政府投资项目内部控制研究

分类号 密 级 编 号10520 硕 士 学 位 论 文政府投资项目内部控制研究研究生姓名：邓蔼儒指导教师姓名、职称：张志宏教授学科门类：管理学专业名称：会计硕士研究方向：会计实务2012年4月10日Research on Internal control of Government investment project By Deng AiruApril. 10, 2012中南财经政法大学学位论文独创性声明和使用授权声明学位论文独创性声明本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写的作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中标明。本声明的法律后果由本人承担。论文作者（签名）： 年 月 日学位论文使用授权声明本人完全了解中南财经政法大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。本人愿意按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版，同意学校保存学位论文的印刷本和电子版，或采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文；同意学校在不以营利为目的的前提下，建立目录检索与阅览服务系统，公布论文的部分或全部内容，允许他人依法合理使用。（保密论文在解密后遵守此规定）论文作者（签名）： 年 月 日摘 要在企业内部控制基本规范中规定“中华人民共和国境内的大型企业、上市公司和其他涉及重大公众利益的企业应当执行内部控制规范”。内部控制要素包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控五要素。政府投资主体为全体公民，投资项目绝大部分金额重大且关系到国计民生或公益基础设施建设方面，属于定义中的“涉及重大公从利益”的范畴。但是国家政府作为投资人，具有特殊的主体性质，政府投资项目管理上是一个“宏观管理”的范畴，而且政府投资在资金来源、性质、运营与监管等各方面与企业均存在较大的区别，这些都导致政府投资项目管理内部控制存在固有的特点与风险。政府投资的基本目标应是使政府投资效益最优化。目前政府投资项目内部控制建设处于较滞后的状态，政府投资项目管理中仍存在政府投资项目管理主体较多、项目前期工作不到位、不重视可行性研究、项目质量、进度、成本管理效率低下等问题，这些问题的存在必然导致政府投资效益难以达到最优。本文通过对政府内部控制现状的研究，分析了其内部控制弱化的原因，主要包括治理结构设置不合理、项目投资缺乏风险评估、相关制度欠完善、信息沟通方式落后以及监督不到位五个方面，针对这些原因分别从内部控制的五个要素方面着手，给出完善政府投资项目内部控制的对策，包括：政府投资内部控制建设的目标、应遵循的原则、总体思路以及具体措施，首先，从理顺政府投资“大管理部门”概念出发，提出应该从政府领导树立内部控制管理理念、设立内部控制部门实施内部控制监督、完善内部治理、规范外部治理、制度建设与掌握等方面着手，营建良好的多元管理环境，同时点出政府投资相关管理部门在内部控制建设中应着重解决的问题；其次，从政府投资生命周期过程中梳理出风险控制关键点，针对各风险点提出风险控制活动需关注的内容；再次，从政府投资工作沟通协调效率方面提出应该建立联网系统，利用数据信息化技术实现政府投资数据共享，提高各相关管理部门工作的效率；最后，从监控着手，提出建立有效的资金监管机制、严格执行财政投资评审制度、加强政府投资的审计监督及全面实施项目后评审四方面的内容以达到加强政府投资的监控目标。通过以上内部控制的完善，最终达到加强政府投资管理、实现政府投资效益最优化的目标。关键词： 政府投资；内部控制；项目管理体制 AbstractIt stipulated inBasic Standard for Enterprise Internal Control that the large enterprises within the territory of the Peoples Republic of China and the listed companies and the other enterprises which involving significant public interest all should execute the internal control practice. The elements of internal control include internal environment， risk assessment， control activities， information and communication and internal monitoring. Government investment body is all citizens and about all of its investment amount is very large， and