行政裁决权研究

鲁东大学本科毕业论文行政裁决权研究马广伟（政法学院，法学，05级二班，051210061）摘要：行政裁决是指行政机关根据法律授权，主持解决当事人之间发生的与行政管理事项密切相关的特定民事纠纷的活动。其本质上仍然属于行政行为的范畴。然而，由于行政裁决的被动性、中立性以及程序性等特点又使其具有了浓重的司法色彩。在我国，由于理论和实践对行政裁决都存在不同的理解和认识，且关于行政裁决的法律规定十分混乱，因此，我国的行政裁决制度还存在诸多问题，急需要结合我国国情进行改进和完善。关键词：行政裁决；性质；原则；程序；缺陷A Study of the right of Administrative rulingMa Guangwei(Department of Politics and Law, Law, Grade2005Class2, 051210061)Abstract: Administrative ruling refers to the administrative organ solves specific civil dispute activities that matter closely with administration items between the litigants according to legal authorization. It still belonged to the category of administrative action essentially. However,because of the passivity, neutrality as well as procedural nature of administrative ruling, it was characterized judicial deeply.In our country, as there is different understanding and awareness about administrative ruling in both theory and practice, as well as the chaotic stipulation of administrative ruling, there are still many problems about administrative ruling system in our country.After all, improvement and consummation are needed urgently at the union of the national condition.Key Words: Administrative ruling; Nature; Principle; Procedure; Defect引言我国正处于一个急剧变化的时期，各种新的社会矛盾层出不穷。这些新的矛盾仅仅依靠法院系统解决是远远不够的；一方面，稳定严格的的司法程序限制了法院对新的问题的处理能力，另一方面，如此大规模的问题全部涌向法院势必会造成法院系统负担过重，不堪重负。在这种情况下，行政裁决便应运而生了。但是在我国，无论是理论上还是实践上，对行政裁决都还没有一个清晰统一的理论认识。本文试从行政裁决的概念、性质、基本原则以及现阶段我国行政裁决制度存在的问题等方面进行论述，并进而对我国行政裁决制度的完善提出一些建议。一、行政裁决权的概念行政裁决权在我国现在的司法理论与实践中都是一个常见的概念。然而，在目前的法学理论中，对行政裁决的涵义，还存在着不同的理解和认识。大体有广义与狭义之分；广义的行政裁决是指行政机关解决民事争议，行政争议的活动，它与行政立法，行政执法一起构成行政行为这一整体，狭义的行政裁决仅指行政机关解决民事纠纷的活动。本文对行政裁决采用狭义的观点，因此，行政裁决可以定义为行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的与行政管理活动密切相关的，特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。二、行政裁决的特征（一）行政裁决权的行使主体是法律授权的特定行政机关。这就意味着，并不是所有的行政机关都可以成为行政裁决的主体，一个行政机关要想成为行政裁决的主体，第一，其对发生的民事纠纷要有管理权限；第二，其必须受到法律的授权才拥有对此类民事纠纷的行政裁决权。（二）行政裁决权的对象是与行政管理活动密切相关的民事纠纷，其他行政行为的对象往往都是社会公共事务，涉及到公共利益，而行政裁决的对象则是民事纠纷，不属于社会公共事务的范畴，一般与公共利益无关。