协同治理与我国公共危机管理模式创新.pdf

第47卷第2期华中师范大学学报(人文社会科学版)2008年3月 Vol. 47 No. 2Journal of Huazhong Normal University ( Humanities and Social Sciences)Mar. 2008 收稿日期 2007210216 基金项目 国家社会科学基金项目 “和谐社会构建背景下的政府治理范式变革与创新研究”(05BZZ016)及教育部哲学 社会科学研究重大课题攻关项目 “中国转型期的社会风险及危机管理研究”(06JZD0034) 协同治理与我国公共危机管理模式创新 基于协同理论的视角 张立荣,冷向明 (华中师范大学 管理学院,湖北 武汉430079) 摘要 目前,我国公共危机管理体系已具雏形,但处于 “粗放” 状态,形式主义比较严重,应急 反应结构单一,“条条” 与 “块块” 分割,难以形成整体的协同效应。要打破各地为阵、 单打独斗的 格局,既强化危机时中央政府的统一决断权,又保证平时组织机构正常的分权运作,同时调动多 元社会力量特别是企业组织、 非政府组织以及公民个人的力量协同应对,就必须创新公共危机管 理模式。为此,本文根据协同理论的科学原理,尝试性地提出构建公共危机协同治理模式的主 张。在此基础上,进一步界定公共危机协同治理的概念,揭示公共危机协同治理的特征、 结构与 层次,探究构建公共危机协同治理机制的路径。 关键词 公共危机管理;协同学;协同治理 一、 问题的提出 21世纪初,在 “911” 事件和 “SARS” 危机之 后,公共危机管理成为中国政府关注的重点和学界 研究的热点。可以说,学界真正意义上的现代公共 危机管理理论研究起步于这一时期。经过短短几 年的发展,涌现出一批致力于公共危机管理研究的 学者,形成了可观的研究态势,主要表现在:一是专 门研究课题和专门研究机构相继出现;二是提出了 学科创建的建议,探讨了学科研究的对象;三是新 的研究成果不断问世。研究的题域主要涉及以下 几个方面:国外有关危机管理理论的引介;不同区 域类型的危机事件的特点、 成因和对策;把危机管 理理论引入治理自然危机、 政治危机、 经济危机、 社 会危机和价值危机之中 。 在学界的智力支持下,我国政府以 “SARS” 危 机为契机开始自上而下地建立公共危机管理体系。 从笔者对辽宁、 河南、 湖北、 四川、 广西、 广东等省份 的调研情况看,这个体系已具雏形,主要表现在: (1)各地普遍建立了应急管理机构 ;(2) 应急预案初 成体系 ;(3) 应急信息系统平台基本建立。 但是,由于理论研究的不尽成熟、 实践经验的 相对匮乏,更由于传统公共治理结构的制约,我国 目前的公共危机管理体系与有效应对社会转型期 矛盾高发、 事故多发态势的要求相比仍存在很大差 距。主要表现在 :(1) 危机管理主体单一,社会力量 参与不足。我国既有的公共危机应急管理体系形 成于全能政府的理念之下,仅仅存在于政府行政管 理系统之中。这种一元性的危机应急反应结构强 调的是政府及其相关部门对抗击公共危机进行全 面的安排,各类社会组织、 经济组织、 公众以及舆论 界处于被动员、 被安排的境地,从而使得公共危机 的应对实际上变成了政府内部的事务 。而在现 代社会,任何一个政府都没有能力单打独斗地应对 无限可能的、 多种多样的公共危机,更不能完全彻 底地担负起管理所有公共危机的社会责任。一个 强势的政府在应对危机时可能是全方位的、 几乎无 所不能的,但却更有可能是顾此失彼、 应对不力的, 同时造就一个弱小的公民社会,无意地削弱社会自 我组织管理和应对自身危机的能力。(2)“条条” 与 “块块” 分割,难以有效的整体联动。与既有的行政 管理体系相一致,我国现行的公共危机管理体系也 是建立在职能分工基础之上的,各种类型的危机管 理基本上是以相应的政府职能部门为依托,危机管 11 理带有浓厚的部门色彩,再经过多层次的 “块块” 切 割,整个危机管理体系就显得异常复杂,导致政府 对单项危机事件的反应能力比较强,而对需要各种 资源协同运作的复合型危机的反应能力比较弱,整 个危机管理系统的协调成本高,难以形成高效能的 整体。(3)制度建设处于 “粗放” 状态,形式主义比 较严重。虽然应急预案已初成体系,但预案的质量 参差不齐,越往基层预案越是粗陋,更为严重的是 缺乏培训和演练,停留于应付上级检查,做表面文 章,甚至多发的自然灾害和安全事故的预案也是如 此。相应的立法、 制度安排以及预算安排和物质准 备制度也比较缺乏。 