its investment relates to the area of peoples livelihood and infrastructure construction. It belongs to the range of the other enterprises which involving significant public interest that mentioned in the definition. As an investor， the national government has its specific subject natures. Government investment subject management belongs to the category of macro-management and it has lager differences in source of funding， the natures， fund operation and the regulatory from enterprise. All of these differences will cause its inherent natures and risks. The basic objective of government investment is optimizing its benefit. For the construction of the internal control of government investment in the more lag the state，it causes many problems such as having too many managers， project preparatory work not in place， not attaching the importance to the feasibility study and inefficient in project quality ，schedule and cost management. The existence of these problems will inevitably lead to government investment being difficult to achieve the optimum.By studying the government investment internal control current situation， this paper analyzed the reasons for its weakness including five aspects such as the governance structure unreasonable， lack of project investment risk assessment， related system less developed， information communication backward and supervision not in place. And then it gave countermeasures against these reasons for improving government investment internal control from the five elements of internal control. The countermeasures included the target of internal control， the principles should be followed and general ideal. And it put forward what we should do first is to strengthen out the concept of large management department of government investment. The ways to achieve the target include the leaders setting up internal control management idea， setting up internal control department and executing internal control and supervision， improving the internal governance， regulating the external governance and paying attention to system construction and master it. It also gave the concerns the related department should pay attention to through internal