关于加强市人大常委会监督职能的调研报告.doc

关于加强市人大常委会监督职能的调研报告 按照常委会工作要点的安排研究室把“加强市人大常委会监督职能”作为重点调研课题组成课题组进行了深入的调查研究在近半年时间里比较全面地回顾和总结了市人大常委会监督工作的实践与体会进一步深化对人大监督工作的认识和理解课题组专程赴广州、宁波等地人大学习考察又深入到南岗区、香坊区、双城市等区、县（市）进行调研学习省外和本地区人大常委会在这方面好的做法和成功的经验分析研究了影响我市人大常委会监督职能有效行使的一些因素在此基础上形成了调研报告初稿现将调研中形成的观点和建议作如下报告一、对我市人大常委会监督职能发挥作用的现状分析历届市人大常委会都将监督工作摆上重要议事日程坚持围绕中心、服务大局认真履行监督职权不断探索和实践积累了许多比较好的经验特别是市十一届人大常委会以来不断加大监督力度创新开展监督工作的有效途径和办法努力增强监督实效共听取“一府两院”工作汇报81项作出决议、决定37项听取了52部法律法规执行情况的汇报评议了29个政府组成部门和34名“一府两院”负责工作人员其中包括4名副市长和1名市人民检察院检察长通过监督职权的有效行使保障了宪法和法律、法规在我市的贯彻实施促进了“一府两院”依法行政和公正司法为推动我市各项事业的全面进步发挥了积极作用总结几年来监督工作的成功做法主要表现在：1、围绕发展这个第一要务加强对全局性工作的监督历次常委会会议都突出以审议经济方面的议题为主就国民经济和社会发展计划整体实施情况、推进国有企业改革、非公有制经济发展、农业产业化、行政区划调整等重大问题听取和审议市政府有关工作情况的汇报适时作出相应的决议、决定围绕市委提出的工业强市的发展战略常委会把“十五”发展规划作为哈尔滨市的头等大事组织人大代表在人代会上分十三个专题进行了大会审议并作出关于“十五”计划纲要的决议为贯彻中央振兴东北老工业基地的决策围绕哈尔滨市委提出的“努力快发展、全面建小康、振兴哈尔滨”的工作主题XX年人代会上专门听取了市政府关于老工业基地调整和改造情况的汇报常委会组织力量开展专题考察、专项调查和专门视察作出关于加快哈尔滨市老工业基地振兴步伐的决议为确保我市在中央确定的第二批改造项目中取得领先优势发挥了重要作用为强化对省委提出的哈尔滨“加快发展当好龙头”战略实施的监督及时加开了一次常委会专门讨论如何为哈尔滨加快发展发挥好人大及其常委会的职能作用问题并作出了关于充分发挥地方国家权力机关职能作用大力推进哈尔滨加快发展当好龙头的决议较好地发挥了人大在经济社会发展中的决策、规范、推动和保障作用2、围绕依法治市加强法律监督在执法检查方式上坚持少而精、突出重点的原则每年常委会都确定一项涉及全市工作大局的法律法规由常委会主任带队各位副主任、秘书长和委员参加组成高层次执法检查组进行检查和视察突出了重点提高了检查的层面加大了执法监督的力度各专门委员会进行的执法检查由相关专门委员会牵头邀请主任会议成员、驻会委员、本委员会的组成人员和人大代表对该项法律法规的执行情况进行检查并形成质量较高的检查报告提交常委会会议审议常委会会议后以常委会审议意见的形式向“一府两院”提出改进执法的具体要求执行机关在一定的时限内办理并报告办理结果增强了执法检查的法律效力加大执法监督力度常委会还抓住影响较大、久拖不决的典型案件开展个案监督狠抓重大案件查处工作为地方的经济发展提供了优良的法制环境推进了依法治市的进程3、围绕维护人民群众的根本利益加强对群众关注的热点、难点问题的监督常委会通过调查、视察、检查建立主任会议成员接待、处理群众上访等制度将需要解决的共性问题、重点问题作为常委会审议、监督的重要内容例如人民群众通过人大代表等多种渠道向人大常委会反映要求加快建设城市后备水源解决城市供水不足的问题常委会党组及时向市委汇报了这一情况取得市委的支持把后备水源地建设作为一件大事组织专门力量深入调查提出建设磨盘山水库作为城市新水源地的建议要求市政府抓紧立项报批工作在市人大常委会的直接督促下政府积极落实各项工作正在按计划进行预计在XX年向市区供水这将使我市长期存在的用水紧张、供水污染等矛盾逐步得到解决建设重大疾病预防控制中心是防病治病、维护市