房屋承租人优先购买权之研1.docx

房屋承租人优先购买权之研究 作者：戴孟勇屋，就其大小、位置、环境等综合情况衡量，无疑是独一无二的，不会存在同等条件，所以承租人也不能行使优先购买权。不过，如果第三人所提供交换的并不是房屋，而是其他具有替代性的物品，那么只要承租人能够提供同样内容的给付，则仍然可以主张行使优先购买权。18最后，在出租人以房屋抵债的情况下，因其目的在于通过房屋所有权的转移而代替金钱的给付，从这个角度说，与房屋买卖并无不同，所以应当允许承租人行使优先购买权。在这方面，澳门民法典第1308条关于共有人以其份额向第三人作代物清偿时，其他共有人享有优先购买权的规定，可资参照。 从字面含义看，所谓出卖，应当包括拍卖的形式在内。根据法国民法典第815-15条和瑞士民法典第681条的规定，在拍卖的情况下，权利人仍然可以行使优先购买权。在我国，按照中华人民共和国拍卖法（以下简称为拍卖法）第3条的规定，拍卖乃是以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。可见，拍卖虽然是一种比较特殊的、法律设有特别规则的交易方式，但其含义尚未逸出买卖的文义范围之外。因此，从解释论的角度来说，对合同法第230条所规定的出卖一词进行文义解释的结果，并不能将拍卖排除在外，也就是说，在房屋拍卖的情况下，承租人仍然有权行使优先购买权。不过，在一些行政法规、地方性法规和规章中，对于拍卖问题却存在有不尽相同的规定。按照城市房地产抵押管理办法第41条和第42条的规定，在抵押权人通过拍卖等合法方式处分抵押房地产时，应当事先书面通知抵押人；抵押房地产为共有或者出租的，还应当同时书面通知共有人或承租人；在同等条件下，共有人或承租人依法享有优先购买权。这显然是承认了在拍卖的情况下，承租人有权行使优先购买权。在一些地方性法规和规章中，有的明确规定在拍卖的情况下，承租人有权行使优先购买权；19有的则否认承租人有权行使优先购买权。20尽管从理论上说，行政法规、地方性法规和规章中这些各自为政的做法是违反法制统一原则的，但在实践中，这些规定往往被法院援引为审判的依据。因此，在确定拍卖的情况下承租人能否行使优先购买权时，不能仅仅根据合同法的有关规定就得出完全肯定的结论，还应当看行政法规以及地方性法规和规章中的具体态度如何。站在立法论的立场考虑，笔者认为，拍卖虽然属于买卖的一种方式，但毕竟法律设有特别规定；它既然以价高者得为原则，当不会存在两个竞买人以相同的报价而分别成交的问题。在拍卖的情况下，如果他人拍卖成交后再允许承租人行使优先购买权，则应买之人势必锐减，卖价难免偏低，一方面不利于债权人及拍卖物之所有人，他方面也不免造成偏惠优先购买权人的结果，21而且还会影响拍卖行为的公信力。所以，就房屋拍卖而言，未来立法不应允许承租人行使优先购买权。当然，在这种情况下，为实现承租人优先购买权制度的立法目的，妥善保护承租人的利益，法律应同时规定出租人须在拍卖前的合理期限内将拍卖的有关情况书面通知承租人，以便承租人决定是否参加竞买。这可以视为对承租人无法行使优先购买权的一个补救措施。 此外，按照德国民法典第570b条之（1）的规定，如果出租人将住房出卖给其家庭成员或者家属的，则承租人不得行使优先购买权。这种做法可资赞同，因为家庭成员之间的房屋买卖，不免具有浓厚的人身色彩，与纯粹的买卖关系终究有所不同。我国合同法虽无类似规定，但在操作上不妨采取同样的解释。 2承租人须以同等条件表示购买 这一条件是承租人行使优先购买权的实质性要求，也是保护出租人的合法利益之所需，它具体包括同等条件标准的确定和同等条件的内容两方面。 （1）关于同等条件标准的确定，一般认为是指以出租人与第三人订立的买卖合同中约定的条件为同等条件。22这一主张符合优先于他人而购买的立法原意，原则上可资赞同。但是应当看到，承租人依此标准行使优先购买权的结果，将在第三人与出租人、承租人与出租人之间分别成立两个内容完全相同的房屋买卖合同，出租人由此陷入双重买卖的尴尬境地。