及都道府县知事的一般性监督,但在进行行政裁决时独立于监督机关。（五）小结综观国外的行政裁决主体，不论英国、美国还是日本，在其发展过程中都强调其地位的“中间性”和“独立性”，以此来保障行政裁决的公正。而且它们对裁决机构的组成人员都有特定的要求。但是我国由于行政裁决制度主要是分散的规定在一些法规中间，我国行政裁决的主体分散，裁决机构的组成人员素质良莠不齐。同时，各裁决主体机构不是行政机关本身，就是行政机关的附属机构，缺乏必要的独立性，很难保证行政裁决的公正性，而不受法律和事实以外的因素影响。故此，我们就应该借鉴另外三国在主体方面的优点，来完善我国的行政裁决主体制度。比如：1、借鉴美国独立管制机构的委员会体制，发展我国的各专门委员会，如专利复审委员会、商标评审委员会等。主要通过各专门委员会来行使行政裁决权，以保证行政裁决机关在解决纠纷时的专业性。2、确立各专门委员会的独立地位，确保它们能独立行使行政裁决权，而排除各种政府势力，以及其它外在因素的干预。3、在有些必须由政府部门进行裁决的领域，应该确立统一的规则来提高其裁决机构组成的合理性，同时对参与裁决的组成人员的资格和条件进行限定，以保证行政裁决的专业性和合理性。三、行政裁决的范围比较（一）我国行政裁决的范围行政裁决的范围是指哪些民事纠纷可以由当事人选择通过行政裁决的途径加以解决。由于我国立法尚未限定明确的标准，各种法律规定比较混乱。根据现行法律和理论上比较统一的认识，申请行政裁决的争议必须具备以下几个条件：第一，它必须是发生在平等民事主体之间的纠纷；第二，它必须是民事纠纷中的非合同纠纷；第三，当事人之间的纠纷必须与行政管理活动密切相关。主要包括以下几类：1、权属纠纷。权属纠纷是指双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议，包括草原、土地、水、滩涂等自然资源的权属争议。对于此类权属争议，双方当事人的一方可以向行政机关请求确认，并作出裁决。如关于土地所有权、使用权的争议，依法请求土地管理机关给与裁决。2、侵权纠纷。侵权纠纷是由于一方当事人的合法权益受到他方的侵犯，而产生的纠纷。例如，对商标权、专利权的侵犯引起的纠纷，分别由工商行政管理部门、专利管理机关进行裁决。3、损害赔偿纠纷。损害赔偿纠纷是一方当事人的权益受到侵害后，要求侵权者给予损害赔偿所引起的纠纷。这种纠纷广泛存在于治安管理、食品卫生、药品管理、环境保护、医疗卫生等方面。产生损害赔偿纠纷时，权益受到损害者可依法要求有关行政机关作出裁决，确认赔偿责任和赔偿金额使其受到侵害的权益得到恢复或者赔偿。（二）英国行政裁决的范围英国行政裁决的范围是随着行政裁判所的不断发展而扩大的。根据英国的传统法治理论，法律问题的裁决是专属于法院的权力，不存在行政机关裁决的事件。随着1660年英国的关税和消费者委员会被授予以准司法权力以来，英国行政裁决的范围逐步扩大。进入20世纪后，由于社会经济的极大发展导致行政管理事务的复杂化、多元化，行政权的进一步扩大，行政裁决的范围也迅速扩张，发展至今涉及到诸如财产和税收、工业和工业关系、社会福利、外国人出入境等诸多方面，包容非常广泛。（三）美国行政裁决的范围美国行政裁决的范围是相当广泛的。根据美国的联邦行政程序法规定，所谓裁决，是指行政机关做出能够影响当事人权利和义务的一切具体决定的行为，它既包括行政机关对行政争议和民事争议的裁决，也包括行政机关对相对人作出的具体处理决定。在美国，行政裁决权被称为“第四权力”，它适用的范围相当广泛，甚至在民事裁决上行政与司法很难区分了，并且，寻求行政裁判的案件还在日益增多。