关于信息管税的思考(主讲李林军)

关于信息管税的思考总局征管和科技发展司司长 李林军2009年11月19日（根据录音整理，未经本人审阅）今天讲信息管税，我是一个思考，有些内容还在研究之中，有些工作明年要开始做。讲三个大问题：第一个大问题什么是信息管税，讲三个小点；第二大个问题为什么要提出信息管税；第三个大问题如何推进信息管税，讲六个方面要求。这是一个提纲，下面我具体讲讲。大家都知道，特别是有些处长参加了6月份的征管科技会，信息管税这个思路是宋局长首次在重庆召开的征管科技工作会议上提出来的。那么，提出来之后，我在刚才的动员会也讲过，包括咱们的分管局长，提出信息管税确实提的比较好，同时也要求让领导能认可，能够在一定的场合再讲一下，变成全国的共识。这个事我们回去以后就向肖局长做了汇报。实际上宋局长的讲话在讲之前，肖局长看过，他有个批示：“原则上同意，会上听听意见”。会后给他作汇报，肖局长就认可。在我们后来总局召开的信息化领导小组会上，肖捷局长就正式提出要从以前的“以票管税“向信息管税转变，提出这么一个要求，而且这个要求要我们去抓落实。后来在总局召开的税收收入分析会上，又两次提出。最近他在青海国税参加党组民主生活会上作了一个讲话，我看了一个简报，专门讲了信息管税。这个讲话中给信息管税的定义，是用宋局长在全国征管科技会上的讲话内容。所以，我觉得信息管税提法，不是我们征管科技部门的提法，是总局主要领导的一个思路，要从以票管税向信息管税转变，作为统领今后税收征管工作的主要工作思路。那么这样一个重大的课题提出来以后，我们就要深入地研究它，到底怎么来理解，怎么来贯彻，它有什么背景，有什么意义，所以我今天讲课的内容就围绕这个题目来做。一、什么是信息管税（一）关于信息的概念首先我们要知道信息的概念。我这找到了一个信息的定义。1948年，美国数学家、信息论的创始人仙农在题为“通讯的数学理论”的论文中指出：“信息是用来消除随机不定性的东西”。这个概念不是很好理解。是不是这样来理解，信息是具有确定性的内容，如果包含不确定性，它就不能成为信息。那么。我举一个例子：说30，30是个数据，但是不给他确定含义，是30度呢，是30秒呢，30分呢？你就不知道它是什么内容，具有不确定的。同时，你给它加上30度，会比较具体，但还不确定是何时、何地的气温，还是具有不确定性。你还要给它确定含义，那么我们说“今天大连气温摄氏30度”。如果这个定义非常明确和准确，排除了不确定性，我们就认为“今天大连气温摄氏30度”，这个是一个信息。这样一个具有确定性的数据就叫信息。据此，我们还可以把信息理解为经过加工、处理，对管理和决策有意义的数据。有的同志提出数据管税。我们在广东研究征管科技会主题的时候，广东地税的同志就提出数据管税。我们总局后来为什么没有用数据管税呢？就是我们对数据这个词也做了分析。数据与信息时 有相同之处的，有的地方数据与信息可以通用。数据是一种符号，是能够输入计算机并由计算机处理的符号总称。数据与信息的区别在于它具有不确定性，30、40、50都是数据，但不是信息。作为总局在这么大的范围确定思路的时候，定义一定要科学，所以我们还是选择了信息管税，没有选择数据管税。有的同志还提出数字管税，源于数字政府，我认为数字政府是电子政府形象化的说法，不大好把握。所以，选用“信息管税”，这个概念相对比较准确。但是许多讲话和文章中，数据和信息是混用的，因为从数据到信息是个加工的过程，因此在这个过程中数据和信息就没有明确的界限了，是可以混用的。我认为这二者是不断转换的，这个数据是信息，但它没有用了，就变成了垃圾数据。（二）信息管税的内涵我理解，信息管税就是以税收风险管理理念为指导，以现代信息技术为依托，以对涉税信息的采集、应用为主线，优化资源配置，完善税源管理体系，加强业务与技术的高度融合，着力解决征纳双方信息不对称问题，不断提高税法遵从度和税收征收率。简单说，信息管税就是应用现代信息技术对涉税信息进行管理和应用，达到加强税源管理的目的。（三）信息管税是一项系统工程从长远看，信息管税绝不仅是个管理手段的改变或者劳动工具的改变，随着这种生产工具的改变，它必然影响我们的税收管理思想、观念，业务流程、制度机制、组织机构、资源配置等产生重大影响。因此，在一定意义上说，信息管税是一项系统工程，甚至是一场革命。二、为什么提出信息管税为什么要提出信息管税呢？我前面讲过它有四个适应。第一个适应是适应税收征管面临形势的变化，第二个适应是适应社会信息化发展的必然趋势，第三个适应是适应国际税收管理的潮流，第四个适应是适应我国税收信息化发展规律和征管改革方向。（一）适应税收征管面临形势的变化。纳税人数量大幅增加。近几年，纳税户每年以5%的比例在增加，有的省份以6%以上的速度在增加。2008年底全国纳税人2157万 （法人），有申报明细的个人所得税纳税人大约1.3亿。那么，全国税收管理员有多少呢？