论我国国库管理及其风险防范邵长年(.pdf

2 0 0 5年第 1 期 总第 1 2 1 期 河I萄金融管理 f ： 部学院学报 J OU RN AL O F HE N AN I N S T I T U T E OF F I N AN C I A L MAN A GE MEN T No ， l 2 o o5 S e r i a l NO1 2l 论我国国库管理及其风险防范 邵 长 年 ( 中国人 民银行 国库局 ， 北京， 1 0 0 8 0 0 ) 摘要 ： 经理 国库是法律赋 予人民银行的神圣职责， 加强国库监 管、 防范和化解 国库 资金风险 ， 无论是 对国库工作 本身， 还是对整个社会经济的发展 ， 都具有重要的意义和影响。 目前， 我 国的国库工作仍然面临着众 多的风险和挑 战， 对此， 各级人 民银行应在认真总结以往国库工作经验 、 吸取其教训 的基础上 ， 综合运 用基础防范 、 技 术防范、 纪 律防范等 多种手段 ， 进一步做好 国库资金的风险防范工作 ， 更好地为我国社会 经济发展服务。 关键词 ： 国库资金 ； 国库管理 ； 国库风险防范 中图分类号 ： F 8 3 0 4 4 文献标识码： A 文章编号 ： 1 0 0 87 7 9 6 ( 2 0 0 5 ) 0 1 0 o 3 1 0 7 国库作为一个古老而又现代的概念 ， 随着国家的产生而 产生， 在不同的历史 阶段 ， 其职能也各不相 同。在市场经济 条件下 ， 国库的职能在扩张， 国库不仅是负责 国家预算收 、 支 的出纳机关 ， 而且还是通过经理国库来为国家财政政策和货 币政策的执行 、 为两大政策的衔接 与协调提供服务的宏观经 济管理部门。因此 ， 国库管理及其 风险防范就成了国库工作 的重中之重 。 一 、我国国库事业的发展和取得的主要成就 中国人民银行经理国库是法律赋予 的神圣职责 。 中华 人民共和国预算 法、 中华人 民共 和国中国人民银行 法、 中华人民共和国国家金库条例 都明确 了这一职责。多年 来 ， 各级人民银行通过 不断提 高国库 服务质量和水平 ， 加强 国库监管 ， 防范和化解国库资金风险 ， 正确处理改革 、 发展 与 稳定的关系， 推动 国库管理意识创新 、 制 度创新 、 业务创新和 科技创新等， 切实捍卫了国家预算收入的真实 、 安全和完整， 保证了国家预算的顺利执行 ， 促进了财政政策 与货币政策的 协调配合 ， 支持了国家经济与社会事业的健康发展。 ( 一) 建立了适合 中国实际的 国库组织体 系， 国库组织机 构得到了巩固和发展 中国人 民银行各分支 行坚持 依法 经理 国库 ， 准确把握 改革与稳定的大局 ， 经过不懈地努力 ， 形成 了以人 民银行 为 主导、 商业银行 和信 用社 为补 充的较 为完 善 的国库组织体 系 ， 为今后国库 的改 革与发展 奠定 了牢 固基 础。截 至2 0 0 3 年底 ， 人 民银行直接为各级政府设立国库机构3 3 5 9 个 ， 委托 商业银行 、 信用社为政 府设立国库机构 l 1 7 6 8 个 ， 全 国国库 人员达3 4 6 1 9 人 ， 有力地保障了中央和地方各级政府预算收 支计划的顺利完成。 ( 二 ) 建立了较为完善的国库制度体 系， 推动 了国库工作 规 范化 进程 中国人 民银行总行根据国库事业发展 的需要先后制定 了 国库会计 核算管理与操作的规定 、 关于加强国库监 管 工作的通知 、 商业 银行 、 信用 社代理 国库业务管理 办法 等3 0 0 多项规章制 度 ； 地方各级 国库结合 辖 内实际 ， 制定 了 适合本辖区的实施细则 、 操作 规程 、 规 章制度 ， 基 本形成 了 较为完善的国库制度体 系 ， 为更好地履 行国库 职能提供 了 制度保 障。 ( 三) 夯 实了国库业务基础 ， 圆满完成 了国家预算收支执 行 任务 各级人民银行在金融体制改革不断深入及 中央银行职 能转变的过程中， 能够克服工作任务 日趋 繁重等困难 ， 不断 加强 国库管理 ， 较好地完成 了国家预算收支执行任务。改革 开放以来， 全国国库系统共办理 预算 收支4 5 亿笔 ， 金额4 o 多 万亿元 ； 组织发行国债3 8 2 4 9 亿元 ， 兑 付国债 1 2 9 0 0 亿元。为 确保 国家预算顺利执行 ， 促进 国民经 济持续 健康发展 ， 做出 了贡献 。 ( 四) 初步 建立 了全方位 、 多层次的 国库 内控 和监管体 系， 有效地防范了国库资金风险 国库部 门不断总结经验 ， 落实 岗位责任， 完善 内控机制， 建立了会计经办人员 、 会计 主管、 国库部 门负责人和 国库 主 任四级 目 标管理责任制； 规 范业 务操作行为 ， 增强风险防范 意识 ， 严把国库资金进出关 口； 完善 内控机制 ， 加大预算收支 执行的事中监管力度 ， 建 立了事后监督体制 ， 健全 了实地业 务检查制度 ， 强化 了部门间的制衡机制。