治理在国际关系中的正确运用.doc

治理在国际关系中的正确运用法玛丽-克劳德斯莫茨肖孝毛 编译20世纪80年代，治理的概念以毫无章法的形式在国际关系中出现。它不仅没有愈使用愈清晰，反而成了一个含义广泛、无所不包的术语，有时与政权的概念联系在一起，有时与世界秩序的概念联系在一起；与此同时，国际金融机构也在继续使用这一术语，用来为它们向一些国家-被认为是不能正确管理所获贷款的那些国家-强加政治条件的行为辩护。于是，治理一词便加上了一个修饰词，成了有效的治理。这样一种含义混乱的概念值得从国内政治学向国际关系社会学、从英国或美国向法国引进吗?我们认为，只要参照几年前把它置于显著地位的公共政治、特别是城市政策方面的研究，就会弄清它的内涵与外延。由此可知，引进这一概念还是值得的。在关于公共利益问题的处理和设想内政管理方式的研究中出现的问题，可以轻而易举地移位于国际研究中。虽然它以难以控制性(ungovenability)为出发点，但事实上并没有什么难以控制的事情会使国际主义者苦恼，因为实际上他们工作的领域从来就是以难以控制为其特征的。只要适当地加以限定，治理的概念就可以在描述和分析中运用。虽然这并不意味着在认识论上有什么重大突破，但便于使用则是毫无疑问的。70年代以来，形势发生了巨大变化，而治理的概念有利于对新形势下国际关系运转的知识的描述和运用。然而，与任何其他社会科学概念一样，它也有其局限性，潜存着高度的虚构。其间的似是而非之处在于：愈是认真对待治理的概念，它就愈显得空洞无物。这无疑是相互矛盾的。一、国际主义者的含糊从治理角度对国际关系做系统思考的第一次尝试给这个概念带来的定义，既非常含糊，又显然受到学科内部极其时髦的关于政权的思考的强烈影响。在为后来成为经典之作的无政府的治理一书所写的长篇绪论中，詹姆斯罗西瑙把治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。J.N.Rosenau and E.O.Czempeil,Governance without Government:Order and Change in World Politics,Cambridge: Cambridge University Press,1992,p.5.与统治的概念不同，它的所指是一种由共同目标支持的活动，目标本身可能来自法律的和正式规定的责任，但也可能并非如此，而且无须依靠警察的力量以迫使人们服从。治理与统治之间并非性质上的不同，而是范围上的差异。换句话说，治理是一种比统治更宽泛的现象。J.N.Rosenau and E.O. Czempeil,Governance without Government:Order and Change in World Politics,Cambridge: Cambridge University Press,1992,p.5.与统治一样，治理涉及一系列在管理重叠的活动中起作用的规则、原则和程序。在这方面，差别并不在于性质而在于范围。根据詹姆斯罗西瑙的说法，统治只存在于界线清晰的领域，而治理则是与世界秩序不可分的，而且不限于单一的活动领域。J.N.Rosenau and E.O. Czempeil,Governance without Government:Order and Change in World Politics,Cambridge: Cambridge University Press,1992,p.9.不可能存在没有世界秩序的治理，也不可能存在没有治理的世界秩序。Ibid.,p.8治理是秩序加目的性，而秩序则由常规划的安排构成。Ibid.,p.5.这套理论陷入了同义反复。稍后，詹姆斯罗西瑙在新创刊的全球治理第一期上提出一个略为明确而仍然失之过泛的定义：全球治理可设想为包括通过控制、追求目标以产生跨国影响的各级人类活动-从家庭到国际组织-的规则系统，甚至包括被卷入更加相互依赖的、急剧增加的世界网络中的大量规则系统。Ibid.,p.17.正如人们所预料的那样，这个意义含糊的定义遭到了猛烈的抨击。几个月后，在同一个杂志上，劳伦斯S.芬克尔斯坦以充分的理由发表评论说，罗西瑙关于治理的定义几乎无所不包却什么也没有说明，对研究毫无助益。L.S.Finkelstein,What is global governance,Global Governance,vol.1,no.1,1995,p.368.他建议把治理看做是一种活动，而不是一种规则系统，因为已有的政权理论足够使用。但当他提出自己的定义时，却并不特别坚持这个看法。他说：全球治理就是超越国界的关系，就是治理而没有主权。尽管如此，这样一种含糊的提法几乎是无懈可击的(或者用时下流行的假波普尔PseudoPopperian的行话说，无可证误)，但这还仅仅是事情的开始。他接着说：全球治理就是在国际上做政府在国内做的事,这就把我们引回了昔日的美好梦想：理想主义大行其道，人类有一个世界政府。由于可治理性问题已成为当今政治思想的核心，事情就变得更加有意思。See Centre Universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie (CURAPP),La Gouvernabilit,Paris:Presses Universitires de France,1996.国家机构是否具备有效地完成其使命的能力已经成为问题，国家当局行使权力控制局势和人民，得到公民的服从或赞同的能力令人深感忧虑。See D.Gaxie.Gouvernabilit et transformations structurelles des dmocraties,in La Gouvernabilit Note 10 above,p.249273.如果全球治理不过是把当前关于公共权力的危机推移到国际层次，那算什么进展?