我们大体统计了一下，国地税各大约10万，但都不到10万人，人均管户超过200户，最多是广东和江苏，有的地市人均管户超过1000户，最多的3500户。广东地税征管处算了笔帐，人均管户3500户，意味着一个税收管理员年工作250天，一天走1户，14年才能走完一遍，更不要说还要完成税收管理员制度规定的6大项17小项职责。从以上分析，我们可以说，靠税管员管户这种方式来进行税源管理已经过时了，不能实现对税源的有效管理，方式必须改变。纳税人经营方式日趋复杂。纳税人的经营流动性从跨地区、跨行业到跨省、跨国，企业集团大量出现。一方面是全球化带来的资产重组，还有一个方面是我们企业所得税法修订带来的。过去汇总缴纳的集团企业是需要总局批的，才208户，新的企业所得税法施行法人所得税以后，很多企业就打擦边球了，很多企业把原来分支机构的法人取消了变成非法人组织，也不需要总局批了，它都可以汇总缴纳。所以这种集团企业大量出现，有的是为了避税的。第二就是电子商务等各种新的经营方式大量出现。大家都知道淘宝网，今年上半年网上交易额突破800亿元，今年预计超过2000亿元。对电子商务征税，在实体法上基本是没有障碍，但在征管上却是有很多难点，比如税基怎么确定，登记怎么办等。其他经营方式也在不断更新。一些不法分子偷税漏税的方式也在不断翻新。这些都给我们提出了很多问题。征纳双方信息不对称的问题日益突出。有的税收难以实现，就是因为税务机关对纳税人的信息不掌握。有些信息时很难掌握的，比如麦当劳、肯德基等国际连锁店，成本在总部核算，依靠当地的税务局和税收管理员是无法进行管理的，它交多少就是多少。山东地税最近发现，部分保险和金融机构，中间业务不用税务发票，税务机关对它的开票信息不掌握，就不能依法足额征收税款。再比如大小非，证监会不提供信息，你根本不知道。电子商务也是这样，由于对网上交易的收入、税基等信息难以把握，给税收征管带来困难。总之，纳税人情况的新变化给税源管理带来许多新课题。2005年恢复税收管理员制度，初衷是想解决“疏于管理、淡化责任”的问题。但是，由于纳税人情况的上述变化，仅靠税收管理员管户的单一方式，已经不能实现对税源的有效管理，或者换句话说，管不住，也管不好。“疏于管理、淡化责任”问题是很难彻底解决的。同时，过去，税收专管员“一人进厂，各税统管”，权力过于集中、容易导致腐败的问题，现行税收管理员制度也并未完全解决好，甚至有些地方还有发展之势。最近,总局接到纳税人和基层同志来信，反映少数税收管理员在与纳税人交往中有寻租、以权谋私的问题。目前的现状是，由于税收征管面临的形势特别是纳税人情况的变化，税收管理员单一管户、人盯人、人海战术、手工收税、以票管税等传统管理方式不能较好解决疏于管理和权力过于集中问题，必须改革创新。（二）适应社会信息化发展的必然趋势。税收的发展不可能离开社会。二十年前，美国的未来学家托夫勒写了一本书叫第三次浪潮，第一次浪潮是指农业生产工具的变革，创造了农业社会、农业文明；第二次浪潮是工业生产工具的改革，蒸汽机、电力、汽车的发展，创造了工业社会、工业文明；第三次浪潮叫信息化，就是现代信息技术和计算机系统的应用，创造了信息社会。二十年前托夫勒就指出，信息化的浪潮，不仅是生产工具的改革，还会延伸到人们的思想、生活、家庭,工作和生活方式都会改变，影响非常深刻。托夫勒不是马克思主义者，但是他的这些观点是符合马克思主义政治经济学基本观点的，也是被社会实践所证实的。马克思主义政治经济学的基本观点是，社会发展是由基本矛盾推动的，即生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾运动。其中最活跃的是生产力，生产力包括劳动者、劳动资料、劳动对象三要素，劳动资料包括生产工具。在生产力中，生产工具是最活跃最革命的部分。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑；同时，生产关系、上层建筑又会对生产力、经济基础产生反作用。历次大的社会变革与进步都是以生产工具的发展与变革为前提的。最近，又有了新的提法：智慧地球和互联网，美国奥巴马政府已经把它上升为美国抢夺新的信息技术制高点的国家战略。我国也高度重视互联网技术的研发。说道智慧地球和互联网概念，我们想到一个人，IBM钱首席执行官郭士纳，他提出信息技术十五年周期定律，IT技术的应用和发展以15年左右的时间作为一个周期加速发展，1965年以大型机为标志的发展，1980年以个人计算机普及为标志的发展，1995年以互联网为标志的发展，1995年到现在也有15年左右的时间，物联网概念的提出符合十五年周期定律。十五年周期定律与摩尔定律也是吻合的。智慧地球和物联网是一种趋势。既然信息化已经是第三次浪潮，已成为社会的一个潮流，那么它就是不以人们意志为转移的客观规律。生产工具的变革，必然影响生产关系和上层建筑的变化。我们把这个道理引入税收领域，就会得出同样的结论。