超级基金及对环境治理的启示.ppt

遗留污染与超级基金法,环境保护部宣教中心北京大学兼职教授贾峰,2013年11月18日,遗留污染与超级基金法,拉芙运河事件公众意愿与公共政策制定超级基金法（案例：GE）,遗留污染与超级基金法,拉芙运河事件公众意愿与公共政策制定超级基金法（案例：GE）,拉弗运河（LoveCanal）事件,1978年，卡特总统宣布此地区进入“紧急状态”，此事件成为全美甚至全世界皆知的大新闻，10个区的950户家庭撤离。到1980年，美国政府花费了4500万美元搬迁居民、健康检查和环境研究；纽约州花费69亿美圆进行污染治理和生态修复,谁来承担责任？,遗留污染与超级基金法,拉芙运河事件公众意愿与公共政策制定超级基金法（案例：GE）,新知、民意、管制、成本与效益,诺贝尔奖的一次失误1945年，瑞士的化学家穆勒(PaulMueller)发明合成了DDT能够有效杀除蚊虫、控制疟疾蔓延，1948荣获诺贝尔生理/医学奖。1962寂静的春天出版1997年，瑞典卡罗林斯卡医学院的评委会公开表示，为将1948的诺贝尔医学奖授予DDT的发明者而感到羞愧。他们表示，在今后的评奖中，应把诺贝尔奖颁发给那些经得起实践检验的发明创造以及那些没有争议的发明和成果。,遗留污染与超级基金法,拉芙运河事件公众意愿与公共政策制定超级基金法（案例：GE）,新知、民意、管制、成本与效益,美国国会众议院经过六年工作和参议院经过三年工作，对石油化工等行业的危险污染和治污情况做了大量的立法调研和准备工作，并形成了四部相互关联法案草案，提交给国会进行讨论：,众议院85号议案,参议院1480号议案,参议院1341号议案,石油污染责任和赔偿法在清洁水法的基础上修改而成,前3个议案经过了立法讨论和审议程序，最后通过议案是融合了其他议案相应条款的7020号议案。但由于最后通过的法案是一个在各方妥协基础上形成的拼凑版本，因此其很多条款在内容上并不严密，造成司法解释的困难。,综合环境反应、赔偿和责任法，又称超级基金法,1992年P.L.102-426公众环境应对促进法,1996年P.L.104-2011997财政年环境保护授权法案,1999年P.L.106-113超级基金回收平衡法,1996年P.L.104-208财产保存、贷方责任及抵押保险保护法,1986年P.L.99-499超级基金修正与再授权法,1990年P.L.101-508综合预算调整法案,1980年P.L.96-510综合环境反应、赔偿与责任法,2002年P.L.107-118小规模企业责任减免和棕色地块振兴法,至此，经历了七次复杂的修正过程才最终形成了现在的超级基金法（在美国法典中编号为第42编第9601至9675条）,修正沿革,超级基金法概述,由于场地污染治理缓慢、诉讼费用高昂影响该法推行增加了超级基金额度；补充了和解程序条款；鼓励公众参与；完善了场地清理技术标准,将超级基金法税收授权时间延长至1995年12月31日,放宽了债权人和受托人的免责范围,针对棕色地块问题增加潜在善意购买人免责、毗邻不动产所有人免责等条款,放宽已关闭军事场地利用限制,放宽联邦场地利用限制,避免该法对资源回收企业的影响设置资源回收行为抗辩条款,鲜明特色不同以往,溯及既往非单纯的命令管制式法规（清洁水法、清洁空气法、资源保护利用法-预防污染的产生）目标是清理已存的污染强有力的授权只处理最严重的污染场地（脏中选脏）资金充足,主要制度和内容,四项最基本的法律制度：,信息收集和分析,反应权限授予联邦,超级基金制度,严厉的环境责任制度,跟踪、及时了解全国污染场地状况，确定清理优先顺序。,赋予联邦政府强大的实施反应行动（清除、修复）的权力，州只起到配合作用,创设“危险物质信托基金”，即超级基金，为联邦政府的反应行动和污染场地的清理提供资金支持。,以污染者付费原则为基础；溯及既往的效力；严格责任；共同侵权时连带责任。