迄今为止，有关国际关系的文献尚未超越传统的思维框架，使治理成为解决新问题的特殊工具。它或被描述为惯例，一套可以定位的规则和控制机制，在这种情况下，它不过是复制规章制度，而仅仅对非公共行为者多少给予一些关注；This is,for instance,the case of Thomas RisseKappen in Bringing Transnational Back In, Cambridge University Press,1995,chapter 8.或被描述为一种活动，从几十年来一直属于多边活动领域的功能这个方面加以界定(世界银行等等),See J.P.Sewell and M.B.Salter,Anarchy and Other Norms for Global Governance:BoutrosGhali,Rosenau and Beyond,Global Governance,vol.1,p.377379,or P.Hirst and G. Thompson,Globalization in Question,Cambridge:Polity Press.1996,in particular chapter 6,Economic Governance Issues in General.并且与多边主义相重叠。See J.G.Ruggie,ed., Multilateralism Matters:The Theory and Praxis of an Institutional Form,New York: Columbia University Press,1983.而无论属于上述哪一种情况，它都被描述为一种值得追求的理想。例如利昂戈登克尔和托马斯韦斯便说：我们把全球治理定义为：给超出国家独立解决能力范围的社会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力。T.G.Weiss and L.Gordenker,eds.NGOs,the UNITED NATIONS and Global Governance,London:Lynne Rienner Publishers,1996,p.17.想法虽然不错，但是人们如何操作呢?同时，布雷顿森林会议体制仍然在继续发展有效治理的概念，一些非洲专家See D.C.Martin,The Cultural Dimensions of Governance,World Bank Annual Conference on Development Economics 1991;A.Guichaoua and Y.Goussault,Sciences sociales et dveloppement,Paris:Armand Colin,1993,p.1315.和抵制新自由主义的(极少数的)经济学家则对此深感怀疑。See B.Hibou,LAfrique estelle protectionniste?Paris:Karthala,1996,p.135138;C.Chavagneux,Lavenir des institutions de Bretton Woods:Halifax et aprs,Economie internationale;no.64,fourth quarter 1995,p.17.80年代末世界银行发表的论文中的治理概念首先是一个方法论工具。它提出了在缺乏牢固国家结构的国家、特别是非洲国家中的有效治理和权力定位问题。它的有利之处在于：与统治或领导这样一些比较通常的做法不同，对实际决策当局既不事先定位，也不事先判断其性质。For this reference and a brief outline of good governance,see G.Marcou,Gouverner les villes par droit?由于结构调整计划不幸失败，世界银行愈来愈重视其开展活动的国家的公共管理，对有效的公共行政管理标准作出了规定。这样一来，治理便按照世界银行的定义成了政府或公共行政管理的同义词：使用政治权威，控制和经营社会及资源以争取社会和经济的发展。P.LandellMills and I.Serageldin,Governance and the External Factor,World Bank Annual Conference on Development Economics,Washington,DC,1991.See also World Bank,Governance:the World Banks Experience,Washington,DC,1994.有效治理的含义是：(1)公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现；(2)公共机构正确而公共地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；(3)政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；(4)信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。See the outline presented by a Bank representative,Patrick Dufour,Lassistance conomique et financire de la Banque mondiale dans le cadre des oprations de restauration de lEtat,in Y.Daudet(dir.)Les Nations Unies et la restauration de letat,Paris:Pedone,1994,p.8081.