这是因为行政裁决程序相比司法程序更为便捷、经济和快速。另外一个原因是美国的行政裁决制度上还存在着这样一条原则行政机关首先管辖原则。该原则是指当法院与行政机关对于某一案件都有原始管辖权时，由行政机关受现行使管辖权，法院只有行政机关作出决定后才进行审查。这无疑使得美国行政裁决的范围更为广泛。（四）日本行政裁决的范围在日本行政裁决称为行政争讼。日本的行政争讼分为两类：一类是行政不服审查，类似如我国的行政复议。另一类是对当事人之间发生的民事争议进行裁决，称为当事人争讼制度，类似于我国狭义上的行政裁决制度。其内容主要有以下几点：1、对行政上的法律关系是否存在或者是否成立的确认，如对市町村区划边界的争议，对地方公共团体课税权归属的争议等均属于当事人争讼制度的范围。2、根据当事人的协议而形成的法律关系，有时法律规定，当不能达成协议时，可以经当事人一方的申请，由有权的行政机关来形成该法律关系。3、关于私人间的法律关系的纠纷，有时也由行政机关进行解决。如基于公害纷争处理法的规定，有关主管机关对公害责任和原因裁定即是这方面的例子。（五）小结通过对比研究英国、美国、日本和我国在确定行政裁决的范围后，我们可以得出以下两点：1、相比较英、美的行政裁决范围，我国可以适用行政裁决的纠纷争议明显少于他们，也就是说我国行政裁决的适用范围比他们更为狭窄。2、日本对适用行政裁决的事项规定的很明确，其范围也不是很宽泛，而且其行政裁决的事项和我国的也比较接近，故我们在确定行政裁决的范围时可以借鉴日本的相关规定。通过整合我国现行有关裁决范围的规定，来完善我国行政裁决的范围，改变现在这种混乱的状况。四、行政裁决的程序比较无规矩不成方圆。任何权力的行使都需要有程序的保障和制约，这是效率和公正原则的必然要求，也是现代法治的“公理”。要实现公正裁决，统一、确定的行政裁决程序是必不可少的。（一）我国的行政裁决程序“我国目前的行政裁决制度没有一套相对统一的法定程序，各种裁决适用的程序零散地见之于单行性法律、法规以及规章的规定之中。这就使多数行政裁决适用的程序在实践中难有统一的法定之规可循，而主要靠各裁决机构取舍，随意性较大，只追求裁决结果，不注重裁决程序的情况比较突出。这种现状很不利于行政裁决制度的健康发展”。造成这种状况的主要原因是由于我国的“重实体，轻程序”的法律理念。但是也不是说我国对行政裁决的程序完全没有规定，相对而言，商标争议的裁决程序、专利争议的裁决程序以及城市房屋拆迁行政裁决程序，形成了较为具体的程序制度。但是三者之间的程序规范并不统一，且各自由不同的法律加以规定，其间差异明显而且巨大。相对于完善的裁决程序，还有很大的差距。例如，根据2002年9月15日起施行的中华人民共和国商标法实施条例第五章的规定，商标评审委员会对商标争议的裁决程序主要包括一下几点：1、主管，确立商标评审委员会对相关民事纠纷进行行政裁决的范围。2、申请，主要规定提交申请书应当包含的内容。3、受理，包含在受理或不予受理时的一些程序、期间的规定。4、审理，规定公开评审时的一些要求，如公开评审的时间、地点和具体评审人员以及当事人不参加公开评审时的法律后果。而根据2003年2月1日起施行的中华人民共和国专利法实施细则第四章的规定，专利复审委员会对请求宣告专利无效或者部分无效的裁决程序包括：申请、受理和审理三个方面的内容。相对比上述两种裁决程序而言，建设部2003年12月30日颁布的城市房屋拆迁行政裁决工作规程对拆迁行政裁决作了较为细致的规定：它确立了房屋拆迁行政裁决的原则，申请和受理的条件，规定了裁决中审理的程序，确立了裁决中回避的制度，对中止裁决、终结裁决的情形也作出了规定，最后还为当事人不服裁决决定时规定了救济的办法。