国家代理人违约的制度根源——基于两个案例的分析

国家代理人违约的制度根源基于两个案例的分析李艳霞（华南农业大学经贸学院2001级硕士研究生） 摘要本文通过案例分析，认为基层政府官员作为国家代理人，具有委托代理理论上的违背委托人意愿而追求个人目标的潜在可能性，但从违约可能转变为现实行为需要满足其违约的预期收益大于预期成本。根据这个基本条件，文中创建了一个扩展的预期成本收益比较分析的数学框架，从有关变量的引致影响推导出现实违约行为产生的根源：官员手中的权力垄断尤其是缺乏有效事前制约和事后惩治机制下的权力垄断，即与制度约束的不完全密切相关；建议从制度约束方面构建更具监督考核可行性的契约框架来减少官员的违约冲动。关键词：委托代理 垄断决策权 制度约束 监督考核的可行性 自改革开放以来，我国出现了不少基层政府官员违法违规和滥用职权的事件，但根源何在呢？以下将通过两个真实案例的展示，运用制度经济学的理论框架进行推理分析。一、案例介绍案例一：阳江市平冈镇旧肉菜市场是五六十年代建成的，小、脏、乱、挤。1997年1月，镇政府根据人大代表意见决定由华龄公司兴建新市场；市、区、镇三级工商部门也支持新市场的兴建。1998年1月，耗资千万元的平二市场竣工并正式开业，但由于工商部门没有具体安排，而摊贩在不知所措下都没有进驻经营，开业不到一周便以溃散告终。同年8月，在市委市府的支持下，新市场再次开业，但工商所一直采取消极抵制态度，驱赶到新市场卖肉卖菜的商贩，市场不久就又濒于流产。在市镇领导支持下，新市场在11月第三次开业，但工商所采取不正当手段擅自提高新市场的管理收费，致使本已兴旺的新市场再次溃散。虽然投资者多次投诉，阳江日报发了三篇内参，政府领导多次批示，各级人大代表也多次视察并建议，但都在工商局那里无功而返。该镇镇长说：“工商局现在是垂直管理，就是阳江市的领导也管不到他一个小小的工商所所长。” 而原平冈工商所所长则说：“我们现在是省管干部，阳江市谁也管不了我们。” 时至今日，平二市场仍然一蹶不振；工商局则依旧我行我素，还包庇有关官员（明降暗升），毒打泄密员工原来旧市场的档主都要向所长进贡，后者还要挟投资者补偿20万元。案例来自广东内参2001年第5期，第6到12页，下面简称为“平二”案例二：江门市政府要把长堤修建成为集观光、购物、休闲娱乐于一体的“长堤风貌街”。由于被赋予了观光功能，采取“高起点、高档次、高标准”的建设思路，整治费用每米高达 3.86万元。市领导们说：“政府要走用企业行为、市场化方式运作的新路子，主要是建设资金市场化。”于是，规定全部整治费用按门面宽度由业户承担，且限令业户在五日内回复：要么交钱，要么交房。改造前，长堤一直经营五金交电、粮油副食、厨具日杂、家用电器等大宗大件商品；风貌街开通前夕，市工商局和市财委突然宣布用休克疗法对风貌街进行商业结构调整，商户要么退租搬迁，要么改营指定品种符合城市建设整体规划和布局的才给予注册。风貌街在开通两三天后就禁止一切车辆通行，包括自行车；业户认为按当地情况一公里长的步行街根本不可能有生意。之后不到半个月，风貌街已见十室九空，只剩下几家仓促之间找不到合适铺位搬迁的大型商户。市领导认为“最坏的结局无非是白花了3200万元的建设费”，但业户则认为“违反市场经济规律、行政干预资本自由经营，花的是投资者的钱，花多少、怎样花，决策由吃皇粮的公务员来做，风险由投资者承担，这决不是市场经济。”