五规合一工作方案

1 / 22 五规合一工作方案 重庆市沙坪坝区“五规叠合”实施方案 重庆市沙坪坝区人民政府 中国联合工程公司 二零一零年三月 文 本 目 录 第 一 章 “ 五 规 叠 合 ” 编 制 总则 . 1 一 、“ 五 规 叠 合 ” 的 目 的 与 意义 . 1 二 、 “ 五 规 叠 合 ” 编 制 原则 . 1 三、编制依据 . 2 四、 “ 五 规 叠 合 ” 期 限 与 范围 . 3 2 / 22 五、编制说明 . 3 第 二 章 沙 坪 坝 区 的 功 能 定 位 与 发 展 目标 . 4 一、沙坪坝区的功能定位 . 4 二、沙坪坝区的发展目标 . 4 第 三 章 沙 坪 坝 区 “ 五 规 叠 合 ” 实 施 方案 . 6 一、总体说明 . 6 二、功能分区 . 3 / 22 7 三、主要指标 . 18 四、专项布局 . 20 第 四 章 沙 坪 坝 区 “ 五 规 叠 合 ” 远 期 展望 . 29 一、总体说明 . 29 二、主要指标 . 30 第五章 图纸部分 . 31 第一章 “五规叠合”编制总则 一、“五规叠合”的目的与意义 “五规叠合”实施方案是以促进经济、社会、环境的高效、协调、可持续发展为主旨，以空间资源综合配置为4 / 22 目的，具有协调性、全域性、空间性和实施性。通过沙坪坝区“五规叠合”实施方案，推动经济 社会发展规划、产业发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及人口与环境保护规划在时间和空间上的协调、融合，整合规划资源，促进空间协调、项目落地、调控统一，充分发挥规划实施方案的宏观作用，促进沙区区域的全面跨越发展。 “五规叠合”实施方案立足沙区全域背景，基于长期发展的潜力研究，密切“五规”部门的相互协调，注重方案在近期的实施落实。通过系统梳理五年社会经济发展中的经济增长、产业提升、城镇建设、耕地保护、人口布局与环境保护等核心要素，在经济社会发展总目标的引领下进行要素整合，与全区内的空间资源合理 布局统筹考虑，作为政府行为和市场化投资建设的管理依据，是产业布局和重大项目审批的基础平台。 二、“五规叠合”编制原则 开放务实、科学谋划 “ 314”讲话适逢直辖十周年，为新时期的重庆发展指明了方向和目标，重庆市委三届三次全会更将建设“开放型内陆高地”和“五个重庆”作为当前发展的主要目标，作为科学发展观在不同层面对区域发展的具体解读，必然成为沙坪坝全域空间发展的首要依据和原则，也成为规划协调工作的基本立足点。 5 / 22 部门协调、各方互动 “五规叠合”涉及 包括五个核心机构在内的多家部门单位，相关的管理要求、资料信息的交流，以及方案的实施，都需要统一在发展目标要求下的贯彻和落实，围绕全区2016 年总目标进行部门沟通和实施衔接是编制工作的内在要求，也是方案落实的基本原则。 精明增长、刚弹分管 作为推动城市紧凑发展和效率与品质并重的空间开发理念，精明增长业已成为城市经营的关键性开发原则，也是国外当前城市区域发展的主导政策措施。在精明增长原则基础上，通过刚弹双因子空间策略，基于政策和建设的适宜性分析，将全区空间划分为建设开发的主体功能地域 刚性空间和可调功能地域 弹性空间，从全域的角度实现生产、生活、生态三大空间的合理布局。 图件共建、标准统一 在科学开放的发展定位和功能目标下，通过统计口径、用地标准、规划年限等指标，协调发展年限内的各项要素，通过空间规划的协调整合进行落地实施，从而实现“五规叠合”现实施方案的引导管理，并由此实现长效机制和持续运作。 三、编制依据 ? 胡锦涛总书记 “ 314”讲话 6 / 22 ? 重庆市委三届三次全会中共重庆市委关于进一步扩大开放的决定 ? 沙坪坝区委十届四次全会建设开放高地推动区域经济社会跨越发展 ? 重庆市发改委、国土局、规划局、环保局关于推进试点区县四规叠合的指 导意见 ? 重庆市沙坪坝区统筹城乡综合配套改革试验的意见 ? 重庆市主体功能区规划 ? 重庆市城乡总体规划 ? 沙坪坝区国民经济和社会发展第十一个五年规划 ? 沙坪坝区控制性详细规划汇总 ? 沙坪坝区土地利用总体规划前期专题研究系列 ? 沙 坪坝区环境保护规划 ? 沙坪坝区人口发展预测与规划研究报告 ? 相关部门专项规划及会议决议等 四、“五规叠合”期限与范围 本次沙坪坝区“五规叠合”实施方案规划期限为 XX 2016 年；远期展望到 2020 年。 