construction. What we should do next is to master the key points of risk control through the government investment life cycle. It gave the risk control contents against each risk key points. Then this paper put forward that to improve work efficiency we should set up internet system to achieve the target of realizing government investment data share. And last it put forward to strengthen the monitor aim what we should do is to set up effective mechanism of funds supervision and control， execute strictly financial investment accreditation system， strengthen government investment audit and supervision and fully implement the project after evaluation. Through the upper ways we will perfect government investment control and finally achieve the aim of strengthening government investment management and realizing optimal efficiency of government investment.Key words: Government investment；Internal control； Project management system目 录导 论1一、选择背景及研究意义1二、文献综述3三、论文的研究思路、主要内容及方法7第一章 政府投资项目内部控制概述8一、内部控制要素与控制流程8二、政府投资项目内部控制特点与风险9第二章 政府投资项目内部控制现状问题及原因分析15一、政府投资项目管理模式15二、政府投资项目内部控制存在问题17三、 政府投资项目内部控制弱化原因分析21第三章 完善政府投资项目内部控制的思考25一、政府投资内部控制建设目标及总体思路25二、理顺政府投资项目管理体制，营建良好的多元管理环境27三、强化风险评估，实施有效的风险控制机制31四、搭建政府项目信息处理平台，提高沟通协调效率33五、强化政府投资的监控35参考资料38ContentIntroduction10.1 The background for selecting the topic and the significance of research10.2 Reviewing the literature30.3 The thinking for research and the main contents and the methods of research7Chapter 1 Outling of the internal control of government investement project81.1 Elements and flows of internal control81.2 Features and risk of internal control of government investment projects9Chapter 2 Current situation of government investment project internal control and Analysis of its reasons152.1 Government investment project management model152.2 Government investment project current situation172.3 Analysis its weakness of government investment project internal control21Chapter 3 Countermeasures for improving the internal control of the government investment project253.1 Target and general ideal253.2 Rationalizing government investment project management system and constructing multi-management environment253.3 Strengthening risk assess