案例来自广东内参2001年第6期，第3到8页，下面简称为“风貌街”二、根源分析从表面看，似乎案例一“平二”讲的只是工商所所长利用手中控制的稀缺资源老市场摊位的分配权力进行寻租，案例二“风貌街”讲的则只是市镇领导行政干预市场的自由经营，但这工商所长凭什么寻租、这市政府官员又凭什么行政干预呢？还不是凭他们手中的权力垄断尤其是缺乏有效事前制约和事后惩治机制下的权力垄断。（一） 国家起源和权力垄断起源国家契约论认为国家是公民多重博弈达成契约的结果，人们把税款和权利的垄断权，也即确立和保护“所有权”的垄断权交给国家，以得到国家所允诺提供的公共产品安全与公正，包括生命、财产、精神的安全与公正；因为契约论认为具有暴力比较优势的国家的存在有利于契约制度的建立和契约的实施卢现祥著，西方新制度经济学，中国发展出版社，1996年版，第161页169页。国家得到权力垄断地位和税收后，为了维持运行和履约，必须在支撑其庞大组织的下属科层结构里进行权、责、利的分配，从而赋予官员一定范围内的垄断决策权以方便进行工作，即官员因职务的缘故占据了一定范围内的权力垄断位置。当前我国官员的权力垄断范围较广，从国防、电力、工商审批到价格管制，；而垄断权力持有者的范围也较广，且相互间界限模糊，如“平二”中工商系统的权力与地区政府权力间就存在交集，但二者权限却无清晰界定，缺乏有效权力制衡机制从中协调。（二） 权力垄断官员在制度约束不完全下的违约1 权力垄断官员违约的可能性：基于委托代理理论的分析委托代理关系实质上是一种信息不对称下的契约关系，其理论探讨如何使用契约方式确定委托人和代理人之间的责、权、利，并力图通过设定一定的激励、约束和惩罚机制（即契约），以促使代理人最大程度增进委托人的利益。现实中的信息不对称条件决定了委托人不能完全根据代理人行为的最终结果来判断代理人的绩效与贡献。国家契约论实质上认为公民与国家之间是一种委托代理关系，本文假定国家是绝对忠于委托人的，其目标与契约要求完全一致：提供最大化的安全与公正（当然，这个假定在现实中经常不成立，但在本文中，为了简化分析框架，不作进一步的分析讨论）。但同时更值得关注的是：作为具暴力比较优势的国家，与构成这庞大组织的各科层和各科层官员间也是多重委托代理关系。这意味着：1）掌握一定范围垄断决策权的官员是一定范围内稀缺决策权资源的垄断者，具有较强的议价能力和具有一定强制力量作为后盾。2）虽然代理人应最大化增进委托人利益，但官员也是人，具有经济人的基本特征：有限理性、追求自身利益最大化和信息不对称条件下的机会主义行为倾向（即道德风险）；所以官员也有首先满足自我需求的欲望。3）官员作为代理人，处于信息优势位置，具有隐瞒信息、显示非真实信息、甚至运用手中垄断决策权达成个人目标（包括物质效用、心理效用和获取晋升资本等）的潜在可能性。2 违约可能性转化为现实违约行为：基于制度约束不完全下的预期成本收益比较无论是“平二”的设租寻利还是“风貌街”的强行侵犯经营者产权，都是与公民国家间的契约要求“提供最大化安全和公正”相违背的，即案例中的官员都违背了其上级委托人（国家）的意愿，更损害了初始委托人（公民）的利益。违背委托人意愿是要受惩罚的，那么官员为什么还是要把违约的潜在可能性转化为真实行动呢？因为不同的制度约束，产生不同的努力激励机制和经济绩效，从而引导利益相关者作出不同的最大化利己的行为决策。