诚然，上述标准无非是最低限度的人权要求，但即使是为了从外部筹集资金，有哪个北方国家可以满足这些条件?世界银行的这些观点后来为各合作机构、联合国开发计划署和双边赞助人所接受。于是在1996年，有效治理成为法国-非洲最高级会议年会的正式主题。人人都在会上声称：他们在致力于减少国家的特权，加强所在国市民社会的力量。加强能力政策(capacitybuilding)一丝不苟地执行了15年，如今人们已失却了关注它的热情。尽管如此，就国际经济政策专家而言，治理的概念仍然离不开大型金融机构所塑造的那种样子，即实现最小政府政策的意识形态工具(an ideological tool for a minimunstate policy)。二、公共政策的贡献学科划分浪费了宝贵的时间。国际主义者对治理毫无兴趣，而是由公共政策分析家对这一概念进行深入思考。他们分析了在地方利益和私营组织密集参与的情况下实施大规模公共计划的情况。For a critical Presentation of this issue,see J.Leca,La gouvernancede la France sous la Cinquime Rpublique:une perspective de sociologie comparative in De la Vme Rpublique lEurope,Homage to JeanLouis Quermonne,Paris, Presse de Sciences Po,1996,p.239365.正如所预料的那样，欧洲建设专家最先接受跨国观点。多层次治理的观念使他们能够对下述情况作出分析：在诉诸附属原则，通过布鲁塞尔当局、国家以及各层地方和地区当局复杂的相互作用执行欧洲共同体决定的过程中，层次变化是如何发生的。See G.Marks,Structural Policy and Multilevel Governance in the European Community,in Alan Cafruny and Glenda Rosenthal,eds,The State of the European Community.The Maastricht Debate and Beyond,Boulder:Lynne Rienner,1993,p.391410.有人认为，这种超越对国家忠诚的公营和私营部门相互作用的欧洲公共干预模式很可能预示着未来的治理。J.Leca in De la Vme Rpublique lEurope,op.cit.,p.340.In the same work,see C.Lequesne,Union europenne et coordination intergouvernementale:quid novi en France?p.260.全球治理委员会1995年的报告以此为根据描述了治理的规定性特征，但范围已经扩大为全球的治理。全球治理委员会是根据威利勃兰特的倡议而设立的，由以私人身份供职的著名人士组成(其中包括雅克德洛尔、绪方贞子和奥斯卡阿里亚斯)。勃兰特在柏林墙拆除和莫斯科事件升级之前就已意识到，对在一个全新的世界里如何组织国际生活的方式做必要的思考，已经是迫不及待的问题。在得到联合国高级当局有保留的认可(它们不仅担心不同观点之间的矛盾，而且担心对处在困境中的联合国提出怀疑)之后，该委员会终于不声不响地开始了它的工作。它的研究虽然没有产生像当时勃兰特的南北关系委员会报告或者布伦特兰的可持续发展报告那样的影响，所提出的治理定义仍然是令人感兴趣的：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。 该委员会举出了几个地方层次治理的例子(市政会的废物回收利用工程、社区间机构与消费者协会联合组织的公交系统，等等)，并建议全世界都使用这一概念：治理在世界一级一直被主要视为政府间的关系，如今则必须看到它与非政府组织、各种公民运动、跨国公司和世界资本市场有关。凡此种种均与具有广泛影响的全球大众传媒相互作用。The Commission on Global Governance,Our Global Neighbourhood,Oxford University Press,1995,p.23.关于治理的4个规定性特征，可做如下确切的说明：-治理不是一套规章条例，也不是一种活动，而是一个过程;-治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础;-治理同时涉及公、私部门;-治理并不意味着一种正式制度，但确实有赖于持续的相互作用。公共政策专家多年来所强调的正是这些要素，特别是在城市运输、公共工程和环境管理等方面。For the background to this concept and its underlying issues,see Renate Mayntzs introductory chapter,Governing Failures and the Problem of Governability:Some Comments on a Theoretical Paradigm,p.920,and Jan Kooimans conclusion,Findings,Speculations and Recommendations,p.249262 in J.Kooiman,ed., Modern Governance;New GovernmentSociety Interactions,London,Sage,1993.See also P.le Gals,Du gouvernement des villes la gouvernance urbaine,Revue franaise de science politique,vol. 45,No.1,1995,p.59.