我国城市基层管理体制的转型.doc

我国城市基层管理体制的转型 二十世纪八十年代以来我国城市现代化进程突飞猛进不同经济成分的快速发展、城市人口的大量增加、社会阶层的不断分化以及国有大中型企业的改制等促使城市居民逐步突破了传统单位体制的局限与束缚开始寻求不同的社会组织形式和社会活动方式“小政府、大社会”的行政管理改革思路要求政府和企业将大量的社会和服务职能剥离出来交由社会或者市场来承担因此建立适应社会主义市场经济、符合现代公共管理理念的新型城市基层管理体制已成为时代之需 一 新中国成立后中国共产党在城市管理中废除了国民党时期的保甲制度对大城市的区级建制进行合并重组形成市、区两级政府区之下的基层管理体制在1954年之前有三种类型：一是设街道人民政府如武汉、大连；二是设街道办事处作为区政府派出机构如上海、天津；三是不专设机构只在公安派出所内设民政干事承担领导居民的有关工作如北京、重庆街之下均不设政府组织由居民在政府指导下自行组织居民委员会、防护组、防盗组或者居民组等1（P188192）1954年12月31日全国人大常委会审议通过城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例统一规定：十万人以上的市辖区和不设区的市应当设立街道办事处；十万人以下五万人以上的市辖区和不设区的市如果工作确实需要也可以设立街道办事处作为市辖区和不设区的市的派出机关居民委员会是群众自治性的居民组织参照公安户籍段的管辖区域设立一般每一百户至六百户设一个居委会由各居民小组推选的委员717人组成企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍可以设立职工家属委员会兼任居委会的工作这样街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置实现了全国统一自此街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体正式进入国家政治制度的视野 从封建社会的“什伍”制、“邻保”制到民国时期的“保甲”制我国传统的社会管理思想都是以对居民个人的控制为基础街、居体制建立的初衷也秉承了这一思路1953年6月8日彭真在中央的报告中写道：“由于我们现在的工业还很不发达同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段即使在现在工业较发达的城市中仍有很多不属于工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民这种人口在有的城市中甚至多至百分之六十以上为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或转业为了减轻现在区政府和公安派出所的负担在很多城市中除建立居民委员会外还需要设立市或区人民政府的派出机关我们的意见是设立街道办事处2（P241）”这就是说国家通过机关、学校、企业等行政化色彩浓厚、功能无限放大的“单位”实现了对体制内居民的控制还需要设立街道办事处和居民委员会管理那些没有正式“单位”的体制外的城市居民因此改革前的城市基层管理体制事实上是由两部分组成：一是包括党政机关、团体、企事业在内的党政单位、企业单位和事业单位等它吸纳了我国城市居民的绝大多数是城市居民的基本组织形式二是街道办事处和居委会他们的管理对象是极少数没有单位的城市居民市区政府无法透过“单位”与这类居民发生关系街道办事处和居委会的作用就可以发挥了可见与计划经济体制相适应“单位”在整合城市社会、行使城市管理职能上发挥的是主体作用街居组织只是必要的辅助和补充3（P121124） 