民身体健康的需要去年常委会根据部分人大代表提出的议案向市委报告作出了关于建设市疾病预防控制中心的决议并督促市政府认真落实决议要求预计XX年底“疾控中心”即可投入使用4、围绕依法行使人事任免权加强对任命干部的任后监督特别是评议工作近几年有了突破性的进展从XX年开始常委会实行“两项评议”相结合为充分体现述职评议的公开、公正增强透明度以常委会组成人员投票的方式确定评议对象将评议对象在新闻媒体上进行公示公开受理群众的信访；对被评议的政府组成人员进行任期经济责任审计并形成报告；常委会成立评议组深入被评议部门及所属基层单位进行调查把人大常委会监督、监督和群众监督有机结合起来不仅征求本单位干部职工、直属单位班子成员、部分服务对象、各级人大代表和社会各界的意见和建议还拓宽利用各种民主渠道使更多的市民了解市人大常委会对“一府两院”负责工作人员进行评议的有关情况通过面对面谈话、个别填写“征求意见表”、民主测评票、意见投诉等方法充分发扬民主创造让群众充分表达自己意愿的条件和氛围考察组再根据方方面面反映的情况用写实的方式进行综合汇总向组成人员提供全面的基础材料并提前发给各位组成人员待组成人员在评议中充分表达意见后再形成有关考察材料评议的基础上常委会以无记名投票方式对被评议的政府组成人员的工作作出“满意”、“基本满意”、“不满意”的评价常委会会议针对被评议的“一府两院”及其组成人员存在的问题和不足提出整改意见要求限期整改并向常委会作出口头报告常委会对整改情况跟踪问效从而使 评议监督工作既深入扎实又富有成效综上市人大常委会的监督工作已经从一般性的程序性监督发展为有重点、有针对性的实体性监督监督形式不断创新力度不断加大为进一步建立健全人大监督制度奠定了良好的基础总结监督工作的主要启示是：1、坚持党的领导是做好监督工作的根本保证人大及其常委会监督的职能作用与我们党实现政治领导的价值目标从根本上讲是一致的因而只有与党保持统一才能保证人大监督职能的正确政治方向这不能有丝毫含糊和动摇坚持党的领导绝不是消极被动、畏首畏尾的单纯服从只有自觉地按照党的路线、方针、政策制定监督工作的指导思想把握监督工作的政治方向完善人大监督的组织机构积极争取市委对人大监督工作的重视和支持围绕市委中心工作开展监督活动使人大的监督工作与全市大局相统一与全市人民的根本利益相统一不越权不添乱才能从根本上保证人大监督职权的有效行使2、提高监督层次是做好监督工作的基本前提常委会始终把监督工作列为常委会的重点工作、常规工作来抓每年常委会都确定一项涉及全市工作大局的法律法规由常委会主任带队组成人员参加组成高层次检查组进行执法检查通过提高监督主体层次、监督内容层次不断扩大监督范围加大监督力度确保监督工作取得实效使监督工作成为常委会工作的重要内容是监督工作得到加强的基本前提3、坚持监督为民是做好监督工作的根本原则人大的监督职权来自于人民群众要依靠人民群众的力量要对人民群众负责受人民群众监督这是做好监督工作的根本原则实践证明人大监督工作越是公开、透明民主程度越高效果越明显常委会对刑事诉讼法进行执法检查前在哈尔滨日报上予以公布广泛征求社会各界及群众对该法贯彻执行情况的意见和建议历时5个月调查走访全市18个具体办案部门召开7个座谈会抽查1417件案件接待群众来信来访133人次发现存在较大问题的案件22件提出监督意见15件限期整改7件使人大监督工作充分体现民权客观反映受到人民群众的好评4、创新监督方式、方法是做好监督工作的重要途径既把人大自身各种监督形式的相互结合又探索人大监督同其他方面监督相结合的方式是增强人大监督实效的基本途径常委会实行述职评议和工作评议“两项评议”相结合使评议人与评议工作同时进行、相互促进扩大评议的广度每位市政府组成人员和两院院长、副院长在任期内都要接受两次评议增强评议的力度通过多种形式广泛听取干部、群众的意见保证评议结果的客观公正“两项评议”工作结合进行既避免了一些重复性的工作又增强了监督工作的实效性5、监督工作制度化、规范化是做好监督工作的基础近年来常委会监督工作规范化、制度化建设也取得了新的进展我们本着“需要一个制定一个”、“成熟一个制定一个”的原则制定了6部单项监督规定使我市人大常委会的规范性文件审查、讨论决定重