中国行政史(笔记).doc

引 言一、中国古代行政管理的特色1、 中国古代经历了奴隶主专政和封建主专政两个阶段，其行政管理相同之处：a、行政管理权高度集中于君主之手，是一种个人独裁的管理体制。b、国家的国体、整体以及其他一些根本制度对行政管理有着决定性的制约作用。2、 中国奴隶社会的发展历程： 始于夏朝，亡于春秋战国之际。a、 夏是初创时期，原始民主管理体制向国家管理体制过渡，遗留有较重的原始社会胎痕。b、 商王朝发展时期，神权政治鼎盛，氏族残留的血缘关系是其行政管理的辅助工具。c、 周朝是鼎盛时期，把奴隶社会的行政管理推向制度化和法律化。3、 奴隶制时代的行政管理特色： （1）这一时期是我国历史上国家制度神权政治色彩最重的时期。 （2）等级君主制国家结构是这一时期行政体制的又一特色。 其王朝实际是一种国家联盟。（3）以血缘关系为纽带，以“家”为模式组建“家天下”王朝。 其特色为：a、父家长制为君主专制提供了原型。 b、以父系大家庭为模式组建政府。 c、以“家天下”观念进行统治。（4）原始民主遗风的残留。 其原因为：a、部落时代民主议事的遗风仍在商周的会议制度中有所反映。b、十分重视民情与舆论，设采风之官，实行纳谏制度，这些也当是原始民主的残留。4、中国封建社会的发展历程：始于战国，止于1840年鸦片战争。 a、战国到秦汉是封建制行政管理的初创和确立时期。 战国时期，进入封建社会，标志是各国的变法运动，出现中央集权君主专职整体制度化和系统化。秦汉时期，使中央集权体制进一步加强。b、魏晋南北朝时期到隋唐时期是中国封建制行政管理的发展时期。 魏晋南北朝具有过渡性质，是秦汉三公列卿制向隋唐三省六部制演化的一种过渡体制。隋唐是成熟和定型时期，标志是三省六部制的确立。唐代趋于法律法，有唐六典的行政法规。c、五代两宋至明清是中国封建行政管理体制逐步达到完备的时期。 五代两宋在中央形成二府三司制，在地方采取分权等多种措施，加强中央集权，为明清专制奠定了基础。明清时期，封建管理制度趋于完备，明代废除宰相制度，分割省级地方官权利，清代设立军机处，中央集权发展到极至。5、中国封建制国家行政管理特色和中西方差异：a、中国的封建集权体制时间长，一种体制持续2000余年，是唯一的政体形式。 西欧封建制是多种政体形式，持续时间短。b、权力集中的程度有所差别。中国的封建专制主义中央集权君主整体权力集中程度很高。君主拥有最高行政人事权、决策权、司法权和财政权。 西欧实施立法、司法权时，多少受到代表会议的制约。c、思想控制方法的不同。中国的思想控制与国家的行政管理有机地结合在一起，自古即有“君权神授”的观念。 西欧专制君主只能通过行政手段管理国家，思想上的控制有神职人员即教会来掌握。d、中国封建社会自其一开始就有一整套对官吏的选拔、任用、俸禄、考评、退休等严密而完善的官僚制度。 西欧直到进入资本主义社会以后才出现系统的文官制度。6、封建社会的行政管理与奴隶社会的行政管理的区别： a、形成了一套大统一王朝的中央集权体制。 b、神权政治色彩的淡化。 c、法制的日趋完备。 魏国李悝的法经集春秋后期以来各国立法之大成。唐六典标志着行政管理趋于制度化、法律法。清会典成为中国封建行政立法的总会，达到了行政法的最完备程度。二、中国古代行政管理的剖析1、 中国中央集权专制体制主要矛盾：a.皇权与相权的矛盾；b.中央集权与地方割据的矛盾。2、 中国封建社会在历史演化的过程中预防社会动荡的稳定因素：（1）中国封建社会所形成的一套管理官员的制度是中央集权体制得以延续和在遭遇破坏后得以再生的组织保证。a、官员的录用管理b、官员的行为管理c、官员待遇的管理 （2）监察机关的人事制度有利于封建国家肌体的健全。 a、中国封建社会监察制度是皇帝加强专制统治的工具，体现的指专制皇帝个人的意志，这是他的主导方面。 b、它又是地主阶级维护封建法制、进行自我调节的机关，反映着整个地主阶级的利益和要求。 c、总之，监察制度的建立和完善，为维护封建统治秩序，保证中央政令的执行，肃清吏治，提高行政效率起到了一定的作用。 （3）在中国中央集权管理体制中存在着调节君主专制弊端的机制。 a、是在施政程序上有一套尽可能促使皇帝正确决策的制度。 b、为防止皇权的滥用，中国封建还有一些其他的办法：a) 通过教育提高君主的素质，儒家治国思想倡导君主“修身以道”。b) 通过神权来抑制君权，大臣可以利用灾变向失道的国家提出意见。c) 大臣可以利用皇帝生前的“尊号”，死后加“谥号”或“庙号”的尊褒贬来对皇帝造成心理压力，促使其刷新政治。d) 开国皇帝所制定的一些制度对后世的君主有较大的防微杜渐作用，也可以被用来充当大臣制止皇帝越轨行为的工具。3、 中国奴隶社会被统治阶级主要包括：a、 由氏族贵族奴隶主直接统治的家内及手工业奴隶。