可持续发展与贫困水资源统一管理的重要作用-全球水资源合作.doc

可持续发展与贫困：水资源统一管理的重要作用草稿全球水伙伴技术咨询委员会论文 拉姆什巴蒂亚为2002年7-8月召开的“贫困与水议会”所撰写可持续发展与贫困问题：水资源统一管理的重要作用目录：1简介32有关贫困的水资源管理方面的实践有何效果5水资源统一管理的组成部分以贫困现状为目标9水资源统一管理的组成部分9贫困的尺度103.3水资源统一管理和贫困之间的关系144.综合水资源计划作为消除贫困的一种工具1441立法、水权和水市场154.2 有目标的补贴、水资源水和污染收费1643 环境服务费用1844水服务和资源管理的团体规定2045社区对流域和自然资源的管理235结论24索引：25 这篇论文是由拉姆什巴蒂亚代表全球水伙伴，在GWP扶贫计划的支援下准备的，并献给贫困与水资源安全行动委员会。发表这篇论文的目的是在2002年为GWP技术委员会创作论文。可持续发展与贫困问题：水资源统一管理的重要作用1简介这篇论文说明了水资源统一管理的重要作用，例如合理的利用水资源和向贫困人口供给饮水是保证社会平等、经济高效、环境可持续发展的重要因素。我们研究的几个案例说明了水资源统一管理的原则与工具，以及如何在不同社会经济条件和生态条件下应用这些原则与工具。我们在阅读这篇论文时应注意以下背景：另外两篇有关贫困与水资源安全和水资源管理的论文正在准备之中。之所以写这篇论文是为了在以下主题的国际论坛中献出微薄之力：2002年9月在约翰内斯堡举行的世界可持续发展高峰会和2003年3月在日本东京举行的第三世界水论坛。我们必须承认贫困存在于世界上的每一个国家，评价社会贫富经济水平的标准，是因国家的不同而有所差异，这种差异还可能出现在不同的社会团体和不同的历史时期内。与水有关的指标可以被用来定义贫富程度，这种定义方法涉及到界定什么以及如何界定，而且在宏观和微观的分析中，这种定义方法会由于对人口的社会阶级和分类的不同而有不同的标准。有些文章的作者按一个人的收入水平和生活标准来界定贫困和用水覆盖率，另外的人则把它与对需求的满足相联系，还有人联系到对以下方面的期望和满足程度来判定，这些方面包括医疗、教育、用水、电力、营养等服务。（玻尔韦尼克，1999，卡斯特尔，1998，格拉斯，1982，和其他几位的专家）所以，我们看到有许多科研学术机构和国际机构热衷于在对贫困国家实施发展计划时使用几种不同的标准来定义社会经济贫富水平。例如，国际农业发展基金（IFAD）在1992年对世界农业人口进行了研究，并得到结论：在114个发展中国家的40亿人口中，有多达25亿人居住在农村地区，而在居住在农村的人口中，有多达10亿人生活在贫困线以下。这之中半数以上的人口居住在高度贫瘠的土地上。这些人的缺少基本生活必需品，如洁净饮用水、足够的食品和卫生医疗，这就使在发展中国家有三分之一的人的预期寿命不到40岁。IFAD报告同时显示，有不到半数的农村人口可以喝到干净的饮用水，更少的人能得到保证农业可持续发展所必需的灌溉用水。以上就是一个说明用水覆盖率是如何变为最常用的贫富标准的例子，这也向我们展示了一幅农村地区贫困人活生活状况的真实图景。然而我们在用这个标准衡量贫富水平时必须十分谨慎，因为在有些地区（如印度）我们发现，如果政府设立的水源在一个离住所比较近的距离内（如100米），这个群体就能被定义为拥有安全的饮供水。这样的方法实际上是有缺陷的，不只因为这一标准仅仅包含公共供给水源，这一标准还没有考虑供水是否能够高效地发挥作用、水量是否足以供给所有住户（按平均水量每人每天50升计算）或水质是否优良（是否有污染、苦涩、或含有砷或氟化物）。印度的案例和世界上很多其他国家的案例表明，当我们采用水源状况来定义贫困问题时，必须进行详细的分析。我们在这里需要强调，目前的研究表明贫困人口的群体包含不同种类，自然资源如土地、用水和能源对不同群体的满足性是有所差异的，所以我们需要对社会进行广泛的深入考察，以寻找到最适合的解决办法，这是至关重要的。另一方面，人们更多的注意到，现在有必要改变计划与项目的目标，使他们能够满足增加供水以减少贫困的需要，改变后的计划目标更注重了其与土地利用、安全水源的覆盖率和贫困之间的重要关系。现在，卫生和提供服务的改善不管是在以供给为中心的方法还是以需求为中心的方法方面越来越占有重要的地位。所以，有一点已经越来越清楚，就是为了避免在贫困人口中经常发生的恶性循环，一定数量和一定质量的供水是一个基本条件，但虽然贫困的人们为了生存和生产需要水资源以及其它资源，可他们在绝望之中却滥用这一宝贵资源。所有对以上部分的研究都有利于我们更好的了解都柏林原则，这项原则是在1992年在都柏林召开的国际水与环境大会上提出的。这一原则考虑了以下方面且做出了阐明：、淡水是一种有限而脆弱的资源，对于维持生命、发展和环境必不可少。II、水的开发与管理应建立在共同参与的基础上，包括各级用水户、规划者和政策制定者。III、妇女在水的供应、管理和保护方面起着中心作用。、水在其各种竞争性用途中均具有经济价值，因此应被看成是一种经济商品。提出的这几条原则的为同年在里约热内卢举办的联合国环境与发展大会上所提出的并被采用的21世纪议程做出了巨大的贡献。