7 / 22 本次“五规叠合”实施方案范围为沙坪坝区行政辖区全域，国土面积。 五、编制说明 本次重庆市沙坪坝区“五规叠合”实施方案历经沙区有关部门沟通讨论，参考市级主管部门反馈意见，交付专家组评审并按评审意见调整和修改，并经 沙坪坝区委区政府审定作为成果方案。 “多规合一”的差异化实践 2016-01-29 江苏省城研所江苏省城市发展研究所 【编者按】 近期，国家发展与改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发关于开展市县“多规合一”试点工作的通知，要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点工作，形成一个市县一本规划、一张蓝图的管理目标。当前，推进“多规融合”对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发 展都具有重要意义。本期聚焦从组织机制、关键技术方面整理和对比了上海、重庆、广州、厦门等城市开展“多规合一”差异化探索实践，以资借鉴。 组织机制 上海：政府部门合并 上海“多规合一”实践的核心是在政府层面将国土8 / 22 局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由新成立的机构组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。 机构调整工作始于 XX 年，从嘉定、青浦两区试点开始，目前已在全市全面推进。以政府部门合并为切入点的“两规合一”工作，根 据城市发展需求，按照“统一目标、各有侧重、突出重点、有序衔接”的原则推进。 目前，土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工作正在试点开展。总体思路是坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。 重庆：部门统筹协调 重庆是由市发改委主导“多规合一”，以发展规划为指导，空间规划为载体，坚持统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据的思路，统筹协 调各部门和各规划的关系，提取各规划的核心要素形成综合实施方案，引导近期发展建设。并以城乡统筹为契机进行规划体系改革，积极推动城乡规划从“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”。 其中，“四规叠合”工作由市“四规叠合”工作协调小组领导，采取“自上而下 自下而上 综合平衡 联合审批”的工作流程。首先是市“四规叠合”工作协调小9 / 22 组下达各区主体功能定位和重要控制指标的具体数据，作为各相关规划编制的基本依据；其次各区根据全市要求开展国土空间状况评价，形成方案初稿，小组根据各区上报的方案进行综合平衡， 并提出调整意见；最后各区“四规叠合”规划文本修改完善后，报市“四规叠合”工作协调小组联合审批。在各规划编制的基础上，形成综合“四规”核心要素的综合实施方案，用以指导五年的发展和建设。 目前，重庆市经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、产业规划、人口和环境规划“五规合一”试点已经启动。作为试点区，重庆市沙坪坝区已制定了“重庆市沙坪坝区 ?五规叠合 ?实施方案”，并已向社会公布。 广州：市区联动推进 广州开展“三规合一”的目标与上海等地不同，其初衷是解决规划实施层面的问题 。因此，具体实践的推进以规划实施的主体 区为单位开展，再由广州市级层面统筹，坚持“三上三下”、市区联动的工作思路。这既是“多规合一”的实践探索，也是特大城市市区两级事权分配的实践探索。 广州市成立了“三规合一”领导小组负责统筹协调和市区两级政府的工作联动。具体做法是由区级政府完成某一阶段的基本工作，并将工作成果上报市“三规合一”领导小组。市“三规合一”领导小组综合各区上报成果逐一审查，10 / 22 并提出审查意见及下一阶段意见后，下达各区政府。其基本工作思路可归纳为“市区联动，三上三下”。