b、 被征服部落的全体成员成为征服者国家的种族奴隶，主要从事田间劳作。4、皇权和相权的消长及其相互制约，表现为：a、用更替辅佐机构来削弱相权。b、使宰相职权分散化。4、 中国封建社会地方政府划分：a、 具有半自治性质的保甲乡里的乡治组织。b、 执行地方政务的基本组织，即县和县以上作为地方行政组织，如秦汉的郡、隋唐宋元的州、明清的府。c、 连接中央和地方的中介组织，如汉之州、隋唐的道、宋的路、元明清的行省。第一章第一节 原始民主管理体制的演变一、原始人群到母系氏族公社的管理 （15页第三段第一句）1、原始社会最早的社会组织是原始人群，此时人类处于猿人阶段。 （15页第三段第四行）2、到古人阶段，社会组织开始由原始人群向母系氏族过渡。 （16页第一段第一句）3、母系氏族公社典型地体现了原始社会的组织原则，（第二行）主要表现为以下三点： a.首先，它是以生产资料公有制为基础的生产和生活单位。 b.其次，这时的社会组织形式主要以血缘关系为纽带组成氏族、胞族和部落。 c.第三，它实行原始民主族管理，氏族成员一律平等，氏族全体会议为最高权利机关。（单选）二、军事民主制时期的管理体制 （第五段第二行）1、父系氏族公社。 （第五段第五行）2、部落联盟内部形成一种军事民主制度，成为氏族社会向阶级、国家社会形态的过渡。（第六至八段）3、机构及职能：（写在空白处）a.军事民主时期社会公共事务的管理较以前有了进一步发展和分工，大体由军事首长部落酋长议事会和人民大会三种权力机关进行管理。b.军事首长负责统率军队和担任主祭，其职务不能世袭。c.部落酋长议事会是部落联盟的常设权力机关，凡重大事务均由议事会集体决断。d.人民大会是最高权力机关。（03年10月单选）（17页第三段）4、原始社会末期军事民主制时期的社会公共事务管理中仍保留有原始民主精神。第二节 夏、商、西周的中央行政体制一、夏代君主制度政体的形成（18页第二段）1、夏王朝是在部落联盟的基础上将部落的管理体制加以改造而建立的国家。这种改造的关键环节是将部落联盟领导集体通过民主推选军事首长的“禅让制”变为王位继承制。（18页最后一段）2、夏代对原有公共权力机构的改造（写在空白处） a.首先改造的是部落联盟“四岳”议事会。作为一种民主决策机关，“四岳议事会”与专制皇权相对立。夏有四辅臣，即“前曰疑，后曰丞，左曰辅，右曰弼”。 （19页第二段）b.其次是设置了一套官僚机构，即所谓“夏后世百官”。二、殷商时期行政体制的发展演变（19页第三段）1、王子王位继承制的确立：夏朝建立了王位世袭继承制度（第一行），继承顺序并无严格规定（第二行），基本上是一种兄终弟及制（第四行）。盘庚迁殷后（第七行），变“兄终弟及”制为王位王子继承制（第八行）。 2、中央政府的机构设置：商代的行政管理水平大大向前迈进了一步，主要表现为以下两点。（20页第一段）(1）首先，商王进一步突出了自己的独尊地位。（第二段）（2）其次，扩大了中央王朝的管理机构，按职能设官定制，其职官大体可划分为宗教、政务、事务三类。（03年10月、01年10月多选）（第三段）a.宗教官分为巫、多卜、占、作册等。作册是史官，负责制作国王的策命文书，管理诰、誓、典、册等国家档案。（第四段）b.政务官在文献中成为卿士，其中师保为最高政务官。（第五段）c.事务官主管王廷事务，即管理宫廷奴隶的官吏。（第六段）从上述可以看出，商代中央机构已拥有众多职官，但结构松散，相互之间的关系并无明确的划分。三、西周行政体制的规范化（一）嫡长子继承制的确立 1、商代后期确立的王子王位继承制并未完全解决王位继承的顺序问题，真正解决这一问题的是西周时期确立的嫡长子继承制。（选择）（21页第二段）2、宗法制度的核心问题就是通过血缘亲疏及长幼辈份的血族观。 （二）西周中央官僚机构（第三段）1、西周王朝是中国奴隶制社会的鼎盛时期，表现在国家的行政管理上是在夏、商的基础上逐渐走向制度化和法律化。（第四段）2、在西周中央国家机关体系中，周天子的地位最高，权力最大。拥有以下六种权力，即主祭权、册封权、全国军队统帅权、官吏任免权、授予俸禄和进行赏罚之权和巡狩权。（第五段）3、西周中央政府在周王以下设有辅弼大臣，传说三公，即太师、太傅、太保为最高辅佐官员。周礼中所说的天官冢宰是百官之长。（选择）（第六段）4、三公以下有政务官和文化教育官两个系统。 a.最重要的政务官是三司，即司徒（掌管籍田和农业生产）、司马（主管军事）、司空（掌工程营造）。还有专掌司法的司寇。（22页第二段）b.文化教育官系统官员包括大史、大祝、大卜，负责宗教、文书册命等事务。 （第三段）5、在王宫内廷还有以“宰”为首的宫内事务官。第三节 夏、商、西周的地方行政体制一、夏的地方行政体制：联盟制（在旁边写）（22页最后一段倒数第二行）1、凡不服从的部落都会受到武力强制，甚至整个部族被罚为“种族奴隶”。 （23页第一段）2、夏代地方诸侯一般称为某某氏，也有称为君或伯的。二、商的地方行政体制：内外服制（在旁边写）（23页第三段第四行）1、盘庚迁殷以后，商王朝吸取夏朝及早商时期的历史教训，对王朝管理体系进行调整，实行内外服制以强化王权。（第四段）2、内外服制是一种二元统治体制，即将统治区分为内服和外服两大部分，分别采取不同的统治方法和组织形式。 （第五段）a.“内服”指商王直接统治的区域，即王畿所在地。（06年10月名词）（第六段）b.“外服”指诸侯国统治的区域，其范围由王畿向四面八方延伸。（第七段）外服制下的诸侯国均有封号。三、西周的地方行政体制：分封制（在旁边写）（24页第四段）1、在地方行政体制上，西周王朝实行分封制度。即一种天子向诸侯、诸侯向卿大夫“授民授疆土”以建立邦国的政治制度（第三行）。（第五段）2、西周王朝除留下王畿的一部分地区由王室直接管理外，将王畿以外地区实行分封，即对王族成员、功臣姻亲和传统贵族“授民授疆土”。（25页第三段）3、西周时期分封制度到达成熟和完善。一方面是分封制度本身趋于成熟和完善，另一方面则是宗法制度、礼乐制度等配套制度的成熟和完善，宗法制度从血缘关系、思想上去维护这种制度，礼乐制度则从行为上去维护这种制度。（26页第二段）4、无论是周王的直属领地还是各诸侯国，在地方基层行政区划都实行一种乡遂管理体制。在国都内及其近邻，划分为若干乡，在边远的农村地区实行遂制，通过乡遂制度，形成层层控制的网络系统，成为后世基层行政组织的蓝本。第四节 夏、商、西周的行政运行和行政监督一、夏、商、西周行政体制对行政运行的影响 1、夏、商、西周王朝在本质上是一种君主专制政体，集中反映在君主个人独揽国家大权上。 2、君主的权力受到来自各个方面的限制，主要表现为以下两个方面。一是等级君主制国家结构的影响。（27页第一段第二行）在行政决策、沟通、文书和执行等方面都具有不同的特色，表现为以下四个方面： （1）在行政决策上的集中程度较低，凡涉及下级邦国的事务，中央均通过盟会的形式加以协调，凡涉及邦国之间的关系，常经谈判以结盟的方式作出决策。 （2）在行政沟通上不是如同后世行政机关间的沟通，而是国与国之间的外交联系，如朝会、聘问等形式。 （3）在行政文书上，常以协商性文书体裁为重。 （4）在行政执行上，行政的灵活性大于统一性。（第二段）二是原始氏族公社痕迹的遗留。 （第四行）（1）盛行于部落制时代的民主制的某些残留。 （2）贵族议事制度的影响。 （3）王权受到宗教信仰的限制。（第三段）4、王权逐渐摆脱上述各种束缚的过程。 （第四段）一是通过兼并和征伐，国家逐渐由分散走向集中。 （第五段）二是西周时期天命观发生变化。二、西周的行政决策与联络 1、夏、商、西周三代国家结构和政体基本相同，有很多共性，采用集会形式，由王会合诸侯按王指定的地点集会。（28页第三段）2、现在决策与行政联络上分为上下级纵向的行政决策与联络和平级间的横向决策与联络两种方式。 （一）纵向的行政政策与联络（第四段）其共同特点是实行君主专制，即最后决策权由君主独掌。（29页第一段）涉及四方诸侯的事务，常要利用“巡狩”或“朝觐”等礼仪形式。 （第二段）巡狩是周王在郊外设坛召集各方诸侯对重大问题进行谋议、发布政令的会议形式（06年10月单选），朝觐则是诸侯定期朝见天子并向天子述职的一种礼仪（05年10月单选）。（第三段第二行）间接联络沟通，即由天子派使臣慰问诸侯，或诸侯遣使臣朝见天子，称为聘。 （二）横向的行政决策与联络（第四段）诸侯之间、卿大夫之间的联系与决策，按照“朝会”、“聘问”等礼仪形式进行。（第五段）朝会是诸侯间直接拜访，细分为“朝”和“会”两种形式。朝指诸侯国君彼此到对方宫廷去拜会，会则是诸侯彼此在国都之外的郊野拜会。（第六段）“聘问”这一间接沟通方式，即诸侯派使臣互相访问。其中“问”是一种小聘，大聘称“殷聘”。三、西周的行政文书（30页第一段第三行）1、记录或宣告的文书大体分为诰、誓、命、简书、要等。 2、形式：（在空白写） （第二段）（1）诰分为两种形式。一是上级对下级发布的命令或布告，二是君臣相互勉励之词的记录。 （2）誓多为战时的动员令。（02年10月单选） （3）命绝大多数为册命之书。 （4）简书是日常通告文书。 （5）要相当于今之契约，具有法律效力。四、西周的行政执行（30页第三段第四行）1、西周王朝各地方诸侯和卿大夫在执行中央政令上既保持政策的统一性，又具有很大的灵活性。 （第四段）a.首先从宗法、礼乐制度看，中央在宗法，礼乐制方面在理论上对各地诸侯要求极严，但在具体实施过程中却十分灵活。 （第五段）b.其次在法制方面也是如此。 （31页第一段）2、西周王朝较为重视行政执行后的信息反馈。采风是周人重视信息反馈的重要措施，诗经即是这一措施的产物。