的排污交易实践_探索与创新.pdf

第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 532 中国的排污交易实践：探索与创新 王金南 董战峰 秦颖 吴琼 杨金田 李云生 严刚 （环境保护部环境规划院，北京，100012） 摘要： 首先全面探讨了排污交易的理论依据、 排污交易政策有效实施的前提条件以及排污交易一级市场 和二级市场的内涵和特点等基本问题；对国际及国内排污交易政策的进展和动态进行了系统回顾和评 述， 识别并分析了我国深化推广排污交易政策的若干热点问题； 最后对我国排污交易的发展趋势和试点 行动路线图进行了展望，指出中国排污交易制度的构建和完善应分步有序推进、不断拓宽领域、分期重 点突破，应加强关键技术、初始分配、交易市场、法律法规、监测监管、执法监督六大体系建设。 关键词：排污交易；理论基础；创新特征；行动路线图 排污 （权） 交易 （emission trade） 制度最早是由美国经济学家 Crocker Thomas 1（1966） 、 Ronald Coase （1968）和 Dales John 2（1968）提出来的，现已发展成为许多国家一项重要的环境经济政策，是运用 市场机制削减污染的重要手段3-5，而且正在用于全球温室气体的减排合作6,7。随着我国环境管理改革 和环境保护的战略性转变， 以及污染物排放总量控制和节能减排战略的推进， 利用市场机制实现环境容 量资源高效配置的排污交易政策手段也日益受到各级政府部门的重视， 并在不同层面上开展了试点和探 索。 1 排污交易的基本问题 1.1 理论基础 1.1 理论基础 国内目前主要是从经济学和法学的角度对排污权交易理论开展了较多的研究。 排污权交易制度的经 济学理论供给主要有公共物品理论、产权理论以及交易成本理论8-9，法学研究则主要是从排污权的权 利属性、法学范畴以及合法性法律需求等角度来探讨10-12。由于我国的政体、法律体系和传统与西方国 家有所不同，排污权理论也具有不同的特点。美国规定排污权是一种财产权，如通过法律明确规定排污 权为金融衍生工具， 间接地承认排污权是一种独立的财产权。 目前世界上只有美国确定了排污权的财产 权法律属性13。著名经济学家科斯（Ronald Coase，1968）提出的利用市场解决污染问题的科斯定理也 是从企业享有污染权（属于私权利）的假定进行推理演绎的。这些理论和实践并不完全符合我国国情， 适应中国排污交易制度需要的排污权理论的构建必须建立在真实把握中国具体国情的基础之上。 该工作 最重要的一环就是首先应认真梳理和阐明排污权交易的理论基础、实施条件，其产生、发展、演变的过 程以及权利形态流转等基础经济理论和基本法理问题。 作者简介： 作者简介：董战峰， 通讯作者，主要从事环境政策技术经济评估、环境经济政策、环境战略与政策领域的研究，中国 技术经济学会理事、国家环保科技专家、国家环境经济研究与试点项目副组长兼秘书长。 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 533 （1）公共物品理论 （1）公共物品理论 具有公共物品属性的环境容量资源在环境形势严峻的今天日益成为具有稀缺性和价值性的生产要 素。如果没有合理的政府规制，容易产生“公有地的悲剧” ，导致环境容量公共物品的滥用。解决该问 题的一个基本途径是，通过政府的积极引导，最大限度地将环境容量资源引入到市场中，并在政府的规 范下， 利用市场机制实现环境容量资源配置的市场化运营。 排污交易机制就是基于环境经济学上的科斯 原理， 通过环境容量资源使用者对环境容量资源配额指标的交易而实现的环境容量资源优化配置的一种 市场机制。 （2）产权理论 （2）产权理论 要明晰排污权的权利形态和属性，必须从排污权初始萌芽的权利源头来寻找，并依此为基础，弄清 楚排污权的权利理论逻辑构造。在中国，尽管国家宪法、环保基本法或物权法等法律法规尚未明确规定 环境容量资源和污染排放的法律权属， 但根据宪法相关规定， 我国的资源产权制度采用的是国家或政府 代表全体国民行使所有权的一元化自然资源公共所有权模式，因此不难推断，环境容量资源应该同水、 矿产、国土等资源一样属于国有，只不过这种资源是一类常见的“无体物” ，它的“有形”只有通过允 许环境中排放限定数量的污染物来表征和显示。 作为一种特殊形态的资源， 环境容量资源也具有资源的 共性， 即也存在滥用和有效利用的问题。 其滥用表现为污染物排放超过环境承载力， 导致环境质量恶化； 其有效利用主要表现为，污染物排放被限定在一定的总量范围时，环境质量不对人体健康、生态安全和 社会经济的发展产生不良影响。 环境容量资源的国有本质表明， 我国环境容量资源主张的权利在初始是带有公权性质的， 环境容量 资源所有权的权利主体是国家，权利客体是环境容量资源。为了促进国家的经济发展，必须充分合理的 利用环境容量资源，即采用环境容量资源分割为排污指标，并以排污许可证的方式加以实现。通过国家 环保行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权利， 是国家享有的对环境资源所有权基础上衍生出 来的一种权利， 是环境资源的所有者国家许可排污者使用环境资源的权利， 其实质是对环境容量资源的 排他性使用权利而非所有权利，是环境容量资源国家所有权“母权”衍生的一种权益形态，在性质上属 于一种行政性的个人公权利或可称为行政性排污权14。