在里约热内卢，人们预见到所有的国家都“有权依照他们自己的环境与发展政策使用自己的资源，并保证他们的权限内和控制下的行为没有对其他国家或对于他们职权以外地区的自然环境造成破坏。” 联合国大会第142号决议：发展问题议程 (A/RES/51/240),1997年6月20日消除贫困也成为了这个国际议程迫切需要解决的问题。在提到有关这一问题时，上面说道：“贫困有一个重要影响，这个影响牵涉到绝大多数的发展中国家，就是自然环境与资源的退化。消除贫困的一个重要任务，也是可持续性发展的重要要求就是消除生活水平的巨大差异和满足世界上绝大多数人的基本需求。这一战略主要目的在于消除贫困，但对避免资源枯竭方面也发挥着重要作用。” 联合国大会第143号决议：发展问题议程 (A/RES/51/240),1997年6月20日所以，自从1997年以来，人们就很重视这种用可持续性发展的方法来消除贫困的计划，这一方法与环境问题的各个方面相互关联。直到在海牙举行的第二届世界水论坛，国际社会才把关注焦点转移到、并强烈重视把贫困问题与水资源安全相联系的上面来，把其作为全球环境恶化的一个主要根源。国际社会也同样作出努力，以发展水资源统一管理方法。现在，全球水伙伴预见，通过执行此篇论文所提到的水资源统一管理来减少贫困程度的可能性。在此篇论文中所提及的一些有关水资源管理与贫困问题的例子，来自于印度和某些南亚国家。因为世界最贫困的人口（人均每日收入1美元）中有5亿人生存在南亚国家，所以这一调查是很有说服力的。发表这篇论文的目的是：l 指出当前所实行的有缺陷的方法和水资源管理已经造成了不可持续发展，对贫困人口也产生了不良影响；l 举例证明为实施水资源统一管理所实行的改善环境、机构变动和管理方法方面的改革有助于减轻贫困；l 评价水资源统一管理方法如何改善水资源管理和供水服务，从而达到减轻贫困的目的；l 为分析水资源统一管理和在发展中国家减轻贫困的关系建立一个框架。2与贫困相关的水资源管理的效果对水资源项目的投资已经对发展中国家贫困人口的生活、就业和收入发挥了作用。在从灌溉和能源项目到增加农民就业和收入以及增加农业收入方面水资源管理都发挥了多重的促进作用。虽然，这种促进作用并不是对所有国家都高效（例如中国、西班牙），在巴西、印度、马来西亚和美国，主要的水资源开发项目则显示出巨大的直接收益（收益来自灌溉和水力发电），并且间接的收益通常是直接收益的两倍。 参看世界银行（2001年）在许多例子中，贫困国家从这一经济行为中受益很多。例如，在巴西的拜多利纳水资源基础设施已经成为发展强大地方农村经济的基础。这就意味着，这些项目创造了大量的高质量的、永久性的农业就业机会（其中四成是女性劳动力）。对于农业中的每增加一个工作机会，就可在商业和工业部门方面制造两个就业机会。这种就业机会与传统的劳动力向外转移的模式恰恰相反，这些受益的地区以两倍于全国发展速度的速度增长。例如在印度，水资源基础设施建设已经完全补充了季节性劳动力需求不足，从而使贫困人口获得了收益。灌溉项目不管在直接和间接方面都增加了劳动力的需求，吸收了大量的贫困而且没有资产、也没进行过相关培训的农业劳动力，从而获得了收益。例如，在此项计划实施30年的历程中，印度北部的巴克哈大坝已经改变了旁遮普省、哈亚纳省和德里省数百万人的生活状况，也给来自比哈尔以及东部的尤它普哈德什的数十万季节性失业的贫困移民提供了就业机会。根据经验性研究（巴蒂亚2000所作），人们发现灌溉水平的改善与贫困水平的降低在印度的不同省均成正比例关系。 这种试验性结果是建立在对不同年份对17个郡和81个农业地区（从1984至1985）的数据进行的分析的基础上的，这一分析结果显示： （1）灌溉水平与人均支出水平成正比；（2）实际工资的变化也单独对贫困线以上的不同郡之间的人口比例变化起到60%至70%的影响作用；（3）在灌溉地区广泛的地域，农作物在大米与小麦方面的产出明显高于其他地区；（4）在总灌溉面积与总农作物面积比例相对较高的地区，其小麦价格会很低。在农作物大面积接受灌溉的省或地区其生活在贫困线以上的人口比例也相对较高。灌溉项目对城市和农村贫困人口的一个重要贡献就是它大大地降低了农产品的价格。即使农作物产量很高，而且抽取地表水和地下水带来了大量的农作物市场剩余（抽出的水还可以通过农业灌溉水渠流回地表或地下，所需电力也可由巴克哈水坝来提供）的情况下，只靠两个省（旁遮普省和哈亚纳省）就提供了印度所需要的粮食总量的约70%，印度的城市贫困人口是通过政府开办的平价商店（以较低价格）得到这些粮食的。在很多国家里，灌溉水渠和蓄水池的多重作用在很多方面为贫困人口提供了机会，这些方面包括增加了与农作物生产方面有关劳动就业机会和与牲畜和渔业有关的收入。例如，在斯里兰卡的克里恩第欧亚灌溉和定居项目（KOISP）中，人们从农作物生产、捕鱼、旅游、牲畜放牧、薪材收集和地表采矿方面得到了很多益处。（美泽恩迪克和贝克2001，贝克和马苏诺2001）。虽然这些项目使人们得到了很多直接的和间接的收益（这些人包括贫困和处于生活困难地位的人），但不少大型水资源项目给社会和环境造成了许多不良的后果。有些还波及到了苦难的人民（特别是在部落和土著人居住区），这是因为人们受到缺少水资源项目或项目延迟不能实施的影响（世界大坝委员会，2000）。