114政府投资审计项目实例-杨波

- 9 -东北财经大学网络教育本科毕业论文政府投资审计项目实例 记广西德胜垃圾处理厂审计作 者杨波学籍批次0603学习中心广西河池学习中心层 次专升本专 业会计学指导教师樊子君内 容 摘 要（中心思想）通过实际审计案例探讨政府投资国债资金项目中应着重注意的内容。（案例类型）审计案例。（案例分析方法）通过实际具体数字，运用财务会计分析方法和工程造价审计方法，对政府投资基建项目进行全方面的说明，为完善国家建设基础设施建设过程中的监督机制及责任机制做出自己的补充。 关键词：（关键词文字）审计 国债 资金财务 工程造价 政府投资项目审计实例 记广西德胜垃圾处理厂审计一、案例正文（一）项目的立项过程及施工过程的概述德胜垃圾处理厂工程项目由广西壮族自治区计委桂计投资2001494号文同意可行性研究报告，桂计投资2002505号文批复初步设计建设，选址于广西河池市德胜镇，距河池市20余公里，建成后能够满足周边河池市和辖区内的宜州市、环江县两市一县的垃圾处理任务。建设规模为日处理垃圾400吨，其中堆肥处理239吨/日，焚烧74吨/日，填埋128吨/日。建设的主要内容有：征地420亩，堆肥工程，焚烧车间，填埋库区等。项目投资概算8787.01万元，其中静态投资8514.48万元，动态投资146.07万元，铺底流动资金126.46万元。资金来源主要由三部分构成：1、业主自筹2140.94万元；2、申请西部国债资金4000万元；3、申请银行贷款2646.07万元。由于该厂建成后主要满足周边三地的垃圾处理需要，因此资金来源中的业主自筹部分将由两市一县三地分摊，德胜垃圾处理厂项目前期由宜州市计划局负责实施，但由于征地协调以及财力、人力资源上的困难，2002年河池地区行政公署以河行函200237号文同意宜州市人民政府的请求，将德胜垃圾处理项目建设责任人由宜州市人民政府变更为河池市内的广西人民机械厂，该项目的建设由广西人民机械厂（2003年4月企业重组后更名为：河池金河矿冶公司）具体负责组织实施。该项目的设计单位是：中国市政工程中南设计研究院。该项目的招标代理机构是：河池市建宇工程建设监理有限公司。该项目的监理单位是：鑫城建设监理公司。该项目的勘察单位是：广西水文地质工程地质勘察院和河池地区林业勘察设计队。（二）项目竣工介入审计的前提及审前调查的情况介绍1、工程项目的建设情况德胜垃圾处理厂项目于2002年底正式开工建设，工程建设实行招标代理，工程监理。由于建设项目较大施工单位有10多个，建设的主要工作内容：填埋场、堆肥车间、污水处理池、焚烧车间基础、综合管理楼、大型土方开挖及挡土墙等土建工程。安装工程项目主要是：堆肥工艺系统设备、渗滤液处理设备的采购、安装，防渗材料的采购、施工，机电设备安装、配电、变电站的建设等。以上项目除焚烧车间缓建外，其余的工程项目均已竣工并完成部分工程结算。2、实际工程资金来源及投资完成情况截至2006年4月底德胜垃圾处理厂项目建设资金到位合计5640万元，其中：国债拨款5500万元、市财政拨款140万元。项目资金使用合计5002万元，其中：预付工程款合计3106万元、支付征地费500万元、支付设计费、检验费等626、支付管理人员、专业技术人员、守卫人员费用43万元、前期工程中的土方工程、厂区公路、挡土墙等4项工程已付清工程款，工程投资合计727万元。银行存款余额600多万元。3、历次接受检查的情况德胜垃圾处理厂项目建设期间，审计署驻上海特派办、驻沈阳特派办曾对该项目的资金使用情况进行过检查，据说未下有审计结论，德胜垃圾处理厂覃厂长回忆，当时检查时提出的主要问题是地方配套资金未到位，再一个就是金河矿治公司曾挪用过德胜垃圾处理厂的建设资金（特派办来检查前已归还）。篇首注释：从上述的具体数字可以看到的问题是在建设过程中，建设后的规模远没有达到设计前的概算规模，而国债资金投入却已经超出原概算，地方投入仅有140万元，造成焚烧车间缓建，日常运行流动资金亦无着落，可能造成设备闲置、项目浪费。原因可能有当地财政收入低，自筹资金难度大，也可能在立项过程中存在调查研究不充分的问题。 