and executing effective risk control293.4 Building government projects information processing platform to improve the efficiency of communication and coordination313.5 Strengthening government investment monitor33Reference data36导 论一、选择背景及研究意义（一）选择背景内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制是一种全员控制、全面控制与全过程控制，强调全员参加，人人有责，控制覆盖的范围涵盖所有企业的业务和事项，包括每个层级和环节，从时间上顺序上看包括事前控制、事中控制和事后控制，从内容上看包含制度设计、制度执行与监督评价，各个环节紧紧相扣，逐步递进，彼此配合，共同构成一个完整的内部控制体系。从20世纪20年代至今，内部控制发展经历了从“内部牵制内部控制内部控制结构内部控制整体框架全面风险管理内部控制”五个阶段。我国内部控制研究起源于20世纪八十年代，研究内容涉及内部控制的各个方面，研究结果表明：中国目前企业内部控制理论研究已经与国际接轨，但研究仍局限在COSO The Committee of Sponsoring Organization of The National Commission of Fraudulent Financial Reporting的英文缩写，翻译为“美国反虚假财务报告委员会的发起组织委员会”。框架中分析，内部控制概念的认识仍以财会/审计为导向，内部控制实际设计等操作方面显得力不从心。在企业内部控制基本规范中规定“中华人民共和国境内的大型企业、上市公司和其他涉及重大公众利益的企业应当执行内部控制规范”。政府投资主体为全体公民，投资项目绝大部分金额重大且关系到国计民生或公益基础设施建设方面，属于定义中“涉及重大公众利益”的范畴。但是国家政府作为投资人，具有特殊的主体性质，不同于企业的定义范围。同时，政府投资项目管理上是一个“宏观管理”的范畴，管理部门涉及到发改部门、项目单位、建设部门、财政部门、审计监督部门及施工单位等，这种宏观管理模式在协作内容与工作流程上均与企业法人内部管理不一样，而且政府投资在资金来源、性质、运营与监管等各方面与企业均存在较大的区别。因此，政府投资项目内部控制的界定与企业是不同的。当前政府投资项目管理中仍存在以下一些问题：（1）政府投资项目管理主体较多，呈多元化各自为政；（2）项目前期工作不到位，不重视可行性研究；（3）项目质量、进度、成本管理效率低下；（4）招投标制、工程监理制及合同制未真正落实；（5）项目竣工验收走过场、缺乏项目后评审等；（6）投资计划预算及执行管理不精细，工程建成后没进行投资效益分析；（7）工程竣工移交缺乏规范管理；（8）会计账务处理不规范不统一；（9）偏重事后监督，不重视事前防范及事中控制等。随着经济的发展，国家越来越重视政府投资管理水平，政府在会计改革思路中提到基本建设会计账将纳入单位“大账”，从收付实现制转变为权责发生制以全面反映单位资产负债状况。在此背景下，政府投资健全内部控制的需求日显迫切，如何加强政府投资项目内部控制，切实防范投资风险，实现从制度控制到系统控制是政府投资项目管理者面对的重要课题。作为政府投资项目建设部门的工作者，面对政府投资内部控制存在的问题，对如何完善内部控制以加强政府投资项目管理及提高政府投资效益为重点进行了研究，分析政府投资项目内部控制的特点、存在的风险，以及政府投资项目内部控制现状及其弱化的原因，针对分析的结果，探讨如何完善政府投资项目的内部控制建设。（二）研究意义政府投资大部分在基本建设领域，财政资金的大规模投入形成数量众多、规模巨大、参与方多的投资项目，对这些项目的管理应以建立和完善内部控制体系为基础，一切投资活动都应该在健全的内部控制体系下制定、落实。然而在实际工作中，因政府投资项目复杂的委托代理关系，导致其内部控制体系也非常复杂，政府投资项目存在管理粗放、经营效率低下、投资控制缺失、政府官员腐败、建设制度执行不规范，超规模计划投资现象严重等问题，追究其本质原因，这些大多都是内部控制缺失所引起的。我国现在的内部控制制度原则性较强，在现有的内部控制制度体系基础上，通过对政府投资项目内部控制的研究可以丰富内部控制的研究，拓宽内部控制领域在操作方面的理论和内容，结合政府投资项目管理中存在的具体问题，深入分析认识政府投资项目内部控制的特点，设计符合我国政府投资项目特点的内部控制体系意义重大。第一，内部控制制度的规范与完善可以提高政府投资项目管理的工作效率。严格规定政府建设管理各部门的工作职责内容，详细划分政府投资建设过程中的工作程序，要求政府投资管理部门严格依照相关工作内容及办事程序行使各自职能、承担相应责任，能有效减少工作人员在工作中互相推诿的行为，并能较好的界定建设过程中工作失误的责任单位以及其应承担的相关责任。