为避免遭受此种不利，出租人可考虑在其与第三人订立的买卖合同中，约定该合同的生效以承租人不行使优先购买权为条件，或者约定在承租人行使优先购买权的情况下，出租人保留解除该合同的权利。不过，如果因承租人行使优先购买权而导致出租人与第三人之间的房屋买卖合同不生效力或者被解除，则双方为订立合同而支出的费用将付之东流，结果是导致社会财富的浪费。还应看到，许多合同的订立并非一蹴而就，而是双方当事人艰苦地讨价还价、互相让步、互相合作的成果，凝聚了大量的无形劳动，倘因承租人行使优先购买权而使出租人与第三人订立的买卖合同归于消灭，第三人无疑是为他人作嫁衣裳，不免挫伤其交易的积极性；对于承租人而言，也有坐享其成之嫌，在道德上难免遭到非议。依笔者之见，最好莫过于确立一定的规则，以便在出租人与第三人订立买卖合同之前就先确定承租人的购买意愿，避免双重买卖的发生。具体言之：其一，如买卖条件系出租人自定，则出租人可以此通知承租人，征询其购买意向。如其不愿购买，嗣后在第三人以该条件或高于该条件而与出租人订立买卖合同时，承租人即不得再主张行使优先购买权。如出租人因无人应买而降低交易条件时，仍应再次通知承租人，以确定其是否购买。其二，在由第三人提出要约的情况下，如果出租人拟接受其条件，则于承诺之前，出租人应将该条件及其准备承诺的意思通知承租人，以确定承租人是否愿意提供同样的交易条件。一旦承租人决定以此条件购买，就应立即通知出租人，由此买卖合同即在出租人和承租人之间成立。如果承租人拒绝提供第三人在其要约中提出的交易条件，则于出租人对第三人的要约进行承诺之后，承租人就不得再以行使优先购买权为由而否认该合同的效力。当然，在上述两种情况下，如果承租人和出租人订立了买卖合同，其合同也不是行使优先购买权的结果，而是通过正常的合同订立程序成立的。 在同等条件系根据出租人与第三人订立的买卖合同而确定的情况下，如因该合同具有违法因素而被确认为无效或被撤销，则依此确定的同等条件亦应随之失去效力，承租人不得再以该标准主张行使优先购买权；即便承租人已经行使优先购买权而使其与出租人之间的买卖合同成立的，也应因同等条件的消灭而归于无效。不过，若出租人与第三人的合同系因承租人行使优先购买权而不生效力或者被解除的，则据此确定的同等条件仍应继续有效，承租人与出租人之间因行使优先购买权而成立的买卖合同也不受影响。此外，在出租人就租赁房屋分别与数人订立数个买卖合同时，如果数个买卖合同的内容不尽相同，则应以其中最有利于买方的合同条件作为承租人行使优先购买权的同等条件，这既是保护承租人利益的需要，同时也含有惩罚出租人一房数卖的意思。当然，如果承租人自愿选择其他较为有利于出租人的合同内容作为同等条件，因其无害于出租人，法律自无禁止的必要。 （2）关于同等条件的内容，首先是价款条件要等同，即承租人允诺支付的价款数额应等同于第三人在合同中允诺支付的价款。其次，关于价款的支付方式，也应等同于第三人允诺的方式。例如第三人允诺一次付清者，承租人不得主张分期支付。不过，如果出租人允许第三人分期付款，则承租人除非为出租人提供了充分而适当的担保，否则不得请求分期付款。德国民法典第509条对此设有明文规定，可资参照。之所以如此，乃是因为每个人的信用及支付能力未尽相同，出租人信赖第三人的支付能力，承租人却未必能赢得同样的信赖。再次，同等条件还应包括其他交易条件的等同，例如第三人允诺对出租人负担从给付义务的，除非该从给付可以用金钱作价，或无此从给付出租人与第三人的合同亦能成立，否则承租人不得行使优先购买权。德国民法典第507条的规定，可作为比较法上的例证。 当然，同等条件并不意味着绝对等同，按照举轻明重的解释原则，如果承租人提供的条件优于第三人提供的条件，出租人自无拒绝其行使优先购买权之理。 （三）承租人优先购买权的行使期限 为保护承租人行使其优先购买权，合同法第230条规定，出租人出卖租赁房屋时，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人。此所谓合理期限，应是立法者授权法官根据具体交易状况来判断的。