二、工程案例分析（一）项目投资分布和过程情况概述 整个项目5600余万元的投资额，其中建筑安装工程的投资超过了3100万元，是整个项目建设的主要内容，具体分为：进厂道路、综合管理楼、筛选发酵车间、焚烧车间、污水处理车间、堆埋场（需要大型土石方开挖和防渗处理）、挡土墙工程、配电设备安装等8个大项组成，由于涉及多专业项目施工，难免出现了多支施工队伍进场参与项目建设，详见下表：序号项目名称施工单位1进厂道路工程广西建工集团-安公司建筑分公司2厂区道路工程陆川集发建筑安装公司3现场管理区传达室大门及零星工程陆川集发建筑安装公司4填埋场防渗工程广州市胜义防渗工程有限公司5现场管理楼工程都安县第三建筑工程公司6现场管理楼水电部分都安县第三建筑工程公司7签证零星收尾工程都安县第三建筑工程公司8综合楼工程都安县第三建筑工程公司9综合楼楼顶附加层及水电安装工程都安县第三建筑工程公司10综合楼管理区签证部分都安县第三建筑工程公司11综合管理区厨房、传达室工程都安县第三建筑工程公司12综合楼管理区挡土墙工程都安县第三建筑工程公司131#3#挡土墙工程及球场水池都安县第三建筑工程公司14大型土方开挖（山坡塌方）广西河池宏达建筑有限公司152#4#挡土墙工程广西河池宏达建筑有限公司16堆肥、焚烧车间基础工程南宁市建工建筑安装有限公司17堆肥厂区各车间钢结构及增加工程广西建工集团二安公司18填埋场、污水处理站工程河池市建筑工程公司19皮带廊、雨蓬工程广西河池矿冶公司20临时给水供电管道工程广西河池矿冶公司从以上列表可以看出，众多的施工单位与合同标段加大了管理上难度，虽然各专业项目需要不同的专业队伍和专业资质，但对于一个还要进行日常生产的国有企业来说，管理这么多的队伍、如此多的工作面、不论在工程技术、现场协调等方面存在的难度可想而知，额外费用支出也难以避免，不但加重企业自身负担还有可能由于企业的抵触情绪对工程质量造成一定质量风险。分析以上案例，应该可以做出更好的选择方案，如政府通过公开的招投标将项目总包给资质符合相关法规要求的企业，然后由该企业根据相关专业转包并统一管理，直接向政府主管部门负责。这样不但为国企节约了开支，也保证了工程质量。政府的行政不作为不但使便捷的管理机构没能建立起来，而且增加工程款支付中间环节，增加了资金使用成本。（二）造价审计过程中发现的问题除了上述决策及实施过程中可以看出的问题以外，在项目建设中还存在着一些纯技术上的问题。简单的说就是运用工程建设、管理、结算中的一些漏洞或者制度上的不完善，擅自扩大建设规模或提高建设标准、提高工程结算单价，将违规谋取的利润合理化、合规划。具体发现的问题如下1. 签证问题：在工程项目实施过程中，当出现了设计过程中没有预料到的情况（如基础超深等）、无设计图纸玉、或者建设方提出一些个性化的要求通过填写特定的现场单据，形成一种双方都认可的要约，可以作为工程竣工结算依据。 在工程项目建设过程里，由于较长的建设工期、复杂的地质情况以及业主的一些个性化变更，签证的出现是工程顺利完成中不可缺少的，但在签证过程也难免会出现甲方施工管理人员因为一定的利益将项目建设中的不存在工程量给予施工方，或多计量的情况。由于项目建成后，当时签证的时间点已经过去较长时间，所以这类签证单除了当事人双方，对于审计部门来说是最难以辨别其真实性的工程文件，在出现此种文件后就有可能出现甲、乙双方和监理联合多套取工程款的问题，损害国家的利益。在这一案例中，也出现了类似的情况，比如在填埋场施工的土方开挖施工时，由于原有地形已被开挖成为一个大型凹陷的填埋场，原有地形图缺乏详细的标高资料（仅标注有几个间距超过数百米的高程点）,所有的土方量只能通过当时现场的签证的加以确认，上千万元的土方开挖款中，土方的具体数量就难以真正去核实了。然而在存在图纸的厂房建设中，比如外墙涂料这一项，尽管签证手续完善，但是通过现场计量和施工图纸计算，远远达不到这一工程量，审计部门是不予认可的。通过案例我们可以知道，签证单是一个项目建设中软肋。一个项目通过签证单将预算造价从原来的基础上提高将近一倍的案例也是屡见不鲜。