人民银行在金融监督管理协调机制中的法律地位-宏观审慎管理视角07.doc

人民银行在金融监督管理协调机制中的法律地位 宏观审慎管理视角2008年金融危机以来，美国、英国等发达经济体积极构建监管协调机制，尤其是对本国中央银行在宏观审慎管理中的权限、法律地位给予了非常清晰的定位。党的十七届五中全会通过的关于国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议明确提出，要构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。当前，我国应进一步明确中央银行在金融监督管理协调机制中的法律地位，充分发挥人民银行作为中央银行在金融监督管理协调机制中的积极作用，提高宏观审慎管理水平。一、宏观审慎管理的基本内涵2008年金融危机给世界各国带来的一个最惨痛的教训就是单个金融机构的稳健经营并不足以成为整个金融业稳健经营的必要条件，系统重要性金融机构监管权限不明确是潜在风险爆发的重要隐患。值得一提的是，巴塞尔银行监管委员会于1976年就首次提出了“宏观审慎性”这个概念，但是直到2008年国际金融危机爆发以后，宏观审慎管理才被广泛关注和认可，欧美发达经济体在其金融改革监管方面，都会对宏观审慎管理做出特别规定。目前理论家对宏观审慎管理的基本概念尚未定型，这里以中国人民银行行长周小川的表述为准，在2010年9月9日在牛津财经论坛上，周小川行长是这么表述宏观审慎管理的“简化地说，宏观审慎性就是从金融系统性稳定的角度出发，在保持微观健康的前提下，还需要考虑宏观总体的系统性稳定和健康性，其重点是逆周期性的政策。过去的金融系统里面有许多顺周期的因素，即在经济上升周期，人们易变的更乐观以至推动泡沫的产生和系统性风险的积累，所以，现在要引入逆周期的政策框架”。这里所谓逆周期的政策框架实际上就是要在经济处于上升期的时候尽早地预判实体经济衰退时，给金融系统带来的负面影响。二、宏观审慎管理与中央银行（人民银行）职能定位的内在一致性在后金融危机时代，不论是在理论探讨角度，还是具体实践方面，宏观审慎管理的每一次出现都伴随有中央银行的出现。宏观审慎管理理论内涵的丰富离不开中央银行的职能的充分发挥。中央银行更好地实现保持物价稳定、促进经济增长、实现就业等主要目标的同时，也需要充分发挥宏观审慎管理的内在力量。宏观审慎监管是将金融体系视为一个整体进行研究，对金融体系的各个组成部分的重要性进行评估，通过分析和监测，找出对金融体系产生重大不利影响的系统性风险，并采取有效措施防范和控制系统性风险的累积，从而达到确保整个金融体系的安全稳定。也就是说，如果一个法定机构要较为出色地完成宏观审慎管理，那这个机构必须要对金融体系有一个总体的控制能力，包括认知能力，数据获取能力，风险分析能力。从这个角度出发，各国中央银行无不是实施本国宏观审慎管理的最佳机构。如果进一步分析还会发现，宏观审慎管理在本质上是归属于中央银行的，它与中央银行在履行职责、执行货币政策方面都具有内在统一性。实践证明，微观审慎的银行监管具有顺周期性，但宏观审慎则是逆周期的，这与货币政策操作目标完全一致。另外，由于金融不稳定会严重影响中央银行货币政策传导机制的正常运作，因此中央银行也有非常强的动力对实施宏观审慎管理。这里旨在说明为什么人民银行能更好地完成宏观审慎管理任务。金融体系包括金融机构、金融市场、金融监管三种体系。其中，在金融机构体系中，人民银行是统领我国金融机构体系，控制货币供给，实施货币政策的特殊机构。金融市场体系包括货币市场、资本市场、外汇市场、黄金市场，显然，人民银行在金融市场体系中也处于绝对核心地位。