政府公共投资与经济增长1

政府公共投资与经济增长刘 国 亮山东大学经济学院 （山东济南 250100）内容提要：本文估计了公共投资及其细分项目的增长对人均GDP增长的意义。本文的研究结果表明，在整体上，公共投资比非公共投资的产出弹性更大，公共投资中的公共基础设施投资和科学研究及技术服务项目的作用最大，社会服务项目的作用不明显，政府机构及社会团体项目的作用为负。在总供给大于总需求的背景下，强调通过公共投资扩张实现经济持续稳定增长的目标是合理的。关键词： 公共投资 经济增长作者简介: 刘国亮，男，1965年生，山东大学经济学院副教授，管理学博士。作者通讯地址: 山东济南山东大学经济学院，邮政编码: 250100 联系电话:O），8568022(H) 电子信箱: 一、 引言在有关经济增长的文献中，公共投资（Public Investment, Public Capital）一般被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资本，由于有政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域的特定认识，这些政府投资往往被限定在特定的公共服务领域中，因此这些资本被称为公共投资，也有时被称为政府投资。Holtz-Eakin（1993）在分析美国公共投资的形成与增长时，将公共投资按照其最终用途分为四类：第一类是教育投资；第二类是道路以及高速公路投资；第三类是污水处理设施投资；最后是公用事业投资。在Etsuro Shioji(2001)的研究中，将上面列举的后三类合并称为基础设施类公共投资，从而与教育类公共投资组成为两个类别。按照Holtz-Eakin（1993）的估计，在1988年，在美国，上述四项公共投资在公共投资总额中的比重分别是：教育类占20.2%，道路及高速公路类占34.5%，污水处理占7.5%，公用事业类占13.2%按照 Holtz-Eakin（1993）的估计方法，四项总计不到100。日本对公共投资的定义相对广泛一些，总计包括14个项目 参见Economic Planning Agency, 1998, Annual Reports on Prefecture Accounts.，Etsuro Shioji(2001)将其合并为四个项目，一是教育类；二是基础设施，包括公共房屋，污水处理，垃圾处理，水的供给，城市公园，道路，港口，机场，工业用水；三是国有保护土地，包括山脉，河流和海岸；四是农业和渔业。1990年，在日本，上述四项在公共投资中的比重分别为12.1%、60.6%、13.5%和13.7% Etsuro Shioji, 2001, Public Capital and Economic Growth: A Convergence Approach, Journal of Economic Growth, 6, 205-227.。在研究经济增长的过程中，大多数文献是将公共投资和私人投资和并在一起从而作为总投资看待的，它与劳动力增长和技术进步被看作是生产函数中决定产出增长的三大要素之一。然而有许多学者认识到区分公共投资与私人投资的重要意义，从而把公共投资从总投资中分离出来，单独估计公共投资增长对经济增长的影响（Aschauer, 1989a, 1989b; Barro,1990; Fisher et al, 1998; Teresa Garcia-Mila et al, 1996; Paul Evans et al, 1994; M. Ishaq Nadiri et al,1994; Douglas Holtz-Eakin, 1994; Etsuro Shioji, 2001）。公共投资在经济增长中的意义，至少可以体现在三个方面：第一，作为总需求的一个重要组成部分，其扩张本身就意味着总需求的扩张，在总供给大于总需求的宏观经济态势下，按照凯恩斯的理论，其对经济增长具有积极的意义；第二，公共投资的主要领域往往具有典型的外部正效应，比如公共基础设施投资，它的发展直接为以此为发展基础的相关产业部门的扩张提供了支持，因此许多研究文献强调公共投资扩张对私人投资效率提高产生的积极意义（Vijverberg et al, 1997; Fisher et al, 1998 ），公共投资的先期扩张，往往带来私人投资的繁荣，从而为经济增长带来累积效应 Fisher et al(1998)从理论上描述了私人部门的投资扩张对公共投资扩张的依赖路径。