从中我们能得出什么样的启示呢？仅从我个人的看法来说有以下几点A.甲方应该加强自身管理人员的培训和教育。B.甲方完善自身的监督机制，应派遣几人小组作为现场管理机构，而不是单个人员。C.当地政府对于国家投资的重点项目或者关系国计民生的项目应该派出督察人员，定期汇报项目实施进展情况。为了避免甲乙双方私下交易的发生，无利益冲突的第三方人员的派出和监督是十分重要和必要，我们应在今后国家重点项目或者关系国计民生的项目实施过程中逐步的建立和完善这一机制。2. 建筑基础问题作为建筑物根本的基础部分，最先开始施工而且一旦施工完成将处于完全隐蔽的状态，质量的好坏以及采用的基础处理方法将无从了解，一旦出现质量问题对建筑物的影响将是致命的，也是不可补救的，因此国家对于基础的勘查和施工有着一系列的强制性规定，因此很多的施工队伍就拿着这些强制性条文开始做文章了，开挖基础不论是碰到好的土质或是不好的土质都说不满足条文的硬性规定，不是换填石料就是打桩基础，想尽办法扩大建设规模谋取更大的利润。虽然在这一案例中增加的工程量不是很多，但是桩基础的深度还是远超过设计图纸深度。当然，我们也不能说这是毫无依据增加，但是缺乏地质勘探资料仅仅凭借甲方工作人员的一纸签证单增加上百万的投资不免让人心生疑窦，缺乏说服力。3. 建筑材料问题近几年来，在审计过程发现，建筑行业市场在工程量清单计价制度日益完善的条件下，施工企业采取了一种新的方式来提高造价，借以提高自己的利润。具体做法还是通过签证单的方式确定一些地方建筑材料或者装修材料的价格，虽然对于此种签证审计部门还没有明文规定是否予以承认但根据审计署和苏州等地最新案例来看采取的原则是，任何的甲方人员无权在签证单上确定地方材料单价，如果确定了的，应向审计部门说明采用这一单价的原因。在本案例中，综合管理办公楼的建设施工过程中，也出现少量的单价签证单，如铝合金门窗、部分地板石材等，由于涉及的量不是很大，对整个办公楼的总体造价影响不大，在甲方人员说明这些材料的外购情况后，结合实际情况酌情予以认可或核减。在本次审计过程中，此种情况虽然出现的较少，那是因为该项目主要以厂房建设为主，涉及的建筑精装修项目较少的，然而对西部地区来说，这几年在国家的扶持下各政府部门修建的办公楼项目较多，精装修项目也比较多，往往出现装修费用等齐于土建费用甚至超过土建费用的情况，在这其中也不乏有大肆借助甲方人员的“默许”大幅提高装修材料价格的事情发生，比如，楼地板砖这项，在当地中档的以上的地板砖价位应该在50元80元/平方米，但在某些项目结算时，竟然毫无根据和理由的提升到160元/平方米，如果建筑面积在几千平方米以上的话，增加的费用就相当可观了。所以面对近几年越来越多的，甲、乙双方相互“合作”使国家或集体蒙受损失的情况，我们应该引起足够的重视，随着“合作”方式的多样化、隐蔽化、法规边缘化等新情况我们也应提高认识，分清事实以切实维护国家和集体的利益。4. 原因分析以及应该注意问题在国家投资的建设项目中，固定资产投资在总投资中所占的比例越来越大，几千万、几个亿、几十个亿的项目建设规模也越来越多，国家加强基础设施建设，加大固定资产投资力度，有扩大内需，促进经济发展方面的考虑，但在近几年加大建设投入的同时，较多的管理制度完善的节奏没能赶上投资增长的脚步，目前来说，国内的建筑市场是较为混乱的局面，虽然在90年代，国家已经逐步建立了和完善了一整套的可研立项招标报建结算管理经营的流程和制度，但目前的现实情况看，依然存在不少的需要完善的地方。可研、立项阶段：在这一阶段通过的项目概算一般会编入下一年度的中央财政预算，根据个人的观察来看，中央从预算分配等宏观角度出发并希望当地政府能给予一定重视和起到充分的协调和管理作用，基本上采取“二八制”或者“三七制”投资模式，即中央投资占投资总额的八成或七成，剩下的部分由当地政府负责自筹资金解决。