在巴基斯坦和印度东部发生的水资源盐化和水土流失等环境问题带来的恶果使人们失去大量的耕地，同时也影响了人畜的饮水。过去二十年来，通过政府计划和国际多边以及双边组织的努力，已经建立了大量的能使人们得到安全饮用水和卫生卫生的设施，并且可为数以百万的贫困人口服务。对存在于为贫困人口提供水资源和卫生服务中的作用还有待于进一步地评估（本论文其他段落也有论述）。尽管如此，在农村和城市地区仍有数以百万的贫困人口还没有安全饮用水的获取设施和保证卫生卫生基本设施。例如，世界上最贫困的人口中有5亿居住在南亚，这些人平均每天收入少于1美元。在总人口的13.13亿人（1998年）中，有3亿人不能每天得到安全的用水；另外还有几百万人得到的用水量远低于公认的为保证个人需要和个人生活卫生所需要的水平。如果到2025年为止，没有足够的资金输入，特别是在大型城市的贫民区，还会有5亿人不能得到足够的安全用水。 参看巴蒂亚和马里科（1999）。在将来25年里，预计投资会达到4207亿美元（以1997年物价为准，不包括折扣）。我们应该注意到，这其中大量的投资（39%）会投入到改善城市用水供给、城市卫生和城市污水处理中。处理工业排放物在未来25年中需要有688亿美元的投资。稍微多于四分之一的投资会投入到食品卫生中去，这包括地表水灌溉、地下水抽取、排水系统、流域开发和洪水预防治理。投资中有780亿美元（18%）会投入到农村水资源供给和卫生服务中去。在有关卫生设施的案例中，仅在南亚就有9.2亿人生活不能达到卫生标准；如果没有投资的支持，这个数字将会达到14.5亿人，由此将导致卫生问题和产出的减少。所以，把更多的投资用于水行业，对南亚十亿人口的生存、福利和消除贫困有着重要意义。虽然在增加用水覆盖水平方面，已经取得了相当大的进展，可这种方法和技术的可持续性还没有定论（尼科，2001）。有人争辩说政府支持建立的这种系统，因为缺少资金回收和责任，会在财政和机构方面可持续性不足。这种政府支持建立的系统特点是，在供给和技术方面存在缺陷，而且没有考虑到人们需要何种类型的服务或者人们肯为什么样的服务付费。在选择性利用方面，人们缺少水资源的机会成本的概念，这就使国内和工业部门用户享受的用水价格十分低廉。毫无目标的补贴金使富人从水服务和在城市地区的补贴之中获得好处。即使对于那些社会中生活得较好的部分人，供水的不确定性和不充足性已经导致花费过高和“超过承受力的计划”，因而不能满足他们对水资源的需求。在发展中国家的很多城市，数以百万的人生活在未经政府许可的居住区内。这些居住区没有足够的供水和卫生卫生服务以适应他们对用水的需求，即使可以满足，也只是部分的满足这种需要而已。在没有足够政府部门法规的支持的情况下，人们必须应付不足的、而且受到污染的供水。贫困人口从公共取水点得到断断续续的和不可靠的供水，可是那些富人，却可以把水源直连接到房屋，只需付出除去补贴的费用，就可大量的使用，而这个费用比供水的费用要低很多。 关于德里的具体情况，请参阅泽拉斯（1999）结果是，许多贫困的人们必须为得到用以满足他们最基本的饮水和烹饪需要和个人生活卫生所必需的用水而支付高额的费用。数以百万的农村地区的贫困人们不能得到足够的水源供给，他们必须步行数英里以得到满足他们生活所必需的用水。这种安排是不能持久的，我们必须在有关水资源法规上做出适当的变化，以满足消除贫困的目标。水资源和贫困的一个重要尺度就是贫困的人们在面对水资源方面的突然打击和毫无预测的变化（例如洪水和干旱），以及这些打击和变化所导致的影响（例如它们的产出物市场价格下降和实物价格的上升）时，是否不堪一击。过去几十年里，在防治洪水破坏方面，发展中国家已经实施了众多计划。而产生的结果却好坏参半（例如缅甸修筑的堤坝和印度的科西江）。在这些项目中所产生的巨大收益的同时，而对社会中一部分人产生的负面影响，对这两种效果的权衡到目前为止还没有被完全的加以分析。对于干旱，把大量的水转移到降水量降低的地区（或降雨量不稳定），已经在许多地区减少了穷人对缺少水资源的脆弱性。除此之外，水源供给的季节性如何对于穷人维持生计和获得收入有重要影响。对于居民和工业用户来说，用水费率的确定通常建立在供水的平均成本上，而忽略了不同水源用户之间的机会成本区别。这样，水费就比他们的经济成本要低得多。这样低的用水价格并没能在用户之中促进水资源保护，反而导致居民和工业部门对洁净用水的无节制地使用。在没有任何污染惩罚措施或对之课以收费，以及较低的用水费率的情况之下，工业部门会缺乏建立废弃物处理车间或下水道处理工厂的动力，这样便不能实现用水再循环和废水在其工业部门再利用。以上种种情况的结果就是，过量的洁净用水被浪费，大量的污染被制造。现如今，许多发展中国家政府在向地表灌溉、农村和城市供水提供补贴的操作中，抽水的电力供应正在给贫困的人们造成恶劣影响。虽然，这些补贴是在帮助贫困人们的名义下给出的，可是这些收益实际上到了富人手中。除此之外，这些补贴向消费者提供了错误的经济信号，导致穷人受到的服务减少，水资源浪费和过量污染物的制造（自从洁净水被用作冲淡污染物以来）。在印度取消补贴， 参看巴迪亚（1999），罗杰斯（2001）会导致水在灌溉、工业和居民部门的用水更加经济和高效，也可使更多的供给其他用户，例如，满足穷人的需要和供给生态部门的用水。