当税收征管手段从过去的算盘、手工，变成计算机、网络等现代信息技术，即生产工具发生变化时，肯定会带来我们税收管理的思想观念、业务流程、制度机制、组织机构等的变化。这是客观规律，谁也改变不了。有些同志提出，现在提信息管税超前了，部分税务机关的思想观念、业务流程、组织机构、制度机制等都不适应。但是新的生产工具已经产生了，其他的东西只能去适应它，不能让它适应你。肖局长在听金税三期汇报时，说了两句话：“绝不能让新的信息系统去适应传统的观念和工作方式，而要使我们的思维和工作方式适应新的信息系统”。因此，信息管税绝不是简单的技术手段转变，它意味着税收管理的思想观念、业务流程、制度机制、组织机构、资源配置都要发生重大变革。因此，信息管税的提出，是一次税务系统的大的变革，肯定会涉及各方面深刻的改革，它肯定是一次利益格局的调整。(三)适应国际税收管理的潮流。我们提出信息管税也是和国际税收管理接轨的。发达国家信息化已经走在我们的前面，而且是风险管理理念为指导的。美国国内收入局耗资100多亿美元对信息系统进行改造，已经搞了十年，还没有搞完，还在搞。英国税务局也投入70亿欧元，对信息系统进行升级改造。澳大利亚税务局花了7亿澳元，用5年时间建设了纳税人体验工程，IMF专家认为澳大利亚的信息化建设是国际公认搞的最好的，备受OECD和IMF专家的推崇。这些信息系统工程都是将信息化引入税收管理的各个领域，不仅仅是一个技术手段的改革。实际上首先是税收管理观念、税收管理业务的转变。比如美国国内收入局，随着信息系统的改变，它的管理理念和管理机构也发生相应变化，他们率先提出了服务+执法=遵从的理念，管理机构也从以前按地域设11个大区税务局、63个小区税务局，改变为以纳税人类型设置管理机构，比如，大企业税收管理局，中小企业税收管理局，个人税收管理局、非税和行政事业单位税收管理局。大家不要认为信息管税仅仅是工具的改变，这样的理念和机构设置，如果没有信息化做支撑，是无法实施的。 (四)适应我国税收信息化发展规律和征管改革方向。美国信息管理专家诺兰1979年提出一个诺兰模型，把信息化发展概括为初始、传播、控制、集成、数据管理和成熟六个阶段。也有的专家概括为四个即初始、传播、集成、成熟阶段。回顾我国税务信息化发展历程，是符合诺兰模型的。首先是初始阶段，实际上是模拟手工。第二阶段是传播阶段，大家都觉得计算机好使，就各自开发，系统林立，信息不共享，形成一个一个信息孤岛。第三阶段叫控制阶段，大家都认识到这么分散建设，既浪费又没有效率，要控制，要统一规划，于是搞集成、整合。第四阶段叫集成阶段。我们现在建设金税三期，实际就是把三、四阶段结合起来了，就是要对信息系统进行统一规划，把系统集成整合起来。目前总局统推的软件有40多个，本身就系统林立，金税三期要把这些系统都整合起来。到了数据管理阶段，实际上是业务和技术的高度融合，信息化越发展，业务和技术就越分不开。因为对税收数据进行存储、加工、分析、处理，业务和技术是很难区分的。所以目前这个阶段，我们提出信息管税，是符合我们国家税收管理信息化发展规律的。而且多年税务信息化发展也奠定了坚实的基础。现在所有国税局都实现了信息系统省级集中；地税系统大约有20个省实现了省级集中，有四五个省正在实现，其他四五个省没有实现。也就是目前国地税系统基本上实现了信息的省级集中。所以在这个基础上，提出信息管税，是符合现阶段我国税收信息化发展水平的，是正当其时。信息管税是运用现代信息技术，引入税收风险管理理念，对涉税信息进行管理和应用，是一项系统工程,必然要涉及到税收管理的思想观念、制度机制，业务流程、组织机构等的变化。所以，我说信息管税也预示着下一步税收征管改革方向。三、如何推进信息管税 (一)树立先进理念。说到先进的理念，先说当前做的三件大事。这三件事可能都要管5到10年，第一是征管法的修改，第二是五年战略规划的修订，第三金税三期制度创新。先说征管法的修改，大家都知道，征管法的第一次修改在92年，第二次修改在2001年，第三次修改就是今年开始，大概明年完成。征管法修改大概是10年一个周期，间隔9年到10年，也就是说征管法的修改要管10年左右。法律的修改是有周期的，从提计划、修改、再上人大，周期较长。下次修改估计2019年，所以征管法的修改要有前瞻性，要管10年。第二，五年战略规划的修订。从2011年到2015年5年战略规划与十二五衔接，上次中长期战略规划是2002年到2006年，是IMF专家协助制定的，07、08、09三年没搞，2011到2015规划起码要管5年，这5年也要新的前瞻性理念来搞。第三，金税三期制度创新。金税三期为什么要搞制度创新？这是肖局长提出来的，以前金税三期业务需求，老征管司已经搞了需求，我开了动员会，发大家五大本资料，那五大本没有制度创新，是在现有业务、法规、制度基础上提的需求。肖局长认为如果这样做不符合中央对金税三期的要求，不搞制度创新只是等于对原来制度的修补，或者升级。