第二，当政府投资项目管理规范后，参照流水作业的工作流程，一切按规定按程序办事，能有效减少在整个工作流程中个人的介入作用，以最大限度防止工作过程中腐败事件的孳生，这样，不但能保证工程资金使用的安全性，也能提升政府在百姓心中的阳光形象，增加群众对国家政府的信心，提高民众对政府工作的满意度。第三，内部控制制度的规范与完善可以提高政府投资效益。加强政府投资生命周期各个环节的管理，制定严实合理的投资计划，在建设过程中严格执行投资的概预算，严格把控投资计划额度，杜绝不合理的设计变更，以达到政府投资效益的最优化目标。二、文献综述美国的政府投资工程建设方式仍然主要采用传统的“三角方式”，即：业主分别与设计机构和承包商签订设计和施工合同，业主直接对设计和施工工作进行管理。在施工阶段，设计专业人员通常承担着重要的监督工作。另外，针对工程的不同特点，美国有时也采用设计建造方式等。美国政府投资工程的合同形式以固定价格合同为主，但同时也有多种其他类型的合同。合同内除常规内容外，还有一些规定政府部门特权的特殊条款，如：美国规定政府部门有权力在认为“符合政府利益”的任何时间中止合同。这时，承包商有权力采取措施保护其合法权益。根据美国联邦财产及行政服务法和公共建筑物法等法律，政府的资产由财政部和政府服务总局负责管理，财政部负责制定统一的管理制度和法规，由政府服务总局具体实施。在工程合同管理及资金支付上，政府投资工程的合同管理一般都由政府部门委派一名“合同官员”进行管理，在发生变更事项时，一般采用友好协商和调解的方式解决，无法达成一致时申请仲裁或提起上诉。如政府与承包商由于合同修改而增加报酬和时间延期的问题上不能够达成一致时，政府可以发出一个单方面的合同修改意见，承包商只能先执行后申辩。在工程价款的支付上，一般也是采用集中支付模式，由承包商提出支付申请，经合同官员确认后，由下放部门直接将资金拨付到承包商账户。德国政府通过通用法规与专门立法结合，对项目实施依法管理。联邦预算法第65 条规定了政府直接投资的原则，即代表政府重要利益、该利益无法以其他形式同等或更好实现、投资不超过一定数额、在管理及监事机构发挥相应影响。强调为适应市场开放、技术进步和国内外竞争，将进一步实施私有化，保障企业未来竞争力和工作岗位。横向与纵向管理结合，分散管理与集中监控相统一。横向来看，财政部门为综合管理部门，制定投资及私有化政策，对项目的成立、解散、合并、购买与出售股份等重大事项进行审批。行业主管部门管理所在领域的企业，在投资、出售股权、增资前，征求财政部门意见，并向财政部门报送项目状况。财政部门出台年度参股投资报告，对整体运营情况进行分析评估。政府不直接参与企业经营，而是通过审批、监管、审计等手段，实现间接管理。2010年4月，我国财政部、证监会、审计署、银监会与保监会联合发布了关于印发企业内部控制配套指引的通知（财会201011号），为了促进企业建立、实施和评价内部控制、规范会计师事务所内部控制审计行为，根据国家有关法律法规和企业内部控制基本规范，制定了企业内部控制应用指引第1号组织架构等18项应用指引、企业内部控制评价指引和企业内部控制审计指引，这三项指引的颁布实施，将有助于企业对自身内部控制的有效性进行更好自我评价，这三项指引的颁布也意味着国家越来越重视企业内部控制制度的建立及有效实施与企业自我评价。 在我国也有不少学者对企业资金管理的内部控制及政府投资项目财务管理方面进行了研究论述，但大多关注点在于企业的内部控制及政府的财务管理，针对政府投资项目的资金管理进行内部控制的研究文献从目前的搜索到的情况来看很少。资金管理属于财务管理的一小部分，但是就政府投资项目的特点来看，资金管理却在财务管理中处于重中之重的地位，政府投资项目一般金额巨大，资金管理的好坏直接影响到资金使用的效率性及安全性，而资金管理的好坏取决于是否有一个良好的内部控制管理。目前，我国政府的项目投资管理制定了不少的制度及规定，但在资金管理上的内部控制管理规定却基本还处于比较空白的阶段。朱荣恩提出内部控制的发展与政府的推动密不可分；在我国，应注重内部控制理论和方法的研究，并重视内部控制的实务指导，运用业务循环法来设计企业内部控制。同时要重视内部控制管理与现行体制、法规的协调统一，重视对单位负责人进行内部控制的宣传 朱荣恩：建立和完善内部控制的思考，会计研究，2001年第1期。崔伟分析了当前工程项目内部会计控制方面存在的问题有三点：一是认识不深，重视度不够，对内部会计控制的执行存在有章不循、流于形式的现象；二是内部控制不能适应基本建设管理的新要求；三是内部会计控制人员的素质不能适应岗位的要求。根据这三点问题，提出应从提高单位负责人素质、重视内部会计控制的检查与评价、抓住关键控制点、建立责任制等方面着手加强工程项目内部会计控制 崔伟：对加强工程项目内部会计控制的认识，江苏水利，2003年第5期。陈伟珂、尹贻林提出了关于工程项目管理的内部控制设计，并对其合理性进行了阐述，为工程项目管理提供了一项积极的控制管理措施 陈伟珂、尹贻林：工程项目的内部控制，水利水电技术，2004年第4期。李丹丹在工程项目内部控制浅谈一文中指出，从工程项目内部控制组织结构、项目各实施环节来加强工程内部会计控制 李丹丹：工程项目内部控制浅谈，财会通讯（综合版），2004年第12期。