政府以排污许可证的形式分配排污权，实际上 分配的是体现污染物排放总量管制要求的环境容量使用权。 学界通常认为排污权属于一种特殊的物权15-16，其特殊之处在于，传统物权的客体都体现为“具体 的实物” ， 而排污权的客体是环境容量“无体物” ，主要属于“用益物权” 。在实际操作中，物权无论其 客体是矿产、土地等“实物” ，还是各种资源权益等“无体物” ，都可以通过对客体权属的流转（即资源 的所有权同其使用权、收益权、处分权、留置权等财产性权利相分离并在不同市场主体之间基于市场规 则进行流通）实现客体的优化配置，如水权、采矿权、土地权等就是如此，排污权在市场上的权利形态 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 534 转换和流通原理也大体类似。 也就是说， 行政性排污权转化为私权性排污权权利形态实现与市场机制的 对接在理论上是可行的，在实践中是可操作的。尽管在政府的支持下，各地已经开展了众多的排污交易 案例实践， 但是我国目前的法律制度中并没有关于排污权可以通过自由转让或交易从行政性公权利形态 转化为个人私权利形态的规定。因此，应尽快通过民法中物权理论的创新、改革以及环保法律法规中的 排污许可制度的改进， 明确将排污许可证中规定的公权性排污权转化为可以进入市场进行转让或交易的 私权性排污权，进而实现环境容量资源作为商品在市场上的流通、交易，最大程度地提高环境容量资源 的配置效率。从上述分析可看出，排污权交易是社会发展过程中环境资源商品化的体现，是通过一系列 以环境容量为客体的权利形态的转换而实现的排污许可制度的市场化形式。 在实践中， 不少人对排污权 不理解或有排斥心理，存在“企业怎么可能具有排污的权利？” 、 “有钱就可以购买污染的权利?” “企业 排污怎么可以是合法的？”等等疑问，这主要是因为目前国家在该方面仍存在政策法规真空，从而致使 公众对排污权存在误解造成的。 （3）交易成本理论 （3）交易成本理论 行使国家环境管理职能的政府部门根据环境质量达标要求核定的一定时期内的允许污染物排放总 量（即环境容量资源）以排污指标的方式（排污许可证为载体）将排放额分配到企业后，由于不同地区、 不同行业或者企业对同一污染物排放指标削减的边际成本差异显著， 如果政府允许那些由于工艺技术先 进、 边际减排成本较低的企业可将其多于政府分配的排放配额的使用权益自主进行出售等经营行为， 也 允许那些由于扩大规模、新增企业或边际减排成本较高的企业购买这些“空余”出来的排放额并赋予其 使用和经营权利， 那么在环境保护部门或者第三方的跟踪监管以及有关政策和法规的约束下， 出于减排 成本最小化的利益机制驱动，排污交易指标的“需求者”与排污指标的“供应者”企业会积极主动地进 行排污指标的有偿转让。这样，具有商品属性的排污许可通过市场价格杠杆和竞争机制的传递作用，就 可以在环境资源市场上自由流通。 无论对于企业，还是对政府和市场，排污交易机制都是一个较好的污染减排政策选择。对于企业而 言，在选择污染治理方案时，有更大的决策自由空间，利于调动企业减排治污的内在积极性，促使企业 进行技术改造、升级革新或退出市场；对于政府而言，可减少行政管制成本和监管中的信息难以获取等 问题，以较小的社会成本实现污染物总量控制的目标；对于市场而言，能充分利用市场的灵活、资源配 置效率优势，实现环境容量资源高效配置的“帕累托优化”状态。 由于排污交易机制与整个环保的监测监管、执法监督、环境信息共享等环保基础能力均紧密关联， 因此排污交易机制将随着我国环保整体能力的提高而不断发展。 但是， 建立排污交易制度也要考虑交易 成本，不仅要考虑为建立交易市场的技术成本（如排放核定、排放监测、排放跟踪、交易平台等） ，而 且还要考虑用于交易规模限制、交易信息不对称、交易垄断等问题带来的交易效率的损失成本。由于排 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 535 污交易制度与污染物排放总量控制的技术支持条件基本上是相同的， 因此在制度设计中往往主要考虑额 外的追加技术成本。 1.2 开展排污交易的基本条件 1.2 开展排污交易的基本条件 排污交易机制的有效运行， 需要具备一系列基本条件： 参与交易的排污配额指标的污染物必须是可 以使用排放总量控制政策、具有均质混合扩散特点的污染物，如致酸物质 SO2、温室气体等；污染物必 须要有明确而适宜的总量控制目标要求；要有明确的交易具体范围；要保证分配方法的科学、合理、公 平；污染物排放总量指标必须落实到污染源；政策实施的区域和行业范围必须明确；要具备配套的污染 源排放跟踪监管能力和交易管理平台；要有必要的法律法规准备，有法可依。排污交易制度也要处理好 与环境影响评价、排污收费等相关政策的关系，在已有的环境政策下考虑政策设计，并强化政策的组合 效应，增加排污交易政策的效力。 