如何打破各地为阵、 单打独斗的格局,既强化 危机时中央政府的统一决断权,又保证平时组织机 构正常的分权运作,同时调动多元社会力量特别是 企业组织、 非政府组织以及公民个人的力量,进行 协同应对,亟需理论的研究和探索。而目前的理论 研究存在明显的缺陷:立足于国内具体危机事件做 调查研究的不多,而泛泛而谈的研究却不少。这导 致在具体的危机管理策略上,尽管学界在不少方面 已经达成共识,如建立预警系统、 加强有关危机管 理的法制建设、 加强信息系统建设、 建立统一指挥 的危机管理机构等,但大都停留在“是什么” (What)和 “该如何”(Should)层面上,而在 “如何 做”(How)的层面上却缺乏深入的研究和可行性 见解。形成这种状况的一个重要原因,在于跨学科 的研究不够。危机形态的多样性与复杂性,决定了 该领域的研究必须综合运用政治学、 经济学、 管理 学、 社会学、 生态学、 心理学以及自然科学等多学科 的理论与方法。而当下的研究主要局限于政治学、 社会学等学科领域,从而在相当程度上导致了研究 视角的偏狭,制约了新题域的拓展和有效性成果的 推出 。 综上可见,我国公共危机管理的操作实务研究 和理论研究都需要由 “粗放型” 向 “集约型” 转变。 而要实现这种转变,就必须首先拓展研究的视野, 以一种科学的基础理论指导操作实务和理论研究。 作为现代科学基础理论的 “协同学” 理论则为我们 提供了新的更为有效的研究视野和探索进路。 二、 协同治理:公共危机管理模式的理论创新 (一)协同学之要义 协同,在系统科学中是指系统中诸多子系统或 要素之间交互作用而形成有序的统一整体的过程。 在自然界,无论是简单系统,还是复杂系统,只要在 各子系统之间、 各组成要素之间存在着连接、 合作、 协调及同步行为,便存在着协同。探讨系统演化中 协同过程和机理的理论,即是自组织理论。耗散结 构理论、 超循环理论和协同学理论是研究自组织过 程的系统科学理论。 1.协同学的研究对象 协同学(Synergetics)即 “协同合作之学” ,是 由德国著名物理学家赫尔曼 哈肯于20世纪70 年代创立的。 “协同学是研究由完全不同性质的大 量子系统(诸如电子、 原子、 分子、 细胞、 神经原、 力 学元、 光子、 器官、 动物乃至人类)所构成的各种系 统。研究这些子系统是通过怎样的合作才在宏观 尺度上产生空间、 时间或功能结构的。尤其要集中 研究以自组织形式出现的那类结构,从而寻找与子 系统 性 质 无 关 的 支 配 着 自 组 织 过 程 的 一 般 原理。 ” 所谓自组织,从静态的角度解读,是指开放系 统在子系统的合作下出现的宏观尺度上的新结构; 从动态的角度解读,是指系统从无序状态转变为具 有一定结构的有序状态,或者从旧的有序状态转变 为新的有序状态,在相变前后并未从外部环境中得 到怎样组织起来、 形成什么样的结构以及如何维 持、 发展这种结构的信息,而由系统内部自身组织 起来,通过各种形式的信息反馈来控制和强化这种 结构的组织行为。自组织过程是一种非平衡相 变 过程。自组织现象具有以下基本特征 : (1) 开 放性。非平衡热力学证明:远离热平衡是发生非平 衡相变的必要条件。而只有从外界向系统注入能 量(或物质 ) , 系统才能维持非平衡态。换言之,实 现非平衡相变的系统,必须是开放系统。(2)协同 性。协同是一切相变的基础。平衡相变和非平衡 相变都是协同现象,在相变点附近,系统中的子系 统都将卷入行动之中。(3)随机性。根据理论物理 的基本定律可知,有耗散的地方,就必然伴随着涨 落,必然使系统呈现随机性。只要系统临近相变 点,随之发生的不管是平衡相变还是非平衡相变 (自组织过程 ) , 涨落的作用都是决定性的 。 协同学以现代信息论、 控制论和突变论为基 础,同时借用现代统计学、 动力学的理论和方法,创 建了一套独特的数学模型和处理方案 ,对系统的 自组织过程(协同形成过程)进行了富有成效的研 究。 “由于协同学建立在一些十分普遍的原理上, 这使人们能够利用它来理解极不相同的系统在宏 观尺度上所经历的质变,因此得到了广泛的应 用” ,成为一门跨越自然科学和社会科学的横断 21 学科。 2.协同学的基本原理:协同效应与支配原理 怎样才能预知系统将要发生的非平衡相变? 相变点能定量决定吗?代替老相的将是怎样的新 相?能决定新相的结构吗?能预言新相所发生的 变化吗?为了回答这些问题,哈肯用他发现的支配 原理(Slaving Principle)确定序参量运动方程,求 解序参量方程并考虑涨落的影响,从而提出了协同 学的一整套做法。序参量和支配是协同学的基本 概念。协同学处理自组织的程序大致分为三步:第 一步,作线性稳定性分析,确定稳定模和不稳定模; 第二步,使用支配原理削去稳定模,建立序参量方 程;第三步,解序参量方程,决定系统的宏观结构。 