对农民工社会保障问题的调查报告

对农民工社会保障问题的调查报告摘要农民工已经日益成为一个不容忽视的规模巨大的特殊社会群体，由于他们职业与身份的不一致，在工作及工作以外的生活、消费、从事的工种等诸多方面遭受着不平等的待遇，其劳动保护权益，工伤保险权益、养老保险权益、医疗保险权益、失业保险权益等社会保障权益均无保障，急需在完善城镇职工社会保险的同时给予农民工足够的重视。针对农民工社会保障进程中遇到的种种问题，笔者建议通过规范用工制度、工伤保险制度、医疗保险和养老保险制度予以解决。农民工的社会保障问题不仅关系到维护其权益，也关系到我国农村人口的城市化进程，也同样会给城镇居民的社会保险问题带来诸多的便利。关键词：农民工 社会保障权益 制度创新一、问题的提出（一）研究意义农民工，坦率地说，我不喜欢这个命名，它的贬义味道太浓，然而又找不到更合适的表述，只好无可奈何地使用。农民从本源意义上是一个职业概念，是指从事农业生产劳动和取得地经营收入的那部分劳动者。“农民工”主要指目前仍保留着农村户口而不具有所在城市（镇）的户籍、且在城市（镇）以非农业方式谋生的农民。从称谓上可以看出,农民工已经成了介于农民和工人(市民)之间的一个社会阶层。因为从职业上看，农民工已不再是从事农业生产的农民，而是在城市从事第二、三产业的工人。但从身份上看，他们仍然是农民，因为他们的户口仍然留在农村。农民工是改革开放后农业生产力发展的产物，是农村城镇化的排头兵，是农村劳动力中较活跃、年轻甚至文化水平也相对较高的群体。他们离土又离乡，经过千辛万苦，涌进城市，大多数从事体力劳动强度大、操作简单、危险性较大，收入偏低的行业或城市急需的服务行业，享受低级的公共产品服务。他们为城市建设所做的贡献，为家乡经济社会发展所做的贡献是有目共睹的，是不可忽视的。他们是社会主义的建设者和社会财富的创造者，是一个值得尊重的群体。农民工是中国城市化进程中正在形成和发展的一个特殊群体，他们处在城镇化的前沿。所以如果要保证城镇化的健康发展，需妥善解决好农民工问题。在我国人地矛盾、城乡矛盾共同作用下，农民工的形成既缓解了人地矛盾，又缓解了城乡矛盾，怎么能够设想，在我们积极稳妥推进城镇化的努力中，却无视常年在城里打工的农民工，并且把他们只视为进城打工挣钱，而后回农村！当然，这样说绝对不是要把所有的农民工都留在城市。但是，如果农民工想留在城市，在制度和社会承认上，是不是有些什么政策和措施予以保证？如果想留在城市他们是不是也应该享有最起码不低于城市居民的福利待遇？ 然而，从我掌握的资料来看，由于种种原因，他们在城里的处境非常艰难，受到的待遇不够公正。本文的目的是为了向向社会各界呼吁让农民工深受和城市居民一样的待遇，享有基本的“三险”(养老保险、失业保险、医疗保险)，不受歧视，对劳动保障部门提出一些关于农民工社会保障方面的一些建议，希望我国能尽快出台相关政策，针对农民工的实际需求，实施一个可行的社保险办法，特别是医疗保险、工伤保险和养老保险等。如果他们的社会保险得到了保障，我相信我国城市化的进程将会更加迅速的发展。（二）研究方法问卷法：设计调查问卷，笔者通过随机与偶遇相结合的方式完成了70份问卷调查，并使样本在性别比例、职业分布、年龄、教育程度等方面的特征尽可能符合总体情况，以便具有更高的代表性。调查包括了在北京建筑工地、服务行业、个体经营者等常年出外打工的农民工。此外，本文把大专教育程度以上的农民工排除在外，因为本科及以上学历的农民工极少，与其他农民工也有很大差距。力图通过这样的界定来更为准确地了解一般农民工在城市生活和工作中的普遍而真实的情况。