（倒数第二行）五、西周的行政监督（31页第二段）1、西周的行政监督分为两种形式，一是天子、诸侯各自对其下属“邦国”的监督，二是天子、诸侯、卿大夫各自对其直接辖区的监督。（第四段）2、天子、诸侯对其辖区的监督和检查主要依靠官员进行。西周初年，对王畿实行分片管理制。第五节 夏、商、西周的人事管理1、与等级君主制相适应的管制是世官制度。一、官员的选拔1、夏、商、西周时期都实行世官制度。在夏、商时期，血统是选拔官员的主要依据（01年10月单选）。西周时期，仍将血统作为任用官吏的主要标准。世卿世禄制。（32页第二段）世卿世禄制是指下级贵族到上级国君朝廷世代为官的制度（04年10月名词解释）。 （第三行）父子之间官职世袭，故称世卿。世禄是指这些贵族一方面在朝为官，另一方面仍是其封国的封君，享有原有爵位和采邑作为其俸禄，并世代享用。（第四段）2、世卿世禄制是巩固“封邦建国”王朝行政体制的一种手段，对等级君主制王朝所固有的分散性作了一定程度的补救。（第五段）3、血统虽是这一时期选拔官员的主要依据，但血统高贵者并非都是俊才。有所作为的君主总是力图选拔有突出才干的人授以重位（第三行）。二、官员的管理机构（32页最后一句）1、到西周中期，开始出现佐助天子管理官员的人事官员，即司士。（33页第二段）2、公族常在王的左右，有册命中充当司仪。三、官员的爵制（33页第三段）1、夏代的爵命等级一般说法有公、侯、伯、子、男五等。 2、商代也有公、侯、伯、子、男称谓，并分三等。一等为公、侯，二等为伯，三等为子、男。 3、西周爵等为三等：公为第一等，侯伯为二等，子男为三等（最后一句）。（第四段）4、除爵外，还有一种表明身份的标志，即“命”。四、官员的俸禄和退休（33页倒数第二段）1、夏、商、西周都实行世禄制，即各级封君享受自己封地上的收入，其余部分归封君享用。（33页倒数第一段第二行）2、退休，即所谓“七十致政”。（34页）3、所谓国老指卿大夫以上高级官员，大夫以下则称庶老。第二章 春秋战国的行政管理国家政体的特点是：王室衰落，诸侯称霸。第一节 春秋战国的行政管理一、大国争霸与等级君主制王朝的解体王室的衰微导致王纲解纽，礼崩乐坏，鲁国卿大夫季*，竟然使用了天子的舞乐。王权的沦落使“礼乐征伐自天子出”的时代成为过去，大国诸侯相继为争夺霸权而逐LU中原。第二节 赋税改革对行政体制的影响旧的田税军赋制度都是建立在土地国有制即井田制基础上的。赋税制度改革包括田税和军赋两方面的改革。赋税改革的重大影响：1、使国家的社会职能发生变化；2、引起阶级结构的变化与基层行政组织的变革。户口的整顿为基层组织由乡遂双轨制过渡到乡里单一制奠定了基础。三、旨卿专制与中央集权制雏形的出现春秋时期，社会关系变化，最富于时代意义的卿大夫的兴起。强卿掌握权力后，不再实行旧的分封制，而是在原卿大夫一级朝廷家臣制基础上建立起新的中央集权制朝廷。特点是：1、官员管理上由家臣向官僚制转化；2、在中央朝廷组织上，由家臣聘任制发展成为客卿制，在地方管理上，由国鄙制向县郡制转化。（一）世卿制的瓦解与官僚制趋形的出现以血统作为选拔官吏主要标准的世卿制必然趋于瓦解，官僚制的雏形随之产生。官僚制是在卿大夫帮国内家臣制基础上发展起来的，与中央集权君主专制政体相适应。卿大夫治国，其官员只能从士中产生，由于卿大夫的国称为室家，其官员被称为家臣。家臣与卿大夫同不同，无世袭权，其职位由卿大夫任命，并可随时免除，呈现出雇佣关系的臣仆性质。（二）国鄙制向郡县制的变化1、从西周至春秋前期，无论是王畿还是诸侯卿大规的帮畿，都实行国鄙制，都城（国）与鄙野分别按乡制或遂制进行组织。2、卿大夫一级虽然也实行国鄙制，也保持国人与野人分区居住的行政区域和管理体制，但在人事制度上实行家臣制，为以后实行县郡长官任命制提供了原型。3、春秋时期，县郡最先在晋国和楚国设立。第二节 战国时期中央集权的行政管理一、变法运动与中央集权管理体制的确立通过战国时期各国的变运动，中央集权君主制体制逐步走向制度化和系统化。变法运动的典型代表：魏国李悝变法，楚国吴起变法，秦国商鞅变法；各国变法运动的实质是：用郡县制为特征的中央集权的封建君主专制取代宗法等级君主制。变法的主要内容及其影响：1、用郡县制取代分封制，达到了实现封建君主中央集权的目的；2、废除井田制，承认土地私有制，奠定了封建中央集权体制的经济基础。 （推行以农为本，重农抑商的政策）3、变法运动中，各国先后颁布法律，出现依法治民的倾向。 如李悝的法经以保护地主土地所有制为主要内容，成为我国封建社会法律的基础。4、废除世卿世禄制，实行官僚制。官僚制的含义：是一种和封建君主中央集权管理体制相适应的人事管理制度，具有特点：1、官员职位不能世袭；2、官吏只能依法按上级的规定行使职权，上级通过上课来考核官吏，依据官吏的工作实际予以奖惩，并作为官员升迁的依据；3、俸禄取代了食封制。