（三）行政裁决的程序具有很强的司法程序的特征，行政裁决本身是一项解决纠纷的活动，而解决纠纷必须要本着公平公正的原则实施。在解决纠纷的制度中，司法程序无疑是最严格最公正的程序。因此，行政裁决的制度设计必然会借鉴司法程序的经验。所以，行政裁决的程序往往具有很强的司法化特征。三、行政裁决权的性质对于行政裁决权性质的认识，无论是在国内还是国外，都是一个存在争议的问题。人们对司法机关解决社会纠纷，行政机关解决行政纠纷的正当性无可怀疑。但是对行政机关解决民事纠纷持怀疑的态度，认为是行政权入侵司法权，有人称之为“行政权对司法权的挤压和渗透”。这种观点，源自于对权力分立和司法至上理论的错误理解：认为行政权和司法权存在严格的界限，行政权只能由行政机关行使，司法权只能由司法机关行使。然而现代国家的权力运行规则已经发生了显著的变化，它们之间除了分立与制约之外，已经出现了一定程度的融合。而这种融合的显著表现就是行政机关可以经法律授权解决部分民事纠纷。比如美国最高法院曾在一个多世纪之前宣布：司法权，单独且独立的存在于法院，任何把司法权授予行政机关的行为都构成违宪。但是为了应付日益复杂的现代社会纠纷，国会还是冲破了三权分立的限制，赋予了行政机关解决部分民事纠纷的权限。所以美国尽管采取三权分立的原则，但是国会可以制定法律委任行政机关行使部分司法权力已经不是问题。因此有美国学者将行政裁决权认定为委任司法权，也有学者将行政裁决权认为是三权之外的“第四种权力”。在行政裁决制度比较典型的英国，对行政裁判所的性质存在长久的争议，一部分学者认为行政裁判所具有行政性质，是政府的组成部分，但是大部分学者则倾向于将行政裁判所视为具有补充性质的用以解决纠纷的组织，把行政裁判所看成一种司法化的救济机制。即“行政裁判所是按议会旨意设立的审判机关，不是行政机构的一部分，但行政裁判所不能等同于法院，它是司法体系的补充”。而在我国，目前关于行政裁决的法律规定十分混乱，对行政裁决的性质仍然处于讨论之中，并未达成共识。我认为，行政裁决在本质上仍然是一种行政行为，但是与其他类型的行政行为比起来又带有浓厚的司法色彩。（一）行政裁决的行使主体仍然是国家行政机关，在权力分立的原则之下，立法权，司法权，行政权分别由不同的国家机关来行使，一种行为由哪一个国家机关行使，可以成为判断一个行为性质的重要依据。司法权由法院行使，而行政裁决权的行使机关是国家行政机关。国家行政机关的行为不可避免的带有行政行为的性质，行政裁决自然不能例外，同样带有很强的行政色彩。（二）行政裁决的范围比较狭窄，仅限于与行政管理事务密切相关的民事纠纷。行政裁决所能处理的民事纠纷中，要么其所涉及的内容属于行政管理的范畴，要么其解决要建立在其他行政处理行为的基础之上，范围终究与行政管理活动脱不了干系。（三）行政裁决行为不具有终局性。在诉讼活动中，法院的最终判决一旦生效，其他的任何国家机关都不能再将其推翻。而在行政裁决过程中，当事人对行政裁决的结果不服，可以向人民法院提起诉讼，最终由法院作出最后的裁决，也就是说，存在法院推翻最终的行政裁决的可能性，导致了行政裁决不具备司法行为所具有的终局型特征。在我国，虽然有些法律规定了某些行政裁决的决定是终局裁决，当事人即使不服也不能向法院提起诉讼。但是这些规定为大多数学者所诟病，大部分学者认为对行政裁决不服的当事人都可以向人民法院提起诉讼。（四）行政裁决的程序比司法程序相对简单灵活。在公正与效率之间，司法行为更注重公平正义。并为保证公正的最终实现而设计了复杂严格的程序，司法行为必须严格按照设计严格的程序进行。而在行政裁决中，则更侧重于对效率的追求，因此，行政裁决的程序虽然比其他的行政行为程序复杂和严格，但是相比于司法程序，还是比较简便灵活的。综上所述，行政裁决在本质上仍然属于行政行为，但是行政裁决与其他的行政行为相比较起来又具有独特的特点，从而使它具有了一定的司法行为的性质。（一）行政裁决具有被动性的特点。国家设立行政机关的目的是为了管理社会公共事务，实现社会公共利益。为了这一目的的实现，国家行政机关往往需要主动的实施干预进行管理，如同一只“看得见的手”主动协调社会各方面的利益，而行政裁决则遵循“不告不理”的原则。启动行政裁决程序的前提是依当事人的申请，没有当事人的申请，行政机关不能主动地对民事纠纷进行裁决。虽然目前我国法律规定，在有些情况下，行政机关可以主动的对民事纠纷进行裁决，无需当事人的申请。但无疑这是十分不合理的，民事领域内一个十分重要的原则就是“意思自治”，当事人有权利决定如何处理纠纷以及由何人处理纠纷。如果行政机关主动介入民事纠纷，无疑是对意思自治原则的破环。（二）行政裁决具有中立性的特点。