访谈法：通过走访身边的农民工，了解他们最关心什么问题，最想得到政府哪方面的关心等；笔者于2004年底-2005年2月于北京完成了9份个案访谈，访谈对象的职业涉及私营企业主、个体户、店员、建筑工人等，也有接近五十岁的一家之主。笔者力图通过扩大个案差异来获得更有代表性，也更深入的资料。文献法：通过阅读文献资料，扩大自己的知识面和论文的全面性。二、文献综述1、新二元社会结构。中国社会学会会长、中国社会科学院学术委员会委员陆学艺认为，如今城市里有“城中村”，工人阶级里面有“农民工”，在工人队伍内部出现了两大群体，他们由于在政治地位、经济收入等方面差异越来越大，呈现分离状态。我国目前一、二、三产业吸纳劳动力的比例约为50：23：27，随着我国城镇化的推进，需要大量的农村劳动力的补充。而在“新二元社会结构”状态下，不利于我国产业工人大军的形成。劳动力严重供大于求是农民工收入和地位下降的主要原因，但缺乏稳定的社会保障和精神保障，加上收入趋低，致使农民工流动性大。另外，我国还没形成一整套对农村务工者的技术培训体系。在以上原因的综合作用下，尽管农村富余劳动力大量通向沿海，但难以从农民工中分流出一支技术工人的核心队伍，不利于我国产业结构调整。赵东辉、吴亮 ，2003年农民工融入城市有多难，瞭望，2003年第16期2、工业化、城市化带来的非农人口的社会保障问题。我国的国家发展目标是由传统的以农为主的农业大国，逐步发展成为以城市工商业为主的现代化国家。城市化是我国现代化建设不可或缺的组成部分。改革开放以来，乡镇企业蓬勃发展，乡镇企业从业人员已经达到1.2亿人，此外，城市经济体制改革促成大量的农民进城，农民工达数千万人。然而由于户籍限制，这些人员还难以被城市化，造成我国城市化水平严重滞后于经济发展。城市化滞后也给社会保障带来新的问题：已经准城市化的农民工（接受城市文化、不再回到农村）和大批已经不再兼业农业、甚至已经彻底与土地割断联系的乡镇企业职工，他们大都在某个经济组织（企业）中从业，他们已经不再是传统的农民，他们面临着与城镇职工一样由工业化带来的生活风险问题，但是，他们还不是城镇居民，未能被纳入城镇社会保障体系。何平主编 ：2001年9月出版社会保障概论，中国劳动社会保障出版社 ， 3、把农民工纳入农村社会保障体系，加快改革和完善农村社会保障制度，最终向城乡一体的社会保障体制过渡，文中指出建立新的农民工社会保障体系是另一种歧视。社会保障体系的城乡二元体制造成一个后果便是社会公正的丧失，人为地拉大城乡之间的差距，造成管理上的不便。现在又人为地增加农民工社会保障体系，造成社会保障的“三元格局”。这种保障模式貌似公正，事实上带有更大的歧视。因为农民与工人之间，又人为地增加一个阶层，即所谓的农民工阶层。这种分离的结果使农民更感低人一等，而农民工并没感觉自己真正地融入工人阶层中去。这种社会模式与建立统一的社会保障制度的改革方向不相符。杨立雄：2004年 “进城”，还是“回乡” ？-农民工社会保障政策的路径选择，社会，2004年第3期我认为上述专家们对农民工的看法着重于研究的综合性，制度制定的长远性。本文建议政府能出台相关政策，根据农民工的实际需要，制定有关农民工的养老保险、工伤保险等具有可操作性的政策，实施起来能真正的适应当前我国的国情，能切实反映农民工所想，体现他们所需。三、农民工的形成和生存现状分析(1) 农民工形成的历史渊源“农民工”的出现并不是近几年的事情，是在20世纪50年代后期就已经出现了。最初出现的“盲流”是起因于粮食问题。因实施优先发展工业的发展战略。使得落后的农业生产力同迅速发展的工业化之间的矛盾日趋尖锐，再加上急躁冒进的人民公社化运动，极大地挫伤了人民群众积极性，造成粮食生产与供给紧张，迫使农民外出寻找就业机会和生活出路。