上述法律法规对行政裁决程序的规定构成了我国现行行政裁决制度中的程序规范。通过了解它们，我们很容易发现相比较完善的行政程序制度而言，我们的行政裁决程序是相当的不完善的。（二）英国的行政裁决程序英国缺乏统一的行政裁判程序，往往每一个裁判所都实行一套自己的程序规则，而这些程序又是极不统一的。有些开庭是公开的，有些则是秘密的；有些裁判所执行证据规则，有些则不予理睬；有些裁判所举证要发誓，有些则不必。这种程序的不规范导致了批评。直到1958年，通过了裁判所和调查法从而促进了行政程序的简易、通俗和统一。但是英国仍然没有统一的程序法典。不过英国的行政裁判所仍然形成了以下规则：1、裁判所组成、出席人数要求与表决规则。对裁判所的组成人员有了条件的限制，以此来保证裁决的专业性和技术性的要求。同时对组成人员所代表的利益团体也有要求，充分体现了利益均衡的原则。2、公开审理和对抗程序。裁判所的审理原则上要求公开进行，除涉及公共安全、个人隐私或者财产状况的可以秘密进行。和法院的程序一样，裁判所实行的程序是两造对抗，而不是纠问式的。裁判所的裁决必须根据事实和证据进行，而不能主观臆断。3、实行口头审理、遵循一定的证据规则。行政裁判所的初审必须是口头的，而且必须遵循自然公正的要求。裁判所对举证的要求虽然不如法庭要求的严格，可以采用传闻证据，但同样有一套比较完善的举证程序。4、对先例的考虑比较少。裁判所并不受自己先前作出的裁决的约束，而是根据每个案件当时的情况作出裁决。但这并不意味着裁判所完全忽视先前裁决。5、裁决的效力。裁判所一旦作出裁决并且予以宣告，除非其裁决被高等法院撤销，具有“已决事件”的法律效力。当事人不得就相应问题申请重新裁决，裁判所也不得自行重新审理和裁决。（三）美国的行政裁决程序美国联邦行政程序法对行政裁决程序作出了规定，包括正式裁决和非正式裁决。在正式裁决中，行政机关要经过严格的审判听证才能作出裁决；而在非正式裁决中，行政机关具有较大的程序自由。联邦行政程序法对正式裁决程序作了严格细致的规定，确立了行政裁决必须遵循的程序规则：1、通知。根据联邦行政程序法地544节的规定，“有权得到行政机关听证通知的人，必须就下列事项及时得到通知：（1）听证的时间、地点和性质；（2）举行听证的法律根据和管辖权限；（3）听证所要涉及的事实和法律问题”。履行通知的义务是行政机关在进行行政裁决前所必须遵守的，也是正当程序原则的要求。2、正式听证前的会议。联邦行政程序法规定了听证前的会议，以使当事人之间有机会通过协商解决争端，避免费时费钱的正式听证，同时也可以使得争端的解决更为彻底。3、审判式的听证。联邦行政程序法对听证的方式作了严格的规定，主要包括：听证的地点及审理方式、当事人的权利、行政法官的权利及义务、回避制度、证明程序和裁决。联邦行政程序法通过对听证制度作出严格的类似于法院审理的程序规则，其目的在于保证行政裁决的公正性，能够合理、合法的解决争端，真正发挥行政裁决制度经济、高效和便捷的优点，同时还能确保相对人的合法权利得到有效的维护和保障。同样，在非正式裁决中，虽然没有统一、具体的程序可供适用，但是行政机关也不是可以肆意而为的。为了保证行政机关在行使自由裁量权时，还能维护程序公正，为此，在长期的实践中发展出了以下一些限制自由裁量权的方式：明确权力行使的标准；说明权力行使的政策；发挥先例的指导作用；说明事实根据；说明理由；公开原则等。（四）日本行政裁决的程序日本的行政裁决程序是很具有特点的，这与其行政裁决制度对主体的要求有很大的关系。