第一阶段工作重点是 摸清全市“三规”差异，制定差异图斑处理措施；第二阶段工作重点是本着“应调尽调、减少失误”的原则，明确可调整的建设用地数量及规模，并形成“三规合一”的框架性文件；第三阶段工作重点是依据第二阶段确定的可调整建设用地规模，依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。通过“三上三下”，重点明确市、区责任和部门分工，建立良好协调制度，保障市与区，规划、国土、发改等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“三规合一”成果质量 和规划效果。 各区工作开展由区“三规办”组织实施，以项目协调会的形式，召集区各职能部门与下属各镇街对各自的用地需求进行上报汇总。并将相关材料呈报“三规合一”领导小组 ,由该领导小组对各类重点项目进行整理、甄别、排序 ,按照项目立项和资金情况、成熟程度、开发需求和开发规律进行分期 ,最终形成“三规合一”重点项目库 ,作为“两规”重点落实建设用地规模的对象。以该市某区为例 ,共召开 5 次大型项目协调会，涉及 68个相关部门与单位 ,最终形成包括 254项各类项目的“三规合一”重点项目库 ,明确各个项目的近11 / 22 中远期用地需求， 原“两规”落实规模，区“三规合一”补充落实规模等情况，保证了“三规合一”工作的有效实施。 厦门：部门并联审批 厦门专门成立了市级领导小组，并由规划、国土和发改三个部门牵头推进“多规合一”，充分发挥统筹功能，具体以部门并联审批实践创新为切入点、体制机制完善为保障协调推进。 整合相关部门信息数据，建立了全市统一的信息应用平台，实现各部门的规划信息资源共享和业务协同管理。在此基础上，启动全市行政审批制度改革，全面推行并联受理审批，精简建设项目审批流程，缩短项目审批时限，提升政府治理能力和行政效能。经过改革，审批事项申请实现了从现场报审、串联审批的“跑部门模式”到一表报审、并联审批的“走网路模式”的转变。例如，项目立项申请到获得用地规划许可证这一时间段，从过去的半年缩减到现在的 12个工作日。实行“一表式”审批，大幅精简重复和不必要的申报材料，用地规划阶段申报材料由 25 项减少至 6 项，工程批复及工程规划许可阶段申报材料由 99 项减少至 10 项。 同时，进一步优化“多规合一”的配套体制机制。以推进“多规合一”工作为契机，将“ 多规合一”划定的各类控制线纳入地方立法，以政府规章形式明确各类控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严12 / 22 肃性和权威性。同时，创新干部考核体制机制，建立财政转移支付制度，促进转型发展。 关键技术 上海 1.确定规模、优化布局、保证流量 上海“两规”按照“统一数据底板、统一用地分类、统一技术规程”进行编制，实现技术层面的衔接。在方案编制工作中，“两规衔接”的关键技术内容是确定规模、优化布局、保证流量，具体要求如下。 确定规模： 建设用地规模和规划增长边界的确定是“两规衔接”的核心内容，也是“两规合一”的特色。建设用地规模和边界的确定必须在确保需求的前提下，实事求是划定。 优化布局：它是“两规衔接”的重要特征，也是规划实施评估的直接体现和规划战略性的重要保证。布局确定应适应上海城市未来发展需求，在维护城市生态安全和锚固生态底线等方面做出更加刚性的规定，进而维护城市整体空间结构的完整性。 保证流量：它是实施城市和地区近期发展重点和规划的保证。结合近两年重大建设项目安排、近期建设规划编制工作，结合地区发展重点 和实际需求，通过“控增逼存、盘活存量”等手段，促进土地资源集约，节约利用，确保城13 / 22 市和地区近期发展重点和规划的可实施性。 2.统一平台、严格管控、政策配套 上海“两规”衔接的主要成果大体可以分为“基于两规合一的控制线管控方案、城乡规划编制体系”等。具体可以归结为以下几个方面。 统一的数据基础和信息平台：“两规合一”工作的基础数据采用的是第二次全国土地调查统一时点变更的数据，由此而形成基础数据具有现时性和真实性。在此基础上，进入信息化管控的数据信息平台更具权威性。 “三条控制线”管控方案：“三条控制线”管控方案是土地利用规划成果的具体体现，也是确保规划实施、工作时效的关键内容之 一。“三条控制线”包括规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线，根据不同控制线的特点，分别实行刚性管制。新增建设用地项目必须位于规划建设用地范围内，其中新增工业项目，原则上必须落在产业区块用地范围内，基本农田不得占用。 