2 0 多年来， 各级 国 库共纠正违规拨款 、 退库及更正等3 6 万多笔 ， 金额3 8 7 0 多亿 收稿 日期 ： 2 0 0 41 1 2 2 作者简介 ： 邵长年( 1 9 5 2一 ) ， 男， 山东沂水人 ， 高级经济师 ， 硕士， 中国A R A f t 行 国库局局长。 3 1 维普资讯 【 特 稿】 邵长 沧我国国库管理及其风险防范 元； 撤销过渡账户6 4 0 0 0 多个 ， 涉及金额1 3 4 5 亿 元， 堵住地方 截留中央预算收入1 5 6 0 多亿元 ； 加大 了国债反假防伪力度 ， 为维护国库资金的安全 ， 确保 中央预算 收入 的完整。 发挥 了 重要的 、 不可替代的作用。 ( 五 ) 建立了国库收支统计分析指标体 系， 拓展 了国库统 计分析业务和理论研 究工作 组织开发并推广 了国库收支统计分析 系统 ， 深入开展了 国库统计分析工作 ， 为货币政策 和财政政策的制定 提供 了参 考。国库部门努力发挥财政与金融的桥 梁和纽带作用 ， 针对 国库资金运行对宏观经济 、 财税金融影响的热点 、 难点问题 ， 深入实际开展调研 ， 分析 国库 收支 、 国债发行兑付情况 及对 经济 、 金融运行的影 响， 反 映财政 政策与货 币政策 的实施效 果。按照行领导的指示 和为了满足有关部 门的需 求 ， 安排 、 部署和发展 了全国国库库存资金 的周报 、 日报 工作， 每 日汇 总 、 适时统计分析财政资金流量与存量， 并不定期编发 国库 统计 与分析 ， 为货 币政策和财政政策的执行提供信息保证。 2 0年来 ， 全国各级国库部门累计撰写 的统计分析材料 、 情况 反映 、 专项调研课 题5 0 0 0 0 多篇， 其 中被各 级政府采纳 的有 9 0 0 0 多篇 ； 编写各类国库理论书籍4 0 余部 、 文件 汇编6 0 多本 ， 为切实履行国库职责提供了坚实 的理论基础 。 ( 六 ) 开发 了全国统一的国库会计核算程序 ， 实现 了国库 会计核算和资金 结算的电子化 、 网络化 人民银行 国库部 门以改革创新 为动力 ， 努力推动国库事 业快速发展 ， 努力推进 国库业务创新 和科技创新 ， 不断拓展 国库事业发展的空间 。2 0世纪 9 0年代初 ， 人民银行 国库部 门就积极探索 ， 解决国家预算资金上划 、 下拨 的渠道 问题， 实 现了人民银行国库系统 内部的纵 向联 网。为更好地服 务于 国家预算 收支工作 ， 加强财 、 税 、 库计算机横 向联网和信 息互 联的建设工作。 组织科 技 、 业 务人员 开发 了横 向联 网程 序。 目 前 ， 部分省市实现 了国库与财政 、 税务 、 商业银行之间的计 算机横向联 网， 实现 了信息 资源共享 ， 大大提高 了工作 效率 和工作质量， 为国库部门适应我 国公共财政体制 的建立奠定 了坚实的基础。2 0世纪 9 O年代末 ， 国库部门抓住 中国现代 化支付 系统建设和人 民银行会计业务集 中核算改革 的有利 时机 ， 开展了以国库直接加入现代化 支付 系统 、 参 加同城票 据交换 、 开通 国库内部往来等工作 ， 进一步 畅通 了国库资金 的汇划渠道 ， 大大加速 了资金的汇划速 度。根据新业务 的需 求 ， 成功开发并推广 了国库会计核算系 统 2 0版 ， 实现 了全 国国库会计核算 统一 化和业务操作 的规范化 。各级人 民银 行还不断加强与财政 、 税务 、 海关 、 商业银行等部门的密切协 作 ， 许多地区建立 了联席会议制度 ， 及时解 决横向联 网中出 现的新情况和新 问题 ， 形成了相互支持 、 相互监督 、 团结 协作 的 良好局面。 ( 七) 积极推动 国库单一账户制度改革， 逐步建立了国库 单一账户体 系 几年来， 中国人 民银行国库局积极扩人国际问的交流与 合作 ， 与国际货币基金组织 、 联合 国开发计 划署 、 世界银行等 机构建立 了国际技术援助项 目， 学习借鉴了其他 国家的先进 - 3 2 经验 ， 增强了国库在经济社会发展中的作用。2 0世纪 9 o年 代末 ， 中国人 民银行在充分研究西方发达国家国库 管理经验 的基础上 ， 提出了在中国实行 国库单一账户改革的思路。人 民银行始终站在讲政治 、 顾大局 的高度， 积极 配合财政部推 动国库单一账户制度改革 ， 把这项改革作为加强财政 资金管 理 、 提高财政资金使用效率 、 杜绝财政 资金腐败现 象发生的 重要措施 。财政国库管理制度改革 的推行 ， 增强了国库在促 进 经济发展和财税改革中的作用 ， 赋予 了人 民银行 经理 国库 新的职能。在改革深入实施的过程中， 各级 国库部门积极参 与 ， 主动配合 ， 坚持原则 ， 研究制定 国库集 中支付后的相关规 章制度 ， 会同财政部 门确定代理银行 ， 确保 了改革试点工作 的顺利进行 。 总之 ， 过去 2 0多年 ， 中国人民银行较好地履行 了经理 国 库的职能 ， 在工作 中做到 了与时俱进 ， 开拓创新 。人 民银行 经理国库既是历史的沿革和国情所决定的， 也具有重大的现 实意义。今后 ， 各级行应 坚定信 心 ， 在充分发挥 国库 自身优 势的同时， 不断改革创新 ， 努力实现国库工作为经济 与社会 发展服务 、 为各级政府部门服务、 为货币政策和财政政策服 务的多赢 目标， 确保 国库事业持续 、 稳定地向前发展。 