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关于对税费改革县乡财政、村集体经济和农村工 关于对税费改革县乡财政、村集体经济和农村工作情况的调查 市委办公室副主任孙永东 一、税费改革中存在的问题 在深化农村税费改革过程中各县（市区）遇到了一些新情况、新问题特别是取消农业税和“两工”之后县乡财政、村集体经济和农村工作受到了不同程度的影响有些方面表现得尤为突出 （一）税费改革直接减少了粮食主产区的财政收入一是农业税占我市财政收入的比重较大随着农业税取消对粮食主产区财政收入产生了极大的影响据市财政局资料显示年我市农业税实征入库额9577万元占全市财政收入的9.9%随着农业税的逐年减征并在今年取消县级财政收入将会受到影响从财政角度分析年农业税下调3个百分点取消农业特产税使全市财政收入减少8455万元其中昌图县财政减收723万元从税收角度分析开原市年比年减少农业税收1329万元铁岭县减税也在1000万元以上；年全部取消农业税后全市涉农税收减少9000万元其中昌图县比年将减收1416万元二是屠宰税取消后影响了部分乡镇和县（市）区财政收入县乡征收的屠宰税征收对象是屠宰加工业业主不是农民在我市虽占税收总额不多但发展空间较大随着畜牧业的不断发展屠宰加工业不断增多屠宰税增量较快年我市征收屠宰税236万元取消后对部分乡镇和县（市）区财政收入有很大影响三是农业特产税的取消不仅减少了存量财源更削弱了财源增量农业特产税是近年来产业结构调整后农业地区财政收入的一个新的增长点1998年我市农业特产税实征入库高达2080万元2000年由于特产税率下调20%全市特产税减少了732万元年取消农业特产税后省政府虽然对特产税进行了转移支付补助但同决算数比较我市特产税财力仍减少了760万元 从总体情况看由于农村税费改革取消了屠宰税、农业特产税和减征农业税年影响市县财力4952万元今年农业税全部取消影响我市财力总量将进一步加大使本就困难的市县财政紧张程度进一步加剧财政调剂余地将越来越小 （二）税费改革财政配套资金压力巨大进一步加剧了市县财政负担由于我市农业税基数比较大市县承担配套比例虽然较小（18%）但配套资金绝对数额很大按省政府要求落实的配套资金很难完成据测算年我市税费改革按要求落实配套资金2559万元占同期我市增量财力的12.1%其中昌图县本级需配套167万元年减征农业税我市共需落实配套资金3685万元占年均财力增量的33.5%其中新增配套资金1306万元年全面免征农业税按目前配套比例测算市县还要新增配套资金1600万元全市共需落实配套资金5285万元占年均财力增量的48%今年昌图县配套资金缺口达到了428万元财政配套资金支出规模加大使本来就困难的市县财力紧张程度进一步加剧 （三）转移支付核定基数不尽合理目前我市税费转移支付的基数仍是年核定的受多种因素的影响转移支付存在覆盖面窄、基数小与实际情况有差异的问题例如昌图县未纳入税费改革省定支出范围的资金缺口达到4760万元主要包括农村计划生育专职干部工资、乡镇敬老院工作人员工资和房屋维修等费用、退休村干部按有关政策享受的退休金、农村殡葬制度改革火葬补助、村部房屋维修费、农村中小学险房改造资金、新增五保户费用等；省教育厅在核定该县昌图镇、老城镇、八面城镇12所农村小学时认为是县级城镇学校将其剔除少核学生8142人、特困生1960人同时由于县有关部门漏报退休民办教师1951人、独生子女1755户等导致转移支付资金总量缺失近1000万元西丰县转移支付资金也短缺189.1万元主要包括该县乡级道路当量里程353公里而年上级核定为301公里资金短缺39.7万元；乡级桥梁为2917米上级核定2630米资金短缺3.6万元总计43.3万元；省核定五保户1154人实际有1813人资金短缺108.9万元；在税费改革前上报229个村大村56个小村173个省核定大村46个小村183个造成此项资金短缺9.9万元；有三所学校未纳入转移支付中去造成资金短缺27万元其它县（市）区也同样存在转移支付不足问题另外据市财政局提供的数据全市县乡农村义务教育经费需求28390万元其中市以上专项补助7019万元县自有财力安排13254万元仍存在资金缺口8117万元 （四）“一事一议”难操作税费改革后劳动积累工全部取消义务工逐年减少并将于年取消政策规定对村内农业综合开发、农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体公益事业所需劳务实行“一事一议”和上限控制当前“一事一议”在实际操作过程中普遍存在“会难开、事难议、议难决、决难行”的问题一是人员召集难导致会难开“一事一议”需要全体村民或村民代表到会表决很多村进行时提前一周通知村民仍然不能保证参加会议人数客观原因是合村并屯后有些村民离村部较远特别是在东部山区更为明显嫌麻烦不愿来；主观原因是村民对“一事一议”缺少信任积极性不高甚至漠不关心而不参加会议二是事难议导致难决策“一事一议”所议内容虽然都是和农民切身利益相关的集体和公益事业是广大村民的共同利益但不一定能表现为每个村民的具体利益例如昌图头道镇的四海村打算对一座桥进行修缮这座桥共涉及3个自然屯村民的利益但距桥远