协同学是建立在量化思维和科学的计算方法基础 之上的一种理论。运用协同学理论审视公共危机 管理系统,可以为优化危机管理系统提供一种源于 计算的理论依据。本文的任务是努力实现协同学 与危机管理的对接,创新公共危机管理理论,因而 只对协同学的基本原理作简要阐发,至于如何运用 协同学的技术方法研究危机管理的问题,我们将在 后续的工作中进行探讨。 (1)序参量的内涵与旨趣 序参量是描述系统宏观有序度或宏观模式的 参量,它代表着系统的 “序” 或状态。系统在自组织 过程中子系统以似乎杂乱但实际上却是很有秩序 的方式进行着集体运动,完成协同一致的动作,形 成一定的有序结构或某种有组织性的功能。因此, 描述这种复杂对象及其相互作用和发展变化的状 态往往需要无限多个状态参量,要列出数目巨大的 方程,而这往往是难以做到的。哈肯引入 “序参量” 来解决这一问题。序参量是系统相变前后所发生 的质的飞跃的最突出标志,它是所有子系统对协同 运动的贡献总和,是子系统介入协同运动程度的集 中体现。其旨趣在于描述系统在时间进程中会处 于什么样的有序状态、 具有什么样的有序结构和性 能、 运行于什么样的模式之中、 以什么样的模式存 在和变化等 。 (2)协同与支配 子系统之间的协同合作产生宏观的有序结构。 子系统总是存在着自发的无规则的独立运动,在临 界点前,子系统之间的关联弱到不能束缚子系统独 立运动的程度,因此子系统本身无规则的独立运动 起着支配作用,系统呈现无序状态。随着系统外界 控制参量的不断变化,使系统靠近临界点时,子系 统之间所形成的关联便逐渐增强。当控制参量达 到 “阈值” 时,子系统之间的关联和子系统的独立运 动,从均势转变到关联起支配作用,因此在系统中 便出现了由关联所支配的子系统之间的协同运动, 出现了宏观的结构或类型。 ? 协同学通过数学语言生动说明,在临界点系统 的诸参量并非位置等同,那些为数极少的慢弛豫参 量 ? 支配着数目庞大的快弛豫参量,快弛豫参量的 变化伺服于慢弛豫参量,慢弛豫参量 标志系统 走向何处的序参量,主宰着系统的演化进程,协同 是在序参量支配下子系统步调一致的运动过程。 ? 这就是协同学中的支配原理或伺服原理。哈肯认 为,支配原理适用于任何自组织现象。支配原理揭 示和阐明新系统结构形成的内在机制。对于人们 有意识推进的自组织过程,协同效应是其追求的目 标。协同效应的特点是整体大于部分之和。 (3)协同与竞争 有时在临界点处系统中有几个序参量同时存 在,每个序参量都企图独立主宰系统,但由于势均 力敌,序参量之间便自动形成妥协,合作起来协同 一致控制系统,系统的宏观结构由几个序参量共同 来决定。随着外界控制变量的继续变化,处于合作 中的若干序参量的地位也在发生变化,序参量之间 的竞争日趋激烈。一旦控制参量达到一个新的阈 值,就会导致只有一个序参量单独主宰系统的格 局。若从子系统之间的协同运动来看,这实际上达 到了更高一级的协同,即更高一层的有序。 “协同 形成结构,竞争促进发展,这是相变过程的普遍 规律。 ” ? (4)涨落 即使系统处于有序状态,也并不是说子系统的 无规则的独立运动就会完全停止。系统的 “地下世 界” 是极其丰富的。子系统的独立运动以及它们各 种可能产生的局部耦合,加上宏观条件的随机波动 等因素,都会反映在系统宏观量的瞬时值常偏离它 的平均值而出现的起伏上。这种偏离平均值的现 象称为涨落。很多涨落得不到其他大多数子系统 的响应便表现为阻尼大而很快衰减下去,这种涨落 的内容就是快弛豫参量。只有那个得到了大多数 子系统很快响应的涨落,才能由局部波及系统,得 到放大,成为推动系统进入新的有序状态的巨涨 落。这种涨落的内容就是出现在临界无阻尼的慢 弛豫参量 序参量。从随机理论来看,涨落是形 成有序结构的动力,涨落是有序之源。 ? (二)协同学与我国公共危机管理:契合性探析 基于以上对协同学要义的阐发可以判定,运用 31 协同学的原理进行研究,其对象必须具备复杂系 统、 开放系统、 系统内部存在非线性作用、 系统远离 平衡态、 系统随机涨落等要件。我们认为,我国公 共危机管理系统完全具备这些要件。 首先,我国公共危机管理系统是一种复杂系 统。它具有五大特征 : (1) 它是具有思维能力的人 介入其中的复杂系统。(2)该系统中的某些个体具 有随机性、 不确定性和非线性;个体之间相互影响、 不断进化;系统本身及其组成部分受环境影响,即 随环境的变化而变化;反过来,系统又影响环境。 (3)该系统具有多层次结构,每个层次的利益并不 完全一致,需要协调。