所以要求制度创新。如果搞制度创新管多少年？金税三期建设周期4年，从2008年9月24日发改委批准开始算，到2012年完成周期任务。从2013年开始，发改委会不会再给70亿搞创新呢？绝对不会的。估计周期起码是5年，也就是说金税三期到四期是10年，所以金税三期制度创新也要前瞻10年的。现在三项都在进行，所以信息管税也要有前瞻性，要考虑5年到10 明年的发展趋势，所以理念非常重要，一定是先有理念，才有思想和行动，这些在5年规划与征管法都会提出新的理念，理念包括税收风险管理理念、征纳双方法律地位平等的理念、信息一体化建设理念、信息与业务技术融合理念。这些理念可能还不够先进，特别，肖局长带队到韩国和菲律宾学习，韩国理念先进，特别是纳税服务，韩国现在不提征纳双方法律地位平等，而是把纳税人作为客户，以客户为中心、以服务为先导。我们参观了韩国客户满足中心，也就是我们的咨询中心。韩国从九十年代开始搞呼叫中心，以后叫服务中心、再叫咨询中心，从去年开始叫客户满足中心，这几个字的改变，意味着税务局过去是管纳税人，但现在把纳税人当客户、当上帝，要满足纳税人的要求。也就是韩国做系统，流程从客户出发、从服务出发。韩国给我们介绍了5个系统，TAX核心系统、家庭系统、管理决策系统、信息发票系统、个人所得税年底精算简化系统，这些系统都是从客户需要出发建立的，这个理念很先进。虽然我们开了纳税服务会，但我们基层是否真正把纳税人当客户？是否以服务为先导？差距太远，完全是从我们管理方面为先导做的事情。信息管税中风险管理理念非常重要，这个理念最早是在2002到2006战略规划中引入，由OECD和IMF专家参加提出来的，但是只是提出，在我们国家只是少部分地区在做，大部分地区没有引起重视，也没有引起总局的高度重视，所以也没有采取实质性的行动。那什么是税收风险？我举个例子，韩国首尔会议各国局长形成共识：税收领域的风险是指税收的流失，是指实际税收与法定税收之间的差距。风险管理与许多理念一样，不是由政府部门提出的，是由企业提出的。当时，美国有些大企业突发事件，造成损失，企业家认识到，突发损失对企业造成重大威胁，因此开始研究风险管理理论。这样，在美国的商学院出现风险管理学科，它是研究如何对企业的安全做保障。它是指各经济单位通过风险识别、风险评估、风险评价，并在此基础上优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效的控制和妥善处理风险所导致的后果，期望达到以最少的成本获得最大安全保障。这是我从网络上摘录的，我认为这个定义不完整，风险管理不只是保证这个企业有最大的安全保障，组织目标是最主要的，组织目标就是这个组织的使命，风险管理一定是为组织目标来实现管理的。发达国家率先把企业的风险管理引入税收领域，形成了税收风险管理理念和方法。结合我们国家实际谈谈我的看法，税收风险管理是税务机关以税法遵从最大化为目标，科学实施风险目标规划、识别排序、应对处理和绩效考评，力求最具效率地运用有限征管资源不断降低税法遵从风险、减少税收流失的过程。说到税法遵从问题，现在提法很多，从OECD国家翻译过来，有三种翻译：纳税遵从度、税法遵从度、税收遵从度。结合中国国情，我们征管科技司做过讨论，认为称为税法遵从度比较全面。为什么这么说呢？按照OECD国家一般大多讲纳税遵从，纳税遵从特指纳税人对税法的遵从度，不涉及税务机关对税法的遵从；税收遵从更宽泛，容易引起歧义，税法遵从比较严谨。我们国家认为，税法的遵从来自两个方面，一个是纳税人对税法的遵从，纳税人不遵从税法会带来税收流失，同时，税务机关、税务人员不遵从税法也一定会带来税收流失，举例来说，浙江金华税案，虚开增值税专用发票，深圳鼎湖案件、420案件、广东807案件、都是利用虚开增值税专用发票骗税，这些案件肯定是纳税人在作案，但这些大案如果没有税务局人员参与肯定办不成，而且是大量税务人员在参与。也就是说，税法遵从包括两个方面，既包括纳税遵从，也包括税务机关执法方面的遵从。所以，我们认为税法遵从比较全面。首先说，来自纳税人的税法遵从风险问题。从有关资料看，OECD国家关于税务人员的执法风险很少提及，其大量材料都是围绕纳税遵从，就是说OECD国家更加关注纳税人税法遵从。概括起来，OECD国家风险管理最核心的理论是两点：一是认为不同的纳税人会有不同的纳税风险，税务机关应该制定不同防范风险策略；第二，因为国家或财政给税务机关的资源有限，所以，应该把有限的征管资源用于风险大的纳税人和领域。对此，很好地认识、理解也不容易。首先来说，不同的纳税人会有不同的纳税风险，应该制定不同的策略；比如，对重点税源，不同行业，有不同的特点和规律，所以风险程度也不一样，所以必须分类。实行专业化管理，将有限资源用于风险大的纳税人是非常重要的，也是风险管理的核心理念。