中央为此采取一系列强制措施，防止农民盲目流入城市。始于1978年的农村经济体制改革，把农民从“共同贫困”的凝固状态中解放出来。以实行家庭承包经营为主要内容的农村微观经济体制改革，带来的农业劳动生产率的大解放。1984年中国农业大丰收，第一次出现卖粮难，它意味着农业生产容纳不了如此众多的剩余劳动力，进城又被严格限制着，就在农村社区范围内自发向二三产业转移，就地办起乡镇企业。于是，就有了“离土不离乡，进厂不进城”的“农民工”。20世纪80年代中期，经济体制改革由农村扩展到城市，城市二三产业获得迅速发展，需要大量的劳动力，再加上粮食、副食品的购销逐渐放开，于是，“离土又离乡，进厂又进城”的“农民工”大量出现了。“农民工”已经成为中国工人阶级的主力军。 (二) 农民工生存的现状 农民工作为城市人口中的边缘群体，进城之后首先要解决的是生存问题，因而以下问题是首先应该关注和考察的内容。1、收入状况 收入水平是决定农民工在生活状况如何的最基本因素，是衡量农民经济层面适应度的最重要的指标。此次问卷调查的统计结果显示，被访的在京农民工在城市中工作的月收入情况为: 而城市在岗职工2003年月平均收入为2109.3元，2002年月平均收入为1821元。资料来源于：北京市统计局北京统计年鉴2004年， 北京：中国统计出版社，2004年出版考虑到农民工还会把一部分收入寄回家乡，可以说农民工可支配收入与北京市民相比差距更大，这是农民工在经济上适应度较低的根本表现。2、消费行为消费结构是衡量生活水平的重要指标。从被访农民工对问卷中“占支出前四位的项目是什么？”这一问题的回答统计结果来看，其支出的项目排位依次为表1 对农民工消费行为的统计人均消费支出食物往家寄钱人际交往交通住房娱乐学习技术支持进行各种投资的支出百分比82%53%50%42%28%7%4%7%可见我数农民工的主要支出是食物,寄钱回老家、人际交往和交通，仍以生存消费为主，消费层次较低。而根据北京统计年鉴2004的统计资料表2 2003年全国城镇居民人均消费支出人均消费支出食品娱乐教育文化服务居住衣着交通通讯家庭设备用品及服务医疗保健百分比3281%1829%890%844%1573%657%926%(资料来源于：北京市统计局北京统计年鉴2004，中国统计出版社，2004年出版)相比之下，城镇居民食品支出的比例较低，娱乐教育文化、衣着的支出比重较大。这说明相对城镇居民而言，农民工们更偏向生存型消费。农民工的生活水平较低，仍以满足生存的基本需要为主，学习新知识、技能，进行投资的意识与经济能力很弱，从而也反映了他们对城市社会较低的适应度。3、生活方式由于农民工的劳动强度普遍较大，劳动时间较长，闲暇时间少，基本上处于一种工作、吃饭、睡眠这种原始、简单的生活状态，与一般城市居民的生活方式相去甚远。4、农民工每天的劳动时间 从统计调查中，农民工的工作强度是大大超时的，从图中看出，符合劳动法一天工作8小时的劳动者仅占265%，也就是73.5%的农民工都属于超时劳动，得不到像城市居民那样正常的休息和娱乐，他们为了生存不停的工作工作！5、就业受到限制以户口制度为基础的城乡二元社会结构使城市的劳动力市场被人为地分割成了正规和非正规两种，城市管理者为了限制外地劳动力与城市工人的就业竞争，采取各种各样的政策来限制进入城市的外地劳动力数量（其实，很多研究已经证明了农民工进城没有形成对城市工人的就业竞争压力）。一些外地劳动力流向较集中的城市，要求外地劳动力必须领取“五证”，即暂住证、出租房屋安全合格证、就业证、婚育证、经商许可证后，方有进入该地劳动力市场的资格。但是，要想做到“五证齐全”难度很大，由此达到了限制外地劳动力进入的目的。