华赢集团ppp特许经营合同

1 / 14 华赢集团 ppp 特许经营合同 一任领导一套政策 PPP 合同“签完随时改” 专家建议完善 PPP 合同制，健全监督流程遏制政府失信行为 “这些事不能往下说，剩下都是眼泪了 !”记者在东北一个地级市采访时，一位企业家谈及 PPP 欲言又止，既有所顾虑，又担心失去表达机会。 记者走访多地发现，虽然中央大力提倡，一些地方在 PPP 模式推广中出现“响应号召多，实际推进少”的现象。其背后一个重要原因是，地方政府部门在以往的 PPP 项目执行过程中暴露出执行力弱、缺乏契约精神等问题，社会资本对 PPP 模式仍然顾虑重重。甚至有企业家称 PPP 项目“合同是张纸，签完随时改”。 政策随意承诺缩水市场规则退居二线 多位企业家在接受采访时称，对于 PPP 项目的担心主要在于有些地方政府部门契约精神匮乏，导致企业面临政策随意性风险、兑现风险和换届风险。华鸿水务集团与一些市、县有污水处理方面的合作。集团董事长林金华对记者说，由于物价上涨需要调整补贴，公司和一些地方政府产生矛盾。有的地方政府会考虑你的利益，有的地方政府完全不管你。“一个地方一种做法，换一个领导一套政策。这种随意性与法理相抵触， 企业往往无所适从”。 2 / 14 不少企业反映，地方党政负责人拍脑袋定的调子，有时就是 PPP合作的准则。北京大学国家竞争力研究院研究员、中国 PPP 研究院执行院长郭建新忧虑地说：“竞争、透明等市场规则退居二线，你说企业怎么能不担心 ?” 记者发现，在一些 PPP 项目合作中，地方政府部门往往会承诺一些条件，但经常出现兑现缩水或完全不兑现的情况。一些受访的污水处理企业反映，在污水处理厂按合同建成后，地方政府承诺建设的管网并没有配套，导致社会资本成了“孤岛”。再如北京“鸟巢”和五环路两个项目建成后，由于对公益 性和免费的呼声渐高，地方政府顶不住舆论压力，社会资本按原计划经营很难持续下去，最后，地方政府不得不收回经营权， PPP 模式以失败告终。 此外，不少接受采访的企业家反映，地方政府部门换届时“新官不理旧账”的做法是社会资本最怕遇到的事情。一些好的政策在地方政府人事更迭的时候，很容易发生扯皮。 南方一家工业园区采用 PPP 模式建设污水处理厂项目，合同规定是园区企业按月支付污水处理费，但由于园区管委会主任更迭，政策很快变成每半年支付水费。由于项目使用银行贷款，污水处理厂资金链立即十分紧张。类似的 情况不少企业都遇到过。龙江环保集团股份有限公司总裁朴庸健说，目前一些地方政府换届后对项目运营管理不连贯，不3 / 14 遵守双方约定的项目协议，大幅加剧 PPP 项目投资风险。 政府包办事务过多监管边界模糊不清 政府不履职或经常动用行政手段干预，也是 PPP 模式在推广过程中遭遇的一道隐形“弹簧门”。朴庸健说：“地方政府一般都较为强势，如果地方操作不到位或者履约的自觉性不好，企业的合法权益是无法保障的。” “运用 PPP 模式需要政府部门减少公共资源的直接配置，充分激发市场活力，但现实情况恰好相反 。”朴庸健说。 龙江环保集团股份有限公司是黑龙江省规模最大的水务企业，拥有 16 座污水处理厂、 1 座污泥处理处置厂及 2座整建制供水公司。该集团旗下的哈尔滨平房污水处理厂最初设计时，地方政府部门在未与企业协商情况下，自行研究确定的日污水处理能力达到 15 万吨，但实际到现在日污水处理也就 6 万吨。貌似规模大了，政绩多了，可没那么大的量，结果是企业的生产能力大量闲置，成本大幅提高，收益得不到保障。 这样的情况并不罕见。记者在采访中了解到，一些污水处理企业与地方政府以 BOT 模式合作修建污水处理厂时， 政府部门要求他们上马污水处理规模很大的处理设备，承诺通过加大管网建设使若干年后污水收集量达到规模。然而若干年后，污水收集量始终难以达到相应规模，造成企业4 / 14 设备大量闲置，无法获得合理回报。 “一些地方在强调 PPP 项目引入社会资本促进公用事业积极发展时，没有完全厘清政府与企业的角色定位，政府包办的事务过多过细，监管边界不明晰。”