惟按照合同法颁布之前的城市私有房屋管理条例第11条和民通意见第118条的规定，出租人提前通知承租人的期限应当是三个月。不少地方性法规和规章也延续了这样的规定，23但也有一些地方规定出租人提前通知的期限是出卖房屋前的30日内。24至于承租人接到通知后作出答复的期限，按照一些地方的规定，承租人应当在接到通知后的30日内作出书面答复，逾期不回复的，视为放弃优先购买权。25不过，合同法和大多数地方性法规以及规章对此并无明确规定。鉴于上述行政法规、司法解释和不少地方性法规及规章都要求出租人须提前三个月通知承租人，故在解释上可以认为，承租人也应当在接到通知后的三个月内作出书面答复，否则视为放弃优先购买权。当然，从立法论的角度来说，由于当今中国社会的交易活动十分活跃，市场行情变动很快，要求出租人提前三个月通知承租人，或者要求承租人在接到通知后的三个月内予以答复，时间显然过长，未来立法对此期限如作具体规定，应予缩短。 关于应当在出卖之前的合理期限内通知承租人这一通知义务的履行主体，一般来说应当是出租人。不过，在租赁房屋因实行抵押权而处分的情况下，按照城市房地产抵押管理办法第42条的规定，抵押权人有义务事先书面通知抵押人和承租人，此时履行通知义务的主体也包括抵押权人。根据德国民法典第510条之（1）的规定，第三人的通知可以代替出租人的通知，我国亦可为同样的解释。在拍卖租赁房屋的情况下，根据我国拍卖法第45条和第47条的规定，拍卖人应当于拍卖日七日前通过报纸或者其他新闻媒介发布拍卖公告。那么，拍卖人发布的拍卖公告能否视为出租人向承租人履行了通知义务呢？笔者认为，拍卖法的上述规定乃是针对拍卖人提出的强制性要求，目的在于吸引更多的竞买人和保证拍卖活动的公正性，它并不是针对拍卖委托人（即房屋出租人）提出的要求。实际上，房屋出租人的通知义务与拍卖人的公告义务具有明显的区别，两者在通知或公告的义务主体、对象范围、期限要求以及目的等方面均不相同。因此，拍卖人履行拍卖法上的公告义务的行为，绝不能代替出租人对其通知义务的履行。 关于通知义务的履行方式，出租人应采取专门的、个别的、书面通知的方式进行，而不宜使用张贴公告等笼统的方式。至于通知的内容，应当包括具体的出卖条件，以便承租人决定是否愿意行使优先购买权。否则，如果出租人仅仅向承租人表示了出卖的意愿，而没有提出实质性的出卖条件，则其通知在法律上只能认定为要约邀请（合同法第15条），并不能发生开始计算承租人的答复期限的效力，当然也不能视为出租人依法履行了通知义务。此外，按照德国民法典第570b条之（2）的规定，出租人或者第三人关于买卖合同内容的通知，应附有向承租人指明其优先购买权的内容。 此外尚有疑问的是，如果出租人未履行通知义务，则承租人行使优先购买权的期限应如何确定？按照瑞士民法典第681条a（2）的规定：先买权人欲行使先买权的，须在知悉契约的缔结和内容之日起的三个月内行使该权利。新所有权人在不动产登记簿上的登记已逾两年的，先买权不得再行使。我国现行法缺乏类似规定。最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（修改稿）（1990年12月5日）第134条曾经规定：享有优先购买权的人知道房屋所有人将房屋卖给他人，买卖关系形成之日起超过三个月起诉，或者超过六个月才知道并起诉的，其优先购买权不予保护。但因该修改稿并未正式施行，故其规定并无效力。在解释上，由于德国及我国台湾地区的多数学说认为优先购买权的性质为形成权，形成权的行使期限适用除斥期间而非诉讼时效制度，26所以承租人优先购买权的行使期间也应当适用除斥期间制度。鉴于我国合同法第55条对可撤销合同的撤销权和第75条对债权人撤销权规定的除斥期间都是一年，而这两种撤销权又同属形成权，因此关于承租人行使优先购买权的除斥期间，可类推适用合同法第55条和第75条规定的一年期间，自出租人与第三人之间的买卖合同成立之日起开始计算。逾此期间，承租人优先购买权即确定地归于消灭。 （四）承租人优先购买权的行使方式及结果 在具备出租人出卖租赁房屋以及同等条件的情况下，承租人就可以行使优先购买权。