6、没有依法签订劳动合同在笔者此次的调查问卷中统计出60%的农民工没有签订劳务合同。此外，不少劳动合同签订不规范，有的劳动合同只有职工本人签字，单位经办人签名，没有单位公章，有的只签订了试用期合同，还有部分企业的劳动合同签订后不交给劳动者本人。由于劳动合同签订主体间存在不平等，一些合同订立的权利和义务明显不对等。在许多企业的劳动合同中，用人单位对职工规定了许多应该履行的义务，而对自己应该履行的义务则规定得很少，不少企业的劳动合同甚至缺少基本条款，如工作岗位、工资支付、休息休假等。劳动合同非但没有成为劳动者合法权益的“护身符”，反而严重侵害了职工的合法权益。四、农民工的社会保障问题对农民工的社会保障问题，虽然国家没没有出台有针对性的法律法规和政策规定，但北京、广东、上海等许多省市都已经出台了一些规定，农民工已经开始被纳入城镇社会保障体系。然而，由于制度门槛过高，不适应农民工的特点，实际进入城镇社会保险体系的农民工不仅数量非常有限，而且他们的权益依然得不到有效保护。(一) 农民工的基本权益在不少城市中，农民工并不被认同，他们的基本权益往往得不到保障。农民工非但不能享受城市居民的同等待遇，反而往往会被作为“另类”处理，收容遣送即为一例。我国的城市收容遣送制度，本来是针对流浪乞讨人进行救济、教育和安置的措施。这种措施对于开展社会救助、维护正常社会秩序起了积极的作用。但是，由于执行政策的偏颇，收容遣送范围不适当地扩大化了。事实上，这种做法本身就可以说是一种限制公民自由、侵犯公民正当权利的不合理措施。这种强制性措施不仅仅会使进城务工人员的公民权益受到损害，损伤了广大农民向城镇转移及扩大就业的积极性；而且也不利于城乡劳动力市场一体化的发展，同时也起不到促进社会稳定的预期目标。他们绝大多数连轻微的违法犯罪也没有，这种做法会严格影响群众对政府的信任，甚至会由于对立情绪而形成不稳定因素。(二) 农民工的劳动保护权益由此可见，农民的受教育程度普遍较低，绝大多数都是小学和初中文化水平，这就使得他们在进入劳动力市场时处于一个很不利的地位，只能在次级劳动力市场上寻找工作。因此他们的劳动条件一般较差，劳动报酬也相对较少。在下岗、失业现象日趋严重的今天，出于保护城市就业者的考虑，政府劳动管理部门，特别是在一些中小城市，大多限制农民工的进入，尤其是一些具有相对优势的企业。农民工无法在正规部门工作，也就限制了他们获得合法保护的权利。近几年来，随着安全生产的深入开展，不少国有企业、三资企业和具有一定规模的私营企业对安全生产工作的重视程度有了很大的提高，企业三级安全教育和生产场所劳动安全卫生条件有了一定程度的加强和改善。但是，许多企业只重视对正式职工的安全教育与管理，而对农民工有所忽视。实际上，由于农民工自身文化素质较低，安全生产素质更低，自我保护意识也很差，他们所干的大多数是苦、脏、累、险的活，劳动时间长、劳动强度大、劳动及生活条件恶劣，受工伤、职业病、疾病困扰的可能性非常大，而且常常冒着生命危险，不安全行为大量存在，因此，极易发生事故或职业病。(三) 农民工的社会保险权益 社会保险是基于劳动关系的，而农民工在城市务工，已经存在事实上的劳动关系了，且劳动法、社会保障制度也都规定了用人单位必须为职工缴纳社会保险费，然而现实中却大相径庭。1、工伤保险权益农民工往往从事较为危险有害的作业，又缺少较为全面的保障，往往既是受害者，又是“肇事者”。其结果，由于对农民工工伤保险权益的无视，一旦发生了事故，他们可能会得到些微补偿或治疗，或者根本无人过问；发生死亡事故的，或者根据本非法的“生死合同”，给其家属一点补偿，或是“私了”。由于职业病往往具有迟发性的特点，农民工发生职业病伤害的，可能会在疾病“积累”的过程中，甚至在患病后已经被除名遣送回家，而辛苦打工所得可能根本不够支付昂贵的治疗费用，甚至导致其倾家荡产、恶疾缠身。