日本行政裁决的主体主要是行政委员会或特别的行政机关，如公害调整委员会、公正交易委员会、电波监理委员会、运输审议会等。这些机关实行合议制，组织上、职权上具有相对独立性。这样就使得其裁决机构的素质各方面都比较突出，更能保证行政裁决对公平正义的维护，也使得其的裁决决定更具有权威性。为此，日本对行政裁决的程序作了严格的类似如法院司法的一套准司法程序，被审人享有完整的防御权：陈述意见、提出证据、请求证人参加、询问鉴定人并请求鉴定、请求第三人提供所持有的账本书证等、请求必要场所的现场勘察检查、询问证人、请求辩护人的帮助等。同时行政裁判采用实质性的证据规则。当事人不服行政裁决时可以直接向东京高等法院提出起诉。（五）小结我国对行政程序规定的缺乏是由于受我国长期 “重实体，轻程序”的法律传统影响。由于统一、具体的行政程序规则的缺失，我们的行政机关在进行行政裁决时主观随意性很大，一般都是各取其所好，根据各自的习惯自行取舍。这样不但不利于我国行政裁决制度发挥其优势来解决争端，而且还使得程序正义无法实现，当事人的合法权益无法获得充分的保障。为此，我们应当借鉴英、美行政程序的相关规则，为我国行政裁决确立较为统一、具体和普遍适用的程序规则。它应当主要包含以下七个方面：1、申请。2、受理。3、听证前的会议。4、听证。5、裁决。6、送达。7、执行。同时，也应当确立下述行政裁决程序的制度：1、当事人的程序权利。2、裁决机构的权力。3、回避制度。4、证据制度。五、行政裁决的救济制度比较“法律对实体权利规定的再细致人微，如果没有平等的救济机制，实体权利仅仅是镜花水月而已。”法谚云：“有权利必有救济”。在行政裁决中，行政机关是以公断人的身份来对相对人的权利义务作出处置的，如果相对人对其裁决不服，必然要有相应的救济制度。（一）我国行政裁决的救济制度行政裁决的救济制度就是要考虑如何对行政裁决进行“事后监督”，即当事人不服行政裁决时可以选择哪些法律途径进行申诉，来维护自己的权益。这种制度设置，一方面是对公民权利的救济，另一方面是对行政裁决权的制约。我国法律对行政裁决救济制度的规定很不统一、明确，甚至有些还相互矛盾。总的说来主要包括行政途径救济和司法途径救济两种救济手段：1、行政途径救济。行政救济主要就是行政复议制度。所谓行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。根据我国行政复议法第8条第2款规定：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”，以及行政复议法第6条第1款规定：“（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废除农业承包合同，侵犯其合法权益的；”上述三种情况可以依照相关的规定向复议机关提出复议申请。据此，我们可以看出大部分行政裁决都不能通过行政复议制度来寻求救济，而只能转向仲裁或者法院。这使得行政机关对解决纠纷所拥有的优势不能延续。增加了纠纷解决的成本。2、司法途径救济。司法救济就是由当事人向人民法院提起诉讼。至于是提起行政诉讼还是民事诉讼，我国法律未作出明确、统一的规定。根据我国行政诉讼法的规定，对能够提起行政诉讼的案件采取的是列举式规定，而这中间并不包括行政裁决行为，只是在其兜底条款中规定“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”这无疑给我们因为行政裁决而提起诉讼带来了难处，使得我们在寻求救济时会不知所措。