与其他人一样，他们特别担心国际社会的运转方式：社会情况日益复杂，日益难以控制，需要相互依赖，以处理各种外在因素。关于治理的多项研究都以惟一的一个前提为出发点：现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门(消费者、运输用户、狩猎者、店主等协会)有能力组织起来，保护自己的资源，却无需考虑它们的行动在总体上将对社会造成什么后果；它们组成网络，制定自己的标准。这种横向合作及自行组合的能力，使它们能够抵制政府的任何命令。For references and an outline of this thesis,see Mayntz,op.cit.其他研究的出发点则是民主危机及其种种征兆-代表性、参与、信念、合法性和社会及政治关系等等的危机。J.Chevalier in La Gouvernabilit,op.cit.,p.8.所有这些研究都集中体现为一张诊断书：政府软弱无力，中央权威难以强制推行公共政策、实施计划。总起来说，这形成了对传统权力形式的挑战。问题愈发使人困惑，因为分裂和社会部门得到授权是在相互依赖日益发展的情况下出现的。为一个处于特定位置的集团所做的事情，很有可能影响处于另一位置的其他集团的利益。当治理涉及环境管理等外在性问题时，尤为引人注目。在社会生活的一切领域中，这种危机无处不在。治理观念的魅力即在于：它不仅诱导人们关注传统体制、民主形式、权力及其工具，而且引发人们对使政治行动成为可能的新的社会合作机制的兴趣。三、治理与全球秩序国家权威式微，以及边境的可渗透性，模糊了国内政策与国际政策间的界线。由于各方面日益开放并相互影响，各个领域的社会管理问题的差别已不再明显。从公共事务的角度思考世界事务因而也就不再是知识上的异端邪说。就多方面而言，与治理相关的问题与对国际体系的研究是相互关联的。第一点也是最重要的一点是，治理强调行为者的多元性与多样性。这就使将国际事务的治理区别于国家之间的活动成为可能，而视之为各种各样的参与者之间进行谈判或相互作用的过程。这并不是一种新观念；它是30多年来许多作家为摆脱现实主义者和那些仿效他们的人对该学科的控制所做的努力的一种延伸。在这场持续不断的斗争中，一切进一步的努力都是应该受到欢迎的。从治理的角度看，公共行动来源于各种主观意识的交互作用，从而把极大的重要性赋予了一个公共舞台；在这个舞台上，各种社会成分不但证实着自身的存在，而且相互交换信息、表达、批评、辩论。J.Habermas,Lespace Public (trans.),Payot,1978.联合国的一些大型专题会议-里约环境会议、开罗人口会议等等-在这方面尤为值得关注，因为它们每每把将近5万个代表人类各种文化、意识形态和愿望的人聚集到一起。这些会议往往耗费大量时间，以期求得互相协调，寻找共同的参照体系，会前会后都要进行紧张的活动和国际动员。在这一过程中，私人社团发挥着重要的作用；它们组成网络和利用传媒的能力愈强，发挥的作用就愈大。这种国际话语一直愈见其甚地围绕着几个主题和概念(可持续发展、授权、妇女的性保健、后代的权利、儿童保护)完善着自己的体系，力图形成新的制约因素以影响公众、国家和国际行为。这样的例子俯拾即是：不同标签的生态系统、公司在环境保护主义者或人权斗士的压力下，面对传媒和公众抵制其产品的威胁而不得不制定的行为准则；世界银行为保护环境、突出女童教育问题而对其观点-乃至某些行为常规-的修订；北京世界妇女大会文件中对科威特妇女的斗争、尤其是争取选举权的斗争所给予的支持。凡此种种，不一而足。治理把各种子系统编织进重要的政策网络中，使之发挥作用，把合法性不同、能力也不同的行为者连接起来。通过跨国网络处理国际关系的途径正在急剧增加，这里应该特别提及的是指出问题(艾滋病、环境保护、航空运输等等)、形成议题，进而把它们提上国际议程。See the note of Christer Jnsson and the evaluation presented in Prelude to Regimes:International Organizations and Agenda Setting,Second PanAmerican Conference on International Relations,Paris,1316 September,1995(with Arnica Young Kronsell and Peter sderholm) forthcoming.See also A Colonomos (dir.),Sociologie des rseaux transnationaux. Communauts,entreprises et individus:lien social et systme international,Paris,LHarmattan,1995.归根结底，治理包括参与、谈判和协调。其中的关键词是：项目规划、伙伴关系、意见一致。在这里，程序的基本原则(为维护对话机制)至少与实质的基本原则(为公众利益进行某种活动)同样重要。国际生活观察家清醒地意识到了这些要素。如同我们看到的那样，治理问题易于从公共政策移位而进入国际政策领域。需要明确的是，是否在任何情况下，这种移位都会有助于世界体系的分析。我们认为，治理是一个有用的概念；因为它能设计出管理共同事务的新技术；它使我们有可能对付那些抑制国际无政府状态、但又不似政权那样固定而被人们寄予期望的机构；它引入了灵活而非标准化的机制；它赋予多种理性与不同的合法性以一席之地；它不是一种模式，不会成为固定不变的东西。治理法提出参考标准，但不预先判断结果。它这样做的实际结果便是改变了如何看待权力在确定国际基本原则中的作用的通常方式。从这一点出发，观察者不再思考二个或多个行为者如何有能力界定游戏规则并确定国际生活关键部门谈判的结果(这是从J.奈和R.