这种对农民工工伤保险权益的无视，往往导致劳资纠纷，甚至引发社会的不安定因素。2、医疗保险权益大部分农民工所从事的工作，有可能接触到各种有害物质给其身心带来损害。这种损害会影响其寿命，带来或者诱发某些疾病。此外，农民既在城市打工，同样受到城市中各种致病因素的威胁，而且由于居住条件差、公共卫生及防疫无人问津，更有可能患上各种疾病。而农民工基本被排斥在医疗保险制度之外。农民工医疗保险权益的缺失，往往会导致他们有病不能就医，小病酿成大灾，甚至丧失劳动能力，经济损失更是无法补偿。表3 对农民工外出以来生病与否的统计 生病次数人数百分比（%）没有40571%12次16229%34次686%56次571%7次及以上343%合计70100% 城市农民工尽管是以青壮年为主的群体，但是，生病也是难以避免的。此次调查显示，虽然有571%的农民工没有生过病，但是，与之相对应的是有42.9%的人却是生过病的，有些人甚至多次生病，有11.4%的农民工生病在4次以上。表4 对农民工生病的花费多少的统计 生病花费分组人数百分比49元以下274%50399元12472%400999元5199%10003999元6221%4000元以上134%合计26100%在此次调查和访问中，大多数农民工在生病以后并没有花钱就医，而是仗着年轻，挺一挺就过去了，而表3显示的这些看病的支出基本上都是农民工自己支付的，他们所在的劳动单位为他们支出的医疗费还不足看病的1/10，在调查中最高的支出是近万元，由此可见，医疗保险方面农民工根本谈不上什么保障待遇。 3、养老保险权益根据中国统计公告，2001年城镇就业者为23940万人，年末养老保险参保人数只有10630万人，仅占城镇就业者的44.4%；以农民工为主体（约8600万人，占35.9%，约1.28亿乡镇企业职工未被统计）的灵活就业群体（其他未参加养老保险的城镇职工约4710万人，占19.7%；其中断保者已占参保人数的12.5%）大多数人并未参加养老保险，参加医疗保险的人数就更少。卢海元著：2004年1月出版走进城市：农民工的社会保障 ，第51页，经济管理出版社， 农民工即使参加了城镇的社会养老保险，往往也是“有始无终”，每年都有大量的外来农民工在春节前后办理退保手续，致使像早在1987年就实施社会保险的深圳这样的城市，虽然目前已经有4万多人符合退休条件，但实际缴纳保险费年限累计年满15年、享受按月领取养老金的外来农民工至今还没有一个。以上表明，我国已经建立的社会保障制度依然保持了城乡分割的格局，即便是那些已经在事实上实现了非农化的人口，也依然被排斥于城镇的社会保障体系之外。因此，真正阻碍农村人口城市化进程的最大障碍并不是户籍制度，而是我国社会保障制度的不完善。4、失业保险权益说起失业问题，人们首先想到的是国有企业职工的失业下岗。而对工作不稳定，经常失业的农民工的失业问题，则少有人关注。然而，国有企业职工毕竟是城市居民，真到了“揭不开锅”的地步，无论是单位还是街道组织都会伸出援助之手，而且还有最低生活保障。外来农民工则不然，失业后，他们在城市里不从属于任何组织，真正到了混不上一碗饭吃的地步，确实会面临着走投无路的绝境，对社会保障有更高的需求，更需要社会保障制度的保护。此次调查中，本文对农民工失业情况和失业时间有多长进行了询问，见表5和表6。表5 对农民工外出以来是否遇到过完全没有工作情况的调查统计 人数百分比遇到过23335%没有遇到过47665%合计70100%表6 如果遇到完全没有工作的情况，请问最长一次失业了几个月？