另外，根据行政诉讼法第12条第1款第四项的规定：“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”法院不得受理。也就是排除了法院对该类行政裁决案件的管辖。这就使得有的行政机关通过各种途径试图来扩大终局裁决的范围，给当事人寻求法院救济带来了困难。（二）英国行政裁决的救济制度由于行政裁决不具有最终决定性，因此，对于行政裁判所的裁决当事人不服的，可以提起上诉，以此来寻求救济。在英国，当事人对裁决不服的，除非法律规定相应裁决是终局裁决，通常有多种上诉途径。当事人既可以基于事实问题，也可以基于法律问题，有时还可以二者兼之。对行政裁判的上诉途径主要有：1、向另一裁判所上诉。例如不服社会安全官员的裁决，可以向地方社会安全裁判所申诉，不符地方安全裁判所的裁决，还可以向社会安全专员上诉。对于工业关系方面的争端也有两级裁判所，不符低级裁判所的裁决可以向上级裁判所上诉，上诉的范围一般既包括事实问题，也包括法律问题。2、向部长上诉。有时法律规定不服裁判所的裁决可向部长上诉，这种上诉方式一直是法律界批评的对象，只在运输许可和国民保健服务等方面得以留存下来。3、向法院上诉。对此，1971 年的法律规定，当事人对于该法所列裁判所所作裁决中法律问题不服，有权提出上诉，当事人上诉可以向高等法院提出，或者也可以根据法院规则的规定，要求裁判所向高等法院陈述案件。4、不准上诉。根据英国议会法的规定，有些行政裁判所所作出的裁决是不准上诉的，只是这类型的裁判所数量很少，且必须由法律作出明确的规定。例如，国民保健服务所、移民上诉裁判所，以及赌税征收上诉裁判所管辖的案件等等。但不准上诉并不意味着规避了司法的管辖，随着现代司法审查范围的扩大，对于上述不能上诉的裁判所所作出的裁决如果存在法律错误，都可以通过申请调卷令予以纠正，当事人同样可以获得司法救济。（三）美国行政裁决的救济制度在美国，行使行政裁决权的主体享有广泛的权力，尤其是独立管制机构集部分立法权、司法权和行政权于一身，被称为享有“第四种权力”。由于行政裁决主体拥有如此之多的权力，因此对其的制约措施和为行政裁决的相对人提供救济成为必需。在美国，对行政裁决的救济方式主要是司法审查，亦就是当事人对裁决不服时都可以向法院提起上诉。法院在进行司法审查时是有范围的，通常情况下事实问题由行政机关裁定，法院则审查行政机关的裁定是否合法合理，法院最终决定行政裁决的法律问题。（四）日本行政裁决的救济制度日本对行政裁决的救济较为特殊。日本的行政裁判机关是行政委员会或特殊的行政机关，如公害调整委员会、公正交易委员等，这些机关实行合议制，组织上、职权上具有相对的独立性。在行政裁决的程序上与司法程序较为接近。故当相对人对行政裁判结果不服而提起诉讼时，规定应由东京高等法院作为一审法院。实际上就是把行政裁判视为一审，省去了司法第一审。这样，上诉法院在复审时，就按照二审的程序来处理该行政裁决决定。这充分体现了对行政裁决制度的信任，提高了行政解决纠纷的效率，节省了司法成本。（五）小结英、美、日三国的行政裁决制度都为行政裁决提供了完善的救济途径。其救济途径各有特点，而且都与本国的法制实践紧密相连，贴合本国的行政、法律制度。通过设立行政裁决救济制度，它既防止了行政裁决机关由于握有行政裁决权而滥用，又能保证当事人在不服行政裁决决定时有救济的手段，保障当事人的权利。充分体现了“有权利必有救济”的要求。相反，我国对行政裁决缺乏统一有效的救济制度，这样既不能很好的保障相对人的权利，又不能通过救济制度来制约裁决机关的权力，使得行政机关很容易滥用行政裁决权，损害相对人的合法权益。故此，完善我国的行政裁决救济制度对完善我国的行政裁决制度的是必须的。