上海房地产持续发展的战略思考——从上海房地产行业管理角度分析.pdf

复旦大学 硕士学位论文 上海房地产持续发展的战略思考从上海房地产行业管理角 度分析 姓名：沈宁雷 申请学位级别：硕士 专业：高级管理人员工商管理 指导教师：郁义鸿 20040512 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁雷 上海房地产持续发展的战略慰考 摘要 自改革开放来，上海的房地产业获得了长足的发展，并迅速跃升为拉动上海经济 增长的支柱产业之一。因此，其能否持续、稳定、健康地发展，对上海的经济、社会、 环境都会产生很大的影响。本文研究：政府授权的行业管理部门如何通过行政和市场 化的调控手段，促进上海房地产业的可持续发展。首先根据可持续发展的公理框架确 定了上海房地产业可持续发展的基本概念，继而针对目前房地产业存在的诸如商品房 房价过高、中低价位、中小户型商品住宅的阶段性供应短缺、商品住宅空置下降加快、 房地产投资偏高，市场销售还欠规范，房地产市场信息不对称，土地供应市场不完善， 住房制度改革有待深化等问题。从上海的房地产行业管理出发，具体剖析上海房地产 市场要素发展的实际情况，提出通过土地资源合理配置、正确处理房地产开发与环境 保护、房地产市场建设实现可持续的发展来支持上海经济的定位与发展的基本途径， 即资源利用途径、经济发展途径、生态保护途径和社会进步途径。重点从土地资源与 房地产持续发展、房地产开发与可持续发展和房地产市场与可持续发展的角度出发， 提出了若干对策和建议，并在此基础上提出了上海房地产业可持续发展的综合措旖和 建议：即加强宏观调控职能、建立房地产业可持续发展的评价指标体系、维护市场公 平、完善法制建设、构造房地产业知识创新体系等。 【关键词】房地产，可持续发展，土地供应，评价指标体系 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁雷h 海房地产持续发展的战略思考 A b s t r a c t E v e rs i n c eC h i n a sr e f o r ma n do p e n n gu p ，S h a n g h a ir e a le s t a t ei n d u s t r y h a sg r o w ni n t oo n eo ft h ep i l l a ri n d u s t r y T h u sw h e t h e ri tw i l1k e e pas t a b l e ， h e a l t h y a n ds u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n tw i l ld e e p l yi n f l u e n c eS h a n g h a i se c o n o m y a sw e l la ss o c i e t ya n de n v i r o n m e n t T h i sp a p e rw i l l r e s e a r c ho nt h e a d m i n i s t r a t i v ea n dm a r k e tm e t h o d s t h a t S h a n g h a ig o v e r n m e n t a u t h o r i z e d d e p a r t m e n t su s et op r o m o t et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fr e a le s t a t ei n d u s t r y F i r s to fa l l ，ab a s i cc o n c e p to fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fS h a n g h a ir e a l e s t a t em a r k e ti sp u tf o r w a r d T h e nIr a i s es o m ep r o b l e m sc o n f r o n t e di nt h e p r o c e s so fa c h i e v i n gi t ，s u c ha st h eh i g hp r i c eo fh o u s i n g ，p e r i o d i c a la b s e n c e o fs i n a i la n d c h e a ph o u s i n g f o ri o , 一i n c o m ec i t i z e n s ，o v e r h e a t i n go fi n v e s t m e n t ， 1 a c ko fs t a n d a r d i z a t i o no fm a r k e ta n ds a l ea n dap r o p e ri n f o r m a t i o ns y s t e m ， a n dt h es t i l 卜t o i m p r o v el a n dm a r k e ta n dh o u s i n gs y s t e m i ，o nb e h a l fo f S h a n g h a i r e