朴庸健说。 中央政策研究室原副主任、中国 PPP 研究院理事长郑新立认为， PPP 模式中出现的问题，既是政府部门“应该干的事没干好”，又是“不该干的事情干了很多”，比如干预 企业的投资决策等，这些行为非常不利于 PPP 项目健康发展。 完善 PPP 合同制 监督政府失信行为 一些接受记者采访的学者和企业家建议，公共基础设施 PPP 项目涉及面广、投资额大、合作周期长，需要建立程序严密、运行规范、监督严格有效的监管流程，实现全过程动态监管，真正维护公众利益。 专家建议，完善 PPP 合同制定，突出涵盖性和权威性，为进行下一步规范监管打牢基础。由于 PPP 伙伴合作关系建立在特许经营合同基础之上，因此监管首先是依托合同实施。 北京大学国家竞争 力研究院研究员、中国 PPP 研究院执行院长郭建新说，国外很重视 PPP 合同范本的制定，很多重要领域的 PPP 标准合同的页数一般在 1000 页以上，而监管有效与否的关键在于合同规定的明确程度。 PPP 项目各5 / 14 方应依托国家 PPP 综合服务平台，在特许权协议中详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项，强化涉及公私方的利益条款，一旦出现问题可依章办事。 黑龙江财政厅和广西财政厅的工作人员认为，应建立一支专业性强和技能充实的高素质人才队伍，对 PPP 项目建设、运营进行全方位有效监管。在充分整 合 PPP 资源基础上，搭建国家 PPP 综合服务平台，实现 PPP 项目数据、征信、运作和监管的公开化，有效规避信息不对称、寻租空间大、政府或企业违约失范等问题。 同时，应加强 PPP 项目准入环节监管和审批，引入财政“一票否决”，建立中长期预算规划。中国 PPP 研究院院长贾康认为， PPP 属于政府投资公共项目，其未来每年的支出总额便是政府未来债务。国际货币基金组织强调财政部门在 PPP 项目立项上有否决权，而我国目前财政部门的约束力比较弱。郭建新认为， PPP 模式独有的长期付费机制需要配套的预算支持，但我国实行的年度预算机制 使 PPP 长期款项支付难以保证，可尝试依托国家 PPP 综合服务平台，建立PPP 项目中长期预算规划，对其中政府支出责任的部分明确列示，予以监管，确保项目有支付能力。 此外，朴庸健建议，落实政府监管机构在公共项目实施中的责任追究制度，强化对监管者的问责和执行。他举例说，国务院颁布的城镇排水与污水处理条例去年起正6 / 14 式施行，其中规定“污水处理费应当纳入地方财政预算管理，专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，不得挪作他用”。但因该条例没有配套处罚办法，政府支付运营费用随意性大。专家建议依托国家 PPP 综合服务平台，探索建立针对政府监管的绩效评价体系，引入民众参与，对政府监管越位、缺位和失信行为进行监督。 合肥市清溪净水厂 PPP 项目特许经营合同 特许权协议 二一五年一月 PPP 即“政府与社会资本合作”，已成为 2016 年中国最火的词汇之一。实际上，它在中国并非新生事物， PPP在中国已经历了两个阶段，现在的发展是进入 第三阶段。 第一阶段起自 20 世纪 80 年代中期，以 BOT 为代表的 PPP 模式，被引入中国电厂等基础设施领域，主 要以外商投资 BOT 项目为主。如深圳沙角 B 电厂 BOT 项目、四川成都自来水六厂 BOT 项目、广西来宾 B 电厂 BOT 项目等。其中，广西来宾 B 电厂 BOT 项目为中国政府批准的第一个规范化的BOT 试点项目，曾被评为“最佳亚太电力项目”、“最佳项目融资项目”等。该项目今年特许期满，是中国第一个期满进行移交的 PPP 项目。 第二阶段起自北京奥运会及配套建设项目的投资、7 / 14 建设，以及 XX 年原建设部推行的市政公用事业的特许经营。