在其他的行政行为中，双方当事人是行政机关与行政相对人，可以理解成是行政机关与行政相对人面对面的进行交流互动，行政机关为了实现社会管理目标，协调双方之间的关系，行政机关充当的是管理者的角色。而在行政裁决过程中，行政机关调节的是另外的双方当事人之间的关系，行政机关作为中立的第三人出现，平等的对待双方当事人，为了公正的实现而保持中立。（三）行政裁决具有程序性的特点。前面已经提到，行政裁决的目的是为了解决民事纠纷，实现公平正义。为了公平正义的实现，司法行为设置了十分严格的程序，而行政裁决为了保证裁判人员能够公正的解决民事纠纷必然要向十分严格的司法程序借鉴经验，从而设计出一套相对严格的程序。因此行政裁决的程序与司法程序有共同之处，为此，也有学者把行政裁决程序称为“准司法程序”。四、行政裁决的原则（一）中立原则行政裁决作为一项类似于司法行为的解决纠纷的活动，要求裁判者必须保持中立的地位，不偏不倚的对待双方当事人，只有这样才能最大限度的保证公平正义的实现。为了实现这一原则，行政裁决机关必须保持独立，只有独立的裁决机构才可以不受其他组织的干预做出公正的裁决，保证裁判的公正性，否则，行政裁决的公正性将无从谈起。其次，主持裁决的人员不得与案件或者案件当事人存在利害关系，否则应当回避，“任何人不能做自己的法官”这一原则在行政裁决中同样适用。（二）公开裁判原则这一原则是指行政机关裁决当事人之间的争议，除了法律有特别规定的之外，一律公开进行，其中包括对当事人公开和对社会公开，裁决过程公开和裁决结果的公开。在行政裁决的过程中遵循公开原则，其意义在于保障程序的公正性和防止裁判人员恣意妄为。对于裁判者而言，权力的行使都会面临滥用权力的诱惑，而裁决公开将其置于社会及当事人的监督之下，可以有效的防止权力的滥用。“阳光是最好的防腐剂”形象的说明了公开原则的重要性。（三）裁判经济原则裁判经济原则是指行政裁决应当以最小的投入获得最大的利益，即行政裁决的利用，应尽可能的便宜或者经济，并使纠纷及时而迅速的解决。行政裁决相比于司法程序，其一个重要的特点就是灵活效率，可以在保证公正的前提下尽快的解决矛盾。如果行政裁决不能遵循经济原则，使当事人陷入冗长繁琐的程序之中，那当事人不如选择相对更能保证公正的司法程序，行政裁决也就失去其存在的价值。五、我国现行行政裁决制度存在的问题（一）行政裁决机构不独立。行政裁决是行政机关作为第三人居中的裁判当事人之间发生的民事纠纷的行为。这就要求裁决者和所裁决的事务不应具有利害关系和个人偏见，这也是中立原则对行政裁决的基本要求。然而，我国现行行政裁决程序的第一步往往是确定行政裁决的主体，而这种主体是一个专门化的行政机关，也就是说，我国的行政裁决程序实际上类似于依靠专业知识进行纠纷解决的英国裁判所制度。比如土地管理法第53条规定：“侵犯土地所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵害，赔偿损失”。这种制度在纠纷裁判的有效性上看具有一定的优势，但也往往使得特定的行政机关以自己的部门利益为主要诉求，难以兼顾社会公共利益和保持裁判本身的中立性。（二）行政裁决程序不完善。行政裁决要依法裁决，此“法”不仅包括实体法，更应包括程序法。在我国由于种种原因，历来存在“重实体，轻程序”的问题，反映到行政裁决相关法律上来，此种情况尤甚。我国的行政裁决法律规则，都是由散见于各种单行的行政法律，法规和规章的具体条文构成，如森林法第17条规定：“单位之间发生的林木，林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间，个人与单位之间发生的林木所有权争议和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉，在林木林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木”，草原法第16条规定：“草原所有权，使用权的争议由当事人协商解决，协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间，个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施”。很显然这些规则主要规范的是关于相关的侵权纠纷，权属纠纷的法律后果，因此主要是实体法的，而程序法的规则要素则在相当程度上依附于实体法。我们几乎没有独立的专门规定行政裁决程序的条款，而只能从实体法中解读出关于程序规定的只言片语。这一方面是由于我们还没有真正意识到程序独立的内在价值，另一方面也没有重视程序对行政权力的控制作用。然而，行政裁决制度要想真正建立起来，就必须有独立的关于行政裁决程序的制度规定，独立的行政裁决程序往往是一个国家一般行政程序法最重要的组成部分之一。