承租人行使优先购买权，应以意思表示向出租人为之。此项意思表示，须在优先购买权的行使期限内作出，自不待言。当然，如承租人通过诉讼的方式行使其优先购买权，亦无不可。一经行使优先购买权，即在承租人与出租人之间成立以出租人与第三人订立的买卖合同中所约定的同等条件为内容的合同。27不过，承租人与出租人因行使优先购买权所形成的权利义务，必须结合两者签订买卖合同的特点来考虑，以便使合同能够履行，而不能僵化地照搬同等条件。例如，倘若根据出租人与第三人的合同约定，第三人支付价金的期限早已届满，那么同等条件中关于支付价金期限的约定对承租人就不生效力，否则将发生承租人只要因行使优先购买权而与出租人成立合同，承租人就必然构成逾期履行的不当后果。在这种情况下，对于承租人来说，只有在其与出租人之间的合同成立后的适当时间内付款期才能届满，以便给承租人留出适当的付款时间。因此，承租人在出租人与第三人约定的付款期限届满时没有支付价金的，既不发生履行不能,也不陷入迟延。28 应当看到，在出租人按照法律规定或者合同约定对租赁合同享有解除权的情况下，如果出租人没有行使解除权就将租赁房屋予以出卖，因此时租赁关系尚未解除，故承租人仍享有并得行使优先购买权。此外，按照合同法第232条和第236条的规定，租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期；对于不定期租赁，当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。于此情形，在出租人提前合理期限通知承租人解除租赁合同之前，承租人仍然得享有和行使优先购买权。当然，在租赁合同因解除或其他原因而消灭以后，既然租赁关系不复存在，原承租人即不得再享有和行使优先购买权。在这方面，辽宁省城镇房地产交易管理条例第35条后段规定：抵押人不能清偿债务，抵押房地产被处分或者拍卖时，租赁期限已满的，承租人在同等条件下，有优先购买权，显然有欠妥当。 在具备行使优先购买权的条件时，承租人也可以放弃行使。这一点与当事人在租赁合同中事先约定承租人放弃优先购买权不同，因为前者属于权利是否行使的问题，后者则为权利是否存在的问题。不过，承租人放弃行使优先购买权的行为只能针对具体的、特定的交易来进行，而不能包括以后的交易情形。例如，在承租人放弃行使优先购买权后，若出租人与第三人之间的买卖合同因第三人不履行义务等原因而被解除或者被撤销的，则嗣后出租人再次出卖房屋时，承租人仍然有权行使优先购买权。又如，在承租人放弃行使优先购买权之后，第三人通过买卖合同的履行而取得房屋所有权的，按照买卖不破租赁的规定（合同法第229条），租赁合同在承租人与第三人之间继续有效；此后在第三人作为新的房屋所有人出卖房屋时，承租人仍然有权行使优先购买权。 当然，优先购买权作为一项形成权，其行使自须遵守形成权的一般规则，不得附有条件和期限，行使之后也不得撤回。29四、房屋捆绑出售与承租人优先购买权 在房屋租赁关系中，尤其是商业用房的租赁关系中，常常发生出租人将一幢房屋出租给数人，每个承租人只承租其中的部分楼层或者部分房屋的现象。由于现行法律法规并没有将这种情况排除在房屋租赁关系之外，因此，承租人就其所承租的部分房屋，也应当享有优先购买权。当出租人将其房屋按照出租的状况予以分割出售时，各承租人就各自承租的房屋有权行使优先购买权，此时并无不妥。有疑问的是，如果出租人将某承租人所租赁的部分房屋与其他房屋或者附属设施捆绑出售，那么只承租部分房屋的该承租人能否行使优先购买权？如果允许行使的话，则其行使优先购买权的对象是仅限于其所承租的部分房屋呢，还是包括出租人捆绑出售的全部房屋？由于现行法对此缺乏明文规定，实践中这类情况又比较多，所以需要通过解释有关条文以及探求立法精神来确定相应的解决办法。 应当看到，在现代市场经济社会中，随着交易活动的兴盛，经营者租赁他人的房屋作为经营场所的情况在所难免。尤其是随着多层商用建筑的兴起和扩展，许多经营者在无力拥有自己的经营用房时，更是不得不租赁一幢楼房中的部分房屋或者部分楼层从事生产经营活动。