汪小文在关于加强工程内部会计控制若干建议中指出，规范工程内部会计控制应建立并完善会计控制制度、健全内部机构，切实加强审计监督职能、加强单位负责人的自觉控制意识，提高会计人员的理论及实践水平，处理好内部会计控制与工程管理控制、内部审计的关系，而且要与创新机制相结合 汪小文：关于加强工程内部会计控制若干建议，会计之友，2004年第12期。韩晓东于2005年发表了西藏公路建设项目内部会计控制研究，以西藏公路建设项目为例，对内部会计控制环境不完善、内部会计控制活动薄弱、对内部会计控制活动的监督缺乏等问题进行了深入剖析与探讨，构建了西藏公路建设项目的内部会计控制体系 韩晓东：西藏公路建设项目内部会计控制研究，2005年。赵海丹对工程项目管理进行了探讨，于2008年发表文章，从管理内容方面指出工程管理要重点管理成本、质量和进度，在成本管理上建立动态预警系统，在项目发展之初的可行性研究阶段就应根据项目的策划定位、历史数据以及市政行情编制投资估算，建立项目成本控制总目标 赵海丹：工程项目管理探讨，黑龙江对外经贸，2007年 第7期。后小仙对公共受托责任的政府投资项目契约性质进行了分析，阐述了政府投资项目的多重委托代理关系和受托责任，并从契约性质角度研究了公共受托责任的契约特征和本质，指出其是以项目为载体，多元利益主体共同治理契约安排，兼顾各方利益为基础对信息流、项目流、资金流的设计、规划、协调和优化控制来达到项目的最优完成效果和项目各利益主体共赢的结果 后小仙：基于公共受托责任的政府投资项目契约性质分析，中国行政管理2008年第12期。王文学、尹贻林2008年发表文章基于内部控制的政府投资项目投资控制研究，文中对政府投资项目投资控制进行了分析，指出政府投资项目内部控制失灵是管理舞弊行为发生的根源，分析出内控失灵的原因在于政府投资复杂的多级委托代理关系、所有权人的虚置与缺位、治理结构不完善，提出了完善项目法人治理结构、建立对项目法人的有效激励和约束机制、强调项目法人对财务报告准确性负责等 王文学、尹贻林：基于内部控制的政府投资项目投资控制研究，城市轨道交通研究杂志，2008年04期。谢煜等认为政府投资项目的执行困境在于项目建设的目标复杂且缺乏有效信息，缺乏正式的项目评估及反馈机制等，公有产权中机会主义的存在既是政府投资项目存在的重要依据，也是造成政府投资项目监管困境的重要原因，监管困境继而细化为价值准则困境、激励困境和投资软约束困境，要化解这些困境必须缩小政府干预的经济范围、加强监管力度、加重惩罚腐败力度、扩大信息披露范围等 谢煜、郭小聪、李斌：政府投资项目的监管困境分析：一个产权视角J，湖南大学学报社会科学版，2009，(3)。王英姿在2009年对政府投资项目内部控制进行了研究，指出其存在的缺陷，包括决策机制不完善、缺乏绩效评价及责任追究机制、监管水平和效率不高等问题，提出规范政府投资项目决策机制、完善责任追究机制、加强项目监管及内部审计工作等措施王英姿：浅谈政府投资项目的内部控制，金融经济，2009年16期。尹明在2010年发表文章，以长春GS政府投资项目为例，提出政府投资项目在决策、建设和监督等各环节都存在问题，问题的很多方面都源自于其内部控制存在缺陷，结合项目的实际，提出政府投资的目标、原则、总体思路，提出了改善内部控制环境、强化信息与沟通、加强监管、实施有效的控制活动等治理对策尹明：长春GS政府投资项目内部控制研究，吉林大学硕士学位论文，2010年10月。三、论文的研究思路、主要内容及方法（一）研究思路政府投资项目一般金额巨大，管理流程复杂，从项目的前期策划，直至项目拆除的项目全生命周期，建设期跨度长。其在管理上属于“大部门管理”的范畴，管理部门涉及发改部门、项目单位、建设单位、财政部门及施工单位等，这种宏观管理模式与企业法人内部管理不一样，并且政府投资资金在来源、性质、运营与监管等各方面均与企业有较大的区别。管理的好坏直接影响到投资的效益以及资金使用的安全性，而管理的好坏在很大程度上取决于是否有一个良好的内部控制，而目前政府投资项目管理中恰恰缺乏完善的内部控制制度。本文从政府投资管理模式的特点着手，分析政府投资内部控制现状以及存在的风险，对政府投资内部控制弱化的原因进行分析，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控五要素着手，给出如何完善政府投资项目管理内部控制的治理对策。（二）主要内容本文首先在导论部分介绍了论题的选择背景及研究意义、文献综述、论文的研究思路、主要内容及方法。正文部分先对政府投资项目内部控制进行概述，包括对内部控制要素与控制流程进行了阐述以及介绍政府投资内部控制的特点与风险。然后，对政府投资项目管理模式、其内部控制存的问题以及内部控制弱化的原因进行分析，列析了政府投资内部控制存在的问题，并对政府投资项目内部控制弱化的原因进行分析。最后，从完善政府投资项目内部控制方面进行对策思考，提出了完善政府投资项目内部控制的目标、总体思路，并分别从控制环境、风险评估、信息与沟通、控制活动及监控五个方面给出完善内部控制的相应对策。（三）研究方法本文通过以现代化手段搜集整理国内外相关文献资料，与政府投资项目管理部门相关工作人员进行沟通，广泛听取并记录相关意见，结合使用了实证研究法、观察及文献研究法对论题进行了论证研究。