的享受到桥利益较少的农民就不愿出资同意出资的人对此不平衡而仅有这些人也无力承担用工和费用最终导致难以决策另外在选举中落选的村干部心理不平衡只要这部分人在村民代表大会上行使否决权“一事一议”就很难通过从现阶段看农民的思想觉悟、民主意识、文化素质与“一事一议”的要求还有一定差距“事不关己高高挂起”、“自扫家中门前雪不管他人瓦上霜”等小农意识在一定范围内还将长期存在这是“一事一议”形成决策的最大障碍再者由于税改后村级组织丧失了制约村民的手段这也是影响“一事一议”难以落实的主要因素三是资金缺乏导致决策难实行政策规定“一事一议”资金的筹集严格上限控制每人每年不得超过15元这对某些大一点的工程而言无疑是杯水车薪如铁岭县李千户乡欲修建小菊线公路预算需受益人每人承担100元费用公路沿线的5个村屯召开了村民大会和村民代表会因此项公益事业事关老百姓切身利益获得了一致通过但按照“一事一议”上限控制在15元内的要求受益村民筹资款总额与工程预算相差太多乡村又无财力补贴最后不了了之很多村民还有这样的心理对于“一事一议”的事项我都同意但出钱出工不行不管自己受益还是不受益据各县（市）区反映年真正意义上的“一事一议”筹资筹劳在全市没有出现 （五）村级组织负债无法化解致使服务功能萎缩群众威信降低税费改革后“三提五统”全部取消村级组织收入来源主要依靠政府转移支付主要是村干部工资（大村5人小村3人人均工资不超过当地农民人均纯收入的2倍）和办公经费（大村8000元、小村6500元其中含报刊费大村1500元、小村1000元）除此其它收入寥寥无几转移支付资金与税改前村提留资金相差较多仅昌图县就达到了1340万元我们在调兵山市晓南镇调研时了解到由于转移支付资金有限很多项目没有纳入支付范畴加之村集体经济收入已无来源过去所开展的一些公益性工作已经进行不下去了并且已经产生不稳定因素如退休农村干部工资问题过去在村提留中列支税改后财政没有列入转移支付范围目前该镇共有退休村干部34人村无力解决工资部分老干部已经开始上访；因工致残、因工伤亡家属计划生育后遗症人员税改前由村给予补助目前已经无力负担；新增五保户没有纳入转移支付且村里没有救助资金来源；学校工友、村通讯员34人累计欠工资20余万元；护林防火的经费无法保证综合以上情况分析由于税费改革导致多数村级组织收入锐减使原本很脆弱的农村集体经济受到了更大地冲击相当一部分村集体经济萎缩殆尽甚至是负债累累而无法化解据统计我市乡村两级债务30亿元其中村级债务总额为14.2亿元这些情况必然弱化村级组织的服务功能严重影响正常办公活动造成农村公益事业无法开展基层组织带领农民致富作用难以发挥这种状况如果长时间不改变必然会危及基层政权建设动摇党的执政基础和执政地位阻碍和谐铁岭建设进程 二、几点建议 （一）加快农村经济发展不断壮大县乡财政实力壮大县乡财政实力其根本出路在于发展经济应紧紧抓住国家着力解决“三农”问题的有利时机认真落实市委四届八次全会精神按照把农业做精的总要求用工业的理念谋划农业充分发挥本地资源优势认真落实各项有力措施加快推进农业产业化进程要把招商引资作为开辟新财源、壮大县乡财力的主渠道不断加大工作力度务求实现招商引资新突破大力发展农村二、三产业用新的思路、新的方式、新的体制和新的经营机制推动乡村企业的发展实现乡村企业的二次创业 （二）完善政策继续深化农村税费改革第一加大财政转移支付力度一是国家和省财政应加大对粮食主产区财政转移支付补助力度对减征、免征的农业税收资金省以上财政应全额给予补助二是提高转移支付基数对于各县减少的增量财力给予适当补助；对动态指标如五保户数量的核定等应该进行动态管理；要充分考虑物价等方面因素对村干部工资和办公经费、学校取暖费等定期进行调整动态地提高补助额度三是扩大转移支付覆盖面对未纳入省核定的支出项目又是乡村正常运转所必须的支出应纳入转移支付范畴同时转移支付应考虑乡镇一级政权运行成本确保乡镇政府正常开展工作四是对各县（市）区由于工作原因漏报的属于转移支付范围内的应据实给予追加第二调整和理顺现行分税制财政体制建立规范的县级财政转移支付补助制度调整和完善税收返还政策加大返还补助的力度充分调动地方发展经济、培植财源的积极性第三继续推进综合配套改革加快乡镇事业单位机构改革进程切实减轻财政负担 （三）一事一议政策应区别对待、灵活掌握一是筹资筹劳应采取并年集中使用的办法用这种积少成多的办法可以办成一两件大事二是对于跨村、跨乡的大型工程如农田水利基本建设、农业综合开发等以政府引导为主由受益范围内的单位与个人共同出资、统一兴办三是在特殊情况下采取强制出工的措施对必须兴建的急、难、险工程对广大群众呼声高的公益事业不进行“一事一议”由乡村提议县级以上政府审批后进行避免因个别小利益集团反对而影响全局工作四是放宽“一事一议”的上限控制一项公益事业如果绝大多数村民同意愿意多出工、多出钱就应该进行 同时部分县（市）区还建议每年保留几个义务工 （四）采取综合配套措施破解乡村债务链总的原则是：摸清底数分清责任区别情况分类处理逐步化解一是严格审核、公布债务情况通过审计、划转、抵偿债权等方式挤干“水分”二是降息止息严格执行各项金融政策把各种不合理的利息降下来同时把乡村欠款利息停下来按照先本后息的顺序进行偿还三是债务重组清理