在总结成绩的同时 ， 也应该 清醒地看到 ， 目前 ， 人 民银行 的国库工作还存在着一些 问题和不足。其主要表现为 ： 部分 地区人 民银行国库工作中还存在有制度执行不到位 、 业务操 作不规范的问题 ， 防范 国库资金风险 的任务 还很重； 国库工 作在财政 、 金融体制改革过程中 ， 不断 出现新的情况和问题 ， 需要深入加 以研究和解决 ； 国库信息 化服务水 平还 有待提 高 ； 国库监管的实效性还需加强 ； 国库理论研究才刚刚起步 ； 还有很多新 的国库业务需要 发掘 、 开拓 ； 等 等。针对这些问 题 ， 各级人民银行在今后 的国库工作 中， 一 要增强国库监管 实效 ， 确保 国库资金安全 ； 二要完善国库会计核算体系， 加强 财 、 税 、 库之 间信息互联 ， 提 高预算 资金结算速度 ； 三要加强 统计分析和理论研究 工作， 为制定 、 执行货 币政策和财政政 策提供有价值的信息； 四要稳 步推进 国库改革 ， 积极探索适 合 中国国情 的国库现金管理运行方式。 二、 国库的主要职责 国库的职责是随着 经济发 展和政府职能 的变化 而不断 变化的 ， 研究、 分析 国库职责 ， 是风险防范的理论基础。 ( 一) 经合组织国家国库的主要职责 在西方发达的经合组织国家 ， 国库 的职 责通常主要有 以 下 几 项 ： 1 对政府预算包括预算外资金进行广泛 、 严格的控制 。 2 处理货物和服务供应商的政府支付。 3 管理预算执行过程中的现金流入和流 出， 包括制定现 金计划和发行政府债券。 4 对政府资金和其他资产的运作进行账务核算 ， 并负责 相应管理信息系统的开发和维护。 5 管理并核算政府债务 。 6 对政府( 包括政府所有部门) 的银行 账户进行 广泛而 严格的控制。 维普资讯 邵 长年 沦我国国库管理及其风险防范 ( 二) 我 国2 0世纪 8 0年代 国库的主要职责 在 2 0 世纪 8 0年代， 我国国库的主要职责是 ： 1 办理国家预算收入的收纳 、 划分和留解。 2 办理国家预算支出的拨付 。 3 向上级 国库和 同级财政机关反映预算收支执行情况。 ( 三) 当前我 国国库的主要 职责 在我国国库事业 已发展到建 立国库单一账户体系 、 加入 现代化支付系统 的今天 ， 其职责主要是 ： 1 组织各级国库准确 、 及时办 理国家预算收入的收纳 、 划分和留解。 2 为财政部门开设国库单一账户 ， 负责管理国库单一账 户 ； 及时办理财政库款的支付 、 汇划和清算 ； 对商业银行零余 额账户进行监督管理 。 3 组织各级国库对财政库款和 预算 收支进行会计账务 核算 ， 按期 向政府财政部 门 、 征 收机关报送 日报 、 旬报 、 月报 和年度报表 ， 定期与财政部 门、 征收机关对账 。 4 监督 、 管理 、 指导各级国库及 国库经收处的工作 ； 监督 管理预算 资金的收纳 、 支拨 、 退付等事项 ， 对其过程 中存在 的 问题提出解决办法 ； 负责国库内控管理 ， 防范国库资金风险， 会同有关部门对发生的国库案件及时进行处理 。 5 参与制定和完善国库管理改革办法 ， 指导地方财政 国 库管理制度改革。 6 参与修订 中华人民共和国国家金库条例 ， 修订 ( 中 华人民共 和 国 国家 金库 条 例 ) 实 施 细 则( 简称 实 施细 则 ) ， 研究制定国库管理规章制度 ， 并组织实施。 7 协调财政 、 税务 、 海关 、 审计 等部 门与国库之间的业务 关系； 监督检查财政 、 税务 、 海关 等机关在开户 、 拨款和退库 方面的情况， 对违规 问题会 同有 关部 门及时进行处理 ； 核查 审计 、 财政等对国库部门检查时提出的问题 ， 落实改进意见。 8 拟定 国库电算化发展规划 ， 会同科技部 门编制 、 开发 、 推广国库系统计算机程序 ； 与财政 、 税务 、 海关 等部 门协调 ， 做好横 向联网工作 。 9 编 制国库收支 统计各类报 表 ， 分析财政 预算执行情 况 ， 监测国库资金 流量与存 量的变化情况 ， 预测 国库 资金 变 化趋势 ； 调查研究当前 宏观经济 、 财税金融等领域 的重 大改 革对财政资金运行的影响 ， 为更好地实施货 币政 策 、 促进 两 大宏观经济政策的协调提供参考性建议 。 l 0 参与制定国债政策和国债一级市场的管理， 制定 国债 发行 、 兑付的制度办法； 组织商业银行及其他金融机构的国债 发行 、 兑付 、 防伪反假工作； 对国债发行规模 、 发行方式 、 发行条 件和社会承受能力调查研究， 提 出国债发行改革建议。 新形势下 国库 的职责在增加 ， 也意味着国库的风险在增 加 ， 防范风险的任务在增加 ， 防范风险 的责任在增加 ， 这些也 考验着国库管理人员风险防范的能力和水平。 