第一章 政府投资项目内部控制概述一、内部控制要素与控制流程（一）内部控制要素内部控制的内容，归根结底是由基本要素组成的。这些要素及其构成方式，决定着内部控制的内容与形式。企业内部控制基本规范第五条规定了内部控制的五要素，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控。控制环境。内部环境是企业实施内部控制的基础，包括治理结构、机构设置、权责分配、内部审计、企业文化等，其中治理结构是重中之重，企业实施内部控制应先从治理结构入手，内部控制只有得到高层的重视与领导才能取得成功。内部环境提供企业纪律与架构，塑造企业文化，并影响企业员工的控制意识，是所有其它内部控制组成要素的基础。控制环境的因素具体包括：诚信的原则和道德价值观、评定员工的能力、董事会和审计委员会、管理哲学和经营风格、组织结构、责任的分配与授权、人力资源政策等。风险评估。风险是指一个潜在事项的发生对目标实现产生的影响。风险评估是指单位及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。它是实施内部控制的重要环节。单位必须制定与业务相关的目标，设立可辩认、分析和管理相关风险的机制，在充分识别各种潜在风险因素后，要对风险进行评估，并对评估结果采取相应的应对措施，将可能造成的损失程度限制在可承受范围内。控制活动。是指确保管理阶层的指令得以执行的政策及程序，如核准、授权、验证、调节、复核营业绩效、保障资产安全及职务分工等。 控制活动在企业内的各个阶层和职能之间都会出现，这主要包括：高层经理人员对企业绩效进行分析、直接部门管理、对信息处理的控制 、实体控制、绩效指标的比较、分工。单位应通过采用手工控制与自动控制、防护性控制与发现性控制相结合的方法实施相应的控制措施。信息与沟通。企业在经营过程中，需按某种形式辨识、取得确切的信息，并进行沟通，以使员工能够履行其责任。信息系统不仅处理企业内部所产生的信息，同时也处理与外部的事项、活动及环境等有关的信息。企业所有员工必须从最高管理阶层清楚地获取承担控制责任的信息，而且必须有向上级部门沟通重要信息的方法，并对外界顾客、供应商、政府主管机关和股东等做有效的沟通。无论采用何种方式，都应当保证信息的真实性、及时性和有用性。监控。是指单位对内部控制建立与实施情况监督检查，评价内部控制的有效性，对发现的内部控制缺陷及时加以改进，它是实施内部控制的重要保证。监督活动由持续监督、个别评估所组成，其可确保企业内部控制能持续有效的运作。（二）内部控制流程内部控制是一种全程控制，它是一个完整的内部控制体系。从时间顺序上看，包括事前控制、事中控制和事后监督，从内容上看包含制度设计、制度执行与监督评价。整个体系各个环节环环相扣，彼此配合，共同构成了一个完整的内部控制体系。内部控制的全程控制通常以流程为主要手段，包括流程的设计、执行和监督评价。流程的设计是前提和基础，流程的实施是核心，对流程的监督是关键。流程设计的合理性往往会直接影响到整个内部控制工作的效率和效果。因此，要有效地实现全程控制，就必须优化与整合内部控制流程。全面控制从横向角度为企业实现控制目标搭起了一道无形的网，内部控制则从纵向角度为企业防范和管理风险架起了一面牢固的墙。二、政府投资项目内部控制特点与风险（一）政府投资项目内部控制特点1、管理机构多元化根据企业内部控制基本规范的定义，“内部环境是企业实施内部控制的基础，一般包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化等。”企业的治理机构包括股东大会、董事会、监事会、经理层、审计委员会，这些部门都属于企业法人的内部机构，不是独立的法人，各个部门相互协作为实现企业目标服务。政府投资项目具有复杂的委托代理关系：首先，政府投资所有人是特殊的，其最终所有人是全体公民和国家，全体公民作为初始委托人，授权政府进行公共项目的投资和管理。其次，政府在接受全民委托后，又需要与承包商、设计单位、监理单位等机构建立委托代理关系。从而可见，政府投资的委托代理关系是一条两层多级的委托代理链，即：国家委托政府进行投资，然后政府所属职能部门再委托外部机构进行项目的建设。政府作为管理者，并不是单一的一个管理主体，每一个投资项目需由发改、建设、项目单位、财政和监督审计部门互相协助进行管理，这些部门均为独立的法人。， 2、控制活动环节多，流程复杂政府投资项目建设从立项至竣工决算，控制活动共分为四大部分，包括前期阶段、建设管理阶段、竣工验收阶段和决算移交阶段。前期阶段又可划分为四个阶段，包括项目建议书阶段、可研阶段、初步设计阶段、施工图阶段：项目建议书阶段，由项目单位按要求编制项目建议书报送发展改革局，发展改革局完成项目建议书审批工作。可研阶段，发展改革局和规划局完成相关审批工作。初步设计阶段，项目单位按照要求，完成初步勘察及工程方案设计后，向规划局申请工程方案审查，规划局在规定的时限内出具审批意见。施工图阶段，审计局对标底进行审计后，由相关单位进行并联审批。建设管理阶段是从领取施工许可证开始的，这一阶段的主要工作由项目单位、发改部门、建设部门和财政部门共同协调完成。