a le s t a t em a r k e ta d m i n i s t r a t o r ，a n a l y z e t h es it u a t i o no ft h e d e v e l o p m e n to ft h i sm a r k e ta n dr a i s es o m eb a s i cw a y st os u p p o r ti t sd e v e l o p m e n t ， n a m e l y ，t h er e a s o n a b l ea l l o c a t i o no fl a n dr e s o u r c e ，a n dt a k i n ge n v i r o n m e n t p r o t e c t i o na n das u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti n t oc o n s i d e r a t i o n M ye m p h a s i s 1 i e si nt h em e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n st os u p p o r tt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t o fS h a n g h a ir e a le s t a t em a r k e t ，w h i c hg o e sa sf o l l o w s ： S t r e n g t h e n i n go fa d m i n i s t r a t i v ea n dr e g u l a t i v ef u n c t i o n s ： E s t a b l i s h m e n to fae v a l u a t i o ns y s t e mo fr e a le s t a t ei n d u s t r ys u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ： M a i n t a i n i n go faf a i rm a r k e t ： P e r f e c t i o no fr e l a t i v el a w sa n dr e g u l a t i o n s ： U p b u i l d i n go far e a le s t a t ek n o w l e d g ec r e a t i v es y s t e m r K 呵W o r d s r e a le s t a t ei n d u s t r y , s u s t a i r m b l ed e v e l o p m e n ta l l o c a t i o no fl a n dl 陀S O u r c e , e v a l u a t i o ns y s t e m , 2 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁鸳 上海房地产持续发展的战略思考 1 1 问题的提出 l 绪论 上海房地产的可持续发展必须与上海在全国、在亚洲的城市定位紧密联系， 必须与上海的经济、社会、环境相协调： 房地产是上海经济发展的支柱产业，是资本密集、劳动密集且风险较大的 产业，房地产业关联度高，带动力强，与此相关的产业就业系数也较高，是一高 附加值的产业。 房地产对上海的经济发展起着重要的作用，又与人民生活密切相关，其能否 持续、稳定地发展对上海的经济、社会、环境都有很大的影响。 1 2 研究的目的、方法和内容 1 2 1 研究目的 一个产业、一个市场是否是可持续的发展，涉及到该市场资源配置的合理性及市 场的参与者，其中最重要的是三个参与者：企业、消费者、政府。本文研究的是，作 为政府行业管理部门如何通过行政和市场化的调控手段，去推动上海房地产可持续发 展。并从理论角度提出若干操作建议。 1 2 2 研究方法 本文立足于收集到的有关国内外房地产可持续发展方面的文献资料，尤其是上海 房地产发展的文献资料，并在此基础上结合本人近年长期从事房地产行业管理工作体 会、在研究生学习期间的理论知识、以及收集到的“上海城市十五发展规划”、“上海 市房地产十五发展规划”等房地产发展方面的资料，对其进行综合分析和研究，力求 从理论联系实际的角度进行课题的研究。 1 2 3 研究内容 ( 1 ) 可持续发展的概念 ( 2 ) 房地产可持续发展的概念 ( 3 ) 对上海房地产现状和存在闯题进行剖析 ( 4 ) 保持上海房地产可持续发展的若干建议 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁雷 上海房地产持续发展的战略思考 2 可持续发展的概念 2 1 可持续发展的概念 2 1 1 可持续发展的来源 ( 1 ) 生物学家最早提出可持续性的概念。在生物领域内，可持续性 ( S u s t a i n a b i l i t y ) 这个指的是生物生存的一种状态，即在环境可承受的容 量内获得生存与发展，生物对象从外界获得的一种可支持性、可滋养性、可 持续性。 ( 2 ) 8 0 年代联合国环境发展署( U N C E N ) 将可持续性发展的概念扩展到了政治、 经济、社会等领域。各国学术界对此概念表现了极大的重视与关注，三家著 名的学术研究机构；联合国环境规划署( U N E P ) 国际环境发展研究所( I I E D ) 和世界资源研究所( W R I ) 联合声明提出以“可持续性发展为我们的指导原则”。 ( 3 ) 挪威前首相布伦特兰夫人领导世界环境与发展委员会( W c E D ) ，于1 9 8 7 年发 表了我们共同的未来( O u rC o m m o nF u t u r e ) 的长篇报告，最终形成了可 持续发展的概念。 2 1 2 可持续发展概念的定义 可持续发展的最初定义 亦称“可持续发展”和“持续发展”。可持续发展的定义为“既满足当代人的 需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”，S u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n ti sd e v e l o p m e n tt h a tm e e t st h en e e d so ft h ep r e s e n tw i t h o u t c o m p r o m i s i n gt h ea b i l i t yo ff u t u r eg e n e r a t i o n st om e e tt h e i rn e e d s 一 一我们共同的未来 可持续发展定义的几种观点 可持续发展是“不断提高人群生活质量和环境承载能力的、满足当代人需求 又不损害子孙后代满足其需求能力的、满足一个地区或一个国家长久需求， 又不损害别的地区或人群满足其需求能力的发展”。我国有的学者 持续发展是一种具有经济含义的生态概念一个持续社会的经济和社会 体制的结构，应是自然资源和生命系统能够持续维持的结构。美国世界 观察研究所所长莱斯特R 布朗教授 符合我国的可持续发展的定义： 4 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁雷 上海房地产持续发展的战略思考 既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。即： 经济、社会、资源和环境保护协调发展，发展经济，保护好人类赖以生存的大气、淡 水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永远发展和安居乐业。 需要 对需 要的 好的社会 图2 - I 可持续发展的内容 由上图可以看出，可持续发展亦即江泽民同志指出的：“决不能吃祖宗饭，断子 孙路”。 2 1 3 可持续发展的内涵特征 可持续发展涉及可持续经济发展、可持续生态发展和可持续社会发展三方面的协 调统一，要求人类在发展中讲究经济效率，关注生态安全和追求社会公平，最终达到 人类生活质量的提高。可持续发展虽然缘于环境保护问题，可持续发展将环境闯题与 发展问题的解决有机地结合起来。已经成为一个有关社会经济发展的全面性战略。具 体地说，可持续发展的内涵应包括以下三方面内容。 ( I ) 经济可持续发展。可持续发展十分强调经济增长的必要性，而不是以环境保 护为名取消经济增长。因为经济发展是国家实力和社会财富的基础。但可持续发展不 仅重视经济增长的数量，更关注经济发展的质量。可持续发展要求改变传统的以“高 投入、高消耗、高污染”为特征的生产模式和消费模式，实现清洁生产和文明消费， 以提高经济活动中的效益。 ( 2 ) 生态可持续发展。可持续发展要求经济发展与自然承载力相协调。发展的同 时必须保护、改善和提高地球的资源生产能力和环境自净能力，保护以可持续的方式 使用自然资源和环境成本。因此，可持续发展强调发展需要节制，没有节制的发展必 须导致不可持续的结果：同时又不同于以往环境保护与经济发展相脱离的做法，而是 要求保护与利用要合理地结合起来。可持续发展强调对环境资源的预防应该重于治 理，要在发展的整个过程中预防，而不仅仅是末端治理，从而在根本上解决环境问题。 5 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁南上海房地产持续发展的战略思考 ( 4 ) 可持续发展强调社会公平是发展的内在要素和环境保护得以实现的机制。发 展的本质应包括普遍改善人类生产质量，提高人类健康水平，创造个保障 人们平等、自由、教育、人权和免受暴力的地球社会环境。这就是说，在人 类可持续发展系统中，经济可持续发展是基础，生态可持续发展是条件，社 会可持续发展才是目的。人类应该追求的是以人为目标的自然经济一 社会复合系统的持续、稳定、健康发展。 图2 - 3 可持续发展的几种观点 说明： ( 1 ) 经济、社会的发展要与环境、资源相协调； ( z ) 可持续发展应综合生态效益、经济效益和社会效益把系统的整体效益放 在首位： ( 3 ) 对不同属性的资源，采取不同的对策： 6 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁雷 上海房地产持续发展的战略思考 ( 4 ) 可持续发展山自然、社会、经济、文化等多因素组成的复合系统t 它们之 问相互联系、相互制约。 