1.3 排污交易的两个市场 （1）基于公平目标的排污配额指标分配一级市场 1.3 排污交易的两个市场 （1）基于公平目标的排污配额指标分配一级市场 在排污交易政策设计中，排污配额指标既可无偿分配，也可采取有偿分配的方式，由于分配对象获 取指标存在竞争性，因此，排污配额指标的分配一般也称为排污交易的一级市场。在排污交易的一级市 场中，主要是确保排污指标分配的公平性，其政策目标是落实总量指标，合理设定“增量” ，公平地分 配初始排污（产）权，建立政府主导的一级市场。由于环境资源产权属于国家，从国家的角度讲，初始 排污权的出让应该体现权益，应该获得资源权益金或者出让金，对企业来说，初始排污权的获得则应该 缴纳资源租金。这也就是污染物排放指标有偿分配的一级市场。 从一级市场的运行模式来看， 一级市场的分配主体是行使政府职责的环保行政主管部门； 在分配方 式上， 考虑到环境容量的地区性差异， 应采取国家和地方分配结合的方式， 即环境保护部与地方环保 （厅） 局一起代表政府进行分配；对于分配客体，新老企业应区别对待，破产企业要交回排污权；在分配方法 上，建议实行基于排放绩效的分配方法；在配额分配的有效时限设置上，考虑到操作性以及与五年总量 控制规划结合，可以采取五年期排污许可证的形式；在资金管理上，有偿分配取得的资金可作为环保专 项资金，统一管理，支持发展可再生能源、提高能源效率、减排技术等。 （2）基于效率目标的环境容量资源配置二级市场 （2）基于效率目标的环境容量资源配置二级市场 排污配额的自由贸易和流通是排污交易的二级市场，是提高污染物排污权（有偿）取得一级市场分 配效率的重要措施。二级市场并不是一级市场建立的前提条件，二级市场旨在提高减排效率，降低污染 减排的全社会成本。 从二级市场的运行模式来看， 二级市场的政策主体主要是污染物减排企事业单位和政府； 在交易方 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 536 式上，允许企事业单位在符合交易规范的前提下基于市场原则自由贸易，新入企业排污指标的获取，可 从二级市场中的排污配额“流量”或者从政府预留的“存量”指标有偿取得；为了防止出现交易价格垄 断，交易价格通常采用政府指导下的市场自我调节机制；政策的空间和行业范围，依据污染物的不同而 不同，具有动态性，与一级市场的减排目标有关。如中国在“十一五”时期大力推进试点的 SO2排污权 交易，其政策范围主要是现有火电厂和新建（扩建）火电厂，在中国一些地方试点实践的 COD 政策范 围主要是排放重点企业和污水处理厂，这与中国在“十一五”期间明确 SO2、COD 为主要污染物减排 目标有直接关系；又如，在“十二五”时期中国推进实施 NOx 总量减排管理，中国的陕西、湖南等地 开始尝试将 NOx 纳入排污权交易范围；在交易运行的监管上，需要构建排放监测与配额跟踪平台，要 求进入排污交易市场的所有企事业单位必须安装排放监测装置， 国家和地方环保部门能够对这些排放监 测进行跟踪， 保证企业排污行为的可测性、 可报告和可验证考核性 （MRV） ； 跨区交易也要避免污染 “热 点”问题；政府为了从外部激励企业排污权交易的积极性，可实施交易所得税收优惠和违规交易严格惩 罚等配套政策。 2 排污交易的国际动态 利用市场机制的排污交易政策手段实施污染物治理， 在国外主要是美国、 加拿大等发达国家得到了 广泛、有效的运用。近年来，业已运用于全球污染物减排战略合作，特别是在气候变化政策领域显示出 了巨大的政策活力。 2.1 大气和水污染物排放交易 2.1 大气和水污染物排放交易 美国是排污权交易制度的发源地。早在 1976 年美国就推行了该政策17，旨在推动电力企业 SO2减 排以及促进电力企业加快技术革新。美国排污权交易的发展过程大体可分为两个阶段18，第一阶段为 20 世纪 70 年代中期到 90 年代初，为排污交易的探索阶段，主要是在政府协调下，做一些局部或区域 的交易， 建立了排放消减信用 （Emission Reduction Credits， ERCs） 基础上的排污交易， 由 “泡泡” (bubble)、 “补偿”(offset)、 “银行”(banking)和“容量节余”(netting)四大政策组成，总体来看，该阶段交易量较 少， 排污交易政策实践成效较小， 但该阶段实践却表明了排污权交易政策对美国电力行业 SO2减排有极 大的可行性， 而且该阶段工作也为进一步扩展排污权交易政策的应用范围提供了宝贵的实践经验。 第二 阶段以 1990 年通过的清洁空气法修正案并实施酸雨计划19为标志，直至今日。1990 年美国修 改清洁空气法时将排污权交易在法律上制度化，该阶段的排污权交易是总量控制型，排污交易政策 在该阶段得到成功应用，真正形成了以市场为导向的排污交易机制，实施范围也涵盖了全美国。排污许 可的初始分配有无偿分配、拍卖和奖励三种形式，其中无偿分配是主要渠道。该阶段排污交易也进入延 伸和全面推广阶段，政策标的物包括了二氧化硫、氮氧化物、汞、臭氧层消耗物等。 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 537 美国大气污染排放交易是迄今为止国际上最广泛和最成功的排污权交易实践， 该政策有力促进了美 国大气环境质量的改善，也降低了大气污染削减的社会成本。统计数据显示，从 1990 年到 2006 年，美 国电力行业在发电量增长 37%的情况下，SO2排放总量下降了 40%，NOx 排放总量下降了 48%。