F(B1,B2,B3,C1,C2, C3，)=( B1+ B2+ B3)(1-)( C1+ C2+C3)公式1F(B1,B2,B3,C1,C2, C3，)表示官员可在违约行为里获得的净收益，B1表示的是预期物质收益，B2表示的是随物质收益而来的预期心理收益，B3表示的是预期政治仕途收益（即晋升的前景），C1表示机会成本中的原有工资和待遇，C2表示因违约所带来的心理负担和道德歉疚感，C3表示的是惩罚（包括群众声望、将来的机会、自由牢狱、罚款），代表的是违约行为的被揭发和被惩罚的几率，则(1-)表示违约却不受惩罚的几率。官员选择把违约的潜在可能性转化为行动，必然是充满了良好预期，即违约总收益大于总成本， F(B1,B2,B3,C1,C2, C3，)0。从制度约束上说，这涉及多方面的因素，可归结为制度约束（也可看作是国家与官员间的委托代理契约）的设计不完全以及所引致的监督和考核可行性不足，使官员对自身行为的成本收益预期有所偏离，主要体现在1）B1过高；2）过小；3）B3 过高；4）C3过小，引致( B1+ B2+ B3)(1-)增大，( C1+ C2+C3)减小，从而最终增大F(B1,B2,B3,C1,C2, C3，)0的可能性，引发违约冲动。1） B1即预期物质收益过高，主要由当前我国官员较广的权力垄断范围和较模糊的权力界限所决定。目前我国仍是实行审核制和批准制，在很多问题上，尤其对经营主体的生存和发展拥有说一不二的生杀大权，从而存在较大的人为活动空间，即寻租的领域、范围、环节都很多，而垄断权力标志的超经济性所带来的物质收益也随寻租“事业”的拓展而不断上升，即违约的预期物质收益相当吸引，而且诱惑违约的机会也相当多。2） 即违约行为的被揭发和被惩罚的几率过小，主要有两方面的因素：过小的一个因素是制度约束中的事前约束环节的不力，如“风貌街”案例中，违约主体控制了当地几乎所有的垄断权力资源（包括副市长、建设主任、工商局、市财委、建设集团等），他们违约强行侵犯经营者产权安全和强行干预经营者经营结构、方向之前在垄断决策权资源集团内已达成共识，其相互间的权力制衡或相互监督作用根本没有发挥，也没有征求其他团体的意见(似乎也没有必要)当中人大代表们的监督议政作用似乎也没有生效（甚至报道内也没提及人大代表），群众的舆论压力在一致的权力支持下也毫无效果，即事前约束环节失效；原因是国家官员间的委托代理契约不完全，没有明确界定官员的行为边界，并且即使在宪法里给予人大立法、监督和议政的权力，但却没有明确在约束制衡官员行为方面的具体权利范围。过小的另一因素是事后惩罚环节的失效，这关系到违约行为的被揭发和被惩罚的几率，如案例中工商所所长违约的劣迹人所皆知，即违约的被发现率很高，但市领导、人大代表和媒体都无法把他惩治，即违约被惩罚率低；原因在于目前我国负责事后惩罚环节的司法体系仍未独立，没有足够的制衡权力与权威来依法处理这些仗着是国家直属机关而横行无忌违约的国家代理人，同时即使在宪法里给予人大立法、监督和议政的权力，但却没有明确在约束制衡官员行为方面的具体权利范围和有效即时的操作程序，这也与前一要素原因密切相关。3） B3 过高，即违约的预期政治仕途收益（即晋升的前景）过高，这主要由当前的官员贡献绩效考核制度不完善所导致。一直以来，我国政府官员都是按其级别、年资进行薪酬划分与计算，而级别晋升取决于上级对你的认同度和上级的偏好（即他是凭什么标准选人的）。由于安全与公正是团体合作的产品，且根据评价人的不同偏好标准有不同的评价结果；所以在一定程度上，有官员选择在任期内制造形象工程，造势宣传，创造晋升资本，提高上级对自己的认同度，如案例“风貌街”；也有官员选择讨好上级，以执行好上级任务、迎合上级意图为核心，甚至行贿、走后门以提升所谓“印象分”。