可持续发展是持续不断的，应能满足当今的需要，又不致危及人类未来的发展a 2 1 5 可持续发展应遵循原则 代际公平原则 既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展a 代内公平原则 代内所有人，不论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化等方面的差异r 对于利用自然资源和享受清洁、良好的环境享有平等的权利： 可持续利用原则 可以持续的方式利用自然资源，以保持可再生资源在最佳再生能力前提下的利 用，和不可再生资源不以使其耗尽的方式的利用： 环境和发展一体化原则 将环境保护和其他方面的发展有机地结合起来。 2 1 6 可持续发展的基本目标 可持续发展的基本目标，本质上指的是横向复合系统的基本目标，它很难用十分 明确的指标来加以衡量，它包括的成分主要是价值成分，可持续发展的基本目标就是： 合理地利用资源，尊重保护环境。对于更新的自然资源其利用的方式应是可 持续的，即在一定的时间内资源消耗的速度应当不超过同一时段内资源自身 更生的恢复能力，而不可更新的自然资源，应逐步被那些对自然环境无害的 可更新资源取代。 长远的连续的重视内在质量的发展观念。目前的发展不仅要考虑当代，而 且考虑下一代，下几代甚至几十代那样的永续发展。 协调的发展。这种协调是全方位，多层次的，存在于人与自然之间，也存在 与人类社会内部。 2 2 房地产可持续发展的概念 2 2 1 房地产可持续发展的概念 房地产的可持续发展首先不是一个宏观的概念，是针对一个特指的城市，在一个 相对周定的时间范围内的概念。 其次，房地产可持续发展研究的关系是，在一个城市，在一定的时间范围内，如 7 上海房地产持续发胜的战略_ | ；l I 考 何使房地产开发既满足城市经济的发展，创造良好的生活、商业环境，同时，又保证 资源配覆的合理性，保护生态环境，尽可能的不增加整个城市的生活成本与商业成本。 第三，作为概念的补充，个城市的生活环境、商业环境如何评价是多方面的， 会涉及人文、历史、自然等各方面因素，但关键的因素是如何满足一个城市的定位的 要求，而城市的定位又是一个与周边城市比较优势博弈的结果。 本文所要讨论的是，从上海的房地产行业管理出发，通过土地资源合理配置、正 确处理房地产开发与环境保护、房地产市场建设实现可持续的发展来支持上海经济的 定位与发展。 2 2 2 房地产可持续发展途径 从房地产发展的特性中，我们知道，作为房地产开发中最重要的土地、环境等资 源，也具有资源的稀缺、不可复原等特征：作为一种商品，房地产产品是社会财富的 重要组成部分，房地产的价值是一种物化了的土地价值，是要在房地产市场上表现出 来；其价值的另一种表现形式即为居民对居住的追求，和对不同住房品质的选择；而 作为一种基本物质资料，房地产是保证社会经济生活正常运作的基本条件，房地产与 其社会环境具有重大的相互影响。正是从房地产的特性及可持续发展的内涵出发，所 谓的房地产可持续发展，既包括土地资源的永续利用，也包括住宅业的稳定协调发展， 还包括房地产市场完善与人居环境改善等多方面内容。具体而言，房地产可持续发展 的基本途径为： 资源利用途径。坚持土地资源集约化的利用，要充分考虑土地资源是产业的基础 载体，房地产业发展空间的大小往往取决于可利用土地资源的数量。 经济发展途径。房地产可持续发展也同样要考虑市场的需求，也遵循价值规律的 发展要求，因此，必然要求构筑更为完善的市场体系，实现房地产持续稳定增长， 在房地产市场体系中实现房屋和土地的经济价值的同时，发展本身也蕴含着实现 其社会价值和生态价值，故必须咀坚持经济效率为目标，以集约化生产代替租放 型生产模式，以完全、周密、系统的市场营销方式，代替落后的、个体的销售方 式，以规模化、系统化的开发模式，赢取系统效应。 生态保护途径。作为不动产，房地产与其自然环境和社会环境有着重大的相互影 响，如何使房地产开发对生态环境影响最小，通过对房地产开发中有关对环境的 营造，包括坡、水，以及植被的合理配置，使其环境质量有所改善，从而体现其 生态环境价值。房地产生态价值的实现也是房地产可持续发展的必然要求。 社会进步途径。房地产可持续发展，要求实现房地产业的持续增长，以不断增加 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁雷上海房地产持续发展的战略思考 社会财富，也要求实现包括房屋和土地在内的所有社会财富更为公平地分配给所 有社会成员，使社会成员均能享受到居住条件改善的待遇，同时针对社会财富分 配的不均匀，形成不同层次的住房供应体制。考虑到社会安定的因素，促进不同 层次的居民和睦相处，保证房地产资源配置的公平合理。 2 2 3 房地产持续发展的目标 房地产发展必须确保城市在经济上、社会上、生态环境上以及技术上的可持续性。 换言之，以尽可能小的环境代价取得尽可能大的效应。 就操作意义上而言，房地产发展必须与经济发展，土地利用，环境保护和改善， 交通、教育、商业、娱乐、安全等诸方面匹配，以确保在这些不同的领域内达到可持 续发展的目标。 就初期基本目标而言，房地产开发是在社会经济和资源承载的范围内，实现房地 产供应和需求的基本平衡；并满足各层次，各阶层住房改善的需要；以人为本，实现 土地资源的优化配置及环境保护和改善，最大限度地提高房地产业的经济效益。同时 让市民在改善住条件的基础上，尽可能普遍地享受到社会各类资源对其生产、生活的 便利和实惠。 