主要 污染物排放量的大幅度削减，使得美国中西部和东北部大部分地区湿硫酸盐沉降较 1990 年水平下降了 25-40%。2012 年美国通过 CAIR 的臭氧交易量达到 318299 吨，NOx 的交易量达到 758588 吨，SO2 通 过 CAIR 和酸雨计划的总交易量达到 8,446,197 吨。近年美国 SO2 交易量如图 1 所示。 200020012002200320042005200620072008200920112012 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 25.0 22.5 21.4 16.5 15.3 19.9 22.4 16.9 13.9 15.1 8.48.4 million ton 图图 1. 美国美国 SO2交易总量趋势交易总量趋势 除了大气污染物开展排污权交易外， 美国在一些流域也探索了水质交易， 既有点源点源交易实践， 也有点源非点源交易和非点源非点源交易案例实践。 这些交易案例主要分布在沿海地区及五大湖地 区。其中，分布于东海岸的交易主要为长岛的氮信用交易计划（康涅狄格） 、Passaic 县流域委员会的污 水预处理交易计划（新泽西） 、Neuse 河流域营养物质敏感水域的管理策略（北卡罗来纳） 、弗吉尼亚营 养物质信用交易计划（弗吉尼亚） ；分布于西海岸的交易主要为牧场牧民间的负荷交易（加利福尼亚） 、 博伊河的排污交易示范项目（爱达荷） 、特拉基河（内华达） 、清洁水服务（俄勒冈） ；分布于五大湖地 区的主要交易为 Rahr 麦芽糖公司许可证 （明尼苏达） 、 南明尼苏打合作许可证 （明尼苏达） 、 Great Miami 河流域交易试点（俄亥俄） 、Red Cedar 河流域营养物质的交易试点项目（威斯康星） 。这些案例的水质 交易指标涉及到十二类主要指标，点源水质交易指标主要包括总氮、总磷、钙、铜、铅、汞、镍、锌。 非点源水质交易指标主要包括硒、CBOD、沉淀物、温度（热负荷） 。尽管目前美国已经进行了许多试 点工作，在一些州也出台了相关的法律、法规来规范排污交易，但总体上看，美国的水质交易还处于探 索阶段，水排污权交易在理论上有不少优势，但没有完全将理论上升为实践，大多数交易项目中的交易 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 538 数量还比较有限，而且多是在政府的干预下进行，总体的市场规模也比较小，也谈不上由市场来操控污 染物的交易， 仅主要是水体营养物交易较为成功。 美国国家环保局资助的有关研究表明， 从近期来看, 营 养物排污许可交易在美国最有前景，从长远来看, 病原体和氯化物存在着交易的可能, 但有毒物质交易 的可能性很小。美国水质排污权交易项目情况如下表 1. 表 1. 美国水质排污权交易项目分部表 表 1. 美国水质排污权交易项目分部表 环保署 分区 州名 排污交易项目 交易类型 交易的污染物 环保署 分区 州名 排污交易项目 交易类型 交易的污染物 1 康涅狄格 长岛的氮信用交易计划 点源点源 总氮 2 新泽西 巴赛克县流域委员会的污 水预处理交易计划 点源-点源 钙、铜、铅、汞、镍、锌 3 弗吉尼亚 弗吉尼亚营养物质信用交 易计划 点源-点源点源-非点源总氮、总磷 4 北卡罗来纳 纽斯河流域营养物质敏感 水域的管理策略 点源点源点源非点 源 总氮 Rahr 麦芽公司许可证 点源-非点源 沉淀物、氮、碳 BOD 明尼苏达 南明尼苏达合作许可证 点源-非点源 总磷（TP） 威斯康星 红杉河流域营养物质的交 易试点项目 点源-非点源 磷 5 俄亥俄 大迈阿密河流域交易试点点源-非点源 氮、磷 加利福尼亚 牧场间的负荷交易 非点源非点源 硒 9 内华达 特拉基河 点源-点源；点源-非点源 总氮、总磷、总溶解性固 体 俄勒冈 清洁水服务 点源-点源 点源-非点源 碳 BOD、氨、温度（热负 荷） 10 爱达荷 博伊河的排污交易示范项 目 点源点源；点源非点 源 总磷 除美国以外，排污权交易目前还只是在一些市场经济发达的国家，如德国、澳大利亚、加拿大、英 国等开展了实践。德国、加拿大、英国都不同程度地借鉴了美国的排污权交易制度。如澳大利亚的新南 威尔士、维克多、南澳州加入了由 MurrayDarling 流域委员会推行的共同开展盐削减信用贸易来解决 领域盐化问题。加拿大为了控制酸雨问题和削减臭氧层消耗物质推行了 SO2、NOX以及 CFCs 贸易。此 外，澳大利亚等在流域管理方面开展了水污染物排污交易。总体来看，排污权交易制度已成为一些发达 国家控制污染物排放的重要措施。 2.2 碳市场交易 2.2 碳市场交易 在全球层次，排污交易机制主要是用于碳排放贸易。目前全球碳市场基本分为两种类型。一是以项 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 539 目为基础的减排量交易，京都议定书中的清洁发展机制（Clean Development Mechanism, CDM）和联合 履约机制（Joint Implementation, JI）就是基于项目的，多数是为了履行减排和承诺和管理要求；二是以 配额为基础的交易，在交易中购买者所购买的排放配额，是在限额与贸易机制（Cap & Trade System） 下由管理者确定和分配（或拍卖）的。