用到我们今天的税源管理上非常合适，把有限的资源平分到这么多纳税人上，管不好、管不住。只能通过风险识别排序，找出风险大的纳税人，然后把主要征管资源用到风险大的纳税人，才能起到事半功倍的作用。按照OECD国家风险管理程序来看，主要包括风险评估、风险识别、风险排序、风险处置、风险绩效评价等。一级、二级、三级、四级、五级，从低到高，风险处置也是从低到高，对最低风险纳税人宣传教育，纳税辅导、税务审计（纳税评估）。其税务审计和纳税评估是同一个词，叫AUDIT，是一个意思，然后税务稽查、最后一个是改变税法。为什么应对最高等级风险的对策是改变税法？OECD国家认为，如果大多数纳税人都不遵从税法，就不是征管出了问题，而是税法本身出了问题，所以要改变税法。咱中国也一样，比如说增值税运输发票抵扣，原来交3%的税，抵扣10%，偷税空间7%，不断出现这样大案，如开30多个亿，河南许昌开19亿，抓一帮人，各地不断出这种大案。也就是说，税法不严谨，有漏洞，大面积偷税。研究后，将抵扣10%改为7%，还有漏洞。改变税法也是控制风险的策略，美国国内收入局在2006到09的战略规划，提出：服务+执法=遵从，该公式，在国际税务界很著名，OECD国家认为控制风险的方向就是服务与执法的平衡点，才能实现最大的风险遵从。关于防范来自内部的执法风险管理，国外这方面的介绍有，但较少。在我国已有成功经验，就是总局推广的税收执法管理信息系统，国税是依托CTAIS1.1、2.0作的执法监督软件，地税各省也基于核心征管系统开发执法软件。其基本思路是预先设置一些执法风险点，从核心征管系统抽出相关数据进行比对，设置考核指标，对执法行为进行监控。大家不要迷信风险这个词，大家都在做税务机关内部执法风险防范，不陌生。这些的实践说明，税收风险管理并不是国外的专利，我们现在所做的许多工作都与风险管理有联系，只不过有的还没有自觉认识。(二)创新征管制度。制度创新问题说几个例子，说说我们的想法。目前，有些征管制度陆续在修改，如征管法、发票管理办法、税收管理员制度、纳税评估办法、税务登记制度等等。简单讲讲思路，发票管理办法2003年就上报法制办、由于种种原因，现在未出台。法制办认为，从国际经验看，如果税务机关不管发票，可能就不会出现假发票，我觉得这个观念非常先进，言外之意，如果税务机关不管发票，还会有假发票吗？很多欧美国家不管发票，发票是企业的事，税务机关不管，企业自己开发票盖章就完了，不要税务机关监制的。但是，我们解释，欧美国家之所以不管发票，它有其它的管理手段、措施，它们的法制观念、银行监管、现金管理、第三方信息的提供，都比我们好得多，在这些情况不具备的条件下，让我们不管发票，意味着税收更多地流失，现在我们不能马上就取消发票。但是法制办说得这个方向，这个理念是对的。将来有一天，我们税务机关不应该再管发票，但这一天的到来需要我们创造条件。法制办就说一个观点，你们现在不是在搞网络发票吗？原来我们发票管理办法最后一段加一句话：网络发票的有关问题由国务院主管税务机关另行规定，法制办说不行，网络发票一定是一个方向，因为税务局是管信息，不是管票，要告诉税务机关和纳税人，将来就往这个方向走。所以必须把网络发票的概念、方式、作用写清楚，要专门写一大段，所以我们现在专门写上去了，专门写了一段网络发票，当然，将来还要细化。发票的管理，总局党组已经研究两次了，其中一次研究防伪措施的应用。现在各地有很多新的防伪措施，但总局经研究认为，“道高一尺、魔高一丈”，很多办法，马上会被仿造，马上会被攻破，税务机关就又要增加防伪措施，增加成本，不断增加发票纸张成本，纳税人不堪重负，这条路是死胡同。为什么呢？人民币防伪措施40多项，照样有假人民币，发票防伪能超过人民币吗？不可能超过人民币！超不过人民币，那仿造成本必然比仿造人民币低，容易被仿造。所以，这是死胡同，走不同。所以，只能走信息管税这条路，不能以票控税，票是控制不住税的。现在公安部、税务总局等打假、封堵网站，照样堵不住。假发票信息发到国务院领导手机上，信息不见少，领导非常着急。只要税务机关管发票，就永远会有假发票，发票管理很难，所以今年想推广网络发票，网络发票推广前，要进行票种兼并等工作，并且已经发文。以前，发票最多的省份有六、七百种，当然有一些是冠名票。法制办曾经问，税务部门能否识别普通发票真伪？无法识别！湖南国税有个关于发票真假的案件官司，半年未搞清楚真假，连纸张、油墨都化验了，税务机关都无法识别。所以法制办说，你们税务机关都无法识别，纳税人怎么识别？如果识别不了，管又有什么意义？这问题非常尖锐。所以，我们想一定要走向信息管税的道路，一定要管发票的信息，而不是这张纸，管这纸是没有用的。所以我们想兼并票种、统一票样，把这六、七百、上千种票简化。我们现在是四种票：机打票、卷筒票、手工票、定额票。