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁雷上海房地产持续发展的战略思考 3 上海房地产发展现状 2 0 0 3 年，本市房地产市场继续保持快速增长，呈现投资总量扩张，市场供需两 旺，房地产增加值占G D P 比重继续上升，投资预期看好的较好态势。目前上海房地产 市场发展现状为： 3 1 房地产开发投资规模创历史新高 2 0 0 3 年，本市房地产开发投资突破9 0 0 亿元，完成9 0 1 2 4 亿元，比上年增长 2 0 3 ，增幅比上年增加l - 6 个百分点。对全社会固定资产投资增长的贡献率达5 7 5 ， 占全市固定资产投资比例达3 6 3 ，成为扩大投资需求的重要推动力。 随着政府宏观调控和市场机制自我调节的双重作用，本市房地产开发投资结构逐 步优化，国有、私营、股份制、外商港澳台等各类投资主体共同推进房地产市场发展 的格局更趋成熟，由于市场供需活跃，市场基本处于求大于供的局面，也分担了房地 产开发所带来的金融风险。 l 、商品住宅投资占总量四分之三强，办公楼投资比重增加较快。进入新世纪以 来，本市商品房建设始终坚持以居住为主，商品住宅投资占全部房地产开发投资的比 重持续在7 0 以上。2 0 0 3 年，本市商品住宅完成投资6 7 6 2 8 亿元，比上年增长1 9 1 ， 占全部开发投资的7 5 。办公楼投资比重增加也较快，完成6 6 6 7 亿元，增长9 8 9 9 6 ， 比重由上年的4 5 升至7 4 ，增加2 9 个百分点。商业营业用房比重与上年基本相 同，完成6 7 8 2 亿元，增长了8 5 ，占7 5 ；其他用房比重略有下降，完成9 0 4 5 亿元，增长6 3 ，占1 0 ，比上年减少1 3 个百分点。 2 、外商港澳台投资增速强劲，私营及股份制经济单位占总量比重略有下降。2 0 0 3 年，本市外商港澳台完成投资1 4 7 1 4 亿元，比上年增长4 3 1 ，快于其他各类投资 主体的发展速度，投资增速强劲。联营经济单位完成1 1 6 4 亿元，增长4 3 ：集体经 济单位完成5 2 3 4 ，增长3 5 。此外，私营经济单位完成2 8 9 8 6 亿元，增长l O 蹦， 占全市投资比重由上年的3 4 蛾降至3 2 2 9 ，减少2 7 个百分点：股份制经济单位完 成2 9 2 1 4 亿元，增长1 6 6 ，占全市投资比重为3 2 4 ，比上年减少1 个百分点。 3 、房地产投资的增长，在固定资产投资增长份额中，占有主要的比重。进入新 世纪，上海固定资产投入，始终维持在1 8 0 0 一2 0 0 0 亿左右。而房地产投资呈现着持 续增长，2 0 0 3 年达到9 0 1 2 4 亿元，占固定资产投资比例3 6 3 ，三分天下中占了一 份。和本市工业固定资产投资和更新改造投资投入增长比较，则房地产投资增幅平均， 由于市场活跃，交易甚旺，这种投入的预期有着明朗的前景，显然这种增长是健康有 效的。再加上近年来，固定资产投资中，很大一部分市政公用基础设施的投资，而这 0 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁钉上海房地产持续发展的战略思考 些工程的服务对象主要也是为城市功能的完善和交通网格化，这对房地产开发无异又 注入了新的活力在地铁、轨道交通、越江隧道等交通便捷的地方，房地产投资更为 活跃。 总之，近几年，由于房地产投资市场化框架已逐步形成，投资预期有良好的前景， 本市房地产持续增长，为上海经济注入了新的活力。 3 2 土地开发继续扩大，外环线以外商品住宅供应量持续上升 l 、士地开发量继续扩大。受房地产开发投资快速增长和开发规模继续扩大的影 响，本市土地开发投资在上年较快增长的基础上保持持续增长势头。2 0 0 3 年，土地 开发投资完成4 2 4 4 亿元，比上年增长2 5 1 ，增速比上年增加了2 4 个百分点。 2 0 0 3 年。本市完成开发土地面积6 0 5 5 1 万平方米，比上年增长7 8 4 。其中外 环线以外完成土地开发面积4 1 6 8 9 万平方米，占全部总量的6 8 8 ，土地供应有明 显的向外围扩展趋势( 见图1 ) 。 2 、在土地供应趋向的引导下，外环线以外商品住宅供应量持续上升。2 0 0 3 年本 市商品住宅施工面积和新开工面积分别为6 7 8 2 0 9 万平方米和2 6 1 3 1 9 万平方米，其 中外环线以外区域占全部面积的3 0 7 和3 9 8 ，分别比上年增加了2 9 个和4 8 个 百分点。同时，竣工面积中有三成以上位于外环线以外，达到6 6 0 9 7 万平方米，比 上年增长2 7 6 。随着本市商品住宅开发重心的逐渐外移，外环线以外供应量的持续 上升，将有利于合理疏解中心城区人口，增加公共绿地、公共活动空间，分担城市公 共交通的压力，降低中心城区的建筑面积和建筑密度，从根本上改善居住品质( 见图 2 ) 。 图2 ：近三年来本市商品住宅掩工、新开工及竣工面积中外环线咀外年占比例 变化情况 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈于甫 上海房地产持续发展的战略思考 3 3 房地产市场供需总量高位运行 1 、房地产市场供需两旺 2 0 0 3 年，本市商品房竣工面积2 4 9 1 8 4 万平方米，比上年增长2 5 6 ；增量销售 面积2 3 7 6 4 万平方米，增长2 0 5 ，市场供需两旺。