改革前的城市基层管理体制有这样几个特点：一是街道和居委会的权力很小功能有限除了国家主要通过“单位”传达各类城市管理信息进行社会组织、社会动员和资源分配街居自身处于边缘性地位外区政府各类职能部门还在街道设立了相应的对口单位实行所谓的“条条”管理于是“区政府政策实施主要通过各职能部门然后再由各局传达到街道各所街道办事处只是做一些辅助性工作比如宣传和动员以及随同税务人员和工商人员进行检查等4”尽管在改革前的二十多年中街居组织的职能有所扩张机构也不断膨胀功能的虚拟性有所改观5（P2934）但其边缘性地位始终没有改变即使创办托儿所（幼儿园）、副食品经营网点、组织生产经营活动、开展有限度的社会保障等也都是以为“单位”外居民提供服务为主并不侵入传统的“单位”内居民原有的利益圈二是“单位”承担了过多的社会和服务职能起到了“把市民组织起来”的作用压缩了社会权力的存在空间在“低工资、高就业率”的计划经济时代“单位”就是一个小社会为居民及其家属提供“从摇篮到坟墓”的各种生活服务源于军事供给制的“单位”制度承担的不仅是经济职能更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服务等职能这种复合功能特征使它具备了超强的动员和管理社会的能力从而把街居组织的城市管理职能压缩在数量极少的无单位居民范围内三是造成居民工作空间与居住空间的区域分离对单位体制内的城市居民来说“单位”就是其福利共同体按照国家政策和规定负责为其分配工资、福利及各种政治、社会资源大到就业、升迁小到结婚、吵架“有事找单位”与居住地的基层组织没有太多关系街居组织由于无法介入居民生活不可能有效实施社会管理四是强化了居民的身份特征在“单位”与街居组织的二元管理体制之下城市居民被划分为两种类型具有不同的身份特征有单位的可以根据单位性质享受相应的政治、福利和社会待遇没有单位的则处于城市社会的边缘由于个人在单位中的不同序列及单位在整个单位体系中的不同序列使得具有不同单位身份的居民拥有不同的社会感受单位的封闭性特征则使单位外人员很难有机会流入单位内单位与单位之间的成员流动也大都借助“关系”等非正式资源 1980年代以后随着社会主义市场经济体制的逐步建立个体私营经济获得快速发展社会结构不断分化城市社会发生了根本性变革社会的转型对传统的二元城市基层管理体制构成了挑战一是“单位人”向“社会人”的迅速转化劳动用工制度和社会保障制度的改革逐步弱化了“单位”对职工的约束力职工与单位之间的关系越来越松散大量“单位人”开始向单位外流失过去“单位”可以决定职工的政治、福利甚至社会待遇现在除工作外职工需要向“单位”寻求帮助的内容越来越少职工越来越多的个人隐私可以不必在“单位”内坦承另外大批国有企业的破产或准破产以及职工“下岗”也迫使“单位人”丧失单位依托迅速转化为“社会人”二是社会组织的多样化特征日益明显除传统的行政事业单位外出现了大量不具备“单位”体制特征的组织比如三资企业、个体私营企业、民办非企业组织非营利性社会组织等据1999年的统计仅个体工商户和私营企业就吸纳了8300万人就业占总就业人口的126三是流动人口不断增加由于人力资源配置方式的变革和城乡二元治理结构的打破城市居民选择的机会越来越多农村大量剩余劳动力也开始涌入城市使得城市流动人口空前增加目前北京、上海、广州等市的流动人口都达到上百万人流动人口显然无法纳入“单位”体制中管理四是“单位”职能开始向社会转移单位办社会的后果是制造了大量的后勤服务人员工作效率奇低历次政府机构改革、高校后勤管理改革以及企业管理体制改革等的目标就是把“单位”承担的社会职能转移出来使“单位”只从事自己的本业其余的交由社会来办理“单位”的服务功能、福利功能、保障功能以及政治宣传功能正在弱化居民与“单位”之间的关系正在向纯粹的雇佣关系发展五是城市基层管理的内容越来越多为了解决就业及弥补财政的不足街居创办了大量经营性组织其经济职能迅速膨胀街办经济、居办经济发展迅速城建、市容、社会治安、外来人口管理、社会救济金发放、再就业培训等过去闻所未闻的工作统统压向街居“街居是个筐什么都能装”就是最形象的描述六是居民的社区参与要求愈来愈强烈包括福利分房制度在内的社会保障体制改革密切了居民与居住地之间的利益关系过去没有人关心的治安、绿化、卫生、违章建筑等成了居民们人人心系之的头等大事促使他们越来越关注并渴望参与街居组织的决策过程上述六个方面的变革表明“单位”制度在社会转型的大背景下正在走向衰落其整合社会的组织功能不仅日益弱化而且不可避免地最终要走向瓦解因此以“单位”组织为主体以街居组织为辅助的城市二元基层管理体制也必须适应新形势进行相应的变革 二 