基奥恩那里继承下来的公式)，而是力图确定共同治理机制如何通过固定的交流、谈判和相互调整而得以发展。For an application of the notion of joint regulation to international relations,see M.C.Smouts,Some thoughts on international organizations and theories of regulation,International Social Science Journal,138,1993,p.517526.与以政权为研究中心的方法不同，这一处在巩固过程中的研究对象不是各种规范，而是不断形成又不断修改的可变性模型。另一不同之点就是为治理的提倡者设计的游戏规则。这种见解导致从战略互动的角度来理解问题，并与传统的公共政策问题相联系。后一类问题包括：国际政策问题是如何构成的?何种类型的行为者和联合体相互作用?都有一些什么样的相互作用?何种集体行为处于首要位置?安排了哪些解决冲突的机制?等等。控制国际货币体系的方法-例如发展中国家债务问题如何处理-就可以用这种方法进行分析。在这些领域中不存在使一切行为者的期望都趋于一致(政权的标准定义)的规范和规则，而只有保证主要行为者参与对话的机制。相互作用在这里受到监督，从而使问题尽可能得到完善的控制，换句话说也就是，足以避免使整个世界经济和金融体系落入一场灾难。19941995年克服墨西哥危机的做法可以说是一个最好的例子。显然有必要以实证经验为根据做仔细的比较，以检验这种方法的可操作性。但现在已完全有理由认为，按照政治分析家们的用法，治理与全球治理的概念是不同的。具有上述特征的治理来源于四分五裂的子系统之间的相互作用。治理力图把它们统一起来，以便采取有利于公共利益的集体行动。在这样做的时候，它组成许多旨在提供特定服务的子系统。后者的可行性及形式、程序取决于它的提出者。至于这些不同功能的子系统的协调问题、置身于这些子系统以外的人将会如何的问题，以及因此而确定的世界可治理性目标的问题等等，则仍然没有得到解答。治理的灵活性即使威力巨大，也使它软弱不堪。四、良心的陷阱治理完全建立在对话和共同做好事情的意愿上。然而，这不会在真空里发生；它是在规定了社会权利和义务，即马奇和奥尔森所称的义务标准的最起码的体制框架内起作用的。For a reasoned institutionalized perspective to fill in the lacunae of the exchange,see J.G.March and J.P.Olsen,Democratic Governance,New York,The Free Press,1995.因此，它获得成功的最大希望就在于以最低限度的共同参照系统为基础划定的空间，以及已经由这种参照系统社会化的行为者。Defined as A set of norms and Perceptions,norms and values that serve as the basis of a problem to be addressed within foreseeable frameworks of action .,and secondly,the relationship built up in intellectual contacts between an identifiable sector (for example,automobile,culture,youth training,etc.)and global society (France as a whole,Europe,indeed the world economy),P.Braud.Sociologie politique,Paris:LGDJ,1992,p.392,394.On the referential notion.see P.Muller,Les Politiques publiques.PUF,1990. 关于这个概念的思想之所以是围绕着城市治理、地方治理以及多层次治理而在欧洲联盟的欧洲发展起来，并非偶然。在某些方面-主要是经济的和技术的(贸易、防止流行病等)-实际上存在着建立在一定程度上超越国界控制的机制。治理可以是国际性的。目前还不存在全面的秩序，因为规则需要不断地修订；但自然和混乱的状态已不复存在。凡是存在治理机制的领域都具有全球性质，但是，我们仍然谈不上什么全球治理。倒是有少数国家仍然受到国际控制，由私有的著名公司共享信码(即自由贸易和西方的人权观念For example,M.Desai and P. Redfern,Global Governance.Ethics and Economics of the World Order,London:Pinter 1995;P.Hirst and G.Thompson,Globalization in Question,op.cit.)。这与其说是致力于全球建设，不如说更接近于P.赫斯特和G.汤普森(在两个亚伯勒之后)所称之为的微边主义(minilateralism)。B.V.Yarborough and R.M.Yarborough,Cooperation and Governance in International Trade.Princeton.Princeton University Press.1992.如果说全球的这个词指的是与人类现在和将来的命运相关的一切活动，那么，全球治理就尤其没有得到普遍的承认。它的含义应该是以各种不同方式经营管理其共同事务的公、私机构和个人汇集在世界舞台上，产生全球治理委员会，亦即詹姆斯罗西瑙所说的著名的总和。这种总和意味着以公正、安全和再分配等价值观为大方向。不过，按其定义，治理的概念是要排除任何中央集权的组织和控制的思想。