其中，商品住宅竣工面积2 1 3 9 9 9 万平方米，占总量的8 5 9 ，比上年增长2 5 3 ：商品住宅增量销售面积2 2 2 4 4 7 万 平方米，占9 3 6 ，增长2 0 5 ，同时存量销售交投活跃，销售量几乎和增量房持平。 从区域分布分析，商品房竣工面积和销售面积主要集中在内外环线之间，分别为 1 1 4 7 9 万平方米和1 0 8 9 7 万平方米，占全部竣工、销售面积的4 6 1 和4 5 9 。2 0 0 3 年，内环线以内商品住宅呈现供应略大于需求，而内外环线之间、外环线以外表现为 需求大于供应( 见表1 ) 。 表l ：2 0 0 3 年本市增量商品住宅供需情况一览表 竣工面积 占比重销售面积占比重供需差额 ( 万平方米) ( ) ( 万平方米) ( )( 万平方米) 合计 2 1 3 9 9 91 0 0 02 2 2 4 4 71 0 0 08 4 4 8 内环线以内 4 6 6 3 82 1 84 5 9 9 62 0 7- 6 4 2 内外环线之间 l O l 2 6 44 7 41 0 5 1 3 34 7 23 8 6 9 # 内中环线之间 6 1 3 1 5 2 8 76 2 5 6 32 8 11 2 4 8 中外环线之问 3 9 9 ，4 8 1 8 7 4 2 5 7 0 1 9 12 6 2 2 外环线以外 6 0 0 9 7 3 0 87 1 3 1 83 2 11 1 2 2 1 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁蕾 上海房地产持续发展的战略思考 2 0 0 3 年，销售给个人的商品房面积2 2 8 8 1 7 万平方米，占全部销售面积9 6 3 。 其中商品住宅2 1 8 1 9 l 万平方米，占全部住宅销售面积9 8 1 。 2 、存量房交易括跃，买卖面积接近增量商品房销售量 存量房地产交易在前几年高速增长以后，2 0 0 2 年的交易量增幅有所下降，但是 2 0 0 3 年以来又呈现较大幅度上升的势头。2 0 0 3 年，本市存量房买卖面积2 3 0 6 2 8 万 平方米，比上年增长2 8 8 9 6 ，增幅比上年增加了2 9 个百分点。存量房在整个房地产 交易中的比重进一步提高，表明本市房地产业成熟度日趋提高，2 0 0 3 年本市存量房 交易面积与增量商品房销售面积的比例已达到l ：L0 3 。 历年增量、存量商品房交易面积比较 1 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 I2 0 0 22 0 0 3 3 、商品房空置保持下降态势，空置住宅降幅加快 旺盛的市场需求对空置商品房的消化、吸纳起了一定的积极作用。2 0 0 3 年，本 市商品房空置面积5 2 2 2 9 万平方米，比上年末减少2 2 9 9 6 ，空置总量减少至“九五” 时期以来最低。其中，商品住宅2 5 7 9 4 万平方米，减少2 5 8 9 6 。从空置一年以上的 商品房情况分析，2 0 0 3 年，商品房空置面积2 5 8 4 5 万平方米，占全部商品房空置面 积的4 9 5 ，比上年末减少7 5 ，其中，商品住宅空置面积9 7 0 8 万平方米，减少 2 7 7 。 3 4 建设资金充裕 建设资金充裕，为房地产开发投资的高位运行打下坚实基础。2 0 0 3 年，本市房 地产开发共到位资金1 2 9 4 7 7 亿元，比上年增长2 8 4 ，资金到位速度快于投资增长。 在全部资金来源中，占比重最高的其他资金6 6 4 0 1 亿元，比上年增长3 8 4 。增长 速度比其他各类资金都快，主要是由于定金和预付款迅速增加，2 0 0 3 年定金和预付款 5 8 0 3 9 亿元，比上年增长3 8 6 。国内贷款2 8 2 7 亿元，增长2 4 2 ；自筹资金3 1 3 。9 1 亿元，增长1 7 。 o 骑 驰 1 2 m o S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁街上海房地产持续发展的战略思考 3 5 房地产增加值占G D P 比重继续上升 房地产业是上海正在培育的一个重要支柱产业。1 9 9 0 年，房地产增加值占本市 国内生产总值的比重仅为0 5 ，2 0 0 1 年达到6 4 ，2 0 0 2 年攀升至6 9 。今年本市 房地产增加值4 6 1 8 8 亿元。比上年增长1 3 7 ，增幅比国内生产总值高1 9 个百分点， 占国内生产总值的比重达到7 4 ，比2 0 0 2 年上升了0 5 个百分点。房地产业对经济 增长的贡献不断增加。 诚然，目前上海房地产发展日趋成熟，并呈现以市场机制为主导，以有效需求为 依托、健康向上的繁荣局面。但也存在商品房价格过高，阶段性上涨速度过快，中低 价位住宅的阶段性供应不足，以及土地供应一级市场尚未达到调控房地产市场的作用 等矛盾。 1 4 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁雷上海房地产持续发展的战略慰考 4 上海房地产持续发展因素及面临问题 上海房地产持续发展涉及经济、社会、环境、人口等方方面面因素下面以房地 产管理直接相关的土地资源供应，房地产的开发，房地产市场加以分析，着重对土地 资源供应、使用进行剖析。 4 1 土地姿源与房地产持续发展 4 1 。l 房地产土地资源 房地产土地，是指用于房地产开发建设、以营利为目的的项目用地，在分类上属 商业用地。