第三，公共投资的一些特殊领域，比如教育与科技投资，本身就是技术进步的源泉，因此公共投资的意义可以有一部分通过技术进步的作用体现出来。很多人关注公共投资增长对私人投资的挤出效应。挤出效应的存在使公共投资增长作为一种政策在实施的效果上受到怀疑，然而挤出效应的存在至少要满足三个条件：一是因为公共投资扩张产生的在资本市场上的需求扩张导致利率提高；二是在第一个条件满足的前提下，私人部门投资扩张对利率变动非常敏感，从而因利率提高导致私人投资下降；三是公共投资扩张所采用的融资手段直接使私人部门投资在来源上面临缩减趋势。然而上述三个条件在目前中国的宏观经济背景中似乎都不满足，首先是中国资本市场上的利率决定具有相对的非市场化特征，中央银行强大的行政干预力量在起决定作用，并且在公共投资扩张的同时，往往伴随有相对宽松的货币政策，公共投资扩张与利率下调并行。其次如果私人部门投资主体对利率的反映敏感，正常的趋势应该是私人部门投资总量的扩张。实际上私人部门投资主体对利率反映不敏感，从政策有效性的角度考虑，我们倒是期望这种状态能从根本上改变。最后，公共投资的扩张并没有伴随有增税政策的并行，无论是普通居民还是企业并没有因为政策改变而导致可支配收入的下降，居民储蓄存款余额在不断增长，其他形式的资产规模也在增加。经济秩序重建过程中产生的影响不能记在公共投资的名下，比如税收监管的加强使企业感受到可支配收入减少的压力。因此我们的观点是公共投资的挤出效应如果有的话，也是微不足道的。然而公共投资对经济增长的积极意义，虽然从理论上得到了论证，但是在实证的意义上，相关研究所得到的结论并不一致。最初的研究倾向于认同公共投资，特别是其中的基础设施投资对推动宏观经济增长以及私人部门增长的积极意义（Aschauer, 1989a, 1989b）。后来的文献则对此结论提出了质疑，其中既包括从模型及数据使用方面提出的不同看法（Vijverberg et al, 1997），也包括实证结果本身的差异。Evan et al(1994)利用美国48个州1970-1986年间的数据，评价公共投资对私人部门经济增长的影响，他们发现公共投资中的教育投资对效率提高有显著的积极意义，但是其他项目的公共投资并没有明显的效果，甚至体现出负面的影响。Teresa Garcia-Mila et al(1996)研究了美国1970-1983年48个州的混合数据，把公共投资分为三类，分别是高速公路、水的供给和污水处理、其他公共投资，在分别考虑和不考虑区域状态差异的三类模型中，三项公共投资没有体现出任何显著的正效应。最近的研究结论似乎又重新强调了公共投资的积极意义，Etsuro Shioji(2001)的研究表明，无论在美国还是日本，公共投资中基础设施投资对不同地区人均产出的增长均有积极意义。公共投资与经济增长在理论和实证层次上所表现出来的特殊关联，蕴含着非常重要的政策含义。政府从宏观层面上对经济运行过程的干预是必然的，然而采用怎样的政策工具才能取得积极的政策效果，必须有相应理论的指导。同时相应政策工具的最终效果也必须通过实证研究给予验证。表1 各行业基本建设投资在总投资中的比重变化1990-2000（%）农林牧渔业采掘业制造业建筑业批发零售和餐饮业金融保险业房地产业其它公共投资a总计19901.512.053.510019911.611.555.910019921.44.51.01.96.753.710019931.07.658.31001992.14.059.810019951.05.920.82.01.960.810019961.35.863.210019971.66.567.510019981.94.573.21001991.51.276.610020001.11.677.1100资料来源：中国统计年鉴，2001年卷，中国统计出版社，2001年版。a：公共投资包括以下方面的投资：电力、煤气及水的生产及供应业；地质勘查业、水利管理业；交通运输仓储和邮电通信业；社会服务业；卫生体育和社会福利业；教育文化艺术和广播电影电视业；科学研究和综合技术服务业；国家机关、政党机关和社会团体。