这四种票现在保留二十多种，而实际上没有这么多种了，因为机打票有计算机打印规则，宽的、窄的，所以机打票虽然有6、7种，但票面规则是一样的、内容是一样的，实际上是通票，包括卷筒票9种，9种卷筒票规则也完全一样，只是宽、窄不一样，税控收款机宽度不一样，9种。所以，严格说只有4类票，4类票里我们现在把手工票压缩到2种，现在手工票只有千元版和百元版。我们想在未来不长时间全国取消手工票，这是我们对发票管理的想法。我简单说说纳税评估办法，征管法最近要修改，纳税评估办法也要修改，纳税评估这词在现行征管法中没有，大家都置疑纳税评估的法律地位，所以，在征管法修改时要明确纳税评估的地位，然后再修改纳税评估办法，在这里不详细说了。我简要说说税务登记制度，现在问题有几个，一个是非正常户的注销，非正常户跨地区管辖，以及临时经营户的登记，等等。这些问题大家反映很强烈，这些问题我们已经提交议事议程，正在修改。（三）健全工作机制。信息管税一定要有一套工作机制来保障。工作机制保障我重点讲两个内容，一个是建立健全立体化、专业化、信息化税源管理体系，还讲一个建立征管状况监控分析领导小组的工作机制。这两个问题是相互联系的，而这个问题还是我今天讲课和明年工作的重点。1、关于建立立体化、专业化、信息化的税源管理体系。为什么要建立立体化、专业化、信息化的税源管理体系呢？这和我前面说的背景是有关系的。由于纳税人的状况发生变化，由于信息化发展的阶段，决定了我们今天要讲税源管理，绝不能靠税收管理员管理，绝不是人海战术、人盯人、以票管税了，一定要建立这种体系才能管好税源。那么具体说什么是立体化、专业化、信息化税源管理体系呢？所谓立体化，实际上时三个问题。立体化一定不是一个平面的，包括纵向的，横向的，内外的。首先纵向的。我们认为，由于纳税人数量、经营方式等都发生很多变化，用税收管理员管户的单一方式，在中国现阶段已经是不现实的了，那么怎么办？各层级都有税源管理的职责，一定要从总局、省局、市局、县局、分局（所）到税收管理员六级，各级都有相应的税源管理得职责，形成一个纵向税源管理格局。职责怎么划分，我讲一个粗线条。比如总局成立了大企业司，管全国45户特大型企业，管了23%的税，同时在综合管理上我们要制定相关的制度、规划，要建立税收风险管理的预警体系，要建立评估体系，要建立行业的评估模型，还要建立管理的分工和协作机制，以及对风险点和重点评估任务的下达。省局、市局要根据职责制定综合管理上我们要制定相关的制度、规划，要建立税收风险管理的预警体系，要建立评估体系，要建立行业的评估模型，还要建立管理的分工和协作机制，以及对风险点和重点评估任务的下达、绩效考核等。县以下主要是执行，上面下达的风险指标、风险疑点要去执行，同时要结合当地的实际对中小企业的风险要去管理。是这样的一个分工，当然每个层级会有一个具体的职责划分。其次是横向的。横向是指四位一体联动机制，就是税务机关内部的各有关部门在税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查工作中，既各司其职，又密切协作。有的同志说，四位一体不全面，还应由前面的数据采集，后面的法律救济以及考核评价等。我认为在文字上说几位一体并不重要，重要的是强调各部门围绕税源管理工作的横向联动，因为，我们可以把有关内容放到部门的职责中去，文字提法以后可以修改完善。以上纵向、横向是指的内部，还有外部，比如，地方党政领导、有关部门的综合治税，社会各界的协税护税，以及中介部门的代理办税等。其次是专业化，也是我要讲的重点，而且也是明年肖局长交代的征管上最关键的事，它是落实科学化和精细化的方法。目前已经形成税源管理专业化的指导意见和税收管理员制度的改革创新，这两个文件时相辅相成的，它主要依托是广东地税的试点。专业化怎么去理解，怎么去落实，还没有更好地实践。明年开始我们要在这方面下功夫。分五个层面来讲。首先税源管理专业化要对税源进行科学分类，在属地管理的基础上按行业、规模为主，兼顾风险、存续期等因素对企业进行分类。我们现在对税源的分类，主要是按地域划分的，也有按行业、规模分类的。下一步专业化的前提是先进行税源分类，把重点税源和一般税源分开，这是符合二八定律的，先把各地区10%20%交了80%税收的纳税人分出来作为重点税源，其他的作为一般税源。行业在规模里边再分类，也就是先规模，后行业。第二个层次，在科学分类的基础上，对资源进行重新配置。重点税源重点管，一般税源一般管。重点税源用精兵强将，一般税源不是用主要精力，但是也要管。在不打破税源管理机构设置的前提下，通过调整职责来实现。广东地税局在珠海市香洲区局进行了税收管理员的改革试点。该局把原来的按片管理税源改为按规模和行业管理，分别设立了两个重点税源管理局和一个一般税源管理局。两个重点税源局管理两千多户重点税源和重点行业，集中了主要征管力量；一般税源局管理一万多户中小税源。重点税源局主要设2个岗，户籍管理岗和纳税评估岗，评估专门有一个团队去做，而户籍管理岗的人均管户也从400多户降到了30多户。