对于这些多层建筑，虽然外观上属于一个整体，但是无论在社会观念中、在物理意义上还是在法律上，无疑都可以分割成一个个相对独立的房屋单元来出租或出售。建筑物区分所有权制度就是因此而兴起的。在一幢楼房的所有人将其全部房屋或者部分房屋用于出租的情况下，虽然我国房地产管理法区分住宅用房的租赁和商业用房的租赁并异其政策（第54条），但是合同法等法律法规在规定承租人的优先购买权时，并没有对租赁房屋的用途以及房屋大小等内容加以限制。因此，在解释上，依法享有优先购买权的承租人，应当既包括住宅用房的承租人，也包括商业用房的承租人；既包括承租整幢楼房的承租人，也包括仅承租一幢楼房中的部分房屋的承租人。 对于一幢楼房的所有人来说，在决定将其楼房予以出售时，既可以按照每个独立的房屋单元来出售，也可以将数个房屋单元捆绑出售，或者将楼房的一层或数层捆绑出售，甚至对楼房实行整体出售，等等。在一般情况下，这是行使所有权的合法行为，他人不能加以干涉。不过，在所有人已经将楼房的全部或者部分房屋单元分散租赁给数人的情况下，由于涉及到承租人的优先购买权问题，所以出租人对其楼房的处分权应否受到限制，或者承租人能否行使其优先购买权，就值得探讨。必须看到，在多层建筑中，尤其是用于商业经营的多层建筑中，出租人可以轻而易举地把某人所承租的房屋单元与其他房屋单元或者附属设施捆绑出售。此时，如果无条件地允许房屋出租人以整体出售或者捆绑出售为由，拒绝各个房屋单元的承租人行使优先购买权，将会导致大量的商业用房的承租人都得不到优先购买权的保护。其结果，无异于剥夺了被捆绑出售的部分房屋单元乃至全部房屋上所存在的各个承租人的优先购买权，并由此使得现行法关于承租人优先购买权的强制性规定在商业用房租赁关系中形同虚设。这种做法明显违反了承租人优先购买权制度的立法目的，因此不应允许。 笔者认为，对此问题的处理，既要考虑到对出租人的房屋所有权和处分权的尊重，也要考虑到对承租人优先购买权的保护。两者必须妥当协调，不可偏废。在坚持这一原则的前提下，应当区分具体情况来讨论。其一，如果出租人出售的租赁房屋在物理上可以划分为数个独立的房屋单元，在法律上可以将这些房屋单元分别管理和登记，在操作上也并非必须捆绑出售，那么出租人就应当按照各个独立的房屋单元或者楼层来分开出售，以便于各承租人行使其优先购买权。即使出租人能够证明确有必要进行捆绑出售的，也不能以此为由拒绝被捆绑出售的各房屋单元的承租人行使优先购买权。从比较法的角度来看，德国民法典第508条规定：第三人将设有先买权的标的物与其他标的物一起，以总价金买受的，先买权人应按比例支付总价金的部分。先买权人因部分标的物在分离时使其显受损失的，可以要求先买权扩及全部标的物。根据这一规定，在出卖人捆绑出售的情况下，优先购买权人原则上得就设立优先购买权的那部分标的物行使优先购买权；在例外的情况下，并得就捆绑出售的全部标的物行使优先购买权。显然，该规定不允许出卖人以捆绑出售为由而拒绝他人行使优先购买权。我国现行法虽然没有类似规定，但是在解释上，不妨采取比较法的方法，承认在捆绑出售的情况下，各房屋单元的承租人可以就其所承租的那部分房屋行使优先购买权；如果仅就该部分房屋行使优先购买权明显会给承租人造成损失的，则应当允许承租人对捆绑出售的全部房屋行使优先购买权。其二，在出租人将成套房屋中的部分房间出租给他人使用，或者将成套房屋中的全部房间分别出租给数人使用的情况下，考虑到此类成套房屋在法律上一般是作为一个整体来进行管理和登记的，因此就难以对其中的各个房间进行分割出售。于此情形，虽然承租人不得仅就其所承租的部分房间行使优先购买权，但是，在解释上，应当允许其就整套房屋行使优先购买权，以便保护承租人的利益。当然，如果该套房屋上存在有数个承租人，且数个承租人均欲行使优先购买权的，则不妨将全体承租人作为一个整体看待，使其就整套房屋共同行使优先购买权；即使其中有人自愿放弃该权利，仍不妨由其他承租人对整套房屋行使优先购买权。在这方面，德国民法典第513条关于数人共同享有优先购买权的规定，可资参照。