结语行政裁决制度是由于现代生产力的发展、社会分工的进一步精细以及行政权的扩张下产生的，是“行政权司法化”的重要标志。行政裁决制度的产生对于提高司法的效率，解决一些技术含量高、专业性强的民事纠纷具有重大的意义。它使得保护公民的权利变得更为专业、快速、高效和经济。但是，由于行政裁决权的享有，令本身就很强大的行政机关拥有了更多的权力，“有权力必然滋生腐败，绝对权力导致绝对腐败”。因此，为了确保行政机关能够慎用行政裁决权，发挥行政裁决制度应有的优点，我们必须建立起一套完善的行政裁决制度。完善而优秀的行政裁决制度应该具备：裁决机构的独立化、裁决程序的完善化、救济机制的规范化等条件。我们通过对中、英、美、日四国的行政裁决制度从有关行政裁决的概念、行政裁决的主体机关、行政裁决的范围、行政裁决的程序以及对行政裁决的救济等五个方面进行对比研究，从中我们可以发现我国行政裁决制度的缺陷和不足，同时也可以从他国的优秀制度中汲取经验，借此来完善我国的行政裁决制度。主要可以从以下几方面着手：1、由于我国法律未对行政裁决作出一个统一、明确的定义，使得有关行政裁决的各项规定缺失、混乱，甚至出现相关法律互相冲突的情况。因此，一个统一、明确的法定行政裁决概念成为必需。它有利于我们更好地界定哪些应属于行政裁决，而哪些不属于。2、我国行政裁决的主体机关都是由法律授权的，但是由于没有统一的法律作出规定，各种裁决机构组成不一，名称不一，其组成人员的素质良莠不齐，很难确保行政裁决的专业性和公正性；同时，各个裁决机构都是依附于行政机关，自身不具有独立地位，其裁决决定很难不受外界影响而保证公证不偏私。因此，对行政裁决主体（机构）的组织、地位及其组成人员的资格作出统一的要求，保证裁决机构的独立地位，是实现公正裁决，发挥行政裁决制度优点的基础和前提。3、“重实体，轻程序”是我国法律制度的最大弊端。行政裁决制度亦不例外。我国没有统一、明确和普遍适用的行政裁决程序规则，各个机构在进行行政裁决时主观随意性很大，这样对行政裁决的公正性是很难保证的。因此，行政裁决的程序规则也应当纳入我国行政程序法的立法中来。通过程序规则，确保行政裁决符合正当程序的要求，发挥其应有功能，维护相对人的权益。4、行政裁决的范围规定不明确，使得有些可以进行裁决的争议不能得到裁决，有些应该有法院裁决的纠纷而得不到法院的救济。这样不但影响解决纠纷的效率，使相对人的权益得不到及时的救济，还有可能使得一些纠纷的不到救济，影响社会公平正义的实现。因此，我们应该立法确立哪些纠纷是可以进行行政裁决的，哪些是不可以的，这样既能让相对人很容易找到权利救济的途径，也可以防止行政机关借用行政裁决的名义滥用权力。5、我国对行政裁决决定的救济制度是非常混乱的，针对不同的行政裁决，相对人得寻求不同的救济方式，有时还可能找不到救济的途径，影响其权利的实现。我们应该统一对行政裁决的救济方式，让每一裁决决定都能接受司法审查，这样不但可以保障相对人的权利，也能对行政机关的行政裁决权起到制约的作用，防止它们滥权。注释参见罗豪才.行政法学M.中国政法大学出版社,1989:242:249.参见姜明安.行政法与行政诉讼法M.北大高教出版社,2007:288.马怀德.行政裁决辨析J.法学研究.1990(6).刘意:行政裁决制度研究D.成都:电子科技大学法学院,2007:5.王清云、迟玉收.行政法律行为M.群众出版社,1992: 326.12 Charles , c . 23.s .31,给予了人们向治安法官上诉的权利.1992年的行政裁判所与公开调查法（Tribunals and Inquiries Act