在政策层面上，中国已经开始注重利用公共投资扩张手段以实现经济持续稳定增长的目标。从1998年开始，中国宏观经济出现了以总供给过剩为特征的新型增长态势，持续的物价总水平下降与相对缓慢的经济增长速度，预示着宏观经济有进入衰退状态的危险，到2001年中期为止，这种状态没有从根本上改变，经济增长率难以达到90年代中期以前的平均水平，一直徘徊在7.5%左右。在此期间，政府采取了一系列刺激总需求扩张的宏观政策，包括相对宽松的货币政策，政府公务人员的收入增长措施，持续扩大政府公债规模，扩大基本建设投资支出，特别是扩大基础设施建设方面的投资支出，启动西部地区大开发战略等等。从总供给的角度，政府努力推动传统产业的升级改造，实现产业结构的调整与转变。然而在所有这些政策措施中，通过固定资产投资扩张以实现经济持续增长，具有特别重要的地位，1998年，全社会固定资产投资总额比上年增长13.9%，1999年增长5.1%，2000年比1999年增长10.3%，2001年1-9月份，全社会固定资产投资比去年同期增长了18.2%，其中西部地区增长24.5% 1998、1999和2000年数据参见中国统计年鉴相应各卷，2001年数据见国家统计局月度统计公报。从固定资产投资的资金来源看，国家预算资金1998年比1997年增长了71.9%，其所占的比重一改持续下降的趋势，重新又回升了1.4个百分点参见中国统计年鉴，1999年卷，中国统计出版社，1999年版。， 1999年比1998年又提高了54.68%，所占比重又回升了2个百分点 参见中国统计年鉴，2000年卷，中国统计出版社，2000年版。2000年比1999年增长了近14%，所占比重从6.2%增加到6.4%。从固定资产投资的投向看，通过持续扩大公共投资以实现经济的持续稳定增长被赋予特别重要的位置，表显示了90年代以来，各个行业的固定资产投资在总投资中的比重变化。1995年以后，公共投资（下文中介定其范围）在总投资中的比重持续增长，1998年和1999年所占比重超过了70。相应的制造业中的投资所占比重则出现持续的下降。包括在此期间发行的政府公债，其投向主要是基础设施建设。因此估计和评价中国公共投资增长对经济增长的意义是有价值的。本文下面的部分中，将利用19962000年期间，中国29个省份（西藏台湾没有包括在内，重庆被包含在四川省内）的混合数据估计公共投资及其各个部分对各地区人均产出水平增长所产生的影响。二、 理论模型1、模型如果一地区人均产出的增长可以被看作是劳动力投入增长、固定资本投入增长和技术进步共同作用的结果，技术进步是广义的，则相应的C-D生产函数可以有下面形式：Yt、A、Kt、Lt 分别是一地区产出水平、广义技术进步状态、固定资本投入和劳动力投入。 、分别为固定资本和劳动力投入的产出弹性。在不存在规模经济的前提下， +=1。如果将固定资本分为公共投资和私人部门投资两部分，则相应的生产函数可以有下面的形式： 其中，Kst为私人部门投资，或者非公共投资，Gt为公共投资，为公共投资的产出弹性。在不存在规模经济的前提下， +=1。 De Long 和Summers(1991)曾经强调固定资本投资的不同项目对经济增长产生的不同影响，他们认为不是总体固定资本投资，而是固定投资中的设备投资（Equipment Investment）对经济增长产生重大影响，Dellas和Koubi(2001)甚至认为在不同的发展水平上，固定投资中的设备投资对人均收入增长有不同的影响，在人均收入水平较低的国家，设备投资的增长对生产效率提高的影响不明显，在人均收入水平高的国家，其作用却非常明显。受此启发，在下面的实证研究中，我们也将进一步把公共投资细分化，从而估计具体项目的不同影响。同时，产出水平的衡量可以是总量指标，也可以是人均指标，相应的投入指标中的固定资本度量也是如此，在实证研究中本文将采用人均指标。2、中国的公共投资 在文章一开始我们涉及的公共投资，实际上有两个方面的基本特征，第一，它是由中央和地方政府投资形成的；第二，中央和地方政府投在基础设施和公共服务领域中的投资。在中国国家统计局发布的有关固定资产投资数据中，有两种分类可以用于区分公共投资和非公共投资，一类是从固定资产投资的资金来源上，可以分为政府预算投资、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金。