于是问题就产生，在经济较为发达的地区，如江苏，广东等地的市一级政府，政府自筹几千万、几个亿的资金不是什么困难的事，但在西部省份的中、小市级政府，如广西、云南等，当地没有任何较大的支柱产业，每年的当地财政预算仅够当地公务员工资和有限的办公经费，根本无力筹集数千万的资金，甚至于上百万都难以筹集，该案例中，当地政府的投入仅有区区147万，距离当初立项概算中的份额2000万还有着很大的一段距离。于是作为当地政府就面临着两难的处境，西部总要发展，要发展又没有钱补进取，于是只能将降低建设规模，或者减少某一项的建设，案例中就焚烧车间的缓建就是这一实际情况的具体反映。不仅仅只是这一单个项目是这种情况，几乎所有大小“二八制”或“三七制”项目都一样，例如，国债投资建设的乡村公路，本来计划修20公里，地方自筹几十万，当缺少这一部分投入以后，降低建设规模或建设等级就成了不争的事实，路达不到标准、厂不能发挥当初预想的效益，严重的造成半截路、闲置厂的现象也不是没有，只有国家全额投资的项目才能基本达到预算是的效益，所以这一阶段调查研究就存在着不充分的问题了，下级政府作建设计划或是规划的时候，根本就不敢说没有当地配套资金，说了项目就没有了，你没有资金我就给说“有资金”的地区作，反正西部地区差别又不大，结果是大家都硬着头皮上，把项目拿回来再说，有项目就还有盼头等下次投资在一点点凑齐。在此，希望上级机关能够更加充分的调查研究，作计划时能根据不同地区的实际情况具体对待，真正为西部人民造福。招投标和建设阶段：虽然公开招投标制度实行的时间不算短，其详细的补充规则也越来越完善，但是人为因素依然是基层地区招标的主要决定因素，很多制度虚而不实同时缺少实质性监督机制，如果某单位要修建办公大楼，虽然表面上实施的程序很健全，登报公布招标消息、专家组打分评标、中标公示等，要是严格实行上述程序的话应该说是公平、公正、公开的，但现实中要确定某支队伍中标却可以采取多种方式，例如，登报公布消息后将投标截止日期定得很短，两三天时间内其他队伍根本无从针对性地制定投标的预算。专家组中要求本单位的某些所谓“专家”组成所谓的评标委员会，其实主要票数还是由该单位领导的意见左右结果等等，由此可以看到人为因素的巨大效果，社会之所以出现这么多跑官要官甚至贷款买官等不正之风也就不难理解了，每当新官上任也要找这样那样的借口大兴土木也是“人之常情”了。鉴于以上现象的成因不是该文详述的重点，在此不再赘述。只是为了使政府的有限资金真正用在刀刃上，而不是某些粉饰政绩的形象工程和牟利手段，此文借助案例分析以帮助了解我们项目建设各个环节应该注意和完善方面。综合来看，项目实施的该阶段不同于上一阶段，上阶段工作完善实施的主体是上级预算部门或计划部门，而该阶段工作完善实施的主体应为项目实施所在地的相关政府或部门，当地实施部门或是政府的主要任务将是充分调查研究后，将监督职能和行动带到该阶段的实际工作中，取得良好效果后在向上级党委政府建议，通过立法或者行政手段在全省（区）乃至全国推广，如此将可能有效抑制社会跑官要官现象的发生，也能减少诸如湖南凤凰桥等这类豆腐渣工程悲剧的发生竣工验收结算和管理使用阶段：建设进入该阶段后质量的验收应该是摆在各项工作的首位的，但凡打算长期从事建筑行业的建筑商一般会存在一些偷工减料的现象以降低成本，提高利润，但这些行为都会以建筑安全为底线，多数情况是凭借自己多年的工程经验来达到，同时另一方面，甲方人员也担心质量问题影响到自己的仕途等因素也较为重视质量方面监督，像湖南凤凰桥这类事件在国内比较罕见，也较好的诠释了上述情况。所以情形往往是，政府投资项目工程质量一般能够满足强制性条文要求，但小毛病不断，结算造价也远超过原预算甚至数倍于原预算。该阶段的工作在抓验收质量的同时，如何减少浪费，节约投资将是成为今后政府和监管部门的重点，一个小县城的单位办公楼能为国家节约10万元的话，全国那么多县城那么多项目，节约资金额是非常巨大和可观的，各级党委和政府应合理利用监察、审计、社会中介机构等资源，予以一定重视和支持，才能收到实效并为贫困的西部地区节约宝贵的资金，才能有效堵截权钱交易的途径杜绝该现象的发生。三、财务、资金案例分析（一）项目不同的资金来源渠道 前文已经介绍了概算阶段和建设阶段各项资金的来源情况，现在回头重新整理一下，立项概算阶段：项目投资概算8787.01万元，其中静态投资8514.48万元，动态投资146.07万元，铺底流动资金126.46万元。