二、各国中央政府行政体制战国七雄在继续争夺中不断强化自己的君主专制，形成了区域集权制的特点，各国封建君主通过一定的组织形式强化君主专制的权力，主要体现在：1、各国君主名号的上升；2、君主对权力结构控制方法的调整上，主要措施是官僚机构中实行文武分职制（相互制约的作用）。文武分职制，相互制约和监督的作用：1、有效防范了大臣对权力独揽和对君主权力的威胁；2、适应了当时行政管理日趋繁杂形势下政治和军事分工的需要。战国时期各国中央政府官员按其职责分为：（一）中枢官员：1、相，文官系统的首脑，辅佐君主，执掌政务的百官之长，后逐渐演变为秦汉的丞相；2、国尉、柱国，武官人员。3、御史，国君的秘书，朝会时负责记录兼管文书的收发，后发展成为国君的耳目，负责监管百官。（二）职能官员（三）各国地方政府的行政体制：郡县制；郡县制的特点：1、郡县长官由国君直接任免；2、乡里为基层行政单位，国君可以通过郡县长官把自己的权力一直伸到社会最低层。县下设乡，里两级基层组织，里下按什伍组编居民。乡有三老啬夫，游徼等，分掌一乡之教化，税收，狱讼及捕监事务。里高正，什有什长，伍有伍长。四、各国的施政过程和行政监督会议制度：1、朝会进由群臣集议，最后由国君决断。2、国君与个别大臣商议后由国君作出决断。文书制度的内容：玺（官印）：符（虎符）：调兵凭记；节；五、各国行政官员的管理新的官僚制度进一步发展起来，即在家臣制基础上形成的一种量授官的官僚制度，这种官僚制度完全突破了宗法关系的界限，注重的不是血缘关系，而是实际的治国才能。选官的方法：1、荐举之法；2、自荐；3、庶民通过耕战而因功授官。4、世卿世禄制的残余仍有很大程度的残留。君主任命官吏称拜，发给玺（印）作为凭证。战国时期官员考核的主要形式是上计，即下级行政部门向上级禀报仓库存粮，垦田数，赋税数，户口统计以及治安情况。战国时期，官爵逐渐分开，有君，侯爵称者可以有一定的封地，收取租税，但无行政权力。官员的俸禄一般采取实物俸禄制。第三章第一节 秦汉中央政府的行政体制秦汉以后的行政体制其基本组织形式仍是秦汉制度的演变和发展；一、皇帝制度专制主义中央集权制度是以皇帝为核心的制度，皇帝高居于国家机器之上，拥有至高无上的权力；秦灭六国后，建立了庞在的中央集权的封建帝国，执要人行就是皇帝；皇帝尊号有：1、至尊性；2、独占性；皇权的内容：1、立法权；2、最高司法权；3、最高军事权；4、行政决策中的最后决断权和对中央、地方官员执行政务情况的检查权；二、宰相制度及其变迁：从丞相制三公宰相制尚书台的演变；（皇权与相权斗争的产物）（一）、丞相制（秦至西汉末年的宰相制度，实际上是独相制），权力体现在：1、在立法上负责草拟或组织草拟；2、在司法上有劾案百官及诛罪权；3、军事上可充当皇帝的顾问；4、行政上有参与行政决策，统领百官，处理日常政务之权。与皇权的区别是：皇帝重于决策中的决断权与行政执行中的监督权；丞相则侧重于决策中的参与权及行政执行中的组织指挥权。（二）中外朝制：是指中外相所形成的两套处理政务的官员系统。1、西汉初年，皇帝对丞相礼遇有加；2、皇权上升，汉武帝开始贬低丞相，主要表现在：a、礼仪上打掉丞相的威风；b、组织结构上蓄意分割相权。中外朝制的实行，起到了削弱相权的作用，确保了皇帝作为国家行政首脑的地位，皇帝通过中朝可以更直接，更有效地指挥国家的行政活动。（三）三公宰相制：分散相权，代替丞相制；汉武帝以中外朝制架空了相权，揭开了汉代宰相制度改革的序幕；汉成帝时，从宰相制度本身入手，用三公宰相制代替丞相制，即改丞相为大司徒，太尉为大司马，御史大夫为大司空，以大司徒，大司马，大司空为三公官，三公共同担任相职，分别直接对皇帝负责。三公宰相制使全国政务一分为三，一相制为三相制所取代。（四）尚书台：内延办事机构；汉武帝时，尚书的事权逐渐扩大，并随之成立机构。成帝以后，尚书实行分曹理事制度。尚书台成为事实上的国家行政机关。不足：以尚书指挥三公，必然在行政运行中产生矛盾，影响政令的推行。为解决矛盾，又创立领或录尚书事的制度，即用内廷高官领或录尚书事，总揽朝政，以使尚书台所作出的决策在三公府上得以顺利执行，故此，领或录尚书事成为真正的宰相，三公仅是名义上的宰相。三、列卿秦汉中央政府职能机构的长官称卿；以下合称列卿，分别为：1、九卿：奉常，郎中令，太仆，卫尉，典客，廷尉，治粟内史，宗正，少府；2、中尉；3、将作大匠；4、大长秋列卿制度也是和君主专制中央集权政治体制相适应的制度，主要表现在：1、九卿名义上隶属三公，但皇帝的诏令可直达，上奏也无需通过三公；2、虽职责清楚，分工明晰，但在实际行政中职务与实际职责会出现很大差别，秉承皇帝旨意，即可领兵作战，又可参加讨论不属自己管辖范围内事务的集议。四、相府诸曹与尚书台诸曹（非公职人员）（一）相府诸曹机构设置：1、西汉初年，设掾史15人。