相关配套政策和实施机制：“两规合一”的重点和特点是确保规划的实施。综合运用多种规划实施手段，如开发区多主体联合招商机制、耕地占补平 衡差别化政策及土地整治规划、城乡用地增减挂钩规划等等来加强规划的实施。 重庆 14 / 22 1.规划一张图、建设一盘棋、管理一张网 以重庆的“四规叠合”实践为例。“四规叠合”要求同时编制四个规划和叠合规划，实现规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，依 据“国土定量、规划定位”的指导思想，采取建设用地总量指标依据土地利用总体规划，具体布局按照“刚性框架、弹性利用”的理念，将区县所有可调整的城乡建设用地指标在空间上进行规划布局落实。 2.沙坪坝区“五规叠合”实施方案 重庆市沙坪坝区编制了“五规叠合”实施方案。通过沙坪坝区“五规叠合”实施方案，推动沙坪坝区经济社会发展规划、产业发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及人口与环境保护规划在时间和空间上的协调、融合。通过整合规划资源，促进空间协调、项目落地、调控统一，充分发挥规划实施方案的指导作用，促进沙坪坝区的全面跨越发展，以期对重庆市“多规合一”工作具有指引作用。 广州 1.协调优化规划技术手段 广州市的工作重点是通过对分类表、建设用地规模、建设用地布局、生态用地规模挖潜等 技术手段，协调“两规”在技术标准、总量规模、结构分布、规划边界等方面的不一致。再以发改委明确的重点项目为抓手，满足近期建设项目15 / 22 的需要，并在此基础上重新划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线及基本农田控制线，并将其纳入数据平台管理，以此完成广州全市“一张图”工作及信息平台搭建。 “三规合一”规划涉及“两规”大量差异图斑的调整工作 ,也涉及对国土及规划两大部门相关管理与政策的创新工作。 2016 年 8 月，国土资源部批复同意广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案 为广州“三规合一”工作提供了土地 管理政策创新的保障。试点方案提出“创新土地利用规划编制和审批机制” ,可以由广州市依据功能片区设置方案编制功能片区土地利用总体规划，由广州市人民政府审批并报广东省国土资源厅备案。同步开展的功能片区土地利用规划编制，为广州市“三规合一”差异图斑批量调整提供实施基础。 2.颁布“三规合一”技术指引 广州市为明确“三规合一”内容、规范“三规合一”成果，颁布了广州市区“三规合一”规划编制技术指引及广州市“三规合一”规划成果数据标准，广州各区的“三规合一”规划成果均按统一的技术指引和 标准编制。各区通过“三规合一”规划的编制有望把握经济发展的趋势，准确分析市场开发前景，从而全面合理的安排实施配套措施。同时从“多头规划”向“一张图”管理转变。构建统一的技术平台，将各种空间信息，如城市发展战略、城乡规划、16 / 22 土地利用规划、林业规划、交通规划等汇总在一个信息平台上，并在这个信息平台上建立一整套项目协作的流程，形成统一的政策平台，使“三规”及相应配套政策保持高度统一。 厦门 1、绘制“一张蓝图” 厦门市以建设两个百年远景为引领，编制了“美丽厦门”战略规划，以战略规 划统一发展思路和目标。前期开展海量调研工作基础上，共摸清差异图斑共万块，累计面积达 306 平方公里。在此基础上，经过多次部门协调和市区联动，以城乡规划为主导，整合经济社会发展规划、土地利用总体规划等规划，细化形成市域城乡空间发展的“一张蓝图”，落实全市统筹协调发展和因地制宜差别化发展。 2、划定用地管控边界 按照“生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的发展要求，发改、规划、国土、环保、林业、渔业等部门将市域生态控制线、建设用地增长边界控制线和海域及滩涂控制线等不同控制 线落到同一张蓝图上。累计划定了生态控制线约 980 平方公里，建设用地规模控制线约 585 平方公里、建设用地增长边界控制线约 700 平方公里，产业区块控制线约 118 平方公里。 