一般税源局分了3-4个岗，包括户籍管理、纳税评估、催报催缴、个体户管理等。比如，催报催缴岗，专门有一组人在做。我问过税收管理员，他说原来管400户的时候，催报催缴没认真去做，打个电话就不错了，因为管不过来。那么现在专业化怎么管呢，第一步，先群发短信。第二部，打电话，有一套规范的程序和用语；第三步，原来是派两个人去送达提醒文书；现在通过邮局送达告知书，以邮戳和纳税人签字为送达依据。第四步，按逾期进行处罚。所以把催报催缴专业化了，这就比原来一个人管400户做得规范、专业。纳税评估也有专业评估队伍去搞。广东地税的改革是否成功，还有待实践检验，但我认为，这个改革的大方向是正确的，这就是必须走专业化之路。因为，我们已经预见到目前税收管理员单一管户的模式是不会长久的，主要是两个关键问题没解决，一个是疏于管理、淡化责任问题；另一个是一人进厂，各税统管，权力过于集中，容易产生腐败的问题依然存在。这两个弊端解决不了的话，税收管理员单一管户的模式就不能再延续了，一定要走改革创新之路。实践还证明，每一次税收征管改革都意味着利益的调整。税收管理员有属地单一管户改为专业化管理，就意味着要割断税管员与纳税人之间一对一的联系；凡是有自由裁量权的执法行为，要采取交叉执法的形式，这样就会打破原有的利益格局，就会引起一些思想反应。但是，我想这个专业化方向，是一定要坚持的。当然，完善税收管理员制度不会搞一刀切，一定要考虑东、中、西，国、地税，城市和农村等区别，一定要给基层留有作调整的余地。信息化，就是税源管理的立体化、专业化，必须有现代信息技术的支撑，必须有一套税收管理信息系统。第三个层次要建立专业化的税收管理员队伍，有些税收管理员专门搞纳税评估，有些专门搞日常户籍管理等等。特别是评估员队伍，应该是一支高素质的人才队伍，要考核评级的，要设立门槛的，而且每个要有专业的。第四个层次，由立体化的税源管理体系来保障这种分工的实现。也就是当数据集中到总局或者省局以后，大家会发现，对下面的风险预警和评估重点是由上面来做的，而下面区县局和分局所是执行层，总局、省局、市局要去做大量的风险预警工作、确定纳税评估重点，然后下达任务，由下面去执行，下面也要根据实际情况做日常的工作。最后是信息化的支撑，下一步要做风险管理的信息化保障，做一个信息化的平台，来保证风险评估、风险识别、风险排序 、风险任务下达、风险的处置、风险处置的反馈，以及风险管理的评估及绩效考核。以上没有信息化的支撑是不可能的。2、征管状况监控分析领导小组和工作机制。有了这套机制，才能保证整个立体化的税源管理体系的建立和运转机制的完善，这是一个最实际的步骤。所以，有人说现在总局以及各级成立的征管状况监控分析领导小组和工作小组在税务系统是一个里程碑。我觉得不为过。我先说说总局是什么运转的：这个领导小组由宋局长任组长，由各个业务司的司长参加，负责整个税源管理的规划，制度，指标体系，总局税源管理的职责都由它来承担，同时对全国国税的信息（下一步是地税）进行分析，提出风险的指标和评估的重点并下达 。它的工作小组，是所有业务司的处长每个月在一起，研究数据，分析数据，提出风险，向领导小组汇报。好处之一是对信息管税是一个机制保障。第二是真正落实两个减负，由于每一个业务司都可以下达数据采集、纳税评估等工作任务，所以就造成基层的报表多，重复检查评估。那么今后统一进行数据分析，统一下达任务，就减少了条条的分割，就可以从机制上减少基层的负担。基层负担减少了，同样就减少了纳税人的负担。因为我们给基层的负担，基层往往是转嫁给纳税人的。而且最重要的一点，我觉得这个机制的建立，预示着我们中国税源管理乃至征管模式的转变。什么原来总局是不管税源的，不管数据的，省级机关数据集中以后管一点，咱们的征管模式在基层，税源是税管员在管。从逻辑上都已经改变了。为什么该表呢?因为纳税人大量地增加，要引入风险管理的理念，同时纳税人的集团化大量地涌现，基层根本管不了。比如中石化在总不交税，它的分支机构遍布全国，当地的税管员管不了分支机构。为什么45户大企业拿到总局去管，是因为下面管不了，这样才拿到总局来管。那么，各个省也出现这种情况，跨省跨地区的企业很多，税管员根本收不全信息，一定是上下结合。所以总局的职能发生了重大的变化，所以将来的征管模式一定是立体化的征管模式，而不是单一的税管员管户。这个变化太大了。这个变化决定了金税三期发生重大变化，为什么三期要搞数据大集中道理就是这个。这个广东地税有经验，它为什么搞数据大集中，也是因为管理职责上收造成的，因为光靠下面管税源已经管不住了，必须把数据集中上来，大企业总部由总局来管理，然后一步一步下达，逐级地去管重点税源，才能把中国20%的户80%税管住。我们到年底要拿出一个税源管理专业化的一个意见，或者叫建立完善税源管理体系一个指导意见。明年要干这件事。怎么干?五个步骤：科学分类税源；资源优化重新配置；专业化人才队伍的培养；然后是机制要跟上，纵向横向、内部外部；最后信息化手段要跟上。