其中，东曹掾九人，周巡郡国，相当于开武帝时的刺史； 西曹掾六人，五人往来于相府和朝廷之间又称待中，一人留相府负责处理百官奏事文件。2、汉文帝时，在*史上设置两长史，秩千石，作为相府总管；3、在长史、司直之上设有黄阁，相当于府办公厅。汉代相府诸曹理事的内容与隋唐六部的分工从体制上差异之处？1、相府诸曹仅是丞相的幕僚机构，诸曹人员不是国家的正式公职人员；2、相府诸曹仅是丞相的秘书班子，诸曹人员仅协助丞相处理公务，其分曹的方法因时代，社会需要，机关结构调整以及主官政见不同而发生变化。（二）尚书台（光武帝刘秀创立）尚书台分曹理事始于西汉成帝时，但东西汉尚书分曹理事的机构在性质上存在差异，西汉的尚书仍然仅仅是皇帝的秘书班子。尚书台的正、副长官分别为尚书令和尚书仆射，总领尚书台事，下设尚书丞，为尚书台事务的总管。六曹尚书地位十分重要，与尚书令，仆射一起合称“尚书八座”。尚书诸曹在体制上与相（公）府诸曹不同，已是政府的公职人员，其演化的趋势就是隋唐六部二十四司分掌国家政务的体制。汉代尚书分曹制是隋唐六部制度的雏形。第二节 秦汉地方政府的行政体制一、州秦朝实行郡县两级；汉武帝时设立巡行地方监督郡国守相的监察官员州刺史；东汉末年，为镇压农民起义，正式改刺史为州牧，并由之总掌一州大军政大权。州牧具备地方行政长官的性质，主要表现在：1、事权扩大；2、州府机关行政组织的完备；从东汉末年起，州由监察区变为行政区，其长官州牧成为管理地方的行政长官，秦汉原有的郡县两级地方行政体制为州郡县三级地方行政体制取代。州权的上升使国家行政重心由中央移向地方，造成干弱枝强，内轻外重的形式。二、郡（一）郡在秦汉时期，郡是最重要的一级行政区；郡长官称守或太守，全面管理一郡军事，经济，文化和司法，拥有地方重权；郡太守下有属官，可以分为两类：1、佐官，包括丞（协助治民），尉（协助主持军务），由中央任命；2、属吏，包括曹等，由郡守自行辟除。秦汉时期郡实实权很重，主要表现在：1、郡守执掌一郡军政大权，且无副职牵制；2、郡守有自辟属吏的权力，且之间关系密切，故属吏的实权常高于由中央任保的佐官。（二）县1、县是封建国家地方行政层级中最重要的一环；县之长官被称为“亲民之官”；2、秦汉县之长官称令（大县）或长（小县）； 职责：a、依据法律，维持地方治安； b、组织人民从事农业生产； c、用儒家礼教教化于人民。 （三）王国制（四）列侯制西汉初年，一些功臣被封为彻侯，其食封的领地称侯国；皇太后，皇后，公主食封之地称邑，与县级侯国相当。邑隶属于郡，乡亭侯国隶属于县。三、乡、里、亭县以下的基层行政组织为乡，里；乡里制度的特点：（1）乡里官员不是国家正式公职人员；（2）在管理方式上重视乡俗民规，将教化手段与行政手段结合起来，带来很大程度的自治性质。乡里官司员的地位十分重要，是国家行政的根基，凡国家赋税，徭役，兵役以及治安，民事纠纷无不由他们来处理。乡官有：三老掌教化；啬夫一乡之行政事务，处理民事纠纷和征调赋役；游徼主管乡中治安，是县廷的属吏；乡以下的行政组织为里，里设里正，一百家为一里。里下为什，十家为一什，什设什长。什下设伍，五家为一伍，设一伍老。里正，什长，伍老均由乡里任命。亭不同于乡，里，是独立于乡，里之外的另一行政系统，是县廷派出机构，行使两项职能，即管理地方治安和负责官府文书承传转递工作。四、省数民族地区行政体制的管理方式：1、在杂居区，采取郡下设道的的方法；2、在南方归附地区，采取虽置郡县和汉人长官，但对归附少数民族首领仍赐侯，王印，保持内部原有统治方式的双轨制管理模式，即高度内部自治的方式。3、对内属迁入边郡的北方少数民族，一方面保留原有的国号和建制，称属国，另一方面，朝延派人监督。4、持节领护官。第三节 秦汉政府的施政过程与行政督督一、秦汉政府的行政决策（一）决策信息获取方式：1、官员奏事（分面奏和书奏）；2、监察官员汇报；（二）决策方式：1、集议；2、商议；集议的组织形式：1、由皇帝直接主持的集议，参加者集议均可提出意见，最后由皇帝作出裁决；2、由丞相或三公主持的集议；商议一般在内廷举行，是由皇帝与个别大臣商谈后做出的决策的会议形式。也有先在外廷集议，然后选出好的集议在内廷商议的，最后皇帝做出决策。二、秦汉政府的行政执行1、圣旨之执行和各级官吏的处置权秦汉时期，皇帝“命为制，令为诏”，是国家行政管理活动的主要法律依据，各级官员依照皇帝的命令执行政务并将皇帝的意旨贯彻始终是专制主义封建行政管理的必然要求。汉代地方长官在管理作风上分为酷吏（法家原则）和循吏（儒家原则）两种；汉代地方政府在不违反中央大政方针的前提下享有一定的自主裁量权。2、圣旨的种类依据内容可分为：制书，涉及国家制度的一些重要文书，要加盖玺印并加封，另有尚书令加印重封，故又称玺书，不加玺封，称为露布；诏书，皇帝有关一般行政命令的文书。