(4)该系统的组成成分中具 有智能特性,即其组成部分中含有专家的经验和智 慧。(5)该系统具有自组织性、 自适应性和动 态性 ? 。 其次,我国公共危机管理系统是一个开放系 统。公共危机管理系统要不断的输出公共危机治 理功能,就需要不断地同外界进行物质、 能量和信 息的交换。所以,只要我国公共危机管理系统正常 存在,不管其开放程度如何,也不管其输出危机治 理功能的绩效如何,它一定是个开放系统。 再次,我国公共危机管理系统内部存在大量的 非线性作用。 “如果自变量和因变量之间不呈现比 例关系,不具备持续性特征以及线性特征,甚至运 用常规逻辑也难以解释其变化结果,则称这种作用 为非线性作用。 ” ? | 既有的研究表明,人类社会及其 组织之间的非线性作用,也就是子系统之间的关联 和合作要比自然系统强烈的多。我国公共危机管 理系统更是涉及数不胜数的因素(变量)。这些因 素(变量)又构成错综复杂的相互联系。在这些因 素、 关系之间很难区分谁主谁次、 谁重谁轻,它们之 间的机制不是简单的因果规定,而是复杂的交互作 用、 双向甚至多向构建方式。这些机制发生与否, 取决于具体的时间、 场景等随机出现的条件 ? 。很 显然,我国公共危机管理系统内部存在许多非线性 作用。 第四,我国公共危机管理系统目前处于非稳定 的远离平衡态 ? 。这种非稳定状态是由传统的公 共危机管理机制难以有效应对当下公共危机的情 势所决定的。现阶段,我国处于经济转轨和社会转 型的过程之中,社会制度的各个系统(如经济制度、 政治制度、 法律制度和家庭制度等)都存在一定程 度的制度变迁,在社会发展序列上恰好对应着 “非 稳定状态” 的频发阶段 ? 。而以全能主义为理念、 以政治动员为手段、 以 “条条”“块块” 为依托的传统 公共危机管理机制,面对这一时期的农民失地风 险、 信访与群体事件风险、 失业风险、 贫富差距风 险、 意识形态安全风险以及各种自然危机,力所不 逮。 “非典型肺炎的持久蔓延不仅充分暴露了我国 公共卫生体制上存在着的弊端,而且也反映了这样 一个事实,那就是我国各级政府普遍都缺乏一个有 效的危机管理体制” 。 ? 也就是说,传统公共危机管 理系统结构下的公共危机预警机制、 政府内部协调 机制、 政府间以及国家间协调机制已经失效。公共 危机管理系统必须通过结构的改造和机制的优化, 实现系统 “升级”,才能有效应对显现的和潜在的危 机,在新的有序结构下形成新的远离平衡定态。 此外,我国公共危机管理系统存在着明显的涨 落。SARS危机之后,我国各级政府都从中汲取了 教训,着力构建新的危机管理模式。可以说,这就 是危机管理系统因离环境的要求差距过大而产生 的一次巨涨落,涨落的结果是使系统达成一种新的 有序状态或新的有序结构。目前,我国的公共危机 管理系统仍然处于涨落过程之中。 综上可知,协同学原理与我国公共危机管理具 有强烈的契合性。因此,我们可以把协同学引入我 国公共危机管理的研究之中,进而创建新的更适合 现代社会发展需要的公共危机管理模式。有鉴于 此,笔者尝试性地提出构建公共危机协同治理模式 的主张。 ? (三)公共危机协同治理:概念与特征 1.公共危机协同治理的概念 在界定 “公共危机协同治理” 的涵义之前,我们 首先检视 “公共危机管理” 与 “治理” 两个概念。 关于 “危机管理” 的概念,国内学者从不同的角 度进行了讨论界定,有的偏重于危机管理过程,有 的偏重于危机管理的组织和采取的措施,有的则将 “危机管理” 视为 “突发事件管理”,强调危机的复杂 性和多样性。当下学界较为普遍地认同张成福教 授所作的界定。 “所谓的危机管理是一种有组织、 有计划、 持续动态的管理过程,政府针对潜在的或 者当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列 的控制行动,以期有效的预防、 处理和消弭危 机” 。 ? 关于 “公共危机管理” 的概念,比较有代表性 的是吴兴军所下的定义。他主张,“公共危机管理” 是公共管理的一个重要领域,是政府及其它公共组 织,在科学的公共管理理念指导下,通过监测、 预 警、 预防、 应急处理、 评估、 恢复等措施,防止和减轻 公共危机灾害的管理活动。他认为,政府是公共危 机管理的责任人 ? 。而张小明则认为,“公共危机 41 管理” 是指对公共危机的管理,其管理主体既包括 政府部门、 非政府公共部门(NGO) ,也包括企业等 私人部门,甚至还可以将公民个人涵盖在内 ? 。在 笔者看来,这种主张比较符合当今社会公共管理实 践发展的趋势。 关于 “治理” 概念的界定,学界意见纷呈 ? 。