失业时间人数百分比12个月10477%35个月523%611个月4196%12个月及以上297%合计21100%调查显示，33.5%的农民工在城市里都有过失业的经历，这样的比例显然比经历过失业之苦的城市居民高很多。从失业时间上看，多数农民工还是属于短期失业。表6中显示，失业12月的人数最多，为47.7%。可是，一部分农民工失业还是相当严重的，在有过失业经历的农民工中，将近30%的外来农民工曾经遇到过长达半年和半年以上的失业。这个数字实在令人担忧啊！那么在这么长的失业困境中，他们是依靠什么生活的呢？表7 在您失业期间靠什么生活？ 失业期间靠什么生活人数百分比亲戚朋友老乡借钱8348%靠自己过去的积蓄10435%回家乡去313%其他287%合计23100%在调查中发现，城市农民工失业后，多数是靠自己过去的积蓄生活，其次是靠向亲友、老乡借借钱生活。在对于回答“其他”选项分析后发现，在所有的回答者中，没有任何一例是得到了劳动单位或是地方组织的帮助，更不可能得到社会保障制度的保护。由此可见，城市农民工完全是处在城市的社会保障网络之外。数据还表明，即使遇到了失业的危机，也只是很小比例（13%）的农民工表示愿意回家乡去生活。所有外出的农民工遇到经济困难以后，回家乡的可能性是很小的。换言之，当农民工在城市里失去生活来源以后，他们在农村的土地，也只能是远水解不了近渴，实际上并不能保障他们在城市里的生活。五、对策及建议(一) 建立针对农民工的工伤保险制度农民工所从事的多为脏、累、重、险的工作，工作条件相对比较恶劣，涉及农民工的工伤及其他职业伤害事故不断见诸报端，在缺乏有效制度安排的情况下，一旦发生事故，有关的赔偿问题将引发无尽的纠纷，而从笔者的调查资料及访谈来看，农民工由于其所处的相对弱势地位，权益往往得不到有效保障。因此有必要尽快建立针对农民工的工伤保险制度。对农民工来说，这一制度不仅保证其一旦出现职业伤害事故可以得到相应的赔偿，而且由于建立起了针对城市农民工的工伤赔偿机制，用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施，其结果将有可能大大减少农民工的职业伤害事故。而政府要做的则主要在于设计特定的制度，并将之作为一种优效品强制推行。应采用现代科学的安全管理手段，以预防为主，而不是“事后处理”型的管理和监督。(二) 建立规范的用工制度从笔者的调查中有60%的农民工没有签订劳动合同，所以规范用人单位与农民工的劳动关系，是保障农民工社会保障权益的前提。所有用人单位均须与所雇劳动者依法签订劳动合同，并接受政府相关部门的监督。(三) 建立针对农民工的医疗和大病保障制度患病是农民工最为惧怕而又是难以避免的问题。尽管从年龄结构看，进城务工的农民工以年轻力壮者为多，但患病仍然是难以避免的。在缺乏保障机制的情况下，患病尤其是大病不仅为农民工造成身体痛苦，而且会导致失去工作，从而失去经济来源而陷于贫困。为更大范围内分散农民工的风险，应该建立针对农民工的大病医疗费用部分社会统筹的保障机制。其筹资机制由个人缴费和地方财政的一定支持来构成。个人缴费和财政支持的比例应该根据各地的具体情况来具体制定。所形成的基金会由有关的社会保险机构专项管理。凡参加大病医疗费用统筹的农民工可持大病治疗卡到指定医院接受治疗，最终实现与城镇医疗保障制度的并轨。(四) 根据农民工的不同情况，将其纳入有差别的社会养老保险制度北京市已经出台了北京市农民工养老保险暂行办法，体现了政府对于农民工社会保障问题的关注。但是仍有8600万农民工没有参加养老保险，应该说建立农民工的养老保险制度难度很大，因为有的农民工在城镇工作生活了较长的时间，并且拥有比较稳定的工作和固定的住所。有些则刚刚进入城镇，工作和生活的流动性