在这个阶段，外国企业、国有企业和民营企业等均有大量参与，以 BOT 和 TOT 为主。这一阶段，出现了很多 至今仍被视为经典的 PPP 项目，如国家体育场 PPP 项目、北京地铁 4 号线 PPP 项目、浦东自来水厂股权转让项目等。 中国 PPP 第三阶段启动的标志是，国务院于 2016 年5 月 7 日发布的国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见。 2016 年，发改委、住建部、工信部、国资委等近 30 个部、局、委、会、署先后发布了鼓励民间投资的实施细则。同年，财政部设立中国财政学会公私合作专业委员会，提出采用 PPP 模式破解地方融资平台的债务问题。 2016年 10 月 30 日，第 12 届全国人大常委会公布已明确的 68 件立法项目中， 基础设施和公用事业特许经营法正式被列入立法规划。原为二类立法规划，今年调整为一类立法。 以 2016 年 11 月 12 日中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定为标志， PPP 模式上升到体制机制改革层面。进入 2016 年，在国家相关部委，尤其是在发改委、财政部的大力推动下， PPP 在国内广为传播，迅速成为热点话题。截至目前， 2016 年颁布的、与 PPP 有关的重要法律法规已超过 40 部。 2016 年也被称为“中国 PPP 元年”。 同时，在第三阶段， PPP 模式应用范围不断扩大，如新型城镇化 PPP 项目、智慧城市 PPP 项目、公立医院和农村8 / 14 PPP 项目等。 从 1994 年的福建泉州刺桐大桥 BOT 项目算起， PPP模式在中国的应用正好 20 年。总结前 20 年的经验教训，对今后推广使用 PPP模式至关重要。笔者自 2002 年起，进入 PPP 项目的运作和实施，参与了从项目开发、商业模式与交易架构的设计、招投标、合同起草谈判、投融资、财务税收、工程建设、运维的全过程工作，包括鸟巢、水上公园、垃圾焚烧发电和水务等众多国内外 PPP 项目。回顾十多年的工作，笔者这里拟从法律角度对中国的 PPP 实践进行总结，以求为 PPP 模式的良性发展贡献微薄力量。 这里以中国 PPP 项目的实践为基础，总结 PPP 项目实践与现有法律的冲突、存在歧义和矛盾之处，以及要在哪些方面改进以促进 PPP 发展。 一、何谓“中国式的 PPP”？ “特许经营”、“项目融资”与 PPP 谈到中国的 PPP ,就不得不提到“特许经营”和“项目融资”，它们是相互联系又有区别的一组概念。 “项目融资”广义上是指为特定项目的建设、收购以及债务重组而进行的融资活动。在中国实践中，常用的是这个定义。 而 在国际上，项目融资更多地是指狭义概念，即指9 / 14 通过特定项目的期望收益和 /或现金流量，资产和合同权益来融资的活动，对借款人抵押资产以外的资产，债权人没有追索权或只有有限追索权。以下我们所谈的“项目融资”，是就国际通用定义而言的。 在 FASB、 1997 年 4 月 6 日原国家计划委员会的通知境外进行项目融资管理暂行办法、 2016 年 7 月 18 日中国银监会项目融资业务指引中，对项目融资均有定义。项目融资的特点总结如下： 1）主要依赖项目自身未来现金流量及形成的资产，而不是依赖项目投资人的资信及项目 以外的资产来融资； 2）有限追索：贷款人不能追索到借款人除项目资产、现金流量以及所承担的义务之外的任何形式的资产； 3）合理风险分担：确定各方参与者所能承受的最大风险及合作的可能性，利用一切优势条件，设计出最有力的融资方案，这一点实际与 PPP 类似。 【律师观点】项目融资只是一种融资方式，它与公司融资相对应。从融资角度讲，项目融资不是 PPP，只是国际上大多数的 PPP 项目都采用项目融资的方式进行贷款。 那么，何谓“特许经营”？特许经营是指，特许人将某项专属权利，通 过一定程序，授予被特许人在约定的时间和范围内享有和利用，被特许人承担相应义务。 