以成本为基础的定价会促进水资源保护和污染控制，这样可以使水资源发挥更多的作用。消除或减少对灌溉用水的补贴会减少水平面下降，这就避免了水井和人力抽水泵的失效。在印度，所有的省都对地表水灌溉加以收费，这些收费非常低，而且费率多年不变。这就导致了总体上实质性的收费减少。一个农民每灌溉一公顷土地花费3.3美元，可是灌溉一公顷土地所需要的供水（包括利息支付）却高达26美元。这就导致每公顷每年23.7美元的补贴，或者说在1993至1994年度高达8亿美元的补贴。除了对灌溉收费的直接补贴，印度农民还在抽水灌溉用电方面获得巨额的补贴。在总体财政方面，这些补贴比上面提到的实际用于地表灌溉的计划所需要数额要多得多。农业的平均费率是每千瓦时0.22卢比。这就使这个部门补贴达到每千瓦时1.96卢比，所以所有的对农业的能源补贴就是1750亿卢比（约合40亿美元）。在用于抽水的电力方面给与补贴，其目的是发展用水密集型的农作物，这些农作物包括大米和甘蔗等，但这也就导致在印度许多地区，地表水资源被过度的开发。虽然电力补贴促进了生产，也增加了在这个国家西北地区的大米的市场剩余，而这种补贴的总体效果还需要再衡量。这是一个对用水不需要直接定义的方面，这需要印度农业有关用水补贴的效率、平等和环境影响方面的更加实际的信息。农业和城市用水计划（在印度）在财政方面的表现与在灌溉部门的表现很相近。随着时间发展，总收入出现增长的时候，同时在工作花费方面也出现增长，最后造成了整体的巨大的损失。因为实行国家城市水资源计划而减少的花费，已从1974年至1975年的250万美元（以现在价格计算）变为1993年至1994年的约为1.25亿美元。因为实行农村供给计划而减少的费用在同期内已经从900万美元增长到2.5亿美元。现在实行的水价制定标准和用水污染收费方法已经在很多发展中国家造成水质下降。污染负荷是如此之重，以至在夏季的水流量小的几个月，对很多国家差不多所有水体，都造成了重度污染，为公共卫生造成了严重问题。这污染了水源供应，包括不确定的和不足的水源供应，在各种水体中已经给发展中国家的贫困人们造成了严重的卫生问题。这种实践在财政上、社会上和政治上都是不确定的，这种“现状”的发展恶化了现有的状况，特别是不利于穷人获得供水，也会造成水质问题。所以，现在正在实行的方法和不稳定的实践导致了水资源的浪费（在输水系统中渗漏）和服务实际成本的提高，以及减少了所服务人员的数量。因此，因为现在的实践把受高额补贴的供水了富人，而在城市和农村地区，穷人没有得到什么资源（财政方面和水资源方面），因此恶化了穷人的经济状况。换句话说，现在的实践导致了风险从相对较富的人群中转移到相对较穷的人群。水行业分散投资方法也忽视了上游和下游的用水户。工业和农业的用户从集水处和上游区域获得水资源，它们向江河和溪川中排放未经处理的污水（这是因为缺乏高效的指挥与控制系统，也没收取污染收费或罚款）。从上游汲取水源用于农业或水力发电导致下游缺少维持生态系统需要的水源（例如湿地），从而导致靠这种生态系统维持生计的贫困人口受到严重影响。当我们从河流中汲取太多的用水，海水就可能倒流回河流，使耕地成为不毛之地。这种现象也会毁坏沿岸的红树林，从而使鱼虾失去产卵之地。例如，在1979年，人们在瓦萨罗格内（即北喀麦隆）建立大坝来为70平方公里的水稻区供水。但是，由此导致的大坝下游缺水改变了50，000平方公里区域的生物多样性。鱼类消失，用来放牧的草场也不再生长。人们最后离开了下游区域，因为它们已无法再维持的牲畜。大坝的收益最后回到灌溉用地的所有者手中。而下游的群体承担了损失（波斯和伯格坎普，2001）。概括下来，现在水资源管理方面所实施的方法和实践产生的结果之一就是，数以百万的人因为缺少洁净用水而处在无保证的状态中，而这些人多数较为贫困和处于不利地位。因为缺少公共卫生设施而造成的卫生危害影响了世界50%的人口，也使因为受洪水和干旱而影响的人数增长。同时，因为生态系统退化而造成危害正在迅速增长；湿地已经惨遭破坏，过度使用已经使水面下降，也造成了流入海洋的主要河流断流，不管是地表水或地下水都大量的被破坏（里斯，2001）。现在人们普遍赞同一下观点：我们正在面临一个世界上“长期的、破坏性的危机”（考斯格罗夫和里斯波尔曼，2000）；这场危机使我们赖以生存的水资源系统正在面临威胁（世界水委员会，2000）。水资源管理方面的缺陷使水源污染和能源利用的问题更加恶化。分部门的水资源管理方法已经占有了统治地位，并且还很流行；这就导致分散和不协调的水资源开发和管理。另外，水资源管理经常实行自上而下的体制，而其合法性和高效性经常处于有疑问之中。所以，总体问题不但由毫无效率的管理造成的，还因为有限资源造成的竞争加剧而恶化。管理的问题因为影响到城市贫民，而这些贫民缺少政策制定者和政治家的支持和责任保证，所以数百万的人生活在得不到水源和卫生服务的不卫生的状况之中。在印度城市地区没有得到授权的居住区，人们得不到用水和卫生服务，而这种艰难处境却得不到人们的同情，虽然听上去难以置信，可是事实如此。另一个管理方面的问题是政策制定者缺少对水资源造成的卫生影响而应给与的关注（除了在德里和古加拉特地区的积极司法政策）。