项目单位年初制定建设计划并向发改部门申请年度资金计划安排，发改部门统筹下达本年政府的所有建设项目的资金计划，建设单位主要负责工程的公开招投标、代表政府签订合同、建设过程中的组织协调、工程价计量、应付工程款审核等工作，工程应付款审核完毕后由建设单位向财政部门申请工程款直接支付，由财政部门负责工程款的审批，并将工程款直接支付至施工单位。竣工验收阶段，工程竣工后，由建设单位牵头组织勘察、设计、监理单位和承包商进行验收工作。决算移交阶段，工程竣工验收后，由造价管理单位对工程进行结算，结算后再由建设单位将工程项目资料提交审计部门进行决算审计。决算审计报告出具后，由建设单位将财务决算资料报送财政局进行决算审批，决算批复后进行资产的账务移交。3、资金管理部门多，资金管理程序呈“链状”政府投资的资金管理部门包括发改、建设、财政部门等。每一个部门负责本部门在工程资金管理上的不同职责，如：发改部门负责计划立项、资金安排，建设部门负责工程量的计量计价、应付款的计算与审核，财政部门则在发改部门安排的资金计划总盘子内，对工程款支付进行二次审核并负责工程款的划拨工作。没有发改部门的计划立项，工程不能上马，没有发改部门的资金安排计划，财政部门则无付款的依据。所以发改、建设、财政这些部门之间的工作是呈链状环环相扣，相互协作不可分割的。4、监督部门众多，审计主要为事后审计政府投资的监督部门多，发改、财政、建设、纪委及审计等职能部门对政府投资项目均具有监督权。在项目的前期可研、项目评审阶段，由发改部门负责项目的投资估算、概算审批工作。在项目的建设阶段，由建设部门负责施工现场的管理监督，财政部门则负责工程款支付的审批工作。最近几年，为保障投资建设资金的合理有效使用，保证工程质量和进度，控制建设成本造价，规范工程建设管理，各地政府纪检部门也对工程建设领域进行了相关监督调研，并针对调研结果出台了一些解决问题的建议和办法，如深圳市宝安区政府于2010年制定发布了深圳市宝安区建设工程资金监管理办法，在该办法第一条中提到，所有政府投资的工程建设项目，必须于工程招标公告及中标后签定的施工合同或协议里特别注明“建设方有权对本方所投入的资金进行监管”这一条款，并要求投标单位在投标函中承诺接受建设方的资金监管。这一条款的颁布，表明政府对工程资金投入使用的安全性及效率性的重视。但是，这只是一个对合同乙方资金使用的监管办法，而对管理资金的政府职能部门应该如何有效对政府投资资金进行监督却仍没有一个具体的规定。随着国家对政府投资建设领域工作的重视，纪检部门也加强了对政府投资的监督，如深圳市成立纪检小组直接进驻建设单位，参与建设单位的重大事项会议，听取相关意见并对决策给予指导性意见。政府投资项目审计是国家审计的法定职责，根据中华人民共和国审计法、中华人民共和国审计法实施条例和中华人民共和国国家审计准则等有关法律法规，政府出台了政府投资项目规定，规定审计机关应当根据法律、法规、规章的规定和本级人民政府的要求以及上级审计机关的工作安排，按照全面审计、突出重点、合理安排、确保质量的原则，确定年度政府投资审计项目计划。但目前政府投资审计偏重事后审计，缺少事前防范及事中控制，如：审计部门不参与项目前期评审工作，预算造价只实行备案制，无需经审计部门审定。最近几年新提出的工程项目全过程跟踪审计虽然能发挥审计对工程建设进行全面监督的作用，但是目前该种审计方式仍停留在探索阶段，尚未全面实施，而且在实行中过于形式，起不到真正的事中控制作用。5、投资形成的实体效益、投资管理主体与企业的差异政府投资工程使用政府资金，最终形成社会公益产品以满足社会公共需要，提供能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务，如政府投资建设的市政道路、水厂等，这些公共产品都具有非竞争性和非排他性。 政府投资使用的是财政资金，建成的工程实体最终带来的是社会效益，这种社会效益不同于企业的经济效益，它在短期内只以耗费的形式反映，不一定能形成明显的对应的经济效益。而企业的资金由投资人投入，形成的产品能够为企业带来经济效益，且这种经济效益一般是在短期内显现的。此外，负责政府工程投资管理的部门属于政府职能部门，它虽然是独立核算的法人单位，承担着政府委托的建设管理任务，但是它不是一个营利单位，这些职能部门运行时的费用由政府资金承担。从大的层面上说，纳税人是投资主体，政府是宏观上的管理部门，而建设管理部门均属于政府某一职能的管理部门，如果从企业的角度观察，这些职能部门就像是企业内部的一些分公司或分支机构，为政府投资建设任务相互协作，以达成政府投资效益最优化的目标。（二）政府投资项目内部控制风险内部控制风险，就是指影响内部控制功效发挥和目标实现，或导致内部控制失效的不确定性。政府投资项目内部控制因为存在管理部门多元化、控制流程环节多、监督部门多等特点，所以对应地存在以下一些带有政府投资特点的内部控制风险：1、管理部门治理不完善的风险要确保内部控制功效的发挥就必须要有完善的治理结构。从一定意义上来说治理结构不完善是导致内部控制风险的最关键因素。政府投资资金来源于国家财政，投资建设形成的固定资产由项目单位无偿使用，容易造成项目单位为争取自身的最大利益而进行一些舞弊行为，如项目单位在争取一个项目时，游说并配合设计单位尽量压低设计概算以争取项目审