三、 国库风险防范的重要意义 ( 一) 国库风险防范是人民银行履行 国库职能， 巩 固和提 高国库地位的基础 经理国家金库是 中国人 民银行 的一项神圣职责， 这一点 在中华人 民共和国国家金库条例 及其 实施 细则和新修 改的 中华人民共和国中国人 民银行法 中均作 了明确 的规 定。但在资金清算渠道 日益畅通、 金融交易工具 日益发达 的 条件下 ， 大部分商业银行都能够实现 国库 的核算职能 ， 这一 点已经被实践所证 明。 目前 ， 相 当一部分地区 的城 区支库 、 乡镇国库就是由商业银行或信用社代理 的， 在西藏个别地市 级中心支库 ， 因当地没有人行分支机 构， 其 国库业务也是 由 商业银行来代理的。因此 ， 从某种 意义上讲 ， 代理国库， 既是 对人 民银行经理国库体制的补充， 也可看成是商业银行 已经 对人 民银行经理国家金库的地位形成 了一定挑 战。在这种 形势下 ， 在新修订的中华人 民共 和国中国人 民银行法中， 继续保 留了人民银行经理国家金库的职能 ， 则充分 显示 了国 家和人民对人民银行 的信任与支持。这种 信任与支持是建 立在切实保障国库资金安全的基础上 的。一是 作为 中央银 行 ， 人民银行不会发生商业性 的逐利行 为， 不会 因部门的利 益而损害国库资金 的安全 ； 二是人 民银行 地位 超脱， 能够在 预算执行过程中发挥制衡作用 ， 当好财政 的“ 管家 ” ， 切实维 护中央和地方的利益 ， 保证 国家预算 的顺利 执行； 三是人民 银行经理国库已有 5 0多年 ， 已建立起较 为健全的 内控制度 和完善的核算系统 ， 培养了一支热爱国库事业 的队伍。国家 和人民的信任与支持 ， 同时也是 对人民银行的要求和鞭策 ， 对国库系统的所有干部而言， 更是一种责任和使命。各级 国 库部 门必须清醒地认识 到这 一点， 在 工作 中不辱使命 ， 切实 防范国库资金风险 ， 有效地保障 国库资金的安全 ， 这既是检 验人 民银行 能否切实履行 国库职 能的最起 码 、 最基本 的标 准 ， 同时也是人民银行 国库系统赖 以生存 和发展 、 不断巩 固 和提 高国库地位的基础和前提。 ( 二) 国库风险防范是支持经济发展 ， 维护社会稳定的桥梁 财政资金源 自人 民， 它的征缴和运用体现着 国家意志， 是维持 国家政权机关正常运转 、 推动国民经济可持续健康发 展 、 维护社会稳定的源泉和动力 。财政资金一旦遭受损 失 势必影响到国家机器的正常运转 ， 影响 到强 国富民和全面建 设小康社会政策 的落 实， 损 害党 和政府在 人 民群 众 中的形 象 ， 危及人民群众 的切 身利益 ， 在某些 地方甚至会引发风波 和动荡 ， 破坏安定团结的大好局面 。因此 ， 国库 系统必须站 在践行“ 三个代表” 重要思想的高度上， 以对党和人 民负责的 态度认真承担起“ 当家理财 ” 的重任 ， 贯彻落实国家 的各项财 税政策， 切实保障国库资金 的安全， 保 证财政资金按 着国家 预算收支计划正确 、 合理地 分配和使 用 ， 积极推动 国民经 济 发展 ， 维护社会稳定 ， 为实现全面建设小康社会 的宏 伟 目标 保驾护航。 ( 三 ) 国库风险防范是做好新时期 国库工作的关键 国库资金风险是一种客观存在 ， 是不以人的意志为转移 的， 是始终与财税制度的改革和 国库事业 的发 展 、 创 新相伴 相生的。如何防范和化解 国库资金风险 ， 是各级 国库部 门必 须长期面对的一项艰 巨而复杂的任务 ， 是做好新 时期各项 国 库工作的关键 。具体地讲 ， 一是维护公共财政资金安全的需 要 。财政资金交由国库管理 ， 只有在确保安 全的前提下 ， 才 3 3 维普资讯 【 特 稿】 邵 长年论我国国库管理及其风险防范 能有效地进行核算 和分析 ， 提高财政资金的使 用效率 。二是 纯洁国库干部 队伍的需要 。通过加强国库管理， 健全各项制 度 ， 从制度上防范风险 ， 从 岗位上进行制 约， 避 免违规 、 违纪 甚至是犯罪行为的发生 ， 从而纯洁国库 队伍 ， 保护 国库人员。 三是树立国库良好形象的需要。树立 国库 良好 的形象 ， 需要 国库人员加强基础核算 ， 改善服务 质量 ， 需要一 代人 甚至几 代人付出艰辛和心血。但要毁掉 建立起来的 国库形 象， 只要 发生一起案件 ， 就有可能。因此 ， 在国库工作 中， 防范风险无 小事。 四、 国库业务的主要风险 近几年来 ， 国库系统发生 的案件呈现 出内外勾结 、 日趋 专业化并与金融机构工作人员贪污 、 受贿等职务犯罪交织 的 特点 ， 犯罪领域和金额趋于扩大， 作案手段 趋于狡诈和隐秘， 防范难度逐渐加大 ， 后果趋于严 重。从 目前 看， 国库风 险主 要体现在以下几个方面 ： ( 一) 预 算拨款 以及退库凭证在传递、 使 用和管理 中存在 的潜在风险 新的国库会计核算体 系， 使 国库部 门资金汇划渠道更加 顺畅 ， 但国库资金风 险隐患也相应增大。支付系统开通后 ， 国库部门可以通过支付清算系统 、 同城票据交换 和内部往来 等方式划拨资金 ， 而预算拨款 、 退库凭证作 为财税部 门在人 民银行国库部门支付库款的主要凭证 ， 其管理方式却没有任 何改变 ， 既未列入重要空 白凭证 管理， 又没有 像支票那样规 定使用期限。