但 大多数学者认为,联合国全球治理委员会关于治理 的定义具有代表性和权威性,即 “治理是个人和公 共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和, 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采 取联合行动的持续的过程,它既包括有权迫使人们 服从的正式制度和规则,也包括人民和机构同意的 或以为符合其利益的各种非正式的制度安排” ? | 。 简而言之,治理是指官方或民间的公共管理组织在 一个既定的范围内运用公权威维持秩序、 满足公众 需要的活动过程,它包括公共权威、 管理规则、 治理 机制和治理方式等 ? 。 基于以上检视,笔者把 “公共危机协同治理” 定 义为:公共危机管理主体,包括政府部门、 非政府公 共部门(NGO)、 企业部门以及公民个人,通过自觉 的组织活动,利用网络、 信息技术等现代科技手段, 把公共危机管理系统中各种相互之间无规则、 无秩 序的要素,在一个行为目标和规范相对统一的网络 结构中有机地组合起来,使系统中的各种要素由无 序状态转变为具有一定规则和秩序的、 相互协同的 自组织状态,针对潜在的或者显现的危机,协同实 施系列性的控制活动,以期有效地预防、 处置和消 弭危机。 2.公共危机协同治理的特征 (1)重视子系统的协同性 传统的公共危机管理系统,以政府为危机管理 主体,其他主体处于 “搁置” 状态;“条条” 与 “块块” 分割,平行部门之间以及政府与社会组织之间的协 调合作有很大的阻力。以协同学的视角观之,就是 其各子系统的独立运动强于子系统之间的关联运 动,导致 “劲不往一处使”,系统无法实现协同。公 共危机协同治理旨在实现子系统间的协同效应,其 方式是通过改变控制参量而改变序参量,即改变相 变过程中各子系统的地位和关联的方式,使系统向 控制的有序结构转化。而法律、 法规以及各种制度 等行为规范则是重要的控制参量,它们构成子系统 独立运动的规则以及相互关联的方式。因此,构建 公共危机协同治理模式首先应致力于法规制度的 完善。 (2)重视系统演化的动态性 传统的公共危机管理强调系统的稳定性和系 统原则的延续性。而在当今瞬息万变的时代,这恰 恰束缚了系统的发展。系统的有序性不是从外部 强加的,而是由内部固有的差异和不平衡发展起来 的。当系统处于非平衡态时,这种差异就会逐步发 展,从而具备通过涨落和自组织建立一定秩序的可 能性。而能否形成有序结构的关键在于物质、 能 量、 信息的净输入能否维持系统随机涨落之后的需 要。 “当系统吸收的物质、 能量、 信息等不能维持系 统随机涨落之后的需要,偏离平衡态的系统仍将恢 复涨落以前的状态;当系统吸收的物质、 能量、 信息 等可以维持系统随机涨落之后的需要,系统又处在 阈值(临界状态)附近,则涨落将使系统达到一种新 的稳定有序状态” ? 。因此,公共危机治理系统要 实现由无序结构向协同结构的转变,必须重视与环 境的动态关系,调整自身的运动速率和方式,以从 环境中获得新的有序结构维持所必需的物质、 能量 和信息。换句话说,构建公共危机协同治理模式, 应当重视资源协同保障机制的建立。 (3)重视系统中各微观元素间相互作用的非 线性 系统中的各要素或子系统间的非线性相互作 用,构成推动系统自组织演化的动力。线性相互作 用具有可叠加性,即相互作用的总和等于每一种作 用相加的代数和;而非线性相互作用的总和则不等 于每一种作用相加的代数和,也就是一种协同的放 大效应。换言之,在非线性相互作用下,系统产生 了整体性行为;反过来说,系统之所以有整体行为, 是因为系统内部各要素之间存在着复杂的非线性 相互作用。传统公共危机管理模式 “缺乏对危机事 件动态整体性进化和非线性发展的分析,公共危机 管理本身的过程性和复杂性也受到了不同程度的 忽视” ? 。而公共危机协同治理模式则要求公共危 机治理主体转换思维方式,坚持非线性思维、 整体 思维、 过程思维、 关系思维等复杂性思维模式,以应 对具有高度复杂性、 不确定性、 跨越时空性、 关联性 等特征的风险事件。构建公共危机协同治理模式, 有必要搭建现代化的信息平台,因为现代化的信息 平台可以提升公共危机治理主体应对危机事件以 及危机管理复杂性的能力。 (4)重视秩序形成的自组织性 公共危机协同治理改变了传统的单纯依靠正 式制度和权威来形成治理秩序的方式,着眼于子系 统的创造性、 个性发展和目标实现,通过自组织的 方式形成治理秩序。充满自由度的众多子系统为 51 什么不会导致系统一片混乱呢?原因就在于协同 治理是在一个有统一行为目标和规范的网络结构 中进行的。