这套想法，我觉得是非常大的改变，关系到20万税管员，纳税服务也要跟上，企业来办事总得找到人。目前思路已经有了，文件也初步写了，准备月底向宋局长汇报，再向肖局长汇报，汇报以后召集部分省市座谈，听大家意见，最后上局长办公会，出台文件。（四）提升技术手段。金税三期我就不详细说了。后面还有三个问题，我就简单说说题目了，因为我看了一下，后面还有几个人要讲金税三期。那么，技术手段，就是金税三期要有保障。实际上，我认为，金税三期绝不仅仅是生产工具技术手段的改变。它一定是管理理念的变革，所以管理业务要改变。我们管理业务改变了，管理理念改变了才能带动整个技术体系的改变，现在大家关心三期，主要是考虑过渡期有多长，那么在过渡期当中，总局干什么，省局干什么。大家可能关心这个。我把这个简单地说一说，金税三期是四年，分了三个阶段。08年9月24日发改委批了出设计和投资概算，算启动了。那么第一阶段两年时间，按照计划08年9月24日到10年9月24日第一阶段应该完成。它的任务主要把它的应用系统开发完，要装在6个试点省，而且骨干网要建起来。第一阶段要应用系统开发完，在试点省安装，为整个全面推开打基础，但是现在看来呢，由于种种原因，这个第一阶段可能要推迟。但是我们尽量往前赶。那么第二阶段，一年半是推广，就是六个省搞完，全国去安装去调试。最后半年验收，这么四年。但是现在我们正在做什么事呢？我们现在正在做目前已经启动的八个项目，第一个项目是南海灾备土建，就是总局的灾备中心在南海，大约批了13770个平米，这个土建正在招标，目前在施工，预计明年上半年建成。第二个项目叫总体规划设计和工程管理，简称咨询项目。这个已经8月20日开始实施了，神码中的标。就是我们金税三期再不能像以前那样想到一个干一个，首先要把总体规划设计好。然后工程管理要有一套框架和制度，然后再往前做，再去分包，再去一个一个搞起来。所以，总体规划非常非常重要。这是一个项目。第三个项目是业务需求的整理分析项目。这个项目也是神码中的标。我们也在一块做。它解决什么问题，就是刚才说的需求要完善吧？另外肖局长提出的制度创新，我们已经在四个地区搞八个课题，包括简化申报表，简化涉税程序、流程，网络发票，包括核算的简化等等。那么这个制度创新难度很大，因为涉及到法律法规和制度，所以你要突破法律法规，你就要走程序，所以我们想分开两步做，一部分总局制定的部门规章和规范性文件先突破，我三期能做先做，那么涉及到国务院和人大的法律法规，我们也提出来，请领导决策。也可以放在后期进行。那这项工作要做完，难度是很大的。这是第三个项目。还有前面这三个项目都已经施工了。还有五个项目，我们现在正在启动和专家论证、立项。哪5个项目，骨干网络线，软件平台的选型项目，身份认证项目，监理项目，还有一个关键技术验证等，都已经完成论证了，现在报领导审批立项，然后转采购，向财政部申请经费。哪这5个项目，我给大家说一下，其中身份证这个项目，我想稍微说两句，就是说现在大家，很多省，由于网上申报的原因，都和地方的一些第三方论证搞了一些CA认证，用了地方CA，另外一些省又请示我们，说他们想建立自己省的CA认证系统，我们已经答复了，就这个项目你可以不干，你不要再投资了。因为总局已经启动了身份认证这个项目。但是我们这个身份论证项目和大家所说的这个CA有区别。区别一在大家说的CA，它原来是身份论证的技术手段，但是现在我们把它演变或异化成第三方认证的一个数据，一提到CA就认为是第三方认证，那第三方认证是有特指的，是国家发布的电子签名法，电子签名法明确规定提供第三方认证的是，必须是一个独立的公司，这个公司要取得工商执照和国家发的第三方认证许可证，才能从事第三方认证。那么就是说你税务局不能搞第三方认证。它是公司吗？那么现在全国各地各个省都有了这种第三方认证公司，而且建了系统，所以总局发了通知，你各个省不要再搞了。那么现在我们为什么自己要建我们的身份认证呢？我们考虑第一，我们金税三期的工程可行性报告初步设计已经批复了，就有身份认证这个项目，发改委已经批复了。我可以建。第二，我们建立的这个系统和第三方认证是有区别的，我们只建纳税人和税务机关之间的这种保密协议，实际上是提供一个K就可以了，不需要搞第三方认证。第三，我们要考虑，地方性的第三方认证机构提供的认证系统是各不相同的，如果各省都采用了不同CA，那么就意味着三期要做各个省的CA互认，那么这个系统建设比我现在的系统建设难度大得不得了。技术上太复杂了。而且一个省不是一个，所以三期做不了这么大的事。我只能做和纳税人互认的一个协议就完了。我不需要第三方去认证。所以现在有的省已经搞了就用着，但是我将来提供的和纳税人这种互认的协议免费给大家用。只是交一次钱。也就是我们算了一下，全国招标的话，这张卡也就是30块以内，然后加上它的密码，灌装费，也就在20块以内，加起来，最多是50块以内。然后服务费由总局统一出。所以大