财税部 门在填 制预算 拨款 、 退库凭证时 ， 只在 付款联加盖国库预 留印鉴 ， 其他联 次没有任何印章。拨款 、 退库凭证的收款联 和收款通知在传递过程 中极易被替换， 形 成潜在的风险。 ( 二 ) 同城票据 交换存在 的风险 同城 国库资金多是使用 专用凭证及特种转账凭证 等非 支票凭证 ， 在参加交换时 ， 需 将非 支票凭证装入 清分专 用信 封中， 将凭证收款行号及金额打码到清分信 封上， 清分 时以 清分专用信封的内容为准进行清分清算 。一旦操作失误 ， 会 将 应提入 国库的资金错入他行 ， 而 国库 当 日账平 表对 ， 发现 不了问题 ， 监督也是在 次 日进 行。同时， 同城票 据交换 没有 明确交换清差的时间。“ 同城票据交换” 科 目每天都有余额 ， 对余额的处理时间， 现有 国库会计 规定 中都没有明确 ， 基层 国库只好按 自己的理解， 规定各 自同城票据清差的时间。 ( 三) 国库资金在 结算 中的风险 随着支付系统 的开通 以及 国库作 为直接参 与者参加支 付系统， 国库资金清算从单一 、 间接的行库往来方式 ， 拓展 为 行库往来 、 支付系统往来 、 国库 内部往来 、 同城票据交换 并存 的多渠道资金清算方式 ， 使国库部 门步人了银行支付清算 业 务前台， 也使得国库会计核算体 系 由相对 间接 、 封 闭演变 为 直接 、 开放 ， 风险陡增 。 ( 四) 联 网和核算程序 中的风险 国库横 向联 网尚未全部建立 ， 也制约着国库的改革速度 和对风险的有效防范。国库 资金清算 渠道 和核算模式的变 化 ， 使 国库的业务量加大 、 核算岗位增加 ， 新的风险隐患也随 34 之产生 。目前 ， 除个别地方 国库实行业务网络化 、 无纸化外 ， 大部分地方 国库都没有完全实行财 、 税 、 库 、 行微机联 网， 还 没有建立国库系统 内部微机网络管理办法 ， 这与现代化国库 管理体制改革不相适应。从近 两年来的核算和管理工 作情 况看 ， 国库系统会计基础工作总体 上仍显薄弱 ， 抗风险能力 有待进一步提高。主要表现为对 2 0版系统依赖性过强， 风 险防范手段缺乏。2 0系统经过两年的正式运行以及多次补 丁升级 ， 已经是一个 比较成熟的计算机应用 系统 了， 各地 国 库从最初 的疑虑到现在的离不开， 从最初 的不理解到现在的 轻车熟路 ， 充分说 明了 2 0系统 具有较强 的适 应性。但 同 时， 也造成一些 国库对 2 、 0系统 的过度依赖 ， 想 当然地认 为 计算机可以解决一切问题 ， 甚至能防止任何风险的发生。实 际上， 2 0系统虽然也为国库资金风险控制提供 了有力的手 段 ， 但 目 前更多的是作 为手工劳 动的替 代工具 ， 是体 现制度 执行的载体之一 ， 终究不能完全替代制度 的执行和落实 ， 例 如防范道德风险就是这一系统力所不能及的事情 。 ( 五) 国库事后监督存在的风险 主要表现为事后监督 手段 落后 、 时间滞 后 ， 现行制度虽 规定设立事后监督机构 ， 充 实事后监 督人员 ， 但事后监督工 作仍然是通过手工勾对等来完成的 ， 对有关政策制度的执行 情况及电算化 、 网络化操作过程的安全性等方面监督 的力度 不够。特别是参加 支付清算系统后 ， 资金实行实时清算 ， 而 事后监督工作仅是对上一个工作 日发生的业务进行审核， 如 遇到每周 星期五发生的业务要等下星期一审核 ， 中间间隔两 天 ， 时间滞后 ， 假如某一笔业务处理有问题或者 出现案件 ， 难 以及时发现 ， 并可能造成难 以挽 回的损失 。 ( 六) 代理 国库存在的风险 人民银行对商业银行 、 信用社代理 国库的管理缺乏有效 的手段 ， 监督力量分散 ， 管理工作跟不上 ， 难以进行及时有效 的监督 ， 致使商业银行 、 信用社 代理国库 的核算质量低 、 管理 松散 、 占压库款所 引发 的国库 资金风险 日益显现 ， 地方截 留 中央收入 、 挪用财政资金的现象屡见不鲜。 以上只是我们 已经认识到的风险隐患 ， 还有我们没有认 识到的， 以及随着财税制度改革和国库事业的创新可能 出现 的风险隐患， 都会对国库资金的安全构成严重 的威胁 ， 都可 能演变成实际的国库资金风险， 对此 ， 我们决不能掉 以轻心， 麻痹大意， 要在实践 中不断完善制度 。以往 的国库案例告诉 我们 ， 在很多情况下 ， 不是因为没有制度约束 ， 而是因为没有 执行制度， 才出问题 。同样 ， 我们 也不能基于某些 同志 良好 的工作表现而放松对 国库工作人 员的教育、 监督 和管理 ， 使 内部监督制约机制流于形式。防范 国库资金风险， 任重而道 远 。因此 ， 在国库工作 中必须把 防范 国库资金风险作为第一 要务 、 当作头等大事来抓 ， 而且要常抓不懈 ， 抓好 ， 抓实 。这 既是防范国库资金风 险的需要 ， 同时也 是夯 实国库基 础工 作 、 不断提高国库工作质量和服务水平的需要 。 