在这一结构中,系统成员共享信息资 源,以自身资源和在公共危机治理中的作用取得行 动地位、 权力和相应的责任。秩序形成的自组织性 使得整个系统对复杂危机环境的动态变化具有更 强的适应能力。而子系统之间自组织赖以形成的 规范也是子系统相互博弈、 自组织的结果。但是, 社会行为的柔性调控机制 社会资本和刚性调 控机制 公共权力的介入,却可以作为系统控制 参数影响系统自组织形成规范的性质和方向,从而 影响系统的自组织行为。因此,构建公共危机协同 治理模式,可以通过培育社会资本、 明确权责体系 等途径,间接控制子系统的行为,使其趋向协同(相 关情况参见图 1) 。 图1 公共危机协同治理系统 (四)公共危机协同治理:结构与层次 1.公共危机协同治理的结构 网络组织的形成是实现协同效应的必要条 件 ? 。因此,公共危机治理系统的结构应当是网络 治理结构。它具有以下基本特点: 其一,在权力结构上,除了政府之外,非政府组 织、 企业组织以及公民个人都在公共危机治理的结 构中同时拥有权力、 能力和责任,形成一种权力与 责任对等、 制度化、 常规化的多元治理结构。在以 政府为主导和中央政府统一决断的前提下,政府机 构常规化、 制度化地主动协同企业组织、 非政府组 织、 公民个人及国际组织,共同形成公共危机管理 的上下联动、 协同应对的格局。 其二,在技术支持上,它利用现代网络与信息 技术,打破传统的面对面的合作方式,极大地扩展 多元主体在时间上和空间上以多种灵活方式相互 配合的可能性。 其三,在组织体制上,它以扁平化、 弹性化的应 对网络替代传统政府组织中机械、 僵化的层级,并 将公共危机管理主体由单一的政府组织扩展为包 括多元治理主体在内的网络系统。 其四,在决策机制上,它突破单一政府主体的 时序性、 阶段性决策方式而实现并行式网络流程, 使得先前在时空上处于序列状态的各个环节得以 协同凸现,从而保证危机应对的快捷有效。 总之,政府通过具有上述特点的网络治理结构 的运作,可以重新整合政府组织内部以及社会中先 前相互分割的要素在公共危机管理中的功能与效 用,构建起 “公民个体-社会群体-政府部门-整 个国家” 一体化,点、 线、 面相结合的动态性、 柔性化 的公共危机治理系统,实现危机治理成本的最小化 和效能的最大化 ? 。 2.公共危机协同治理的层次 公共危机协同治理的层次既包括微观组织间 的协同,也包括宏观系统的协同。具体而言,可以 分为以下几个层次: (1)全球协同治理 在全球化趋势下,现代社会的一些公共危机具 有全球化特征。 “我们不管生活在哪里,也不管我们 是如何有权有势或者一无所有,许多新危险和不确 定性无不对我们产生影响。它们是与全球化紧密联 系在一起的” ? 。现代社会公共危机的全球化特征, 使危机的影响力和破坏力不再局限在传统民族国家 地域范围内,而是迅速地波及到全球范围,形成一种 全球性的灾难,对全球政治、 经济和社会产生重要影 响。因此,必须建立国际性危机的预警、 反应、 处置 和恢复的合作机制,实现国家与国家之间、 国家与国 际非政府组织之间的互动协调、 相互督促的协同治 理。这是公共危机协同治理的宏观层次。 (2)民族国家范围内政府间协同治理 在很多情况下,某个地方发生的危机事件的影 响可能会蔓延到其他地方政府的辖区,这就需要政 府间的协同治理。这种政府间的协同治理,既包括 地方政府与地方政府之间的协同治理,又包括中央 政府与地方政府之间的协同治理,还包括中央政府 部门之间的协同治理,因为中央政府部门参与治理 的危机往往是具有全局性影响的危机,中央政府与 地方政府的协同治理,往往通过中央政府部门来进 行。这是公共危机协同治理的中观层次。就我国 目前的公共危机管理体制而言,政府间的协调主要 靠高级别的行政命令来实现,而自动协同的机制尚 未形成。 (3)政府部门间以及政府组织与非政府组织、 企业组织、 公民个人间协同治理 这是公共危机协同治理的微观层次,也是最为 关键的层次,因为所有宏观和中观层次的协同,最 61 终都要通过微观组织的协同来实现。这里的政府 部门间的协同治理,是指地方政府职能部门之间的 协同治理。目前我国地方政府部门之间的协同活 动主要是通过上级部门的命令来开展的,没有形成 自主合作的机制,公民个人、 非政府组织和企业组 织主动参与危机管理的机制亦未建立起来。这种 状况,使得我国政府的应急管理往往具有 “政治动 员” 的特征,成本高昂。 三、 制度创新:公共危机协同治理模式的构建 网络结构是实现协同效应的必要条件,而不是 充分条件。网络组织在运行中面临着各种机能障 碍,例如集体行动的困境、 运行规则的缺失、 知识分 享的困难等 ? 。