在农村地区，贫困和管理问题可以这样概括：水权、土地权利和配置、使用公共资源的权利、管理流域和贫困人口获得食品、能源和肥料的权利。高效的水资源管理（罗杰斯，2002）应为：公开的和透明的参与制度；责任分明；公平公正；容易实施；前后一致；效率出众；透明；统一和符合民族特性。不同的利益集团、利害相关者和用户之间的关系平等被公认为十分重要，在进行政策制定和实施的整体过程中，进行详细的监督是十分必要。对不法行为的惩罚应该是公平的。最后，水资源管理首先应该建立在其发挥作用的社会民族的原则上。这在对使用、获得和占有水资源的产权问题上体现得十分清楚。其中的一些问题将在即将发表的有关水资源管理的全球水伙伴技术委员会论文上被提到。按照世界水委员会的观点，差的管理是水资源问题的中心，相同的观点也在全球水伙伴的“行动计划”（2000）中被提出。水资源危机主要是管理的危机。现在的水资源安全的危机是社会不能适应各种用水需求的挑战。世界水委员会和全球水伙伴都认为现在的不可持续性管理必须被一个建立在水资源统一管理的历史性方法所代替。水资源统一管理被看作是提供用水安全的一种方法，这种方法创造了水资源管理的政策和实践，也避免了对全球水资源系统造成危险的可能。换句话说，水资源统一管理最终还是一种风险管理，是为了避免水资源系统失效。为了改变这一趋势、为穷人提供更多的水服务和支持，使水资源可持续利用，重大政策和机构变动是十分必要的。在这种环境下，水资源统一管理能够发挥一种重要作用。使用了水资源统一管理的原则和工具就会改善服务的提供方式和创造出公平的、经济的和环保的可持续性利用水资源的方法。所以水资源统一管理通过提供公平的和高效的服务和可持续的利用水资源和其他资源减轻贫困。我们必须强调，平等是水资源统一管理的最重要的一点，所以我们必须直接应对贫困这一问题。也许应该强调水行业可以而且应该在支持“可持续性”利用水资源方面扮演着重要作用，只在水行业做出改变不会解决所有的问题。消除贫困计划必须超过水行业的范围，以增加高收入和给贫困人口、妇女、当地居民、部落和弱势群体（例如印度社会等级比较低的人们），为改变生活状况提供更多机会。3针对贫困的水资源统一管理的内容3.1 水资源统一管理的组成部分l 就如同在全球水伙伴（技术委员会论文）中，在遵循水资源统一管理的情况下我们必须发现那些最重要的标准，考虑到社会、经济和自然状况等一系列的因素。l 在水利用的经济效率：因为日益增加的水资源和财政资源的稀缺性，水资源作为一种资源的有限性和脆弱性，以及对水资源日益增加的需求，水资源必须被最高效地加以应用；l 平等性：所有人类的获取足够质量和数量的水资源以维持人类生存需要的最基本的需求必须被普遍地接受；l 环境和生态可持续性：现今对资源利用应该按照这样一种方法，这种方法没有破坏将来的一代利用同种资源的能力。水资源统一管理的结构框架和方法承认建立和增强高效的水资源管理的补充，这种补充包括：l 环境国家政策、立法和规定、以及有关水资源管理的信息的总体框架；l 机构的作用和各种管理层次和管理者的作用；和l 管理工具，包括为高效制定管制、监视和执行规定已是从各种选择中做出明智的选择的运作工具。这些选择建立在公认的政策、现有的资源、环境影响和社会经济效益的基础上。3.2 贫困尺度国际农业发展基金（IFAD）在1992年对世界农业人口进行了研究，并得到结论：在114个发展中国家的40亿人口中，有多达25亿人居住在农村地区，而在居住在农村的人口中，有多达10亿人生活在贫困线以下。这之中半数以上的人口居住在高度贫瘠的土地上。这些人的缺少基本生活必需品，如洁净饮用水、足够的食品和卫生医疗，这就使在发展中国家有三分之一的人的预期寿命不到40岁。IFAD报告同时显示，有不到半数的农村人口可以喝到干净的饮用水，更少的人能得到保证农业可持续发展所必需的灌溉用水。我们必须考虑到这些指标会因为国家的不同或社会群体或时间的不同而有所不同。例如，印度供水的案例，社会整体划分出拥有安全饮水的部分，这一部分的居民能够在一定距离（例如100米内）内得到所需要的资源（政府提供的）。通过这样一种方法，得到的结论是八成的农村人口能够得到洁净饮用水。这样一种方法是容易引起误解的，这是因为这样的指标不仅包括公共供给来源（不包括私人资源，而这些资源在旁加伯省和克拉拉省占有很大的比重）。这样的方法没有考虑到这种供水是否高效，水量是否足够供给所有的用户（以每人每天50升用水为标准）水质是否优良（被污染的、有苦涩味的或含有砷的或含有氟的）。这样一种方法如果作为一种指标来对贫困进行分类（按地区或居民分类），就有必要对它进行修改。贫困水平可以从对贫困水平的实际估算中看出来，贫困人口包括各种群体，而这些不同的群体获得的资源会有所不同，特别是土地、水源和能源等资源。有几项研究 参看阿加渥（.）,美恩兹（.）,乔达（），科帕（.）有关贫困的问题，通常是资产资源和资源退化。表明，穷人们在这一问题（主要是有关资产资源）的竞争，会导致资源过度开发、资源退化和用户之间产生矛盾。这些资源原本可以给大量的没有自己土地和水源的贫困人口提供一种谋生的方法，可是资源退化却导致这些资源（例如流域、湿地、蓄水池/湖泊/河流）履行这种能力的可能性减少。今天，大多数的发展机构和政府机关都十分关注消减贫困计划的实施，他们或是采用一种供给为主的方法或需求为主的方法。