（三）行政终局裁决不合理行政裁决终局是指对于某些民事纠纷由行政机关裁决，且该行政裁决作为救济途径和纠纷解决结果是具有最终法律效力的，当事人不得再向法院起诉。如行政复议法第30条规定：“自治区，直辖市人民政府确认土地，矿藏，水流，森林，山岭，草原，荒地，滩涂等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为终局裁决”。这种制度设计显然是不合理的，首先，行政裁决本质上仍属于行政行为，行政行为应当受到司法机关的监督，所有行政行为都可以纳入到行政诉讼的范畴中来，行政裁决也不能例外。其次，行政裁决是解决纠纷，实现公正的方式之一，然而其可靠性必然不及司法程序。当行政裁决发生错误的时候当事人有权通过司法程序维护自己的合法权利。因此，取消行政终局裁决，更能有利于社会公正的实现。六、对我国行政裁决制度的重构针对我国现行行政裁决制度的种种弊端，应当结合我国的实际情况进行改进。（一）立法模式一般存在两种思路，一种是法典化的思路，一种是将具体规则放置于各种单行法律之中。从我国的实际情况出发，可以采取一种折中的方案：将行政裁决法律的基本原则，基本程序步骤，在一部统一的行政程序法典中予以明确，而将根据具体的规范对象而设计的具体原则与具体程序性步骤，特定行政主体资格与义务的规定，在具体的行政法律中采取独立条款的形式确定下来。采用这一方案的原因在于，首先，我国现在多种多样的社会关系需要一个刚性的程序性力量来保证纠纷的妥善解决，同时，通过程序法律控制相对强大的国家权力。但是由于我国现在处于一个剧烈的社会变革时期，在这一期间会产生许许多多新的社会矛盾，因此我们又不能照搬国外的制度，用法典化的形式来笼统的规定行政裁决的各项制度，而应该根据社会的需要针对不同的事项设置不同的程序性步骤，规定不同的法律权利和义务，对于各种具体领域中的行政裁决制度应该在各种具体的行政法律中以独立条款的形式确定。（二）规范行政裁决机构我国目前除了商标争议，专利争议有专门的裁决机构外，大多数的民事争议都没有专门的裁决机关来处理，大部分的裁决工作是由相关部门内设的法制机构来办理。因此，规范行政裁决机构，首先就要建立相对独立的，专门进行裁决的机构。其次是行政裁决人员的专门化和职业化，行政裁决对裁决人员有着很高的要求，一般的行政人员无法准确迅速的处理此类纠纷，因此可以参考法官，律师资格考试的办法，对这一类工作人员设置准入制度，提高裁决人员的素质。（三）细化行政裁决程序作为一项解决纠纷，维护公正的制度，行政裁决对公正性的要求较高，因此应当兼顾司法程序的公正性与行政行为的效率性，对行政裁决的各个环节进行整合，建立完整，独立的行政裁决程序。“程序一方面可以限制行政官吏的裁量权，维持法的稳定性和自我完整性，另一方面却允许选择的自由，使法律系统具有更大的可塑性和适应能力。换言之，程序具有开放的结构和紧缩的过程，随着程序的展开，参加者越来越受到程序上的法的约束，而制度化的契机也由此形成。”1、具体的步骤设计（1）当事人申请和事先通知程序行政裁决是由当事人的提起而发生的，因此，行政裁决程序的第一步就是当事人的申请。同时，行政机关根据法律的规定受理当事人的申请，就应当承担事先通知的义务，这主要是针对提起方以外的另一方当事人而言的，包括通知其陈述情况，参加辩论等。（2）陈述事实与理由，答辩程序行政裁决是一项类似于司法行为的活动，因此它与行政机关凭借自己单方意志作出的其他行政行为有着明显的不同。在这一过程中，允许当事人陈述事实与理由，并听取另一方的申辩就显得尤为重要。（3）裁决程序行政裁决最终不仅应包括裁决结果还应当包含裁决理由，也就是说，行政裁决机关所作出的裁决结果，应当是建立在具体的理由之上的，而不能是单纯的主观意志的产物。裁决理由一方面应当包括对当事人双方陈述事实的分析和确认，另一方面也应当包括对适用法律的解释和说明。（4）送达程序行政裁决的结果需要一个送达的过程，只有将裁决结果送达双方当事人，其才能发生法律效力。（5）救济程序为了对当事人的权益进行更好的保护，同时纠正在裁决过程中可能产生的错误，各国的行政裁决程序都普遍的设有救济程序。理论上行政裁决的救济可以分为两大类，一是对关系到实体权利的行政程序方面存在瑕疵所提起的救济，如德国联邦行政程序法规定，凡是实体影响到当事人权利之行政机关程序行为，都可以予以救济，如当事人认为违反了回避原则，或者某一项重要的程序未能执行等，都可以要求救济。二是对裁决本身的合法性与合理性发生质疑，认为影响到自己的合法权利，这时也可以提起救济，如德国联邦程序法规定，依照申请，可以就行政措施之合法性与合目的性之程序加以审查。结语行政裁决是多元化纠纷解决机制中相当重要的一部分。它分流了大量流向法院的案件，减轻了法院系统的负担；同时，其