面对社会形势的迅猛变化民政部门从承接企事业单位转移社会服务项目的需要出发提出了“社区服务”的概念1987年9月民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会对社区服务的内涵作了定义明确了社区服务的发展方向1991年5月31日民政部部长崔乃夫在谈到基层政权建设工作时明确提出推进社区建设的要求1992年10月中国基层政权建设研究会在杭州专门召开了“全国城市社区建设理论研讨会”这样以开展社区建设为标志城市基层管理体制改革的序幕徐徐拉开 进入1990年代以后随着各项改革事业的逐步深入城市基层基础工作引起了社会各界的广泛关注一方面如前所述附着在“单位”身上的政治、社会、教育、保障等功能迅速剥离单位组织的整合作用不断降低；另一方面街道办事处、居委会在维护辖区社会治安、引导下岗工人再就业、落实居民最低生活保障、营造良好的经济发展环境等方面发挥着越来越重要的作用社区正在形成城市社会管理的微观重心上海、石家庄、青岛、沈阳、武汉等地先后开展了社区建设试点工作2000年11月19日中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见明确提出社区建设的指导思想是：“改革城市基层管理体制强化社区功能巩固党在城市工作的组织基础和群众基础加强城市基层政权和群众性自治组织建设提高人民群众的生活质量和文明程度扩大基层民主密切党群关系维护社会政治稳定促进城市经济和社会的协调发展”自此我国城市基层管理体制进入全面转型时期 上海市在探索新型城市基层管理体制方面起步较早1995年就开始了“两级政府、三级管理”的改革试点以街道为核心推动社区建设通过调整“条块”关系、转变政府职能、下放管理权限促进城市管理重心的下移7（P2836）沈阳市则从构建新型社区组织体系入手按照有利于实施管理、有利于资源配置、有利于提高工作效率的原则将全市2700多个居委会调整为1277个具有不同功能特征的社区居民委员会1999年1月民政部发布全国社区建设实验区工作实施方案在全国各城区中选定26个社区建设实验区进行全面的城市基层管理体制改革试验有力地推动了社区建设的发展目前大部分城市的社区规模调整工作已经基本完成社区党组织和社区居民委员会也已逐步建立健全新的社区管理体制已初步形成 从近些年来各地开展社区建设的情况来看我国城市基层管理体制改革的方向是从单位主导型向街居社区主导型转变具体表现在这样几个方面：一是进一步弱化单位的复合功能主要是指国有经营性单位和国家财政供养单位继续分离办社会的职能逐步与所办的幼儿园、食堂、学校、医院以及其他服务性机构脱钩通过深化住房制度改革、医疗保障体系改革和养老保险制度改革等把单位的后勤保障逐步推向社会实行市场化管理二是通过简政放权强化街居职权按照有关法律、法规或者区政府的授权街道办事处享有或者扩张了综合协调权、执法权、处置权、监督检查权等从而能够行使相应的政府管理职能对辖区内的社会治安、市容市貌、便民服务、精神文明建设、街区建设等进行有效的管理武汉市江汉区按照费随事转、财随责走责、权、利相配套的原则把职权和工作重心下沉到社区使社区居委会有职、有权、有钱三是组建社区居民委员会这是新型城市基层社会管理体制的组织基础对原来的居委会按照居民居住的自然地缘关系、社区资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同等原则进行重组以适应功能扩张、人口居住密集度增加以及管理手段现代化的客观情况调整后的社区居委会规模一般在1000户至3000户之间原来从属于各单位的家委会也一并转制为社区居委会四是加大居民社区参与力度居民参与社区事务是社区建设得以健康发展的动力源泉和根本保证目前的居民社区参与正呈现出良好的发展态势参与渠道有所拓宽参与的形式和内容也得到了前所未有的扩展除了三年一次的居民委员会选举外日常议事和决策的参与制度也有所完善北京、上海等地都开展了居民直接选举居委会的试点工作并准备大面积推广沈阳、武汉等地在社区内普遍建立了由社区居民和社区单位代表组成的社区成员代表大会每年定期召开会议讨论决定社区内的重要事项居民已经可以通过自己的代表参与到社区政治、经济、文化等事务的决策中来 