他们在实施这些方法时，为了避免象我们在前面说的那样产生在穷人之中的恶性循环，开始先处理与水资源数量和质量有关的问题，这些穷人为了生存和生活，需要水资源和其他资源，但他们过渡开采这些资源使他们趋于枯竭。这样，从供给为主的方法出发，我们必须区分在农村贫困人口中和城市中的供水服务的问题。在许多国家，城市贫民必须面对缺少用水、日常使用的水资源被污染或供水被污染、高额的供应费用和设计解决问题方法时所需要的费用，所给他们造成严重的卫生问题。在亚洲的许多国家，城市人口增长速度十分迅速，据估计，差不多有一半的南亚人口生活在城市地区。绝大多数的拉丁美洲的人口已经居住在城市地区。满足城市贫民对水和卫生服务的基本需要，并保证它们以可支付的价格被销售，这已经成为了未来二十年的重要挑战。在拥挤的城市地区提供基本服务的资金费用非常高，以至于新的解决方法必须考虑到足够的安全水源以满足城市贫民的需要。贫困的脆弱性水资源和贫困问题的一个重要方面就是贫困人口面对供水的打击和突如其来的变化（例如洪水和干旱），以及它们产生的后果（例如产出物市场价格下跌或食品价格增长）的脆弱性。数百万的人们，多数是穷人或弱势人，因为缺少洁净用水而处在不稳定的状况中，不足的卫生服务影响到世界一半的人口，也使公共卫生服务受到威胁，受到洪水和干旱威胁的人口数量一直在增长。同时生态环境退化的威胁不可思议的速度增加，湿地惨遭破坏，过度开采地下水使水平面下降致使主要河流断流，不再流向海洋，不管是地下水还是地表水都被大量地污染（里斯，2001）。在过去十年里，一些有关洪水保护的项目被开发出来，并被一些发展中国家应用于实际。一些这样的项目的后果（例如缅甸大坝或印度的科斯江）好坏参半。我们应当权衡实施这些项目所产生的巨大收益和对人口不同部分产生的负面后果，而这些后果还没有被完全的加以分析。对于干旱，把大量的水转移到降水量降低的地区（或降雨量不稳定），已经在许多地区减少了穷人对缺少水资源的脆弱性。除此之外，水源供给的季节性如何对于穷人维持生计和获得收入有重要影响。贫困女性化另一个贫困的重要方面是有关贫困的女性化和对水资源和其他资源产生的影响。现有的文字 联合国人口基金统计的世界人口状况（1999？）表明了贫困是如何以产权相关联，特别是土地产权。从对印度的研究来看，影响妇女状况的最重要的经济因素是产权方面的性别差距，这一问题在研究、政策和基层实践中完全的被忽视。根据对产权和遗产方面的法律的回顾，有人指出妇女可以得到和控制土地资产，是对她们得到权力至关重要的(阿格瓦尔，1997?)。在一个更加基本的生存线标准上，对土地所有权的限制使妇女在家庭中、在得到经济独立和个人安全方面处于一个非常不利的地位。这限制了他们的生产能力，例如耕种农作物、种植树木、养花种草和放养牲畜。没有这些自给自足的方法，妇女没有土地，她们的孩子也受到了赤贫的威胁。在差不多所有法律制度下，不同性别在土地问题上的不平等还在持续者。例如，一些社会系统只给与妇女小块的土地，另外一些对她们的情况加以限制，规定妇女可以继承土地，但另一些时代有年龄歧视的，禁止年纪较轻的妇女或年老的妇女拥有土地。妇女在环境决定方面和土地管理方面的权利对于人类可持续发展是很重要的。在承认了这点的情况下，联合国开发计划署（UNDP），联合国妇女发展基金（UNIFEM）和其他的联合国机构正在努力帮助那些国家改变其法律和社会结构，给与妇女拥有土地的权利。 参看秘书长有关改善农村地区妇女状况的报告（公文A/52/326），这篇报告强调了理顺和加强女性农民和企业家在加强生产和再生产中的作用，这有利于她们改善自己的处境。生态贫困依据阿格沃（199？），发展中国家绝大多数的农村人口生活在一种“自然资本”的经济结构之下，这也可以被形容成是“以生物量为基础的可持续性经济”。“生态贫困”就是不能满足他们最基本的生存需要的主要原因。生态贫困被定义成不论在数量上还是质量上缺少自然资源，而这些资源是维持一个有生产力和可持续的以生物量为基础的经济的需要。生态农业的一个很好的指标就是一个农村住户，在从当地的环境中获取基本的生存材料（例如用水、能源和牲畜饲料等）时所需要的时间。在高度的生态贫困的情况下，这一段时间对用户造成巨大的工作压力。在很多种文化中，这个行为是由妇女实施的，她们承担了“生态农业”最大的影响。就如同阿格沃（199.）所指出的那样，退化的耕地和山脊给减少妇女工作负担造成了巨大的障碍。在科学与环境中心（CSE）所进行的研究，在新德里一个有213人的小镇，在照顾牲畜、农业、获取能源和饲料收集、畜牧、和其他居民和市场有关活动方面一年所花费的工作时间是366，156小时，这其中，妇女占到了劳动的58.75%，孩子占到了26.32%。男人只占到了14.92%。所有这些都对有关妇女的计划产生了重大影响。幸运的是，这个小镇有一家自己的学校。虽然几乎所有的孩子都上学很晚，但是到了10岁，几乎所有的小镇上的孩子都在上学。女孩的教育很简单。在到了15-20的年龄段，没有女孩在上学，但在这一年龄段有78%的男孩还在接受教育。没有女孩能达到高中教育水平。实际上，不到10%的女孩念到了超过小学水平。