土地的利用以维护或重建生态平衡为基础；以土地利用技术发展和更新为 前提；依靠科学政策与土地管理来保证；与经济、人口、资源、环境协调发展为出发。 我国目前尚处于由计划经济向市场经济转变的转轨时期，按照目前的国情，单靠市场 的调节力量，尚无法建立一个合理有序的房地产市场。要建立合理有序的房地产市场， 必须依赖于政府的干预，。客观的说，上海的房地产土地供应，目前正沿着越来越完 善的轨道发展。但是，不可否认，由于起步较晚，上海目前的房地产土地供应尚存着 很多不完善的地方，如一级市场控制力度不够、信息发布透明度不够、招标公正性不 够、监管力度不够等。 4 1 2 土地资源配置和使用中存在的问题 多头管理引起的土地一级市场管理失控 我国对土地的管理实行的是分级管理制，各级政府的土地管理部门都有一定权限 的土地审批权。从行政管理学的角度来看，这实际上是一种有限分权的管理模式。就 制度本身而言。应该说对土地管理实行有限分权是无可厚非的，采取有限分权，地方 和各级行政组织可因地制宣地发挥自己的特长处理事物，行政措施紧贴实际，能适应 客观环境的变化，各层级有自己的权力和责任，有利于积极性的发挥。然而，在实际 的运作中，有限分权管理却产生了很多问题，如土地利用规划的失控，土地的黑箱交 易等，其中最突出的问题是导致土地一级市场管理失控，当政府要对房产开发土地进 行总量调控时，却无法关紧土地供应的总龙头。 举例来说，乡镇政府为了促进本地区的经济发展，很希望能够吸引投资者进行开 发。所以，乡镇政府为了吸引投资，通常会承诺代办土地审批手续。虽然很多操作并 不规范，但由于乡镇政府通常很容易取得区政府的支持，因此虽然操作不规范，但通 常都能取得成功。为了解决这个问题，各乡镇政府会将上报的项目化整为零，将 个大项目拆成若干个小项目，这样就可不再报市土地管理部门审批，而直接报区一级 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁雷上海房地产持续发展的战略思考 土地管理部门审批。实际上区一级土地管理部门并非不知道实情，但是为了区域经济 的繁荣发展，他们通常都采取睁一只眼闭一只眼的做法。所以管理机构设置不合理及 缺乏权力监督体系：足乡镇、区一级政府在土地审批中违规原因所在。因此，光靠区 级政府的监督管理部门，很难查处这些违规行为。而且，由于有区政府的保护，市 一级土地管理部门也很难查处这些违规行为。 规划控制不力造成的土地无序开发 建国以来，我国共进行了两次土地规划，总结这两轮规划，其实施执行可以说基 本上是失败的，第一轮土地规划中很多地区都没有编制土地规划，而在第二轮土地规 划编制中，各地区发展水平参差不齐，但很多地区在规划实旖中出现超标用地，具体 表现为：( 1 ) 全面突破规划，超标用地现象也十分普遍。上海由于建设用地开发过快， 每年都无法完成耕地补充计划，只能向其他省市去购买。( 2 ) 、大量开发区擅自变更 规划，进行房地产开发：1 9 9 9 年上海房地产形势复苏以来，很多开发区看到房地产 开发有利可图，即通过种种手段变更开发区规划进行房地产开发。如浦东的六里开发 区原为工业开发区，2 0 0 0 年后变更规划为生活园区。为开发者带来丰厚利润；金桥 出口加工区中规划了占地4 平方公里的碧云国际社区，售价达I O 0 0 0 元平方米以上； 张江高科技园区也在大量进行房地产开发。由于这些开发区在土地的获取中通常享受 政府的优惠政策，土地成本很低，一旦转为房地产开发，则利润非常丰厚。但这种行 为对整个房地产市场来说，参予竞争的主体起点各不相同，造成极大的竞争不公。( 3 ) 、 城区大饼越摊越大，造成大量农用地被占用：九五计划期间，上海的中心城区还被界 定在内环线以内，当时居民动迁如果被分到梅陇、莘庄一带已经是很远了。而现在， 上海的城区已经扩展到了外环线，很多地区外环线外也在大量进行房地产开发，当然， 随着上海城市人口的增加，城市基础设旄( 特别是交通设施) 的完善，城区扩展应该 是一个发展方向，而且城区的扩大也切实改善了市民的住房条件。但是不容忽视的是， 随着房地产开发热的到来，很多并来规划为居住区的城镇也在大量进行房地产开发， 这样既无利于按系统效益配置市政基础设旌的能力，同时也为这些居住区的发展潜伏 了危机。 重开发轻保留导致的保护与发展失衡 作为经济发展迅速而土地资源匮乏的城市，上海在发展与保护之间的矛盾也很突出， 据统计，上海自1 9 8 8 年第一幅土地使用权有偿出让至2 0 0 3 年底，上海总共出让各类 土地达9 0 1 3 幅，总面积2 4 1 5 2 公顷( 即2 4 1 5 2 平方公里) ，出让土地面积相当于上 海5 0 年代市区总土地面积的两倍，也相当于目前香港城市总用地量，其中，仅1 9 9 2 、 1 9 9 3 两年就出让的总量的3 0 。令人关注的是，近几年上海的土地批租量呈明显增长 趋势。目前，就上海城区来说，已建高层达6 0 0 0 余幢，整个城市目前已建高层、已 批未建及在建高层总数已达及万余幢，已远远超出香港。就外围城区来说，目前内外 环线之问的土地己大部分开发完毕，即使尚未开发的土地，也早已批租出去就连韩 6 I - _ 海房地产持续发展的战略题I 考 正市长要求的每年3 0 0 万平方米中低价配套商品房目前也只能选址在南汇的周浦、嘉 定的江桥等外环线外地区。