同时官员只上不下，即只有向前的激励，而无向后的惩罚制约。4） C3即惩罚（包括群众声望、将来的机会、自由牢狱、罚款）过小，这主要由当前的政绩的公开机制和官员贡献绩效考核制度不完善所导致。在官员的晋升程序中，群众声望的权数很小，甚至忽略不计，从而没有有效激励机制引导官员去考虑群众的意见、满足后者的需要，即违约（违反与国家定的服务群众契约）的倾向远大于履约。同时，政绩的公开机制不透明，在官员的退路问题上，尤其是企业在公开招聘官员当企业主管时很可能得到被虚化、修饰过的信息，即违约对官员的社会换岗的影响不大，大可东方不亮，西方亮。三、对减少国家代理人违约的建议：基于制度约束的考虑制度约束包含正式约束和非正式约束，目前我国似乎运用较多的或强调较多的是非正式约束里意识形态方面的“三讲教育”和正式约束里的激励机制方面的“高薪养廉”。但单靠上述二者的约束难以真正养廉，更谈不上真正从制度方面约束国家代理人的违约冲动；因为存有以下问题：何以为“高薪”尤其对意识形态资本容量不足者，欲壑无穷；信息不对称条件决定了委托人不能完全根据代理人行为的最终结果来判断代理人的绩效与贡献，而国家代理人团队合作产出的“安全与公正”结果更是难以评估和量化到个人的；同时还要考虑整个社会水平的报酬额度。至于“三讲教育”，由于信息不对称，我们只有在长时间后才能评价一位官员的意识形态如何以及他是否全心全意为人民服务，所以必须结合更有力的、更具监督考核可行性的制度约束来减少国家代理人的违约冲动，通过制度硬化来减少人治，增强法治，为市场的正常运行和发展提供更好的平台。1 限制权力垄断范围。实质上是国家职能的范围和程度问题即国家角色的定位问题。科斯曾说过：“政府的任务一方面是维护清晰的产权，另一方面则是去干预产权不容易界定的经济领域，以降低交易成本。 辛向阳著，新政府论市场经济、政府职能、机构改革，中国工人出版社，1994年版，第4042页”即政府干预的空间界限应选择在产权界限不清的经济领域。过大的权力垄断范围只会让国家代理人有更多的空间与可能去违约，所以倒不如把政府原不该管的事放手，乘与WTO接轨之机调整政府的职能范围，更专心于提供有关安全与公正领域的服务问题，把审批制改为准入制。这将有利于大大地下调B1值。2 运用规范性文本条约明确官员的职能范围、权限和界定相互间的合作、制衡关系。这也是一种正式的制度约束，有助于交涉各方在明确的游戏规则里形成良好预期。如“平二”中的新市场开业问题，涉及到工商的权限问题及其与当地政府之间的合作、制衡关系，倘若在具体的制度安排中给予界定和限制，“平二”事件就可以避免，挽回巨大的社会交易成本。3 建立公开性选拔的官员招聘制度和更具考核可行性的官员贡献绩效报酬（晋升）核算制度。只有公开性选拔，才能保证人事上的公正与人员的高素质，并有利于杜绝任人唯亲的现象。只有建立更具考核可行性的公务员报酬（晋升核算制度），即设计更有正面激励机制的契约才可能使官员真正为民服务，加入和加重群众声望在考核中的权重，诱导官员更多的考虑群众的意愿与需要；同时，可降低公式1里B3表示的违约所得的预期政治仕途收益（即晋升的前景），从而使( B1+ B2+ B3)(1-)所代表的违约收益下降，减少违约净收益和公务员的违约冲动。4 司法体系必须独立，包括财政收支、人事选拔、人事任用、审判程序等方面的独立。曾有某县主管政法的官员说：“法院如果要判政府，那下个月就不要到政府来领工资”。倘若在利益上有过多的依附与纠缠，司法不可能真正的公正，从而不能有效