大事项、个案监督、述职评议等方面的监督工作纳入了制度化、规范化轨道同时为加强对涉及全局性政府工作的监督建立了高层沟通协调机制凡应提交人大常委会讨论决定的重大事项由常委会党组请示市委并提前与政府“通气”督促政府及时向人大报告需要人大决定的重大事项从而将重大事项纳入了“党委意图人大决定政府实施人大监督”的决策运行轨道但就总体来说对监督工作的成绩估价还不能过高必须清醒地看到监督工作在市人大常委会的全部工作中仍然是一个薄弱环节同时也是当前人民群众最关注、反映最强烈的问题之一目前监督工作存在的主要问题是：1、监督工作存在走形式、不深入、表面化、实效性差等问题一些视察和执法检查形式上轰轰烈烈实际上只是一般性地走走看看发发议论缺乏深入的调查研究缺少具有针对性的意见、建议监督工作重形式轻实效监督力度不大从而影响了人大监督制约的权威性2、监督职权行使不到位在监督工作实践中常规的一般性的监督手段运用得多而询问、质询、特定问题调查等刚性监督形式以及罢免等硬性监督手段根本没有得到有效使用或使用不多致使监督力度不大效果不明显3、监督程序不规范随意性强近几年市人大常委会综合运用了各种监督手段特别是许多具有创新性的监督手段由于缺乏相关制度规范或有法律依据但规定比较笼统实践中难以操作致使监督工作不够规范和统一主观性、随意性较强通过深入研究和分析产生上述问题的原因主要有以下几个方面：1、思想上还有一些模糊认识对人大监督工作的模糊认识主要来源于三个方面首先是受中国传统文化影响说话含蓄、凡事讲情面是中国人的个性恪守明哲保身的处事原则再加上我国政治体制改革相对落后于经济体制改革“人治大于法治”的现象依然存在因此在监督主体中普遍存在着人大能发挥多大作用权力用到什么程度才合适的疑虑监督工作有畏难思想其次是受社会关于人大工作“二线”论影响监督主体中普遍存在着监督工作难有作为的消极思想再次是受封建思想影响国家公职人员民主法制思想观念淡薄认为人大监督可为可不为监督力度可大可小对人大监督的法定地位和法定义务认识不清自觉接受人大监督观念不强2、有关监督的法律、法规还不完善现有法律中有关监督的规定过于原则、可操作性不强有的规定含义不明晰执行起来比较困难近几年市人大常委会制定的一些监督工作办法由于缺乏相关上位法依据有些程序规定仍比较原则不便操作对许多刚性监督手段现行法律还没有统一明确的规定一些我市独创的监督形式因条件不成熟还未以规范的形式固定下来没有相关法律上的规定和程序上的保障监督主体不敢大胆行使监督权被监督主体借口监督行为法律依据不足而对人大的监督产生抵触情绪3、监督体制不够协调在现行体制下一般是市委作出决定政府去组织实施或者市委和市政府联合发文对重大事项作出安排部署市委 、市政府行为共为一体在此情况下人大难以实施监督同时由于市政府市长是市委的二把手而市人大常委会主任既不是市委副职又不是党委常委使人大常委会主任在党委的位置与国家权力机关的地位不相称即在国家政权体系中是“党委人大政府”而在党的政权体系是“党委市长（副书记）人大主任”这样就难以对监督工作行使监督权此外常委会机关在人员编制、机构设置等诸多方面和法律规定的人大职能都有相当大的差距人大实施监督客观上有一定困难4、组织保障不够有力常委会组成人员组织构成不够合理专职委员比例偏低相当数量的组成人员难以把主要精力放在人大工作上影响了人大监督工作的顺利、有效开展监督机构设置不合理我市人大常委会的具体监督职能体现在各个专门委员会而各专门委员会人员有限特别是专业人才不足影响了人大监督职权行使的深度和力度二、加强人大监督职能的具体措施法律监督方面1、扩大规范性文件审查范围在现有的审查地方性法规具体应用解释、政府规章的基础上增加对市政府的决定、命令市法院、市检察院实施法律、法规的规定和办法以及区、县人大及其常委会的决议、决定和其他规范性文件的审查这既是充分履行宪法和法律赋予人大的法定职权也是加强常委会对规范性文件进行监督的重要措施2、扩大公民有序参与执法检查通过人大常委会会议或新闻媒体征求一届或一年的执法检查内容综合各方面意见民主确定执法检查项目执法检查的法律、法规确定之后通过新闻媒体向社会公布公开征求社会各方面对该法执行情况的意见对由常委会检查的重点法律、法规可实行