例如， 京都议定书下发达国家相互转让的部分“允许排放量” （Assigned Amount Unit，AAU）或在欧盟温室气体排放贸易机制（EUETS）下各成员国所拥有的欧盟 配额（EUAs）。尽管这些机制仍存在一定的缺陷，但是对全球碳排放削减仍起到了很大作用，并得到 了迅猛发展。 2005 年，欧盟向温室气体排放的主要企业颁发排放许可证，有效地削减了二氧化碳等温室气体的 排放。据世界银行统计，2005-2011 年，全球碳排放权贸易额持快速增加态势，2005 年全球碳排放权贸 易额达到 108.6 亿美元，2007 年为 640 亿美元，2009 年为 1437 亿美元，2010 以后全球碳排放贸易额也 持续增长（见表 1.） 。世界银行最新报告称，2011 年碳市场总值增长 11%，达 1760 亿美元，交易量创 下 103 亿吨二氧化碳当量的新高。迄今为止，碳市场最大的一块是欧盟排放配额（EUAs） ，估值为 1480 亿美元。经核证的减排量市场（CER）和新生的二级减排单位（ERU）市场流动性增加，也带来二级京 都抵补交易量的大幅增加（增长 43%，达 18 亿二氧化碳当量，估值 230 亿美元） 。2011 年全球碳市场 继续遵循与往年相同的模式，主要由欧盟排放交易体系（EU ETS）推动。全球碳减排交易体系已初步 形成（见图 2.）20 图 2.全球碳排放权交易市场架构图 2.全球碳排放权交易市场架构 41 目前，英国、加拿大、日本和澳大利亚等国家都建立了国内交易机构来促进温室气体减排，国际上 已形成多个碳交易市场，主要有：欧盟排放贸易体系 EUETS (The EU Emissions Trading Scheme)，这是 目前全球最大的碳市场，交易量占全球交易额的 3/4 以上。作为清洁发展机制项目市场的最大买家的欧 41 参考孟宪玲等绘制，参见：孟宪玲，安福等。全球碳排放权交易市场概述，当代石油石化，2009，12：2024 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 540 盟，其交易计划的进展状况也对清洁发展机制的市场前景产生很大影响。目前，欧盟交易计划已经开始 起草并出台了第三个阶段的计划草案，在某种程度上，欧盟已经同意允许在第三个阶段结束的 2020 年 之前将国际减排信用单位用于欧盟排放交易计划机制中。 鉴于京都后续谈判中欧盟所占的重要地位， 清 洁发展机制将很有可能继续成为全球碳市场的主要工具。 2002 年 4 月成立的英国排放配额交易安排 UKETS (The UK Emissions Trading Scheme)， 是全球第一 个温室气体排放权交易市场，通过购买配额或出售排放权的方式自愿参加减排，2007 年 1 月加入欧盟 排放贸易体系。 2003 年 1 月正式启动的澳大利亚新南威尔士温室气体减排体系 NSW (New South Wales)， 是最早强制实施的减排体系之一， 交易量仅次于欧盟排放贸易体系。 同年， 美国芝加哥气候交易所 CCX (Chicago Climate Exchange)成立，是全球第一家气候交易所，其构建目标是提供弹性的市场机制，也是 京都机制以外的碳交易平台，主要是服务于国内州级二氧化碳自愿减排计划的贸易体系，CCX 一直是 全球温室气体交换的领先者。2004 年，芝加哥气候交易所（CCX）控股建立了欧洲气体排放交易所 （ECX） ，并且成立了芝加哥气候未来交换所（CCFE），使其世界最大的环境衍生品交易所。2005 年， CCX 与中石油公司、天津市联合成立了天津气候交易所（TCX），2008 年 5 月 30 日，与蒙特利尔股 票交易所联合成立了蒙特利尔气候交易所。目前正在筹备印度交易所。 此外，2006 年 7 月加拿大蒙特利尔气候交易所成立， 2008 年 7 月初新加坡贸易交易所、巴西商品 期货交易所成立，2008 年 11 月成立的新西兰排放体系等其他环境交易所也陆续成立。另外，由美国纽 约州前州长乔治帕塔基(George Pataki)于 2003 年 4 月创立的区域温室气体减排行动 RG-GI (Regional Greenhouse Gas Initiative)，已经成功吸收了包括康涅狄克州、缅因州、新泽西州等美国东北部 10 个州 郡的加入，项目开始于 2009 年 1 月 1 日，RGGI 的目标是，2014 年 12 月 31 日前排放量保持在基准水 平，2018 年 12 月 31 日前使温室气体排放量比基准下降 10%。2008 年 9 月 RGGI 成功拍卖所有配额的 首个排放项目，10 个州中的 6 个州参加了配额拍卖和竞标，约 1250 万个配额参加竞拍，投标数量约为 参加竞拍配额数量的 300%，成交价为单位$3.07。 “区域温室气体行动计划”收入有助于各州更好地整 合环保与能源项目，使能效与可再生能源提高 10-30%。 协助发达国家减排的 CDM 机制发展很快。根据世界银行的研究，2006 年全球 CDM 的规模大约为 60 亿美元，2007 年达到近 130 亿美元。