特许经营可分为三大类型，即基础设施和公用事业10 / 14 的特许经营、自然资源领域的特许经营和商业领域的特许经营。其中，基础设施和公用事业领域的特许经营最早起源于1782 年，典型的例子如巴黎市政府授予佩里兄弟公司特许经营权，以建设给水设施；自然资源特许经营最早起源 1901年，如英国英伊石油公司在伊朗取得特许经营权；商业领域的特许经营最早起源 1865 年，如美国胜家缝纫机公司的特许加盟等。 中国商业领域的特许经营已很成熟。 而如果中国的特许经营集中在基础设施和公用事业领域等公共产品和服务的提供方面，个人认为，其实质与中国现在的 PPP 含义一致。 中国 PPP 的实践与国外不同。比如，英国把使用者付费的 PPP 项目称为“特许经营”，而把其他类型项目称为私人融资启动。中国则一开始，就采用“特许经营”的说法。无论使用者付费项目、政府付费项目，还是政府补贴项目，中国的实践一直采用政府授予特许经营权的方式，称为“特许经营”。因此，基础设施和公用事业特许经营和“ PPP”的区别，在理念层面可以探讨，但从中国的实践看，并无实质区别。 如果特许经营集中在基础设施和公用事业领域，则与“中国式的 PPP”重合，这也是我们现在处于立法阶段的基础设施和公用事业特许经营法要解决的问题。而如果11 / 14 采用项目融资方式解决 PPP项目的融资问题，则“特许经营”、“ PPP”、“项目融资”三者重合。 如何定义“中国式 PPP”？ 对“中国式的 PPP”，不同政府部门给出的定义不一样。如： 住建部：是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或 提供某项服 务的制度。 发改委 2016-基础设施和公用事业特许经营法 ：是指各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。 财政部：政府与社会资本合作模式，政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服 务的质量和供给效率。 财政部：政府和社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社12 / 14 会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 国务院：建立健全政府和社会资本合作机制。 【律师观点】 “中国式的 PPP”，即政企合作，政府与公司为建设基础设施和公用事业以及提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，特征是长 期合作、提高效率、风险共担和利益共享。 但当前的众多定义，造成了实践中的认识混乱。如“政府和社会资本合作模式”，与以前的“特许经营”有何区别，是否为替代关系？等等。再如，很多地方本来准备采用 BOT、 TOT 模式实施 PPP 项目，突然提出要改为以“ PPP 模式”来实施。对 PPP 模式的这些误解，会成为中国 PPP 良性发展的障碍。因此，希望有关部门能在国家法律层面，对中国的 PPP 给出一个统一定义。 在对中国的 PPP 进行定义时，应考虑中国的实践。 举例来说，根据国家发展改革委、原国家环保 总局于 XX 年 7 月 4 日联合颁布的关于开展火电厂烟气脱硫特许经营试点工作的通知要求，火电厂烟气脱硫实行特许经营。在实践中，这类特许经营合同，都有一个大前提，即依照上 13 / 14 述通知精神，并经过包括上述两个部门在内的项目协调小组的批准，在政府有关部门的组织协调下，火电厂将国家出台的脱硫电价、与脱硫相关的优惠政策等形成的收益权，以合同形式特许给专业化脱硫公司，由专业化脱硫公司承担脱硫设施的投资、建设、运行、维护及日常管理，并完成合同规定的脱硫任务。那么，这种在政府部门主导之下，由一个企业授予另