总之，无论是进行分开出售还是必须捆绑出售，出租人都不能以自由行使所有权为由而否定承租人的优先购买权，这是由承租人优先购买权的法定性和保护承租人的立法政策所决定的。 五、承租人优先购买权与其他类型优先购买权的冲突 （一）承租人优先购买权与共有人优先购买权的冲突 民法通则第78条第3款规定：按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或者转让。但在出售时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利。民通意见第92条也规定：共同共有财产分割后，一个或者数个原共有人出卖自己分得的财产时，如果出卖的财产与其他原共有人分得的财产属于一个整体或者配套使用，其他原共有人主张优先购买权的，应当予以支持。根据这两条规定，房屋的按份共有人和属于一个整体的房屋原共有人对于房屋显然也享有优先购买权（以下将两者简称为共有人的优先购买权）。如此一来，在房屋共有人将其已经出租的房屋出售时，就会发生承租人优先购买权与共有人优先购买权的冲突。此时应如何处理？ 从解释论的角度来看，现行民法通则和合同法等全国性的法律法规对此问题并没有规定具体的解决办法。虽然最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（修改稿）（1990年12月5日）第133条曾经规定：按份共有人与承租人分别主张优先购买权的，按份共有人优先。属于一个整体的房屋原共有人与承租人分别主张优先购买权的，原共有人优先。但因这一司法解释并未正式施行，所以尚不能以此作为裁判的依据。不过，在我国的地方性法规和规章中，倒是有不少明文规定，房屋共有人应当优先于承租人行使优先购买权。30在这些省市，处理共有人和承租人之间的优先购买权冲突时，自可依据其规定处理。然而，在缺乏此类规定的大多数省市，就需要通过理论解释确立相应的解决办法。 在理论上，我国台湾有学者认为，依利用权优于所有权的精神，共有人的优先购买权不应优先于其他类型的优先购买权，包括承租人的优先购买权。31我国大陆也有人主张，应当使承租人优先于共有人行使优先购买权。32不过，我国大陆民法学界的主流观点认为，由于共有人的优先购买权是基于物权产生的，而承租人的优先购买权则是基于租赁权这一债权产生的，所以按照物权优先于债权的规则，共有人应优先于承租人行使优先购买权。33在我国制定物权法的过程中，由梁慧星先生和王利明先生分别主持起草的物权法草案建议稿，在规定物权的优先效力时，起草者也认为，按照物权优先于债权的规则，应当得出共有人优先于承租人行使优先购买权的结论。34 笔者也主张共有人应当优先于承租人行使优先购买权，但是并不赞同用物权优先于债权的理论来解释。首先，共有人的优先购买权是否确系基于物权关系而产生，因我国向来缺乏立法理由书制度，所以从有关立法资料中，难以证明这一判断的正确性。不过，从比较法的角度来看，澳门民法典明文确立了共有人的优先购买权（第1308条）。在法国民法典制定之时，并没有规定共有人的优先购买权，直到1976年修改该法典时，才予以承认（第815-14条）。在德国、瑞士、意大利和日本的民法典中，并无共有人优先购买权之规定。在我国台湾，其民法典也未规定这一制度；后来修正土地法时，才在该法中增加规定了土地共有人的优先购买权。35这些情况说明，一个国家或地区的立法者有无必要规定共有人优先购买权，纯属立法政策问题，与物权并无任何关系。其次，根据我国合同法第230条的规定，并非一切租赁关系中的承租人都可享有优先购买权，只有房屋租赁合同中的房屋承租人才能够享有这一权利。因此，承租人的优先购买权也应当是一国立法政策选择的结果，与租赁权这一债权并无必然联系。再次，退而言之，即使承认共有人的优先购买权是基于物权、承租人的优先购买权是基于债权产生的，但因基于物权产生的优先购买权未必就是物权，基于债权产生的优先购买权也不等于就是债权，所以，试图用物权优先于债权的理论来解决共有人和承租人之间的优先购买权冲突，未免有偷换概念之嫌，并不可取。