向街居社区主导型体制转型反映了我国政府以人为本治理现代化国家的新理念对于当代城市基层管理具有非常重要的意义这种体制关注的不是基于行政区域划分后的控制而是对人的关怀强调的是与居民生活环境息息相关的日常事务从管理目的来说由过去的控制向服务转变单位体制限制人口流动固化了职工与单位之间的关系强调资源在单位内部的相对公平的分配通过政府单位资源分配职工实现城市管理的目标社区体制则以服务为核心强调合理配置社区资源大力发展社区事业努力为社区居民营造管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的人文居住环境并不关注居民流动或其工作单位的变更实现城市管理的链条是政府社区居民从管理形式来说由过去行政命令式的统治向强调居民参与的治理转变在计划经济时代单位具有很强的行政功能政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行社区体制则强调透明、回应与参与要求社区事务的处理、各项措施的制定、实施必须体现社区居民的广泛参与与居民的要求相适应从而拓宽了政府与居民之间的对话渠道从根本上改变了城市基层管理的方式以小政府、大社会为导向下放权力是街居社区体制的一个重要特点上海、北京等地都通过授权、委托等方式下放部分管理权赋予街道办事处更多的权限8街道也同样向社区居委会下放权力政府权力的回缩为社区组织的发展释放了更多的权力空间不仅为居民代表会议、居民议事会等法定性社区组织提供了活动平台而且促进了社区志愿者服务队、晨练队、法制宣传队、秧歌队等非法定社区组织的发展街居社区体制从根本上改变了居民与社区之间的关系社区不总是为了“管”居民居民也不再“躲”社区社区成了居民实现利益诉求的必备通道居民愿意为社区发展出策献力当居民与社区之间建立起紧密的利益关系生活的重心从单位转移到社区能够通过参与各种法定性或非法定性社区组织的活动对社区事务的处理“说三道四”从而维护自身的合法权益时受单位的束缚就会越来越少也就为人力资源的合理流动打下了基础 三 推动城市基层管理体制转型的标志性工作是开展社区建设尽管目前全国的城市社区建设呈现出整体推进、全面拓展的可喜局面但并没有从根本上扭转单位体制在城市基层管理中占据主体地位的基本态势许多城市开展的社区建设尚处于示范和总结阶段总体上说目前的城市基层管理体制转型还处于初始阶段政府机关、企事业单位仍然是人们经济收入及福利分配的主要来源绝大多数最具活力的社会成员仍然集中于各种各样的单位之中5（P199）但不容忽视的是随着各项改革的逐步深入单位体制正呈现出逐步弱化的趋势街居社区体制在探索中创新、在创新中完善正呈现出逐步强化的趋势 社区主导型城市基层管理体制主张合作、参与、效率、共享符合当代治理理论在公共管理领域的理念公共管理领域的治理以善治为目标“善治实际上是国家的权力向社会的回归善治的过程就是一个还政于民的过程9（P326）”这一体制承认政府能力的有限性把政府“管不了、也管不好”的社区事务交由社区自己管理强调居民与政府之间积极而有成效的合作因此有的学者提出将“善治”作为城市社区建设的目标模式10对照善治的合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效性六个基本要素11可以发现当前的城市基层管理体制转型还存在着一些问题需要引起有关部门的高度重视 第一行政化倾向诱发了社区管理机构的合法性危机这里的合法性是指被社区居民内心所体认并服从的权威和秩序与法律规范没有直接关系根据有关法律规定街道办事处是区政府的派出机构居委会是基层群众性自治组织但事实上居委会自诞生之日起就一直在按照街道办事处的指令开展基层社会管理工作并没有被居民体认为“自己的组织”各地在社区建设中重构的社区居民委员会、社区管理委员会等社区管理机构多数由户代表象征性选举产生即使是在直接选举的地方也都采取先选后聘的办法功能上与过去的居委会没有实质性差别主要工作仍然是承办“上级”部署的任务工作人员的薪酬亦由政府财政拨款解决在社区管理机构看来政府是老板社区居民是管理对象行政化了的社区管理机构不能表达社区居民的利益诉求也就无法获得居民的信任 