对于金融监管体系，由于银监会、保监会、证监会都系人民银行衍生，“三定方案”也已经确立了“一行三会”金融监管格局，人民银行在我国的金融监管中处于核心地位亦是无法动摇的事实。因此，从这三个角度出发，人民银行都是我国实施宏观审慎管理的最佳机构。三、发达经济体中央银行在宏观审慎金融监督管理协调机制中的核心地位（一）美国中央银行：美联储。美国2010年7月颁布多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法，设立金融稳定监督委员会（FSOC），负责识别和防范系统性风险。FSOC成员包括美联储、财政部、联邦存款保险公司等联邦金融监管机构。其中美联储有非常明确的监管职责即负责系统性风险的具体监管：对资产规模超过500亿美元的银行类金融机构实施监管、对所有具有系统重要性的金融控股公司、证券、保险等机构进行监管、对金融控股公司及其子公司进行直接检查。（二）英国中央银行：英格兰银行。金融危机后，英国政府重新赋予中央银行对金融业的全面管理职能，授权英格兰银行负责宏观审慎管理，在英格兰银行理事会下设立金融政策委员会（FPC），专门负责金融稳定，并赋予其强有力的宏观审慎管理手段。金融政策委员会有11名成员，由英格兰银行行长担任主席，成员包括5名英格兰银行高级官员。撤销金融服务局，将其监管职能转由新设立的、英格兰银行下属的审慎监管署（PRA）负责。（三）法国中央银行：法国于2010年1月颁布政府法案，合并银行业和保险业监管部门，建立了以中央银行为核心的金融管理框架。将银行业和保险业监管职能赋予新设立的审慎监管局（ACP），为确保ACP与中央银行的紧密联系，法案明确规定由法国中央银行副行长担任ACP委员会主席，并由中央银行对ACP提供资源、员工、信息、金融和经济分析等各方面的支持。同时规定，ACP没有独立的法人资格，由中央银行代表其签署所有法律文件并为其履行相关职能提供帮助。不难发现，发达经济体在宏观审慎金融监督管理协调机制中，纷纷通过法律手段将本国中央银行置于该监管体系核心地位。四、我国中央银行（人民银行）在金融监督管理协调机制中的法律地位（一）我国金融监督管理协调机制基本情况。2003年以来，我国逐步形成了以人民银行、银监会、证监会和保监会共同构成的金融监管格局。2004年6月，中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录(以下简称备忘录) 通过，其与现行金融监管法律的一些具体规定共同构成了我国的金融监管协调机制。该协调机制的主要内容即银监会、证监会和保监会对银行机构、证券市场和保险机构的检查职权。对于宏观审慎管理最重要的监管对象即混业经营机构，则依据备忘录所达成的协议，实施主监管制度，即控股母公司的监管，依据其主要业务性质确定监管机构，对于子公司的监管，则仍由与其金融业务相应的监管部门具体实施。2008年，“三定方案”则首次对“一行三会”金融监管格局做出明确性陈述：（二）当前，人民银行在金融监督管理协调中的法律地位。一是尚未在法律中直接规定人民银行实施宏观审慎管理。由于我国金融市场国际化程度低等原因使得金融危机并没有给我国金融体系造成如美欧国家那样的致命性打击，这或许是造成我国立法机关对宏观审慎管理立法冷淡处理的一个原因。金融危机爆发3年以来，我国尚未在任何法律法规中提及宏观审慎管理，将人民银行作为实施宏观审慎管理的核心机构还缺乏法律的直接规定。二是现有法律未赋予人民银行在相应的宏观审慎监管工具，权责匹配程度低。宏观审慎管理的最终目标是确保金融稳定，从这个层面上来说，虽然我国法律目前并没有直接规定人民银行作为实施宏观审慎管理的核心机构，但是中国人民银行法“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”的规定，又是可以作为人民银行核心宏观审慎管理地位的法律依据。