在全球 CDM 市场上中国是最大的卖方，据 UNFCCC 统计，截 至 2014 年 2 月 12 日，全球 CDM 注册项目共 7426，其中中国注册项目为 3739 项，占 50.35%，位居第 一位，印度和巴西分别位居第二位和第三位。截至 2014 年 2 月 9 日，仅 2014 年中国获得 CERs 签发的 CDM 项目就 22 项，签发量达到 5368610 吨。CDM 和联合履行市场的最大买方是欧盟，大约占到 86% 的市场，日本占大约 7%的市场。全球的 CDM 项目领域主要包括农业、造林和再造林 、废物处理和处 置、溶剂使用、卤烃和六氟化硫的生产和消费产生的挥发性排放、燃料（固体燃料、油类和气体燃料） 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 541 的飞逸性排放、金属生产、采矿/矿物生产、建筑行业 、交通运输业、化工行业、能源工业等 15 个方 面，各发展中国家依据本国国情在不同阶段包装、开发的 CDM 行业领域侧重点不同，中国目前开发 CDM 项目的重点领域是以提高能源效率、开发利用新能源和可再生能源以及回收利用甲烷和煤层气为 主。图 3 与图 4 分别为中国及世界各国 CDM 项目注册及签发的最新进展（截止到 2014 年） 。 图 3. 世界各国 CDM 项目注册最新进展（2004-2013） 图 3. 世界各国 CDM 项目注册最新进展（2004-2013） 图 4. 世界各国 CDM 项目签发量最新进展（2004-2013） 图 4. 世界各国 CDM 项目签发量最新进展（2004-2013） 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 542 在 2014 年 3 月 10 日波恩气候变化谈判上， 联合国表示， 各国的减排承诺与科学家宣称的必要水平 之间存在差距，而通过注销清洁发展机制(CDM)下的碳信用额度，或可以以较低的成本弥补其中 40% 的差距。联合国京都议定书下的清洁发展机制允许投资者赚取可以出售的碳信用，来帮助他们实现 海外减排目标，已有近 4000 亿美元的投资通过该机制流向了发展中国家的碳减排项目。但由于各国围 绕一个全球气候变化协议以及制定新的减排目标争论不休， 经由该机制引入的投资已经枯竭。 碳信用的 价格已从 2009 年的每吨 20 多欧元，跌至目前的不到 1 欧元，导致许多项目无利可图，到 2020 年，避 免全球变暖的潜在破坏性影响所需的减排之间存在至少 200 亿吨二氧化碳的差距。 因此， 联合国将注销 碳信用作为应对气候变化的一种方式， 而这将可能带来大量审计方面的问题， 相应的环境效益也将被夸 大。 表 2. 20052011 年全球碳市场交易情况 表 2. 20052011 年全球碳市场交易情况 交易类型交易类型 2005 2005 2007 2007 2009 2009 2010 2010 2011 2011 交易量 交易量 MtCOMtCO2 2 交易额 交易额 MUS$MUS$ 交易量交易量 MtCOMtCO2 2 交易额交易额 MUS$MUS$ 交易量交易量 MtCOMtCO2 2 交易额交易额 MUS$MUS$ 交易量交易量 MtCOMtCO2 2 交易额 交易额 MUS$MUS$ 交易量 交易量 MtCOMtCO2 2 交易额交易额 MUS$MUS$ 配额交易市场 配额交易市场 欧盟排放配额 321 7,908 2,06150,0976,326 118,47 4 6,789 133,59 8 78,53 147,84 8 政府分配排放额度 - - - - 155 2,003 62 626 47 318 移除单元（RUM） - - - - - - - - 4 12 新西兰单元(NZU) - - - - - - 7 101 27 351 区域温室气体减排行动 - - - - 805 2,179 210 458 120 249 芝加哥气候交易所 1 3 23 72 41 50 - - 4 63 澳洲南威尔士减排体系 6 59 25 224 34 117 - - - - 其他 - - - - - - 94 151 26 40 配额交易市场小计 328 7,971 2,10950,3947362 122,82 2 7,162 134,93 5 8,081 148,88 1 项目交易市场项目交易市场 初级 CDM 市场 341 2,417 551 7,426211 2,678 二级 CDM 市场 10 221 240 5,4511,055 17,5431,275 20,637 1,822 23,250 联合履行 11 68 41 499 26 354 - - - - 自愿交易 20 187 42 265 46 338 69 414 87 569 项目交易市场小计 382 2,894 874 13,641283 3,370 1,609 24,257 2,200 27,139 碳市场交易总计碳市场交易总计 710 10,864 2,98364,0358,700 143,73 5 8,772 159,19 1 10,281 176,02 0 资料来源：State and Trends of the Carbon Market 2007-2012, World Bank 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 543 2005200620072008200920102011 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000 200000 MtCO2 MUS$ 图 5.