第二居民参与不充分导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂社区是居民生活的环境依托只有居民知道社区真正需要什么社区管理机构如果不了解社区居民的实际需求就会事倍功半费力不讨好所以新型城市基层管理体制必须容纳社区居民的广泛参与建立管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系目前的现实情况是居民参与普遍不足参与机制很不完善一方面社区管理机构提供的、供居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作居民对参与的价值和作用表示怀疑缺乏足够的参与社区事务的热情另一方面居民缺乏通畅的参与渠道常常是社区管理机构感到有必要了就召集居民来开会、布置、传达或者是政府有关部门提了要求街道和社区居委会赶快组织居民即便是在成立了居民代表大会的社区什么时候开、讨论什么主题也都是由社区管理机构定居民代表只有“听”的份居民参与社区事务缺乏一套详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑具有较大的随意性居民参与的缺失影响了社区管理机构与居民之间的有效合作 第三法律滞后模糊了社区各类组织之间的权利界线法律是公共管理的最高准则社区各类组织和居民都必须在法律划定的范围内活动如果法律没有清楚地划定社区组织、居民之间的权利界线就容易引发争议造成管理的低效率如果法律的规定得不到遵守也同样不可能实现城市基层管理体制的转型目前涉及城市基层社区的法律有城市街道办事处组织条例和居委会组织法前者制定于1954年后者于1990年颁布实施由于制定时间较早这两部法律已不能适应社会发展的需要比如对居委会结构、功能、范围、组织、产生等方面的规定就与当前社区建设的要求有很大差距也可以说已经突破了法律所调控的范围关于居委会与街道办事处之间指导与被指导关系的规定并没有得到很好的执行街道往往利用自己掌握的政治和经济资源将居委会“改造”为自己的“派出机关”形成事实上的上下级关系一些新兴的社区组织如物业管理、业主委员会、社区志愿者服务等与街道、居委会之间的关系也缺少法律上的规范由此引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生一定程度上影响了高效、协调的社区管理机制的形成 第四职能转变不到位妨碍了社区管理的成效新型社区管理体制的核心是居民参与社区公共权力的运作如果居民没有足够的权力参与社区的选举以及公共事务的决策、管理和监督就不可能热心于社区事务所谓的善治也就丧失了基础现在的问题是政府部门的职责功能模糊不清有些方面越位包揽了过多的应由非政府组织承担的职能；有些方面又缺位对社区群众自治组织、中介机构、社会工作团体的培育、指导不力对介入社区发展的专业性非政府组织的“资助性投入”不足12另外还存在着职权不足的问题虽然各地在推行社区建设的过程中也都按照重心下移、费随事转的原则开展了简政放权工作但效果并不理想出于自身利益的考虑许多条条上的实权部门并不情愿将权力下放给街道建立“小政府、大社会”的城市基层管理新格局还有相当一段路要走由于职能转变不到位、责权利不对等街道的管理尽管门类齐全但效率并不高街道对社区权力的制度性侵蚀又削弱了居委会的凝聚力和号召力阻碍了社区自治的正常发展 妥善解决上述问题是构筑新型城市基层管理体制的必然要求笔者认为各地在开展城市社区建设的过程中应着重从如下几个方面入手： 一是加快社区立法进程当前较为紧迫的任务是修改居民委员会组织法尽快制定物业管理条例、社区服务办法等一系列与社区居民日常生活密切相关的法律法规修改后的居委会组织法应吸收近些年来各地在推行社区建设过程中创造的经验和行之有效的做法使之与城市社区建设的现实需求相适应在国家层面的法律法规没有出台之前各地应从实际出发先行制定地方性法规规范社区内各权利主体的活动 二是深化街道体制改革重点是以“小政府、大社会”为目标认真转变职能进一步理清与区政府和社区居委会之间不同的职责定位和相互关系一方面要努力完善自身职能依据法律法规和区政府的授权确立街道办事处对辖区管理负总责的地位；另一方面要从深化“服务”入手充分调动非政府组织开展社区工作的积极性并从制度上约束街道的“创收”冲动使其专致于指导、监督和资金、政策上的引导尤其要彻底摈除街道随意向居委会下派任务的制度根源