资金来源主要由三部分构成：1、业主自筹2140.94万元；2、申请西部国债资金4000万元；3、申请银行贷款2646.07万元。实际完成投资情况截至2006年4月底德胜垃圾处理厂项目建设资金到位合计5640万元，其中：国债拨款5500万元、市财政拨款140万元。项目资金使用合计5002万元，其中：预付工程款合计3106万元、支付征地费500万元、支付设计费、检验费等626、支付管理人员、专业技术人员、守卫人员费用43万元、前期工程中的土方工程、厂区公路、挡土墙等4项工程已付清工程款，工程投资合计727万元。银行存款余额600多万元。综合上述情况来看，项目建设规模已被压缩，银行存款的余额已不足支持焚烧车间的建设，当地的配套资金迟迟不到位，焚烧车间无限期的缓建已成为不争的无奈事实，剩下资金只能作为该厂日常运行流动资金处理，用来添置垃圾车、修建垃圾集中站等。根据上述资金来源的构成，国债拨款资金的使用情况将作为该项目财务审计的重点。（二）财务审计过程中发现的问题1、地方配套资金到位不及时，使项目存在资金缺口。德胜垃圾处理厂工程按广西区计委的初步设计批复，项目投资概算8787.01万元，国债资金到位合计5500万元，地方配套资金仅140万元。项目建设完工后，因资金方面的原因，机械设备未能如期购置，致使整个生产线未能投入生产，直接影响到该项目预期目标的实现。2、征地费未及时计如工程投资成本，影响到工程投资成本的真实性。2002年10月至2003年3月德胜垃圾处理厂支付宜州市国土资源局征地费合计500万元，至今尚未取得发票，仍挂在往来账上。这样做不符合会计核算的及时性原则，影响到工程投资成本核算的真实性。3、重复列支工地管理人员误餐补助费64599.40元。2006年10月31日在“待摊投资”科目列支工地管理人员工地补助费64599.40元。河池金河矿冶公司作为德胜垃圾处理厂项目建设的负责人，在实施项目建设过程中，有部分零星的安装工程由金河公司职工进行施工，在对这部分安装工程审计过程中，已按非等级施工企业进行了取费核算，即这个工程价款已包含有人工费，所发生的工地人员误餐补助费64599.40元应在这个项目的所得收入支付，不应在“待摊投资”科目核算。根据国家审计署、国家计委、财政部、国家经贸委、建设部、国家工商行政管理局建设项目审计处理暂行规定第十六条“虚列投资完成、虚列建设成本、隐匿结余资金等，应按国家有关规定和现行会计制度作调账处理”的规定，已要求河池金河矿冶公司作了相应的账务调整，借：“其他应收款金河公司”和贷：“待摊投资建设单位管理费”各64599.40元。4、列支计划外项目1257281.53元（在审计期间已自行调账）。河池金河矿冶公司在项目实施过程中，列支了计划外的建设项目1257281.53元，其中：后勤服务楼1045481.53元、金杯旅行车93800.00元、工具车118000.00元。在审计期间，2006年9月14#凭证，河池金河矿冶公司已进行了账务调整，将计划外项目转出，挂在“其他应收款金河公司”账上。根据国家审计署、国家计委、财政部、国家经贸委、建设部、国家工商行政管理局建设项目审计处理暂行规定第六条“批准设计外的在建工程应要求其暂停、缓建，并报原审批部门审批；原审批部门不予批准的计划外工程，由建设单位筹措符合规定资金支付”的规定，河池金河矿冶公司列支的未经批准的计划外项目，应由其自有资金支付。根据审计机关审计处理处罚的规定第十五条“审计机关对下列情形之一的违反国家规定的行为，应当依法从轻、减免或免予处罚：（一）违反国家规定的财政收支，财务行为，经审计查出后，认真检查错误并及时纠正”的规定，鉴于在审计期间，河池金河矿冶公司已自行纠正了错误，故免予处罚。四、总结及建议（一）项目造价管理方面的建议项目建设过程中不光要抓质量、进度、投资的控制管理，更应该防患于未然重视合同管理，坚决杜绝以各种理由、各种借口增加建设预算擅自改变建设规模的行为。同时还应像前文所述，针对项目