五、 国库业务风险防范的主要措施 国库风险防范要做到针对性强 、 操作性强 ， 可以实行 基 础 防范 、 技术 防范和纪律防范。 维普资讯 【 特 稿】 邵长年 沦我国国库管理及其风险防范 ( 一) 基础防范 国库会计 在记 账 、 收纳 、 分成 、 支拨 、 退库 的核算活动 和 会计程序中， 保证 真实 、 完整地记 录和反 映政府资金的所有 活动， 防止出现任何错误 ， 是实行基础防范的目标。 1 加强事后监督 。对国库业务实行第三人监督 ， 是 防错 防弊的重要措施。要建立完善的国库 事后监督系统 ， 需做好 以下两方面的工作 ： 一是在 国库金库会计核算 系统 2 0版 中增加事后监督系统 ， 实行人机 的双重 监督 ， 合理有效地对 整个 国库会计核算过程进行全方位的监督 和管理 ， 改变 目前 事后监督手段落后及事后监督与业务操作分离的弊端， 以提 高事后监督的准确性 、 有效性 ， 确保国库 当天业务完全无误 ， 次 日只对前一 日的票据进行整理装订 。二是在 国库 内部实 行实时监督的前提下 ， 将国库事后监督工作纳入到人民银行 事后监督部门。 目前 ， 各分库 基本上做到 了这一 步， 但有许 多地市 中支这方面的工作还没有开始。 2 加强凭证 管理 。国库会计凭证 是记 载国库业务活动 的一种工具， 是明确经 济责任 、 办理政府 资金 收 、 支 、 退 等业 务的书面证 明， 是登记账簿 的依 据， 也是核对账务和事后查 考 的依据 ， 因此必须规范凭证传递 、 使用 和管理。一是 预算 拨款 、 退库凭证应 在财税部 门专人传递的基础上 ， 对预算拨 款凭证采取封包加盖印章的办法 ， 保证预算拨款 、 退库凭证 的安全 、 准确 。二是将 预算拨 款 、 退库凭证 视 同银行转账 支 票 ， 作为重要空白凭证加强管理。三是加快财政与国库部门 的横向联网 ， 使缴款 、 拨款凭证 的传递 实现电子化。运用现 化代的手段规范缴款 、 拨款凭证 的传递 、 使 用和管理。四是 对于错误凭证 的退回要详细登记并经会计 主管签字 ， 对于补 制凭证抄本要与原凭证 核对无误 ， 经会计 主管 审核 签字 ， 并 在补制凭证 上注明属补制性质。 3 严格账务管理。建立严谨 的国库会计核算体 系， 完善 国库会计核算程序。在完 善 2 0版会计核算操作程序 中预 留清分同城票据交换系统 的接 口， 使两个 系统相 互联系 ， 相 互制约， 提高票据提入 、 提出的准确性和监督的及时性 ， 防范 清分交换时因操作风险 、 管理风险和道德风险所带来的国库 资金风险 。同时 ， 对 同城票据交换清差的时问在制度上加以 规范 ， 要求同城资金每天与营业部进行一 次清 差， 确保 同城 资金安全。 4 提高复 核质 量。复核 制 度是 国库 会计 最 基本 的制 度 ， 复核贯穿于国库业务的始终 ， 只要发生 r国库业务 就进 行 复核 。一是根据 国库业务进行 复核 。预算收入经过 复核 后才能收纳 、 报解和 留成 ， 预算拨款经过复核后才能进行清 算拨付 ， 所有业 务复核后 才能进 入下一个 环节。二是根据 国库四级风险防范 目标责任制进行 复核 。即国库经办人 员 对缴 、 退 、 更正 、 支拨复核 ， 对 日常账 务处理复 核 ； 会计 主管 对总 、 分账务核对 ， 内外对 账 ， 清算 资金查 询 、 查复 等复核 ； 国库主任对大额资金的支付 、 退库 ， 以及 重大国库业 务事项 等复核。 5 严格内外对账制度。内外对账是 国库会计 的生命线 ， 不能有丝毫的大意和麻痹。内部对账 主要是预算内 、 外资金 的账 、 表 、 簿核对 ， 总 、 分账务核 对， 上下级国库核对 ， 重要空 白凭证账实核对， 国库与会计部 门的账务核对等 ； 外部对账 主要是与银行存款 、 财政存款账户的发生额 、 余额逐笔核对 ， 与财政部门就预算 内、 外 的收 、 支 、 退科 目余额逐笔核对 等。 对账要严明纪律， 终身负责。 ( 二 ) 技 术 防 范 要利用计算机技术减少操作 程序 ， 简化账务层次 ， 实现 前台操作与后台监督 的分离 ， 将操作 的灵活性置于计算机程 序的硬控制之下。一方 面 ， 要加强 财 、 税 、 库联网建设 ， 实现 财 、 税 、 库 、 行的信息共享 ， 减少手工劳动 ， 提高资金使用 的效 率 ； 另一方面 ， 要尽快制定 国库 内部计算机网络管理办法 ， 防 范网络风险。 ( 三) 纪律防范 为保证基础和技术防范 的效能 ， 必须实行纪律防范 。 1 明确岗位责任 ， 实行 岗位防范。岗位设 置的原则是不 相容 岗位的适当分离 ， 即每项经济活动的处理至少要经过彼 此不相容的两个岗位 ， 每一个岗位 的工作或记录受 另一个 岗 位的制约或控 制。实行 国库单一账 户， 参加现 代化 支付系 统 ， 国库会计将增加支付清算 、 联行 核算 等要害 岗位， 要重新 对各 岗位的职责进行分 配， 研究各 岗位的相容或相克情况 。 如实行印 、 押 、 证三分管 ， 清算 员不能 兼记账操 作 ， 事后监督 员不能参与前台操作 等制度 ， 同时还 要实行岗位轮换 、 要害 岗位强制休假 、 定期审计等制度。 