诰，专对诸侯王进行策封的一种文书。手迹，皇帝亲笔书写的的一种文书。三、秦汉政府行政监督（一）中央政府的行政监察秦及西汉初年，御史大夫是中央最高监察官员，即掌管监察，又担任副丞相。这样的地位便于协助丞相处理政务，又便于对以丞相为首的百官实施监督。御史大夫的属官分为两部分，一是以御史丞为首；二是御史中丞为首设于宫内的部分官员；御史大夫改称大司空后，不再担任监察的任务。专门设立了御史台中丞为首的御史台。御史台的成立标志着监察权与行政权开始分离。御史台纠察百官司的三种途径：1、通过督察刺史纠察地方官员；2、通过待御史，殿中执法纠察中央官员；3、通过公卿奏章，纠察百僚。（二）地方行政监察中央对地方的行政监察主要分两个系统进行：1、通过司隶校尉对京辅诸郡的监察；2、通过御史中丞与丞相府的司直相互配合，再经过派出的部刺史对郡国的监察。丞相府司直在行政监督中也负有重要责任。郡对县的监督实行督邮督察属县的制度；县对乡的监察由县廷掾兼管，亦将一县分为若干部，经常下乡巡察。第四节 秦汉时期行政管员的管理一、管员的选拔秦选用官吏的标准是通晓法律和绝对服从皇帝的意志，要求官员愚忠和盲从。西汉初年多使用功臣宿将及儒生；西汉政府主要通过“任子”和“訾选两种形式补充官僚队伍。任子：是高级官员的子弟备选为官的制度；訾选是依据财产补官的制度；任子及訾选反映了特权阶级的利益，以乡举里选为基础的察举与征辟应运而生；察举：在考察的基础上予以荐举；是一种自下而上的选官制度，其基本精神已存在于战国荐举制之中。是一种保举为举，附加复试的考试，保举才是汉代察举制的关键环节。征辟：是一种自上而下的选拔官吏的制度，主要有皇帝征聘和公府、州郡辟除两种方式。被皇帝征聘主要是名望较高、品学兼优的社会名流，被征召者称“征君”，是当时最尊荣的仕途。荐举是各级官员在没有诏令的情况下主动向君主推荐人才，是对察举制的一种补充。除以上选官司方式外，还有博士弟子。由太常从民间18岁以上仪状端正的男子中遴选，或由各县挑选，郡守认可后送太常。在太学学习一年中接受考试，成绩高第者，可选为郎中。二、官员的任用秦汉时期任用官吏称为拜或除，有程序和方式上的差异。任用方式是国家对官员的一种授权形式，依授权的性质，大小，范围而给官员一定的行使权力的名号。任用方式：拜：取得任官资格的待选者中的一部分可通过拜直接成为正式官员。待诏：侯补；守，假：试用方式，一般一年为限，试用期满后称职者转为实授官，不称职者罢归。兼：是某些官位空缺时任命其他官员以本官兼任其他官职。领：在某些重要事务需要一位重要官员负责时采取的一种授权方式。（其与兼在形式上相同）秦汉时期对官员任用的限制：1、出身和财产限制（商人，巫觋之家，脏吏子孙不得察举，对皇室，外戚，宦官也多加限制，以防皇权旁落）；2、籍贯和亲属限制（地方官回避本籍，东汉实行三互法等）三、官吏的考核对各级中央政府主管官员的考核：1、两汉时期，由皇帝考核丞相，三公（如皇帝不亲政，由尚书代皇帝行使考核权，并交皇帝审核）；2、九卿则由丞相和御史两府联合进行考核。3、对地方郡国长官的考核。通常由丞相，御史二府通过上计形式进行，上计考课分为常课（每年年终进行的考核）和大课（每三年一次的全面考核）两种。4、郡对县的考课。常来用秋冬集课的方式，一般利用大会都试（地方武装集训）的机会进行，令长必须参加。考课完成后，按官员政绩和品德分别作出结论作出结论并给予奖罚。考课成绩特别优异者称“最”，对成绩优良者分别给予褒奖、增傣、赐金、升职、赐爵等各种奖励；考课成绩较差都称为“殿”，要追究责任，给予惩罚。四、官员的待遇（一）爵禄制度（二）休假和致仕制度秦时官吏假称告归。汉时已有休假制度，每五日假假一天，称休沐。有告假，分予告和赐告。汉代高级官员有致仕（退休）制度，致仕的条件是年老或有疾。第四章 魏晋南北朝的行政管理第一节 中央政府的行政体政从秦汉三公列卿制向隋唐三省六部制演化过程中的一种过渡行政体制。一、三公列卿体制的逐步解体1、自汉武帝实行中外朝制以后，以宫廷等从官员所组成的中朝官掌握了决策国家政务的权力，而以丞相为首的外朝官员退居执行政务的地位。2、实行三公宰相制之后，相权被分散，而且很快因尚书台的建立而再次发生权力转移，尚书台取得更多的实际权力。3、尚书台职能开始事务化，主要表现在：a、列卿职权的萎缩（三公职位的荣誉化，失去中枢首长的地位，列卿自然也无法参与大政）；b、列卿地位下降（与此同时，其原来表面上地位高于尚书诸曹的状况也开始出现逆转，列曹尚书不仅在实权上高于列卿，在官秩序也开始超过列卿）。二、三省决策地位的游移魏晋以后，以尚书，中书，门下三省为行政中枢的格局基本确定下来，但三省决策地位却游移不定。（一）尚书台独立东汉尚书台实际成为国家最高行政机构，但在组织关系上仍隶属于少府，曹丕称帝后，尚书台不再隶属于少府，正式独立于宫廷。