不过，即使如此，人民银行还是缺乏实施宏观审慎管理的监管工具。一是对无法决定金融机构尤其是系统重要性金融机构高级管理人员任免资格。金融机构管理人员道德风险是引发金融危机的一个不可忽视的因素，正因为如此，美联储在金融危机爆发以后，一直致力于对高盛、富国银行等金融机构管理人员进行调查，并于近期对富国银行做了8500万美元的高额处罚。“一行三会”格局形成以后，人民银行失去了对金融机构高管的任免权限，使得人民银行无法直接约束其行为，金融监管的有效性受到影响。二是缺乏处罚依据。目前，人民银行依据有限的法律规定所作出的对金融机构违法行为的处罚，其法律依据制度薄弱。我们发现一个非常明显现象，那就是人民银行各部门在作出对金融机构的行政处罚时，其法律依据大部分会以金融处罚法为例，而该法系 年制定，其关于处罚程序、处罚内容，已经完全不能适应后危机时代的监管要求。三是人民银行在交叉性金融风险发生后处置难。当前，金融业混业经营趋势不断强化，各种金融控股公司层出不穷，交叉性金融业务正在向纵深发展。由于备忘录对混业经营主体实施主监管制度，即对控股母公司的监管，依据其主要业务性质确定监管机构，对于子公司的监管，则仍由与其金融业务相应的监管部门具体实施。在诸如银保合作、银证合作、信托理财等交叉性金融发生后，人民银行无法直接对这些机构进行监督检查，而交叉性金融正是宏观审慎监管的重点，这已经并将继续使得人民银行在交叉性金融风险发生后出现处置难的局面。四是金融监管竞争导致人民银行监管效率降低。当前，全国各地都纷纷成立金融办，其模糊的定位及政府行政权力背景，直接影响了基层央行的正常履职，使人民银行“新三定”方案中规定的由人民银行负责金融协调这项职能难以落实，监管竞争现象导致人民银行监管效率降低，监管权威性也正面临挑战。三、进一步明确人民银行在金融监督管理协调机制中法律地位的建议随着金融混业经营、金融创新的快速发展，新型金融产品、复杂金融衍生工具层出不穷，系统性重要性金融控股公司对金融体系安全影响不断加大，由此给金融稳定工作和宏观审慎管理带来严峻挑战。当前，我国应充分借鉴发达经济体做法，对人民银行在金融监督管理协调机制中的法律地位给予清晰赋权，提高金融监督管理协调机制效率，有效实施宏观审慎管理，切实防范系统性金融风险，保持经济平稳发展。（一）明确人民银行在金融监督管理协调机制中的最高法律地位。鉴于人民银行承担着制定货币政策、维护支付清算体系、最后贷款人的职责，在对宏观经济的判断、调控手段、基础数据、管理人才等方面具有天然优势，我国应吸取西方国家金融危机教训与经验，从制度上进一步明确央行在实施宏观审慎管理、防范系统性风险上的最高法律地位，在国务院领导下全面承担宏观审慎管理工作，统筹协调金融微观监管活动。（二）建立以人民银行为核心的金融监管协调机制。首先，在人民银行宏观审慎管理基础上建立由其主导的常设金融监管协调委员会，银、证、保三会等部门为成员单位，各省、地级市也相应成立区域金融监管协调委员会，吸收地方政府相关部门参与。对各种金融理财产品，由人民银行会同“三会”按产品功能确定基本监管规则，各专业监管机构制定具体实施细则，避免出现监管真空和重复监管。再次，任何监管部门对混合金融产品或金融企业资本流动性问题制定规则时，应事先与人民银行协商，若涉及宏观层面货币政策或系统风险控制，则应与人民银行达成共识，确保政策的一致性。（三）重点给予人民银行在系统重要性金融机构公司方面以最高监管权。金融危机以来发达经济体金融监督管理协调机制的重大改革之初就在于重新定位系统重要性金融机构（包括金融控股公司），并将这一