最后，按照我国台湾地区的学者和司法实务界的见解，台湾土地法第34条规定的土地共有人的优先购买权仅有债权的效力，而该法第104条规定的地上权人、典权人或承租人的优先购买权则具有物权的效力，故在共有人与地上权人、典权人或承租人的优先购买权发生冲突时，后者较前者更具有优先性。36虽然台湾民法学界的通说承认物权具有优先于债权的效力，但是似乎并无学者认为这种做法违反了物权优先于债权的理论。可见，由于立法者考虑的利益取向、价值判断以及实际立法选择的不同，也可能发生承租人优先于共有人而行使优先购买权的结果。 王泽鉴先生在检讨台湾土地法关于共有人优先购买权的规定时曾经指出，所有权之关系为恒久关系，租赁、地上权或典权之设定，多受有期间之限制，故为简化物权关系，充分发挥物的用益价值，明定共有人享有较优先之优先购买权，在立法论上，似值考虑。37这一主张确值赞同。目前，在我国民法通则及合同法对共有人和承租人之间的优先购买权冲突未规定解决办法的情况下，在学说解释上，不妨参考王泽鉴先生的前述见解，采用利益衡量的方法，解释为共有人应优先于承租人行使优先购买权，而不宜搬用物权优先于债权的理论。当然，从立法论的角度来说，最好是在法律中明确规定共有人优先于承租人行使优先购买权的规则，以免滋生疑义。 （二）承租人优先购买权与市、县人民政府的优先购买权的冲突 在我国，按照城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第26条规定，如果土地使用权转让价格明显低于市场价格的，当地市、县人民政府有优先购买权。单就该条规定来看，因其系以国有土地使用权作为市、县人民政府享有和行使优先购买权的对象，与承租人优先购买权的对象有所不同，似乎两者不会发生冲突。但是，由于该条例第23条及第24条确立了土地使用权和房屋所有权转让的连动主义规则，即土地使用权必须连同房屋所有权一起处分，所以当房屋所有人出卖其租赁房屋，且该房屋占用范围内的土地使用权的转让价格又明显低于市场价格时，就会发生承租人的优先购买权与当地市、县人民政府的优先购买权之间的冲突。此外，山西省平遥古城保护条例第20条第1款规定：平遥县人民政府对平遥古城内单位和个人拥有的传统建筑，享有优先购买权。所谓传统建筑，按照该条例第2条第2款的解释，是指尚未列入文物保护单位的，具有历史文化价值的民宅、商号、寺庙、祠堂等建筑物、构筑物。与此类似，大同古城保护管理条例第20条也规定：重点保护区内单位和个人拥有的重点传统建筑，市人民政府享有优先购买权。按照这些规定，当特定的传统建筑上存在有房屋租赁关系时，如果出租人欲出卖其房屋，也会发生承租人的优先购买权与当地市、县人民政府的优先购买权之间的冲突。此时应如何处理？ 从法理上来说，由于优先购买权既是特定主体所享有的一项重要民事权利，又是对他人的合法财产处分权的限制，故应属于民事基本制度的范畴。按照中华人民共和国立法法（以下简称为立法法）第8条的规定，有关民事基本制度的事项只能制定法律，而不得由行政法规和地方性法规来规定。因此，上述行政法规和地方性法规中确立的市、县人民政府的优先购买权，实际上违反了立法法第8条的规定，是对房屋所有人和土地使用权人的处分权的不当限制，理应宣告无效。不过，鉴于我国目前因行政法规和地方性法规违反立法法而被宣告无效的情况极为罕见，法院对此类规定一般采取承认其有效的态度，所以还需要在尊重既有行政法规和地方性法规的前提下，通过理论解释来寻求解决上述优先购买权冲突的办法。 从权利的对抗效力上来看，市、县人民政府的优先购买权作为行政法规和地方性法规中所明文规定的权利，其规定本身就有向社会公众宣告该权利存在的作用，故该权利无需登记就可具有对抗第三人的效力。承租人的情况则有所不同，如果其房屋租赁合同没有办理登记备案手续，则承租人的优先购买权就不具有对抗第三人的效力。在这种情况下，通过比较市、县人民政府的优先购买权和承租人优先购买权的对抗效力，其结论无疑是前者应当优先于后者而行使。不过，在房屋租赁合同办理了登记备案手续的情况下，因承租人的优先购买权也取得了对抗第三人的效力，所以就无法通过比较对抗效力的有无来解决市、县人民政府和承租人之间的优先购买权冲突。