执法监督听证会架构市民直接参与执法监督的平台创新人大执法监督形式每年可选一部法律、法规实行监督听证会由执法检查的相关专门委员会和被检查市政府相关部门共同研究制定方案并组织实施3、建立执法检查回查制度如执法检查结束后半年人大常委会或者专门委员会应当对被检查机关的整改情况进行回查；必要时主任会议可以决定被检查机关向常委会报告整改情况4、建立个案监督“一案一组织”制度效仿法院审判的合议庭的组成方式对主任会议决定列为个案监督对象的应当成立由常委会组成人员、人大代表和有关工作人员组成的临时性个案监督组这样有利于问题得到及时、客观、公正的解决工作监督方面5、建立重大事项定期提报制度每年年初人大常委会以文件形式通知“一府两院”由“一府两院”报告当年拟提交人大常委会审议的重大事项使重大事项的报送工作规范化6、建立重大基本建设项目审批制度以规范政府投资项目管理为重点加强对重大基本建设项目监督具体规定每一个达到一定投资规模的政府投资项目都需经人大常委会会议审查批准使政府投资行为更加科学合理符合广大人民群众的意愿7、完善预算审查监督的基本制度一是建立对预算超收收入的使用监督制度在预算执行过程中需要动用超收收入追加支出时要及时向人大有关审查监督机构通报情况如动用超收收入较多的市政府应事先向市人大常委会做预算超收收入安排使用情况的报告二是对暂时不能纳入预算的要编制收支计划市政府每年向市人大常委会专项报告预算外资金收支情况和综合财力平衡的情况三是健全预算审查批准制度在预算执行过程中因特殊情况必须对预算进行调整且调整总额超过原批准预算总额的3（含3）的预算调整方案应于当年9月至11月提交市人大常委会审查批准人事监督方面8、建立任前考法委托制度委托比较中立的部门组织任前考法活动使人大人事任免工作更客观增强参考人员的责任意识和紧迫感9、完善述职评议制度将现有评议工作中的好做法固定下来并对某些关键环节进一步完善比如扩大被评议对象将分散在我市各区、县（市）的市属垂直管理部门负责人、市中级人民法院、市检察院的法职人员纳入被评议对象范围内；科学合理确定被评议对象按照好、中、差三个层次由人大代表民主投票产生评议对象按照得票多少确定被评议对象；规范评议报告写法报告中对成绩的论述不得超过全部篇幅的三分之一；评议中获得满意票和基本满意票之和不过半数的人大常委会对其亮“黄牌”建议市委对其工作进行调整；常委会会议对被评议对象的评议结果向新闻媒体公布让社会知道人大评价意见其他形式的监督方面10、建立经常办理代表意见建议制度规定人大代表每年联系走访选民的最低限额不定期收集代表意见、建议及时转至相关部门必要时随时召开代表与意见、建议办理部门的直接见面会充分发挥人大代表的作用督促“一府两院”及时解决代表意见、建议推动办理工作经常化、制度化11、制定市人大常委会监督工作条例鉴于国家监督法在近期内还不会出台可以考虑在修改、完善现有各单项监督工作规定的基础上总结目前创新性的监督形式制定市人大常委会监督工作规定将监督工作纳入规范化、制度化轨道使今后监督工作有章可循三、加强人大监督职能的保障性措施人大行使监督职权是一个动态过程监督职权能否有效行使归根结底取决于两个方面问题即人大监督权如何定位和监督权如何运作的问题监督权的定位取决于各方面对人大监督工作的认识取决于监督主体对监督工作的思路带有根本性、决定性意义；监督权的运作是系统论范畴的问题它主要是由监督权力主、客观两方面因素共同决定包括监督主体状况问题监督方式问题监督环境问题等是影响监督权运作的关键所在以下试析之：（一）解决好加强人大监督职能的认识问题人大监督权是一项保护人民合法权益和国家长治久安的国家权力根据宪法和地方组织法的规定人大监督是我国监督体系的基础和中心是最高层次的监督与检察机关的法律监督权、行政机关的行政监察权、党委的纪检监督权、政协的民主监督权以及社会的监督权相比人大 监督权是一项具有法律效力的国家性监督权力它超越于其他监督权具有明显的间接控制特征因而人大的监督权应侧重于对监督对象起威慑、督促、指导作用而不是直接对具体工作进行干预和纠正所以解决好对人大监督的认识问题就显得尤为重要一方面要充分认识人大监督的法定地位和作用提高对人大监督工作重要性的认识增强监督工作