,超级基金法概述,主要执行机构联邦环保局,空气与辐射局长助理,局长副局长,行政与资源管理局长助理,首席财政金融官办公室,执法与守法保障局长助理,总顾问办公室,总督察办公室,国际事物局长助理,环境信息局长助理,农药、有毒物质与防护局长助理,研究与开发局长助理,1区波士顿,6区达拉斯,2区纽约,7区堪萨斯城,水局长助理,3区费城,4区亚特兰大,8区丹佛,5区芝加哥,10区西雅图,9区旧金山,固体废物与应急反应局长助理,固体废物与应急反应办公室机构设置,环保署2013年预算为$83亿美元环保署超级基金平均年度预算:13.6亿美元环保署$270亿超级基金,环境责任认定与追究,责任体系,D,F,C,归责原则及其构成要件,责任范围,责任主体,共同侵权责任标准,自然资源损害赔偿诉讼,反应费用追偿诉讼与反应费用分摊诉讼,抗辩事由和免责条件,责任主体,环境责任体系,船舶或设施当前的所有人或经营人,危险物质处置时设施的所有人或经营人,危险物质“产生人”即危险物质“处置安排人”,危险物质“运输人”,潜在责任人,CASESTUDY,LIABLEPARTIESOwners&OperatorsTransportersGenerators,CASESTUDY,Owners&Operators(party#1,party#2),Transporters(party#3,party#4,party#5),Generators(party#6,party#7,party#8),谁为清理污染承担责任？,场地清理修复程序,通知/发现,清除行动,行动备忘录,工程,清除行动后期控制,清除行动,修复调查/可行性研究（基线风险评估）,修复工程设计,修复行动、工程施工完成,后期建筑与维护,5年跟踪监测,场地删除,场地发现,进入综合环境反应、赔偿和责任信息系统,初期评估,现场调查,NPL,无需进一步修复行动计划,修复方案选择,方案提议和决策记录,清除行动可在场地筛选和修复过程的任何时间发生,综合环境反应、赔偿和责任信息系统前期筛选,危害排序系统,修复程序,场地筛选和评估,场地清理修复程序,场地筛选和评估,1,2,3,场地发现：指EPA了解有害物质泄露或潜在泄露信息的过程场地污染物转移评估；,初评：对现有场地信息做一个花费相对最少的评价，决定有无进一步采取行动的必要性，限期1年；,场地监测：对场地现场条件和特征进行更深层次的监测与评估，以判断该场地是否可选入NPL名单；,4,危害排序系统(HRS)：是对NPL候选名录的场地进行相对风险评估并排序的数学模型；当场地得分大于28.5分时建议列入NPL名单,入选NPL的程序提议入选阶段EPA对场地运用HRS模型打分，若超过28.5分则可列入NPL场地；每个州或地区可提出优先列入NPL的场地；若某个场地满足以下三个标准，则该场地列入NPL中：美国公共卫生服务部毒物与疾病登记署确认该场地具危害暴露风险、USEPA确认该场地严重威胁公众健康、对该场地采取修复行动比紧急移除行动更经济。公众评议阶段（FederalRegister，60天）最终决定阶段,NPL国家优先污染场地名录,场地清理修复程序,资金筹集管理机制,超级基金的来源,1,超级基金的融资状况分析,2,超级基金的支出状况分析,3,4,超级基金的使用范围和条件,超级基金的来源,1980年危险物质反应信托基金,资金筹集管理机制,更名,1986年危险物质超级基金,石油和化工原料税,对责任方追回的费用,财政拨款,1981-1986年,1987-1995年,1995-2008年,2009年,对年收入超过200万的公司征收环境税，税率是超过200万以外的收入的0.12%。,超级基金的使用范围和条件,针对危险物质释放所作的一系列调查研究的费用,试点项目中与铅污染土壤相关的清除、净化等行动所需费用,任何人因执行国家应急计划的行动而提出的补偿请求,无法从责任方处获得的自然资源损害补偿,政府采取危险物质反应行动所需要的费用,对公众参与技术性支持的资助,对1到3个大城市地区开展的与铅污染土壤相关的试点项目，一般费用不超过1500万美元。,资金筹集管理机制,超级基金的融资状况分析,基金利息,专项税收,回收的资金和罚款,财政拨款,立法初期，回收资金很少，专项税收是主要的融资途径,1986年和1990年的税收授权使资金总额达到两次小峰值，专项税收仍是主要融资途径,1995年后授权终止超级基金资金快速减少,财政拨款成为主要融资渠道，并呈增加趋势,1981-2007财政年度超级基金的融资情况,资金筹集管理机制,超级基金的支出状况分析,费用支出,管理费用,资金筹集管理机制,资金筹集管理机制,清除和修复费用,NPL场地数量的变化NPL的场地数量呈现逐年下降的趋势,NPL场地类型的变化治理费用高的场地（如采矿业场地）增加，治理费用低的场地（如废物处理场地）减少,污染场地责任方的确认“执行优先”策略促使更多污染责任方主动承担场地的治理责任。,NPL污染场地的平均清除修复费用增加，总的清除修复支出减少,修复费用：修复相关活动的支出，包括调查、修复设计、公众参与、修复工程建设、工程后建设和责任方的监管等。