治理机制是取得网络协同效应的 前提和基础,机制到位,就能为网络组织的有序运 作创造条件,为协同效应的充分发挥奠定基础。 “从子系统的角度来说,控制参量的变化,起着改变 子系统之间关联强弱和改变子系统独立运动与系 统运动的相对地位的作用。没有温度的降低来减 少分子热运动动能(独立运动)和同时增加分子之 间的相互作用(关联 ) , 水是不能结成冰的。因此 说,环境不提供促成子系统之间关联的转化条件, 系统是不能产生自组织的。 ” ? 这里的 “子系统之间 关联” 的方式,指的是治理机制;“子系统之间关联 的转化条件”,则是指系列性的深层次创新,它是协 同治理机制形成的制度基础和体制性安排。就我 国公共危机管理的现实状况和未来需求而言,要形 成协同治理的机制,应当从以下五个方面着力: (一)完善协同治理的法规制度 从协同学的视角看,国家现象是人类社会系统 协同效应的一种表现。国家是人类社会的一种有 序结构,它的出现是人类社会自组织的结果。法律 作为国家意志的体现,是各种系统要素相互作用以 及形成自组织所遵循的重要规则 ? 。法律形成的 本身也是系统各种元素、 变量非线性相互作用、 自 组织的结果。而对于作为国家治理系统的子系统 之一的公共危机治理系统而言,法律却不是公共危 机治理系统自组织的结果,而是其外部控制参量, 它规定着公共危机治理系统各子系统的行为方式 和关联方式,约束着公共危机治理系统各子系统无 规则的独立运动,使公共危机治理系统各子系统协 同运作,从而形成治理危机的有序结构。在一定程 度上说,协同形成法律,法律形成秩序和结构。公 共危机治理的各种法规、 政策以及部门工作制度等 各种制度性的规定,在不同程度上发挥着具有法律 性质的作用。因此,构建公共危机协同治理机制的 首要任务是完善协同治理的法规制度。 与有效应对公共危机的需求相比,当前的法规 制度建设还存在很多不足。从公共危机协同治理的 角度看,立法比较分散、 不够统一。各项应对危机的 法律、 法规具有较强的针对性、 专业性,部门管理的 色彩很重;同时,受地方主义的影响,一些地方立法 “以邻为壑”,削弱了危机管理的综合性。鉴此,完善 协同治理的法规制度,首先要制定公共危机管理的 基本法律;其次,要以基本法律为指导,完善各专项 协同治理法规;再次,要制定各部门协同治理的工作 制度。总之,实现公共危机协同治理的规范化、 制度 化、 法定化,是完善协同治理法规制度的目标所在。 (二)优化协同治理的权责体系 协同治理的权责体系是公共危机治理系统各 子系统相互作用、 形成自组织的激励机制和动力机 制,因此是取得协同效应的前提之一。在公共危机 协同治理结构中,一方面,由国家和政府对资源和 价值进行权威性分配,将各子系统围绕一个共同的 政策目标而整合集成起来,并强化其整体行动的能 力以发挥协同效应是必不可少的。另一方面,要科 学的分解决策权,赋予各子系统以一定的决策、 协 调与管理职能而形成单元自主决策机制,使各子系 统都能在各自核心优势范围内及时做出相应的决 策,同时又符合中央政府统一决断的要求。 可见,公共危机协同治理结构中的核心问题, 是以政府为核心的、 各个参与主体的权责分配问 题;构建公共危机管理体系的关键,在于构建以政 府为核心的公共危机管理权责分配机制。这就需 要设计一整套行之有效的制度,明文规定权力高低 归属、 应急行动配合责任范围、 资源调配与共享应 急机制 ? | 。 (三)加强协同治理的资源保障 如前文所述,系统从无序状态转变为具有一定 结构的有序状态,或者从一种有序状态转变为新的 有序状态,即产生自组织、 形成结构,首要的条件是 从外部环境获得能量流和物质流。因此,公共危机 治理协同结构的形成与维持以及协同功能的实现 与维持,先决条件是从外部环境获得充足的资源保 障。公共危机治理的资源保障包括人力资源保障、 资金保障、 技术保障、 物资保障等多方面内容。近 年来,国家对公共危机治理资源投入的力度不断加 大,但实际效果与投入的程度相比并不理想,原因 在于没有建立起科学协同的资源保障机制,画地为 牢,条块分割,削弱了国家资源投入的绩效。因此, 71 加强公共危机治理的资源保障,一方面,要继续加 强国家的资金投入,同时全方位的调动社会资源; 另一方面,也是更为重要的方面,要建立协同的资 源保障机制。从协同治理的需求看,要着力加强以 下四个方面的机制配套建设: (1)公共财政应急机制建设。公共危机管理属 于政府公共管理的范畴,它的经费开支属于一种公 共支出,应当通过公共预算来保障。因此,各级财 政应当按照GDP总量设立公共危机的预备费,建 立公共财政的应急反应机制,将危机管理所需经费 列入本级政府的财政预算。(2)物资调配网络建 设。