全球碳排放权交易市场交易量及交易额走势 图 5.全球碳排放权交易市场交易量及交易额走势 3 排污交易在中国的实践发展 排污交易在中国完全是一个外来引进的环境经济手段，其发展已经有近 20 年的发展历史。排污交 易在中国的发展大体上可以分成以下三个阶段。 3.1 起步尝试阶段（19882000 年） 3.1 起步尝试阶段（19882000 年） 中国早在 1980 年代末期就已经进行了排污交易实践。1987 年，上海市闵行区开展了企业之间水污 染物排放指标有偿转让的实践；1988 年 3 月 20 日，国家环保局颁布并实施的水污染物排放许可证管 理暂行办法第四章第二十一条就规定了： “水污染排放总量控制指标，可以在本地区的排污单位间互 相调剂” ；1991 年，在国家环保总局的领导下，在 16 个城市进行了排放大气污染物许可证制度的试点 工作，在此基础上，自 1994 年起又在其中包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳这 6 个城市开展了 大气排污权交易的试点工作，取得了初步经验。 1996 年，国务院批复同意国家环保局提出的 “九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划 ， 我国正式把污染物排放总量控制政策列为“九五”期间环境保护的考核目标，在全国所有城市推行排污 许可证制度。总量控制和排污许可证在全国范围内的推行，这为中国开展排污权交易奠定了制度基础， 为排污权交易在中国落地生根提供了土壤。 而 2000 年 4 月 29 日第九届全国人大通过的 大气污染防治 法 ，为国家污染控制战略真正实现由浓度控制向总量控制转变提供了法律保障，对排污许可证制度赋 予了相应的法律地位。 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 544 总体来说，这一时期排污交易政策文件和实践案例从无到有，主要在国家环境保护部门的推动下， 集中在大气污染物排污交易方面进行了初步试点尝试， 并取得了一些有益的经验， 为后续排污交易试点 探索的不断深化打下了一些基础。这一阶段的主要事件如附件 1。 3.2 试点摸索阶段（20012006 年） 3.2 试点摸索阶段（20012006 年） “十五”期间，我国环保工作的重点全面转到污染物排放总量控制，为了使环保工作更加适应 经济建设的需要， 原国家环保总局提出了通过实施排污许可证制度促进总量控制工作， 通过排污权交易 试点完善总量控制工作。 在此背景下，2001 年前后开展了不少试点项目，如中美环境合作项目中国利用市场机制削减二 氧化硫排放的可行性研究和推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究 、亚洲 开发银行在太原市开展了市域范围的二氧化硫排污交易试点项目， 并协助太原市制定了 太原市二氧化 硫排放交易管理办法 ，美国环保协会（EDF）在南通排污交易的项目等。在这些项目的推动下完成了 多项排污权交易案例，积累了丰富的实践经验。2002 年，在美国环保协会的支持下，原国家环保总局 下发了 关于开展 “推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目” 示范工作的通知 ， 在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州市共七省市开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试 点工作等。2006 年 5 月，财政部和原环保总局联合开展了部分省市排污交易的调研，召开了专家座谈 会，征求了包括上海、江苏、浙江、天津、山西、河南、广东、福建、广西等省市区在内的财政部门和 环保部门，以及国家电网、南方电网、五大电力集团公司和部分地方电力公司的意见，认为电力行业排 放绩效明确、二氧化硫治理技术成熟，可在全国范围率先推行排污交易试点工作。 水污染物排污交易试点在该阶段也有所开展。如 2001 年，浙江省嘉兴市秀洲区出台了水污染物 排放总量控制和排污权交易暂行办法 ，实行了水污染排污初始权的有偿使用。2006 年，嘉兴市启动了 全市范围的污染物排放总量控制和排污权交易。江苏省环境保护委员会也在 2004 年印发了江苏省水 污染物排污权有偿分配和交易试点研究工作方案的通知（苏环委（2004）6 号） 。但是与大气污染物 二氧化硫排放交易的试点探索力度相比，水体污染物排放交易试点探索力度相对较弱。 总体上说，这一阶段的排污交易试点工作中的排污交易仍基本上是政府部门“拉郎配”方式运作， 但是随着试点实践探索的不断展开， 排污交易政策机制在节能减排方面的潜力已经开始显现。 