其中政府预算投资形成的固定资产可以被看作是公共投资。然而中国政府与西方国家政府的不同在于，到目前为止，中央和地方政府仍然通过其自身的投资行为替代私人部门的投资，或者说政府预算投资并不仅仅投在公共基础设施和社会服务领域中，因此它并不符合上面所说的第二个条件。第二类是从固定资产投向上，可以分为农林牧渔业、采掘业、制造业、建筑业、批发零售和餐饮业、金融保险业、房地产业、电力、煤气及水的生产及供应业；地质勘查业、水利管理业；交通运输仓储和邮电通信业；社会服务业；卫生体育和社会福利业；教育文化艺术和广播电影电视业；科学研究和综合技术服务业；国家机关、政党机关和社会团体和其他。本文倾向于将除了农林牧渔业、采掘业、制造业、建筑业、批发零售和餐饮业、金融保险业、房地产业和其他部分以外的投资看作是公共投资。因为从目前的投资主体变动来看，我们定义的公共投资部分仍然是政府投资为主，而且符合我们所说的第二个特征。当然这一数据存在对真正意义上的公共投资的高估，毕竟在上述产业领域中，已经有私人投资介入，但是因为私人投资的比重相当小，我们可以近似的将上述数据看作是公共投资。 按照这样的分类，我们从下图中看到，1993年之前，公共投资和非公共投资大体按照相同的速度增长，但是从1993年以后，固定资产投资总额的增长几乎完全是由于公共投资增长带来的，1997年以后的非公共投资甚至有下降的趋势。由此能够说明，90年代中期以后的宏观经济增长，从投资推动的角度说，公共投资具有显著的作用。图 总投资、公共投资和非公共投资的增长注：本图根据中国统计年鉴2001年数据制成，详情请参阅中国统计年鉴2001年卷，中国统计出版社，2001年版。三、实证模型、数据及估计结果1、 实证模型 理论上，一地区人均产出的变化取决于劳动力投入、人均固定资本投入的变化和技术进步的速度，在实证过程中，各省区人均产出的变化，除了上述影响因素外，可能还有一些特定的区域因素也在起作用，这些因素无法进行量化并加入到估计模型中，因此为了体现出这种区域差异，我们加入相应的虚拟变量（Dummy Variable），用于区别地域不同产生的影响。沿用传统的区域区分方法，我们可以将29个省区直辖市分为三类区域，即东中西部地区。在本文中我们作了些调整，将29个省市自治区分为四类，第一类是三个直辖市，包括北京、上海、天津；第二类是传统东部地区除了三个直辖市以外的区域；第三、四类分别是中部地区和西部地区。公共投资按照其性质我们做如下分类，第一类为公共基础设施，包括电力、煤气及水的生产及供应业；地质勘查业、水利管理业；交通运输仓储和邮电通信业；第二类为社会服务及文化体育福利事业，包括社会服务业；卫生体育和社会福利业；第三类为教育与科技事业，包括教育文化艺术和广播电影电视业；科学研究和综合技术服务业；第四类为国家政府机构及社会团体。由此，实证过程中的具体估计模型有下列形式：式中，Yit表示考察期人均GDP水平，Dm为虚拟变量，m=1、2、3，分别表示不同的地区，1为东部地区，2为中部地区，3为西部地区， L为劳动力投入量，Ks为人均非公共投资，Gn为不同类型的人均公共投资，n=1、2、3、4，分别对应上述公共投资的四类项目，u为残差项。 2、 数据 本文使用1996-2000年全国29个省市自治区的混合数据估计人均公共投资及其细分项目各自对人均产出增长的影响，所有的数据均来自中国统计年鉴。有关指标说明如下： 人均产出通过各地区GDP与人口总数相除得到，GDP采用不变价计算。 人均各项固定资本投入采用与人均GDP相同的方法获得，但是固定资本形成额在用不变价计算时，用固定资产投资价格指数缩减。 劳动力投入指标采用各地区从业人员数量代替。3、 估计结果 本文首先估计一个不包括虚拟变量并且不区分公共投资的不同项目的方程，然后估计一个加入虚拟变量后的方程，最后估计一个包括所有变量的方程，估计结果列在表2至表4中。表2 公共投资对经济增长的影响（方程1）回归结果统计 R20.809修正的R20.805标准误差0.101项目系数标准差t 统计量常数项0.2550.1022.506劳动力0.3060.02710.96公共投资0.5590.04512.417非公共投资0.3070.0388.0315表2中的结果明显反映出公共投资增长对地区人均GDP水平增长的巨大作用，其产出弹性值为0.55，明显大于非公共投资增长的产出弹性值0.3。