在这种情况下，笔者认为，可以考虑从承租人优先购买权与市、县人民政府的优先购买权所产生的法律依据以及立法政策基础的差异来进行分析。从权利产生的法律依据看，承租人优先购买权是根据全国人民代表大会制定的合同法产生的，而上述市、县人民政府的优先购买权则是由行政法规或者地方性法规加以规定的。按照立法法第79条的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章，以此为根据，不妨解释为合同法规定的承租人优先购买权在效力上高于行政法规和地方性法规中规定的市、县人民政府的优先购买权，因此前者应当优先于后者而行使。从立法政策基础来分析，承租人优先购买权制度乃是出于鼓励物尽其用和保护承租人利益之目的而设定的，是我国立法所一贯采取的政策，也符合市场经济的现实要求。行政法规和地方性法规之所以规定市、县人民政府的优先购买权，则意在调控土地使用权市场和加强土地管理，38或者加强对古城传统建筑的保护和管理。39为了实现行政管理的目的，通过赋予人民政府以优先购买权而限制私人权利的自由处分，显然具有浓厚的计划经济色彩，是政府主治而非市场主治的思路，其办法并不可取，效果也未必最佳。因此，基于立法政策的妥当性来考虑，对这两类优先购买权进行利益衡量的结果，也应当使承租人优先于市、县人民政府而行使优先购买权。当然，从立法论的角度来说，未来的立法应当抛弃赋予人民政府以优先购买权的规定，以避免政府对市场的不当干预和对私人权利的不当限制。40 （三）承租人与典权人的优先购买权冲突及其解决 依我国台湾地区民法第919条的规定：出典人将典物之所有权让与他人时，如典权人声明提出同一之价额留买者，出典人非有正当理由，不得拒绝。此即典权人之留买权或曰优先购买权。法律之所以如此规定，乃是考虑到典权人为实际使用收益典物之人，自宜使其有优先取得典物所有权的机会，以便典物的利用关系尽速趋于单纯化。41在我国制定物权法的过程中，由梁慧星先生主持起草的中国物权法草案建议稿第294条规定了典权人的留买权；王利明先生主持起草的中国物权法草案建议稿第345条则规定了典权人的优先购买权。从官方的态度来看，由全国人大法工委起草的中华人民共和国物权法（征求意见稿）第204条第1款以及中华人民共和国民法（草案）第二编物权法第201条第1款都规定：出典人将出典的住房以及其他附着物转让时，典权人享有优先购买的权利。可见，如无意外，我国未来的物权立法亦将承认典权人的优先购买权。在这种立法架构之下，当同一房屋之上存在有租赁关系和典权关系时，就可能发生承租人与典权人之间的优先购买权冲突。此时应如何处理，需区别具体情况而定。 首先应当看到，在典权关系依法成立后，出典人即无权再将典物予以出租，而典权人则有权将典物出租给他人。此时租赁关系中的出租人乃是典权人，而非出典人。按照我国台湾地区的学说及实务上的见解，在耕地、房屋或者基地出典后，由典权人出租的，其出租人为典权人而非所有人，典权人出卖其典权时，承租人应有优先购买权；至于所有人出卖耕地、房屋或者基地时，则仅典权人有留买权（即优先购买权），承租人并无优先购买权。42之所以如此，原因在于，典权人的优先购买权乃是针对出典的房屋等等典物而存在，承租人的优先购买权则是针对典权而存在，这两种优先购买权的行使对象和义务人已经有所不同，故无发生冲突的可能。因此，我国未来立法如承认典权人的优先购买权，那么在典权人将典物出租的情况下，如果出典人出卖典物的，在处理上亦应认为仅典权人得享有和行使优先购买权，承租人则因并无优先购买权之存在，故不得主张行使优先购买权。 在租赁关系先于典权关系而设定，也即房屋所有人将房屋出租后又将房屋出典的情况下，如果房屋所有人将其房屋予以出卖，则一方面承租人得依合同法第230条的规定享有和行使优先购买权，另一方面，典权人也得根据物权法或者民法物权编的规定享有和行使优先购买权，此时两者之间就会发生冲突。对此问题，首先应区分这两种优先购买权有无对抗第三人的效力。就典权人的优先购买权