与在印度很多省出现的情况恰恰相反的事，在科拉拉省（印度）妇女很少花费超过一小时来收集满足它们基本需要的能源、饲料和用水，她们的工作压力比印度其它部分的妇女要低得多。虽然科拉拉的人均收入不是很多，但因为较低的人口出生率和很高的妇女识字率，他经常被人口统计学家所赞扬。但对它的研究也许是有益的：在科拉拉这种热带、潮湿的环境里（在这里，一年有两个雨季），单位面积内生物和水资源数量很丰富，这是否也是促使国际妇女识字计划的获得成功的一个重要因素。在城市边缘的农村地区，大量失去土地劳动者占据了人口的60至70%（例如印度），大部分的贫困人口得不到土地和水源以满足他们最基本的生存和生活需要。然后，这些贫困的群体依靠政府/社区资源以满足它们的基本需要。结果是，很多妇女和女孩花费了她们大量的时间来收集用水、能源和食品。根据阿格沃（1995，1998），在印度，大部分的农村贫困人口获得自然资源的能力在过去二十年里急剧减少。不利的性别影响包括妇女和女孩在获取能源、饲料和用水收集增加了时间和难度；非木材产品和农业产品部门的妇女收入下降；卫生和营养产生负面影响，妇女社会支持网络日趋瓦解；她们对植物和物种的知识有所下降。文章作者主张，这一结果的性别不平等是由早先存在的由于分工不平等而导致性别不平等所产生的，还产生于家庭之间的有关可持续的资源分配；生产资源的可得到性，其他的获得收入的机会；和参加公共政策制定论坛。 这篇论文中提到的动产在印度会因为形式或程度不同而有所不同。文章作者（阿格沃1995）不仅通过叙述来研究这一变化，也通过设计一个指标来测量性别环境造成的贫困的脆弱性。他发现在印度北部农村妇女情况最遭，特别是在比阿尔。当三种不利条件最微弱的时候，它们的状况虽好，例如在印度南部和东北部特别是在克拉拉。贫困人口的用水和生活根据文森特（2001），当人们在以水源为中心谋生时，他们为了得到和管理水资源系统，建立合作和控制的关系，与政府和私人部门建立联系，以扩展机会和加强谈判实力。在稀缺情况下维持生计就需要人们理解水资源的稀缺性，管理社会行为和采取行动维护它们的权利。“生计方面的思考”在二十世纪八十年代被提出并发展起来，作为“生产方面的思考”的代替物，对以技术的中立性和专家的绝对权利为基础建立最佳生产系统构成了挑战。这也需要一个新的专业方法来进行资源管理和为小农场主提供技术服务。生计方面的思考包括对水资源环境和科技的理解；通过理解和运转政治程序，本地群体可以对水资源评估和机构安排发出疑问，这也包括“专家解决方法”；直接与较小农户合作。这种在方向上的变化能够促进地区水资源控制，而且有利于在水资源和生活上支持用户的谈判不管是在流域和区域水系统。穷人，尤其是妇女对公共财产资源的依靠导致过度开发和土地、水资源和其他自然资源退化。贫困减少了人们过度开发资源的时间范围（明柯，乔达）。这就意味着贫困人口的最基本需要和生活状况使他们现在过渡消耗本应在未来使用的资源。当贫困人口必须竭尽全力以有限的自然资源维持生计，满足他们对能源、牲畜饲料和水资源的基本需要，“公共地的悲剧”的问题在流域和普通水体（湿地、湖泊）地区会变得恶化。当他们的人力泵和水井因为富有的农户为了灌溉而抽取用水而枯竭，贫困人口的情况更加恶化，这些地方抽取地下水获得的私人收益比保持一个地下水水库（属于一个社会团体），而且可持续性的利用对它们来说要重要的多。资源枯竭（或者说地下水水面下降），不能满足任何人的需要的时代已经到来。根据IFPRI的研究（.），产权和集体行为影响到发展中国家一个很广范围的资源利用与投资行为。比较明显的例子包括草场放牧和投资行为，森林和农林资源利用和管理，土地施肥，本土灌溉项目管理和维持、流域管理和渔业管理。在许多国家，土地改革议程的全部内容都集中在私有化和个体化上，虽然人们都承认私有化并不是在短期和长期总是能达到特定的高效、平等和资源可持续利用的目标，并且提供最佳解决办法。但是，最严重的问题还存在着，这就是为达到最佳的发展模式，在不同状况下产权的类型或者是类型的集合，以及统一的行动机构。有这么一种实践（这将在下面的章节中讨论），就是水权与土地权利和个体住户分离，给与了水权一种交换机会。这样一种情形使拥有很少土地的住户可以得到农业产出和收入的一部分。3.3水资源统一管理和贫困之间的关系这篇论文认为在贫困问题和水资源之间有两种关系。水资源管理（包括提供用水服务）在很多方面影响到贫困人口，贫困通过过度开发和资源退化是恶化水资源问题的一个因素。社会不平等、经济边缘化和缺少贫困消除计划等几种情况综合起来迫使生活在赤贫状况的人们过度开发土壤和森林资源，这经常导致对水资源的负面影响。缺少污染管理方法更加恶化了水资源的退化。4.水资源统一管理作为消除贫困的一种工具我们应当指出，贫困人口可以在以下方面从水资源统一管理中受益：1 把水权和土地权利截然分开，没有土地的人也可以获取水资源；2 对传统社会群体利用水资源的权利加以保证，确保联邦和省政府新的立法能考虑到本地人和部落人口的习惯权；3 更高效的服务提供能节约出财政资源，而这些多出的资源可以用作满足那些没有资源或只有部分资源的穷人的需要；4 有倾向性的补贴和服务计划直接有助于他们获取必要的水资源，而且确保供水价格在他们可支付的范围内；5 工业部门和居民所采用的以成本为基础的水资源定价系统会鼓励水资源保护和污染防治；6 利用可持续性资源可以减少或消除水资源污染，使安全的用水满足城市和农村穷人的基本需要；7 用水户（自来水公司、水力发电公司）因为占用特定地区的环境服务（水资源），而向土地所有者所支付的费用，可以帮助流域管理所涉及的贫困人口以及防治资源退化。