2 严肃检查制 度， 实行 检查防范。外部 检查， 主要是审 计部门和财政部门等对 预算执 行情况实施 的审计 、 监督 、 检 查 ， 国库要依法接受这些部门的审计检查。内部检查主要有 上级国库部 门和内审部门的检查 ， 是检查防范 的主要 内容。 检查业务操 作是 否违规 ， 如是 否违规 简化程 序 、 压缩过程 ， “ 换人复核” 是否变成“ 换人盖章”， “ 授权操作” 是否变成“ 越 权操作”， 口令 、 密码是否按规定封存并定期更换。检查制度 是否落实 ， 如对上级颁布的制度是束之高阁， 还是及时学习 、 认真执行 ， 执行制度是讲人情 、 看 面子 ， 还 是讲原则 、 看事实。 制度“ 铁不铁” 是检查防范 的主要 内容 ， 检查要严肃认 真， 检 查者和被检查者要对检查结论终身负责 3 提高风险意识 ， 实行观念防范。改变思想观念 ， 提高 内控意识。要充分认识 到国库 部门在政府资金管理 中所处 的重要地位和所面临的潜在风险， 要有紧迫感 、 使命感 、 责任 感， 时刻绷紧风险防范这根弦。要深刻理解 国库 内控的意义 和作用， 以防范的思想指 导具体的行为 ， 以防范 的理论指导 具体的实践。在国库核算范 围 日趋扩大 、 内容 日趋复杂化的 形势下， 风险防范意识一定 要超前于业务活动 的现 实， 提前 对业务变化可能引致的风险进行评估 、 论证 ， 做 到未雨绸缪 ， 防患于未然。 4 确保人员素质 ， 实行 队伍防范。人是生产力 中最活跃 的因素， 因此坚持以人为本 的思想 ， 实行队伍 防范是 国库内控 的根本。第一， 把好进人关。发生经济案件的主体是人 ， 防范 经济案件的主体也是人 ， 鉴于国库工作 的高风险性 ， 必须挑选 业务水平高 、 工作责任强、 遵纪守法的人进国库队伍。第二 ， 把 3 5 维普资讯 【 特 稿】 邵 长年论我 【 国库管理及其风险防范 好教育培训关 。国库内控的成效最终依赖于国库队伍所具备 的政治和业务素质， 因此要采取一切行之有效的措施 ， 努力提 高国库人员的综合素质。一是要及时掌握 国库人员的思想动 态 ， 经常性地开展思想政治教育 、 职业道德教育 、 行为规范教育 活动， 帮助国库人员树立正确的人生观 、 世界观， 提高国库人员 拒腐防变的能力。二是采取多种形式对 国库人员进行业务知 识培训， 特别是要做好岗前和在岗人员的培 训， 鼓励国库人员 参加各种形式的学 习， 提高理论修养和 自身素质。开展形式 多样的业务竞赛和技术 比武活动 ， 活跃学 习气氛， 提高学习效 率。三是把好奖惩关。国库业务 的不断创新和发展 ， 对 国库 队伍的整体素质提出了挑 战。对于得过且过、 缺乏责任心的 ， 对于法制观念淡薄 、 缺乏基本业务知识的 ， 对于道德沦丧 、 缺乏 良知的， 要坚决惩处或清理出国库队伍 ， 决不能心慈手软， 养痈 遗患。要建立一套完善的激励机制， 对于执行制度好 、 发现重 大隐患 、 防止资金损失的， 要给予精神鼓励和适 当物质奖励 ， 树 立国库队伍的正气 ， 让有能力 、 有抱负的人有施展才华的天空， 使平庸 、 无所作为者没有生存的土壤。 六、 国库工作的经验教训 近年来 ， 各级国库部门在国库资金风险防范工作 中取得 了一些成绩 ， 也暴露出一些相 当严重的问题 。对于成功 的经 验 ， 我们要及时地进行总结 ， 并大张旗鼓地推广 、 学 习； 对 出 现的问题， 我们也要 引为前车之鉴 ， 深入剖 析问题发生的原 因， 从 中汲取教训 ， 做到警钟长鸣。 ( 一) 国库工作的经验 1 加强风险防范意识教育。要 在国库队伍 中经常性地 开展风险防范意识教育， 使国库干部以高度 的工作责任心和 使命感投入到本职工作 中去 ， 在 日常工作 中对经办的每一笔 业务都严格把关 、 认真处理 ， 提倡“ 细心 、 耐心和精心” 的工作 作风 ， 把好国库风险防范的第一道防线。 2 严格业务操作管理 ， 强化事后监督机制。对于 日常的 业务处理 ， 要求经办人员严格按制度 和业 务操作 规程办理 ， 坚持资金清算 、 明细账务核算 和综合账务处理严格 分开， 坚 持每一个 岗位双人交叉复核制度 ， 杜绝账务处理“ 一手清” 现 象的发生， 同时对每一笔业务都要进行严格 的事后监督 ， 从 源头减少差错事故。 3 要把国库于部人 员素质教育作 为国库 风险防范的重 要手段。国库干部 队伍人员素质和业务水平 的高低 直接关 系到国库风险防范工作的好坏 ， 要对 国库干部经常性开展业 务技能和政策法规的培训 ， 以提高国库干部队伍 的业务能力 和政策水平 ， 在业务工作 中坚持能者带 ， 相互 帮， 并倡导“ 学 中干 、 干中学” ， 形成比 、 学 、 赶 、 帮、 超的良好工作氛围。 4 要结合新业务的需要 ， 制订和完善岗位责任制。对各 岗位的责任范围、 工作 目标 、 操作 方法和标准等做出具体 的 界定 ， 使各岗位人员明确本岗位 的工作职责 ， 做到有 岗有责 ， 责任分明， 相互监督 ， 严格落实 ， 建立 良好 的工作秩序 ， 保 证 国库工作有条不紊地进行 。 