就上海郊区来说，除规划中的一城九镇外，目前很多并不 具备房地产开发基础条件的乡镇也在大量进行房地产丌发，一些地方政府的领导上任 伊始即大搞房地产开发，恨不得在任期内将所辖区域的土地全部开发光似乎只有房 地产开发，才能拉动经济的发展。而实际上，上海要发展成为现代化的国际大都市， 必须做到经济的各方面协调发展，盲目的进行房地产开发，只会造成土地的大量流失， 从而阻碍其他产业的发展。土地作为一种不可再生资源，是各种产业发展的基础。上 海在土地的管理上如果不能做到保护与发展的平衡，则最终会拖累经济的发展。 另外，亟需完善的土地招投标制度，监察不力造成的违法违规用地等。 4 1 3 对策和建议 ( 一) 建立集中统一的房地产土地供应机制 建立集中统一的房地产土地供应机制，政府必须具有很强的宏观调控能力。而实 际上目前我国对土地管理实行的分级管理制是不适合这种要求的。目前国务院实行省 级以下垂直管理，说明政府也已意识到这个问题。实行土地管理部门省以下垂直管理 体制，可以改变原先基层土地管理部门受双重领导的现状，完善现行土地管理制度。 但是，如果土地管理部门垂直管理体制仅仅是将原先由各区政府执掌的人事任免权收 回到上级土地管理部门，这不还是远远不够的。要实现对土地的宏观调控，政府必须 加强对土地一级市场的垄断，彻底改变目前各级政府都可以批地的现状，实现土地的 “一个龙头供水”。具体的说：首先，要统一经营性用地的供应程序。其次，建立集 中的土地供应机制。目前上海市的土地招投标都由各区的招标办公室操作，市土地招 标办公室只负责协调、指导和监督。这样的体制，不利于对土地的集中管理，而且容 易滋生腐败。因此，建议今后上海所有的土地招投标都由市土地招标办公室进行直接 操作，各区土地招标办公室只负责本区土地招标计划的编制和上报。最后，要严格执 行土地供应的总量供应锘l 度，市土地管理部门根据上海的城市发展需要制定全市每年 的土地供应计划，然后分解到各区。各区土地管理部门根据分解到的用地指标进行地 块的落实，并编制全年土地招标计划。市土地招标办公室根据各区的招标计划安排土 地的招投标。建立土地的集中统一供应机制，可以使政府实现对土地供应的总量控制。 一旦房产开发过热，政府就可以及时关上土地供应的总龙头，从而达到宏观调控的目 的。实现这种土地管理供应机制的前提，就是要将原先已划转的土地进行梳理，凡未 开发的土地，在扣去其前期的投入，一律收回，纳入统一的供地渠道，从而从根本上 杜绝了在土地供应的第二来源，真正实现。一个龙头供水”的运行体制。 ( - - ) 强化土地规划实旌控制 目前，新一轮的全国土地总体规划修编工作已于2 0 0 3 年在上海、浙江等地进行 试点，今年有望全面启动。这是继1 9 8 7 年及1 9 9 7 年之后的第三轮全国土地总体规划 S 0 2 E 0 2 5 0 7 0 沈宁雷上海房地产持续发展的战略思考 修编工作。但是，很多专家担心，由于立法上的滞后、制度上的缺陷，新一轮的土地 总体规划执行会重蹈前两轮的覆辙( 此前的两次规划最终均未得到有效执行) 。事实 上，新一一轮的土地总体规划要得到切实执行，首先，应该尽快完善土地规划立法，长 期以来，由于立法上的滞后，土地规划法迟迟无法出台，造成土地规划的法律行为得 不到确定，许多违规行为的惩处也找不到法律依据。因此，要加强对土地利用规划的 有效控制，必须尽快完善有关土地规划法规，做到有法可依。其次，要加强规划的透 明度，尽快实行规划公示制，发挥社会的力量对规划执行情况进行监督。目前在我国 存在一个普遍现象，土地规划情况往往会被作为机密资料不予公开，市民很难通过正 规渠道了解土地规划情况。而在西方发达国家，对于规划的管理透明度相当高，规划 方案一经政府批准后，常常会被公示于社会，任何市民都可以很容易地了解到土地规 划情况，并对规划执行情况进行监督。由于社会监督的强大力量，因此在国外规划的 执行情况很好，很少出现擅改规划的情况。由于规划的不透明，也为有些部门违规操 作提供了良好的机会。最后，必须完善规划执行监督体制，要以土地管理部门为主， 联合规划、城建、公安、工商等部门力量，严格按照政府批准的土地利用规划，认真 进行检查，不仅在开工时要查，施工时要查，而且也要加强过程中的检查，一旦发现 建设不符合规划，则加大对违规行为的惩处力度，不搞下不为例，不搞罚款了事，一 定做到违法必罚，执行要严。 ( 三) 建立完善的土地储备体系 目前，上海的各区县都相继成立了土地发展中心，市一级层面也成立了地产集团， 这些机构的主要职能，就是对本区的规划开发用地，通过征用、收购、置换等方式， 把土地集中起来，并由土地储备机构组织房屋拆迁、土地平整等一系列土地整理工作， 将土地储备起来，在根据城市规划和土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场。 这些土地储各机构的成立。可以增强对土地市场的调控能力，规范市场秩序，但是， 由于目前土地储备体系尚在起步阶段，还有许多地方需要完善。例如土地储备资金的 筹集，目前单纯依靠政府拨款，由于数量有限，常常造成土地储备资金的匮乏；再比 如在收购的标准方面，由于没有一套详细而完善的收购、动迁标准。土地储备机构在 土地的收购中往往通过行政手段去压带j 被收购方，从而引发了许多矛盾。因此，对土 地储备体系应做到：( 1 ) 、土地储备应走市场经济之路。( 2 ) 、土地储备机构对土地的 收购必须严格控制总量。( 3 ) 、抓紧制定完善的土地收购补偿标准标准。( 4 ) 、引进诚 信机制，金融机构在完善担保