在应对公共危机方面,物资支撑是必不可少 的。因此,需要建立互相协调、 互相联系、 反应灵敏 的物资调配网络,保障非常时期的日常供应,维护 社会的稳定。(3)应急物资保障机制建设。公共危 机发生后,各级政府部门以及相关机构,应当保证 应急处理的必要物品。(4)应急物资管理使用监督 机制建设。在处理涉及面广、 危机程度较重的公共 危机时,对于国家和社会各界提供的应急物资的使 用应当建立监督机制 ? 。 (四)搭建协同治理的信息平台 在协同论发展的过程中,哈肯教授把适用于平 衡态的信息理论开拓为描述非平衡相变的普适理 论,使协同论的普适性更强,也使信息理论获得了 新的活力。哈肯教授在引用信息的概念来解决自 组织系统通过非平衡相变出现宏观结构时,发现一 种新型的信息,称为 “协同信息” ? 。协同信息取决 于序参量并反映系统集体性质,在自组织系统发生 非平衡相变时,系统信息的改变取决于协同信息的 改变。由此足见信息在系统演化中的重要作用。 因此,构建公共危机协同治理机制,在技术层面上, 首要的是搭建一个现代化的信息平台。 搭建现代化信息平台的主要内容,是采用现代 计算机技术、 先进的指挥调度通讯系统和信息化管 理系统,如全球定位技术( GPS)、 地理信息技术 ( GIS)、 无线网络通信技术等,将地方的公共危机 管理指挥中心和财政、 公安、 消防、 卫生急救、 交警、 公共事业、 民防、 武警、 军队等相关部门,以及各种 专业救援机构和非专业救援机构都纳入到智能化 信息处理和通讯平台之中,同时,把传统的报警系 统和特号服务系统 “110” 、“119” 、“120” 、“122” 等整 合为 “一号拨入” 的社会联动系统,并纳入公共危机 指挥联动系统之中,构成一个强大的信息互动平 台。这样,各种与危机有关的信息就能通过这个平 台迅速传递到公共危机管理指挥中心,并利用这个 系统对各种分离的信息与资源进行完整的系统分 析和系统集成,为指挥系统的决策提供依据,为各 方面的信息交流提供平台,为多方的协调提供便 利,为快速反应提供支持,使公共危机管理体系实 现多元化、 立体化、 网络化的发展,从而产生公共危 机治理的协同效应 ? 。 (五)培育协同治理的社会资本 约束公共危机治理子系统行为,除了正式规则 之外,还有非正式规则,社会资本为组织间权力与 信息的共享以及集体行动提供非正式的框架。公 共危机管理不仅要以行政决策、 技术、 资金、 设备等 “硬条件” 为基础,而且要以社会结构、 非正式制度、 信息沟通、 民众道德与危机意识、 社会心理等 “软条 件” 为前提,这就 “需要社会公众的共同参与,需要 社会公众共建新的公众文化,需要以信用和承诺为 基础的经济组织的相互依存,也就是需要社会资本 的总动员和重建社会组织缺失的社会资本” ? 。社 会生活中那些表现为网络、 互惠规范和信任的特征 构成了一个社会的社会资本 ? 。 培育公共危机协同治理的社会资本,一是要实 现信息共享,提高政府行为的透明度,营造信任的 氛围。二是要在危机管理过程中引导社会民众认 识其真正的利益所在,倡导理性思维,形成共同规 范和共同的价值观,提高民众素质进而形成合力。 三是要注重发挥第三部门的作用。四是要关注弱 势群体,缩小贫富差距,构建更多的社会共同利益。 这也是培育社会资本的有效手段。目前,包括下岗 职工、 低收入人群、 贫困农民等在内的弱势群体,不 仅掌握很少的经济资源,而且在政治生活中的参与 度很低,其不满程度较高。如果形成大范围的不满 情绪,就有可能引发社会动荡,或者在突发事件发 生时扩大危机的范围。在危机管理中,关注弱势群 体,缩小各社会阶层的差距;构建共同利益,将有助 于把相对封闭、 分散的社会资本整合为共用的社会 资本,进一步提高社会民众的一致性,使整个社会 处于稳定状态 ? 。 注释 王茂涛:近年来国内公共危机管理研究综述,政 治学研究2005年第4期。 王强:公共危机应急反应管理体系:反思与重建, 江海学刊2004年第2期。 杨安华:近年来我国公共危机管理研究综述,江 海学刊2005年第1期。 赫尔曼 哈肯:协同学 大自然构成的奥秘, 凌复华译,上海:上海译文出版社,2005年,序言1。 81 赫尔曼 哈肯:高等协同学,郭治安译,北京:科学 出版社,1989年,第1页。 系统所处的 “不同结构或状态称为不同的相”,“在 一定条件下,系统从一种相转变为另一种相的现象称为 相变。 ” ? 吴大进,曹力,陈立华:协同学原理和应用,武 汉:华中理工大学出版社,1990年,第10211页,序,第3722 378页。 需要指出的是,协同学在研究非平衡态问题方面, 尤其吸取了耗散结构理论