3、盘活存量土地资源 以城市远景发展用地作为“多规”一致认同的建设17 / 22 空间，通过“多规”协调来摸清现状，开展各项专题研究，制定明确的调整差异用地属性的措施；细化落实盘活存量用地、促进土地资源整合的具体措施，优化建设用地的空间布局，提高土地资源的科学配置水平。 关于“五规合一”之我见 曾斌 政府督 查室主任 沙区、重庆乃至全国各大城市都或多或少都存在城市基础设施承载能力与地区经济社会发展间的不平衡、房地产商追求经济利益的开发行为与该区域发展打造宜居城区的公益利益的需要间的矛盾，等等现象。这些都是发展中普遍存在的问题，由于国土、空间等规划缺乏科学性、前瞻仰性造成规划布局上的缺憾。在经济高速发展的今天必须引起高度重视，及时解决，否则会造成遗祸后代的损失。 规划是政府建设、管理和经营城市的重要工具和手段。我国各类规划众多，制定和执行权属不同部门，规划间的协调统筹问题显得尤为重要。为此 ，沙坪坝区率先提出了“五规合一”、重庆市也跟着提出了“四规叠合”的规划理念。就是想通过制度创新，加强各类规划间的协调，充分发挥规划在区域发展和城市建设中的价值作用。具体将“国民经济和社会发展规划、国土规划、空间规划、产业布局规划、区域人口规划”，通过“五规合一”形式和规委会议制度，统一纳入全区经济社会发展大计，有效解决沙坪坝区发展的18 / 22 规划之需，是要更有效、务实之举。专门成立了工作机构定期召开“规委会议”，协调区域发展和规划中的具体问题，取得了明显的实效。 个人认为“五规合一”及规委会协调和干预具体 的规划 工作，只是立足眼前的无奈之举、权宜之计，领导干预也只是当前唯一有效的应急手段，必须从法律和制度层面去思考。因为引入领导关注，通过决策形式，能够干预、规范、统筹各项规划工作，在规划工作中体现出政府针对各区域发展意图和定位，但高度依赖于个人能力等因素，人治倾向明显。领导只有立足于前期充分的调研和论证前提下，才能够形成区域发展的正确意图和思路，但现实工作中，大量存在因领导前期论证和信息不充分没把握立即决策而耽误工作，或者是贸然决策缺乏科学性留下后患。另外还要受到领导认知局限性和时局不可预见性等方 面的制约，要通过领导干预规划决策的确保科学性的难度很大，强加给领导许多责任和风险。 从长远计，如何理顺“五规”间的关系，形成相互制约、相互作用的法治化良性规划，就显得非常重要。这是规划工作依法行政的前提和需要，必须从法律制度化层面去思考。为此，笔者研读了城乡规划法，有几点想法与大家共同探讨。 19 / 22 1、城乡规划法已明确规定了各类规划间的关系问题，能够有效实现和解决前述的规划协调统一发展的问题。第五条：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规 划，并与土地利用总体规划衔接。”因此，由各级政府制定的当地国民经济和 社会发展规划在效力上具有较高的层次，是城市、镇、乡和村的总体规划编制的依据，各类规划的内容上绝对不能与它冲突。类似于“宪法”和刑法、民法等部门法的关系。实际上我们谈论的五规合一、四规叠合中的各类规划，本身就是属于不同地位和级别的规划。城乡规划法明确了制定权在各级政府的国民经济和社会发展规划，具有在各类规划中的最高法律效力和地位。规定该规划是国土规划和空间规划的前提和依据，从法律层面授权了各级政府在地区经济和社会发展中 的统领作用，各级政府据此实现对各类规划的指导和协调工作是“有法可依”的。 2、国民经济和社会发展规划滞后是当前发展中规划失序的关键。现实中，我们时常会听到各界人士，对国土规划和空间规划指导下我区房地产开发行为的抱怨，对我区东中西部，如“上新、井双、土湾、歌乐山”等地区产业发展定位不明确的抱怨，对我区居民结构不合理引发管理难度大、商业氛围不足和税源经济落后等诸多方面的抱怨之20 / 22 声。这些都与规划直接相关。表面上原因是责怪权属国土局的国土规划、规划局的空间规划、政府的产业规划的不到位，他们没有能够通过 有效管理实现区域合理布局和科学发展的需要。笔者认为其根本原因在于国民经济和社会发展规划的统领作用缺失，其对于其他规划的指导和协调作用没有发挥。由于现行国民经济和社会发展规划内容空洞、不够 具体，没有明确各地区的发展定位，其指导、约束、限制和规范其他规划的依据的价值作用丧失，国土规划、空间规划、产业规划在市场规律引导下处于无监管、无秩序、自由发展状态，多年积累形成了沙坪坝区东部区域的现状。 3、尽快完善符合区情发展的国民经济和社会发展规划是实现规划“落地”的当务之急。沙区的“ 五