加入地区差异虚拟变量以后的回归结果列在表3中，从回归方程的拟合程度上，我们看到了加入地区虚拟变量以后的明显改善，修正后的R2从0.8提高到了0.9，但是无论是劳动力投入还是公共投资和非公共投资，他们的产出弹性值都明显减小了，不过公共投资的产出弹性为0.41，仍然明显大于非公共投资的产出弹性值0.15。D1、D2、D3的系数估计值的不同，反映了不同地域间的差异，从广义技术效率水平的角度，三个直辖市最高，下面依次是东部地区、中部地区和西部地区。 表3 公共投资对经济增长的影响（方程2）回归结果统计R20.910修正后的R20.907标准误差0.069项目系数标准差t统计量 常数项1.1740.10211.43D1-0.0690.027-2.512D2-0.210.028-7.531D3-0.2990.029-10.05劳动力0.13090.02535.1590公共投资0.4100.03312.168非公共投资0.1550.0295.302表 4 公共投资对经济增长的影响（方程3）回归结果统计R20.925修正后的 R20.921标准误差0.064项目系数标准差t 统计量常数项2.19090.10520.83D1-0.0640.029-2.17D2-0.2160.030-7.045D3-0.2900.032-8.901劳动力0.3490.0467.587非公共投资0.12140.0274.353公共基础设施0.2690.0455.955社会服务及文化体育0.0320.0271.203科学研究和技术服务0.18670.0523.582政府机构和社会团体-0.0640.037-1.693表4中的结果反映了公共投资的不同细分项目对人均GDP增长的不同作用，公共投资中的公共基础设施投资对人均GDP增长的作用最大，其次是科学研究和技术服务，这一结果与Aschauer（1989a, 1989b）的研究结论一致，并且我们的估计结果具有更积极的意义，但是与Evan et al(1994)的研究结果相反。从严格的意义上说，公共基础设施、科学研究和技术服务项目更符合公共投资的定义，其投资的引致意义和外部正效应更明显，因此其积极意义更大是合理的。社会服务及文化体育项目的作用不大，并且在统计上也没有显著不为零的证据，政府机构和社会团体项目的作用为负值，虽然t统计量不非常显著，但是零假设检验表明该数值明显不为零。这一结果也许在一定程度上显示了政府及社会团体功能强化与经济增长之间的负相关关系，如果把人均GDP增长作为经济增长的主要目标，市场功能的进一步发育以及政府作用的弱化就是未来社会变动过程中的必然结果。四、结论在未来的经济增过程中，中国政府会继续利用公共投资增长这一手段以实现经济持续稳定增长的目标，本文的研究结果显然为这种政策选择提供了支持证据，公共投资特别是其中的公共基础设施和科学研究和技术服务项目，对人均GDP增长具有明显的积极意义，总体上其作用大于非公共投资的作用。不过本文的估计结果在一定程度上存在对公共投资数量规模的高估，因为我们没有剔除私人投资在本文界定的某些公共领域的投入，虽然这些投入目前是有限的，同时我们只是考虑了90年代中期以后的总体经济情况，如果考虑80年代初期至今的整体情况，结果可能会发生一定程度的改变。另外，公共投资中的第四类政府机构和社会团体项目对经济增长产生的影响需要特别对待，我们得出了政府及社会团体功能强化与经济增长之间存在负相关关系的结论，但是这并不意味着政府职能在某些方面的强化是不必要的，相反政府职能的调整是必然的。公共投资对经济增长的意义也许会体现出阶段性特征，在经济发展的初始阶段，因公共投资累积规模较小，再加上公共投资所在领域往往具有投资周期较长的特征，使公共投资规模扩张成为非公共投资扩张的限制性瓶颈，此时的公共投资增长对非公共投资的引致性作用巨大，对经济增长的边际意义也更大。随着公共投资累积规模的扩大，其增长的边际意义可能会有下降的趋势，因此，在发达国家现期经济发展过程中，公共投资对经济增长的意义可能在数量上表现的并不明显，但是对处于相对高速增长期并出现总供给大于总需求的中国经济来说，公共投资的扩张却有明显的积极意义。参考文献：1. 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