5 要根据 国库业务的变化和实施 ， 冈地制宜地适时补充 制订和完善各项内控制度。内控制度建设是 国库会 计控制 36 管理的基础 ， 只有健全内部控制制度 ， 才能减少 国库会计 风 险， 发现各种风险和隐患 ， 及时采取措施防范风险， 内控制度 需要与时俱进 ， 使各项国库内控制度满足当前 国库工作的需 要， 以促进国库工作的稳 步开展 ， 确保 国库业务核算 和管理 质量的不断提高 。 ( 二 ) 国库 工作的教训 1 部分单位领导对国库工作重视不够， 管理不到位。一 是一些行的主管行长没有按照 国库会计管理规定 的要求 履行分管职责 ， 没有对国库工作进行检查指导。二是人员配 备不合理， 有一些县支行只安排两名人 员经 办国库业务 ， 当 其中一人执行其他工作任务时 ， 就出现国库核算“ 一手清” 现 象 ， 给犯罪分子以可乘之机 ； 同时也使得 国库事 后监督等 内 部控制制度长期得不到落实。三是对 国库 工作 中存 在的问 题不重视 、 不解决 。 2 内控制度落实不 到位， 风 险意识不强 ， 上级业务检查 及 自查工作流于形式。 国库会计管理规定 是各级 国库组 织会计核算的基本规定 ， 它与 国库会计核算业务操作规程 和 国库资金清算业务处理手续 两个 主要办法 以及总库下 发的其他规范性文件 ， 共同形成了立体 的全方位的国库会计 核算操作和内控管理制度。但是 ， 少数国库人员思想上始终 抱有“ 风险离我还远” 的侥幸心理， 在工作 中内控制度执行不 严格 、 落实不到位 、 自查走过场 ， 使违规兼 岗 、 对账不严 、 手续 不清等情况始终得不到有效改观 ， 最终酿成国库案件 。 3 检查监督不力 ， 整改落实不 到位。一些行未对检查所 所发现问题的根源深入查究 ， 也未对纠正 、 整 改情况进行 检 查 ， 致使检查监督未能发挥作用 。 4 会计核算基础 工作薄 弱 ， 管理能 力不 足。国库参加 支付系统后的会计核算 流程和手续 发生 了很 大变化 ， 国库 会计核算质量和资金效率应同步得到极 大的提高。但一些 国库核算基础还 比较薄弱 ， 业务管理能力 明显 不足， 干部 队 伍不稳定 ， 不能很快适应新的会计核算业务 处理的要求 ， 使 总行制定的制度办法和业务发展思路得不 到全面的融会 贯 通 。一是准确理解和合理 运用制度 的能力 不强 ， 一旦 遇到 制度办法中没有详 尽的规定 ， 便无 所适从 ， 或不合 时宜 、 机 械地沿用陈规 旧矩 来办理新业 务 ； 二是没有 充分利 用现有 灵活 、 快捷的资金清算渠道和先进 手段 ， 从 根本上实现 国库 核算质量和资金运转 效率双提 高的客观能 力不 足， 或主观 愿望不强 ； 三是在 目前有限的人员条件下 ， 既要圆满完成本 级国库核算工作 ， 又要很好地 驾驭全辖 国库会计 工作显得 力不从心 。 七、 总结经验。 吸取教训。 进一步做好 国库资金的风 险防 范工作 国库管理中的风险防范工作任重而道远。今 后， 总库将 紧紧依托人 民银行支付结算体系 ， 抓紧与财政 、 税务 、 海关等 部 门积极探讨全国统一 的横向联网系统 建设方案 ， 并同步考 虑国库数据集中 使之逐步发展成为一个能够适应财税体制 改革与国库未来发展要求的现代化业 务体系， 达到进一步提 高资金汇划效率 、 加快税款入库 速度 、 有效控制资金风险的 维普资讯 邵 长年论我 l 库符理及其风险防范 目的。为此 ， 目前各级人民银行要努力做好以下工作 ： ( 一) 行领导要加强对国库工作的领导 人民银行行长是 国库主任 ， 分管 国库工作 的副行长是副 主任， 是国库 目前实施的四级 内控 目标管理责任制的最高负 责者。各级行长要关心国库 ， 关心 国库工作 ， 关心国库干部 ； 要经常对 国库工作进行检查 、 指导 ， 时常 听取 国库 工作的汇 报 ， 及时帮助解决 国库工作和人员遇 到的问题和难点 ； 要特 别加强对大额拨款 、 退库业务的审核工作 ， 加强对异常收入 、 支出和退库业务 的审核工作 ， 对国库会计核算中存在 的问题 和疑点要紧抓不放 ， 彻查 到底 ， 消除隐患 ， 堵塞漏洞 ， 保证 国 库资金安全。 ( 二) 认真贯彻落实相关规章制度 各级人民银行一定 要认 真贯彻 落实 中国人 民银行 关 于下达 2 0 0 3年人员录用计划 的通知 ( 银 人教劳 2 0 0 2 6 3 号) 、 中国人民银行 关 于充实 国库会计 核算和现金 管理人 员有关 问题的通知 ( 银人教 劳 2 0 0 2 8 3号 ) 和 中国人 民 银行关 于印发( 国库会计管理规定 ( 试点) ) 的通知” ( 银发 2 0 0 2 3 0 2号 ) 等文件 精神 ， 加强 国库机构 建设 ， 确保 国库 机构人员到位 ， 保证 国库工作 的正 常运转 。要对各 级 国库 会计管理 制度 的落 实情 况认 真进 行对照检 查 ， 采取 各种有 力措施 ， 确保 国库 资金 的安全。 (