这一时期 的排污交易主要历史事件和案例如附件 2 所示。 3.3 试点深化阶段（2007） 3.3 试点深化阶段（2007） 随着国家环保战略思路从传统的行政管制手段转变到注重综合运用行政、 法律以及市场和自愿 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 545 手段，最近几年各级政府日益重视市场机制对环保的作用，近几年国家年度“深化经济体制改革重点工 作的意见” 、政府年度工作报告等政府重要文件，均多次提到加快环境资源价格改革，发挥市场配置环 境资源的基础性作用，十分关注环境经济政策的运用。原国家环保总局于 2007 年启动了国家环境经济 政策试点项目，探索绿色信贷、环境保险、绿色贸易、环境税、生态补偿和排污交易等政策。 环保部先后选择江苏、浙江、天津、湖北、湖南等省市作为排污权交易试点省市，探索主要污 染物排污权有偿使用和交易经验， 并在以环保部环境规划院为主导的国家环境经济试点项目技术组的支 持下，先后开发了排污交易相关平台系统，制定了相关政策文件：设计了国家电力行业二氧化硫排污交 易制度体系，完成了电力行业二氧化硫排污交易管理平台功能设计和软件开发，起草了“关于加快推进 排污权有偿使用和排污交易工作的指导意见” 、 “火电行业二氧化硫排污交易管理办法” 、 “主要水污染物 排污权有偿使用与排污交易技术指南”等政策文件。 在国家高度重视推进排污交易在治污减排中的作用这一政策大背景下， 各地方政府积极探索排污交 易机制。目前，国家财政部、环境保护部批复的排污权有偿使用和交易试点地区有 11 个，分别为浙江、 江苏、天津、河北、内蒙古、湖北、湖南、陕西、重庆、山西和河南，除此之外，广东省、辽宁省、贵 州省等其他省份也积极自主开展排污权有偿使用和交易探索， 这些地区或专门出台了相关政策文件或者 在相关地方法规中设置有关排污交易的条款， 如山西省政府出台了 关于在全省开展排污权有偿使用和 交易工作的指导意见 、黑龙江省出台了黑龙江省二氧化硫排污权交易管理办法（试行） 、浙江省政 府下发浙江省人民政府关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见 、湖北省下发关于排 污权交易基价及有关问题的通知等，河南省则在河南省水污染防治条例 ，规定排污单位节余的排 放指标可逐步推行有偿转让。一些地、市、县也制定了相关的办法和实施细则等，如江苏常州市武进区 人民政府出台了关于开展主要水污染物排污权有偿使用和交易试点工作的通知 、浙江省诸暨市出台 了诸暨市污染物排放总量指标有偿使用暂行规定等。 不少地方在当地政府环保部门的促成下发生了排污交易案例。典型的如：2009 年 12 月 25 日， 重庆市成功实施首例二氧化硫和化学需氧量排放指标交易，成交额 800 余万元；2009 年 12 月 31 日， 山西的 3 家电力企业与国网能源开发有限公司签订了二氧化硫排污交易合同， 二氧化硫排污权最高售价 为 6315 元/吨，交易量为 1.4 万吨，交易金额近 9000 万元。2010 年 6 月 5 日，陕西省首次二氧化硫排 污权拍卖，12 家企业参与竞拍，该此排污交易初始配额拍卖的基价为 2500 元/吨，最高成交价为 4200 元/吨，总成交额 944.9 万元。众多开展排污交易地区中，浙江省较为靠前，截至 2013 年一季度，全省 累计开展排污权有偿使用 7241 笔，缴纳有偿使用费 13.1 亿元，排污权交易 2330 笔，交易额 4.6 亿元， 其中企业间直接交易 68 笔，交易额 1004 万元，排污权租赁（临时排污权交易）246 笔，交易额 570.8 万元，全省累计交易额达到 17.7 亿元。根据最新的统计，全省共有 232 家排污单位通过排污权抵押， 第十一届中国技术管理（MOT 2014）年会论文集 546 获得银行贷款 35.1 亿元。 各地区为了方便本地的排污交易工作的开展也纷纷成立了排污交易机构，江苏省、湖北省、湖 南省、 云南省、 陕西省等地均成立了面向全省的环境资源交易所。 由于排污交易政策背后所隐藏的商机， 一些对排污权交易进行商业化运作的公司也开始成立，各地政府也积极协助、配合，共同来打造排污权 交易的平台，并且交易标的物也很宽泛，并没有局限于国家总量减排的主要污染物，甚至扩展到了一切 具有环境权益的交易物。如 2008 年 5 月，天津产权交易中心、中油资产管理有限公司、芝加哥气候交 易所三家单位联合筹建天津排污权交易所，交易标的物将不仅涉及到 SO2、COD 等传统污染物，而且 还涉及温室气体排放权、 经济生产发展机制技术， 以及其他可定量化、 指标化和标准化的交易产品。 2008 年 8 月 5 日，北京环境交易所、上海环境能源交易所同日成立，经营的对象也是涵盖宽泛的各类环境权 益产品。 2009 年 11 月 17 日， 深圳国际能源与环境技术促进中心、 深圳国际高新技术产权交易所、 RESET （香港）有限公司联合成立亚洲排放权交易所（AEX） 。这是亚洲首个排放权交易所，业务重点将是现 行的国家排放许可权配额交易、深港排放权交易和国际化交易。除此之外，其他省市级的排污权交易中 心也相继建立。如 2009 年 8 月 1