清除费用：清除相关活动的支出，包括清除评价、调查、清除工程建设、监管费用等。,NPL中不同类型非联邦场地的治理费用（1983-2007财政年度）,执法费用,执法费用的主要支出项目有以下四类：执法支持活动；对责任方的诉讼；与责任方谈判；识别责任方从1999年到2007年执法费用减少了超过23%，但其在超级基金总支出中仍占到14%的高比例。,美国超级基金执法分类项目支出（1999-2007财政年度）,诉讼费用从99到07年减少了近一半，这表示越来越多场地污染问题可以通过与责任方协商解决。,执法支持活动费用是执法支出中最大的一部分，定义为支持管理和对超级基金项目的评估，该部分支出一直较高是执法费用保持高比例的主要原因，它包括一些复查项目，技术场地保持和执法数据库维护，都属于一些长期持续的工作。,资金筹集管理机制,管理费用,管理费用从1999年到2007年降低了7%，从1.43亿降到1.32亿。但到2007年仍然占到更高的比例，大概在10%左右。这些费用中有一半用于租赁，支付水电费，物业管理，包括EPA总部和地方办事处的花费。EPA官方表示许多管理费用比如租赁费用在短期内是固定的，因此并不能随着实际场地清理费用水平的减少而迅速减少。,美国超级基金管理活动支出分类,资金筹集管理机制,再开发所面临的问题,什么是棕色地块？,超级基金法的影响：,严格环境责任的高风险使私人投资者不愿参与污染场地再开发,公共财政无力承担与污染场地治理有关的全部费用,环境责任,财务障碍,环境治理,再利用计划,棕色地块再开发,除外情形，包括：被列入NPL或被提出列入NPL的场地；受超级基金法的行政命令或法院宣判的不动产；受多氯联苯泄漏污染的土地；已受其他基金补贴治理的土地；其他权责机关负责治理的场地；已有其他法令规制或特别规定的场地。,发展历程,EPA发起联邦级项目，包括棕色地块经济再开发行动、棕色地块行动议程、以及棕色地块全国伙伴关系,1980,90年代初期,90年代中期,2002年,过于严厉的责任规定，使投资者对棕色地块持回避态度；为解决超级基金项目的低效及扩大资金来源，个别州开始推行自愿治理项目（VCP）,综合环境反应、赔偿与责任法,棕色地块再开发,二次大战后,工业化高速发展，环保法规缺失，出现了大量被弃置的受污染地块,颁布小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法，将已有成功经验法律化，加大对州、地方、印第安部落的支持。主要规定包括责任的澄清和扩大对州和地方政府的授权及财政支持。,棕色地块评估补贴棕色地块治理补贴棕色地块周转性贷款基金补贴棕色地块培训补贴,棕地修复再利用法,是超级基金法的修正案超级基金法污染责任方的广泛法律定义造成无人敢碰许多中轻度且有再利用价值的污染场地由州和当地政府部门和土地开发商或者非营利组织合作协商接受自愿性修复污染物包括泄漏的石油类，挥发物，农药，重金属(铅)，石棉等。全国有约50万个棕地，包括了20万个地下储油库污染场地,资源保护利用法一千七百十四个清理行动,资源保护利用法共有六千七百个企业,全国大约五十万个棕地,十万至二十万个被遗弃的地下储存油库点,四万多个被调查污染程度的场地,1676个国家重点污染场地NPL,棕色地块再开发的参与方,棕色地块再开发,GE与哈德逊河PCB污染,1946-1977年，通用电气的两家电容器工厂排放了近589.6吨多氯联苯污染哈德逊河下游到纽约近320公里的河段2001年被EPA列入国家优先处理名录（NPL）,GE与哈德逊河PCB污染,清理工作从2009年动工，费用从10年预估的5亿美元增加到13.3亿美元“治理哈德逊河污染是通用电气的责任所在。这是他们履行责任的时刻。”在年月日推出“绿色创想”(Ecomagination),让我们看看污染治理的成效,上个世纪70年代，有的学者估算当时美国全境大概有65万块涉及环境污染的场地。经过超级基金场地的初步评估（PA），从1980年至今，美国境内存在超过4.4万个涉及危险物质释放并污染的场地对污染相对较轻的场地进行简单治理，并列入综合环境反应、赔偿和责任信息系统（CERCLIS），而污染严重的场地将被列入国家优先污染场地名录（NPL）。,绩效分析,1676（1313）,68%,21。7%,再看管制、成本与效益,场地修复比例：68%（2012-11）场地修复面积：46亿英亩（占全部污染面积的85%，2004）上千万居民