南梁时称尚书省，尚书省主官有：一是录或领尚书事；二是尚书令，为尚书省的正式首长。（二）中书省的成立（三）门下机构的定型第二节 地方政府的行政体制一、地方行政管理层次的调整1、州的数量大量增加；2、郡的滥置。对地方行政体制进行调整主要表现在两个方面：1、州上设官：曹魏开始在边境诸州上设都督诸州事以协调各州行动；北魏在州上设“行台”，以加强对地方的管理；2、强化县级行政管理。二、军政一体的地方行政管理体制东汉末年改刺史为州牧后，作为管理地方的高级行政长官的州牧多兼军职，这一传统被魏晋北朝各政权所继承。十六国末，北方各政权将军将军事要冲驻军及其家属和所管人口与一般平民分开，称为镇民，其辖区称军镇，长官称镇将。北魏时期，其南北边界均设置军镇。三、特殊行政区的行政体制1、王国：西晋开国不久即分封27个诸侯王，目的在于藩卫皇室。手中掌握的重兵使诸王具有了夺取更多权力的资本，必然要突破王国的制度约束，终于酿成“八王之乱”2、侨州郡县的设置，一方面照顾了世家大族的利益，为他们做官增加了位置，也使其控制大量依附人口成为合法。另一方面，起到了稳定统治秩序的作用。但侨州郡县与原州郡县并置一处，造成地方行政管理上的混乱。3、左郡县：南方各政权在蛮族地区建立的一种带有很大程度内部自治性质的地方行政体制。四、基层行政组织1、乡，里，亭体系及庄园制；2、宗主督护制；3、三长制。第三节 施政过程与行政监督一、行政决策程序：1、权臣擅政，皇帝被置于傀儡或半傀儡地位的偏离中央集权原则的决策方式，通知表现在：a、魏晋南北朝是一个行政更迭频繁的时期，权臣迭出。b、魏晋南北时期，特别是东晋时期，门阀士族势力膨胀，成为行政决策上对皇权的一种制约。2、强化君主专制中央集权的决策方式；a、对于重大的事务，依据秦汉以来的传统决策形式采用集议的方式，由皇帝召集群臣集议后，皇帝作出裁决。b、对于一般性政务，多通过日益成熟的三省制度加以解决。二、行政执行1、魏晋南北朝时期，行政执行的最高机关是尚书省。尚书省在行政执行过程中也拥有较大的独立权力，主要表现在：a、尚书省享有对诏敕的解释权，以便更好地实施决策；b、在行政执行过程中的自主权较大，主要原因：一是这时期大部分时间处于战乱状态，地方行政长官兼军、政，中央政府的权限下降。二是中央政府考虑到战争的特殊环境，也主动给地方以较大的自主权，以利于突发事件的及时有效处理。三、行政督察这一时期各行政层级的监察权日趋萎缩，监察权主要集中于作为皇帝耳目的御史台。1、魏晋以后，御史台不再隶属于少府，从而使行政与监察的分离最的完成。御史台的独立，使监察官员的地位和作用得以提高。御史台的完全独立，使监察官员的地位和作用得以提高。御史台长官为御史中丞，其属官依据职能分为三部分：a、诒（持）书待御史，主管监察司法；b、殿中待御，主管监督朝仪；c、待御史，主管纠劾官员的失职犯法。鉴于地方势力强大对中央构成威胁，南朝时设置典签一职，以加强中央对地方的控制，凡州镇要事，须典签签署后方能实行。典签具有监察官员的性质，但终款形成制度。监察制度进步的表现：1、御史台的独立；2、典签官第四节 行政官员的管理东汉末年，将才能作为选拔官吏的重要标准，奉行“惟才是举”；“惟才是举”仅为三国初期几个开国皇帝的个人行为，并未形成制度。且很快被为门阀政治服务的九品中正制取代了。魏晋南北朝时期门阀盛行，呈现出贵族政治的特点。魏国建立初期，实行九品中正制。九品中正制是从汉代察举制演变而来，只不过将荐举之权从中央和地方各级长官转移到专职举士的中正官。九品中正制具体方法：由在中央任职的官员担任原籍地的大中正和中正，负责考察本州士人，综合门弟和德定出品和状。品主要依据家世官位和资历，分为上上至下下九品。状是根据士人德才行为下的一个简短评语。后转变成具文，品成为选拔官员的惟一标准，九品中正制因而成为巩固门阀政治，阻塞寒素人才入仕的工具。官司员考核之事归尚书台（省）的考功郎或功论郎掌管。官员升迁的依据：门资（也是考核的依据）；开始形成中国古代最早的官员任期的规定，北魏时曾规定地方官任期一律六年。二、官员的待遇曹魏时期以九品定官级，分一至九品共九级，南北朝时改为正从九品共十八个等级；国家按照官员的品级，给予不同的实物，货币形态的俸禄，同时也拔给不同数目的劳动力，用以充任官员职田以及个人及其家庭的役使。北魏初年俸禄结构分为：实物，货币，力役；退休年限：七十；第五章 隋唐的行政管理隋唐时期，行政体制趋于成熟和定型，行政管理走向制度化的法律化，对以后各代都产生了深远的影响。第一节 中央政府的行政体制一、三省体制的定型与调整（一）三省分权的共同决策体制堕文帝继续沿着魏晋南北朝时期各政权对国家行政管理体制调整方向进行彻底变革，主要表现在：1、确定了三公官不再兼任政府职务的原则。（正式规定三公均不参加政府机关的活动，并只作为奖赏有功之臣的最