8 在城市和农村地区实行的水服务的社区管理，可保证建立在需求反应方法之上的社区参与水服务系统的计划和管理，保证它们在财政和机构方面的支持以及可持续性。9 水资源和其他资源的社区管理保证了水资源利用所得到的收益能够被平均分配，穷人能够从更好的资源管理之中受益。41立法、水权和水市场有关水资源的立法有关水资源的立法为政府干预和采取行动以及非政府机构采取行动建立环境和框架提供了基础；所以，立法在环境之中是一个重要的内容。在很多国家中，专门的水资源立法已经颁布，但是一些国家还是没有一个专门水资源的法律可以执行。虽然，有的国家立法中提及水资源，但其重要性通常在大量的毫无中心线索的法律条文中被淡化，而且前后矛盾，在一些有关水资源应用的方面互不统一（索兰斯和冈萨雷斯-维拉尔，1999；全球水伙伴技术委员会，2000）。水权水权会在很多方面影响到穷人的利益，这些方面包括：（1）给与那些没有土地的穷人特别的用水权；（2）保护贫困人口、部落和土著人的传统和习惯性的水权；（3）通过联邦和省政府保护土著居民的水权，使水权不会被给与那些把水资源用于灌溉、水力发电、居民用水和工业用水的公司。在印度哈利亚娜省的苏克马贾里镇，居民在1981年发明了一种新的机构设置方法，用水户协会发展出一种公认的水资源分配方法 科布哈、坎坷汉、古帕尔科德克里和MN摩尔地：分享发展成果：人力和公共财产资源，赛齐出版公司，1990。这个小镇的社区成员是社区所有城镇居民。那些没有土地的人或是虽有土地却高度贫瘠、得不到水源的人也拥有使用水资源的权利，也可以把它们的用水权利转卖给那些对用水的需求超过其应得份额的人。水权是为社会所有成员而建立的。假使用水输送管道没有达到某些社区成员的土地，建立水的转让权。在拉比季节（即冬季）到来的时候，平均每个用户有两条排水管道。大坝、水泵和其他设施承受的水流量不能超过每小时6至10Rs，为维持社区剩余部分的需要，就必须铺设额外的管道。当社区没有从灌溉用水的分配中受益，建立公平的水权就是用水户协会最重要的贡献。用水户协会的活动范围，首先是分配灌溉用水，然后扩展到大量的公共财产资源的管理（例如政府减少森林用地、在灌溉蓄水池里发展渔业）。政策和立法方面的变化对增加贫困人口的机会有重要影响。例如 世界银行2001，在1992年墨西哥通过了一个新的水资源法，从根本上改变了水资源管理的方法。其中最重要的是给与用户更多的发言权，也创立了交换水权的概念。在一些地区，这个影响是戏剧性的，使从含水层抽水（这种行为是不可持续性的）的行为大量的减少，也使水资源利用从传统得低价值的农作物转到高附加值的农作物。现在，即使没有使用一滴水，所创造的经济收益都比原来要多得多，而现在每公顷土地和每滴水都创造了比先前多一倍的农业劳动力的直接需求（从而增加了穷人的机会）。水市场：根据肯贝尔（2001）的看法，建立水市场可以帮助改善水资源分配和使用，从而使穷人直接或间接地受益。一个渐进的发展水市场的方法也许是最适当的，纳入水资源管理，界定水权（虽然是不可交换的），使用水户参与其中。世界上有很多这样的形式，这些步骤是改进过的水资源管理的基础，也会使利害相关者做出调整以适应新的规定。最后，水资源利用的权利可以转换成交易的，但也应考虑脆弱的用户群体和自然环境，以制定出合适的规定。水市场的收益可以是实质性的（框一），在对实施步骤的分析之中必须要包括潜在的、负面的社会经济和环境影响。智利的利马里巴新是在智利被看作是水市场作用发挥得最合理的地方（布里斯科，1997）。对于购买者和销售者来说，许多手段可以使用。（从短期特定量的水的销售，到年度租用，到永久的水权销售），市场如同人们期望的那样发展：在特定的区域，水资源从低附加值的使用转移到高附加值的使用；价格对暂时的稀缺（季节性的）和长期的稀缺都做出相应的反应；交换活动积极高效。框一在美国西部，水市场得到广泛应用。对可用的供水量和水权进行了量化并作了登记。在有效和有益使用的情况下可以授予水权。水权转让受到管理部门的监督和监测。这些市场充满了活力。其它一些国家实施了没有效益和有益使用的水市场。政府监管很少，这种市场没有活力。可获得的经验是：在完全政府控制下的、符合有效和有益利用原则、而且可以防止伤害到第三方利益和环境的市场可以促进高效和平等的水分配。来源：水资源统一管理：技术委员会论文4，全球水伙伴，20004.2 有目标的补贴、水费和污染费用根据把水资源看成一种经济社会产品的水资源统一管理的原则，除非有明显的原因指出是另外一种情况，补贴成本应该是所有水资源利用的目标。但是，这样的原则却包括内在的矛盾：怎样才能在同时考虑到公平的利用水资源满足人类最基本需要的原则？为了保证投资的可持续性和服务提供者的高效性，利用水资源所有的花费应该有所补贴。但是，在很多情况下，即使要达到这个目标也要有几年的补贴。消减贫困政策可能与生硬的实施供给价格补贴的做法格格不入，例如，在一些地表灌溉系统发生的情况。在一些市政府的农村供水的规定中，已经有从状况较