我国农村治理结构初探.doc

我国农村治理结构初探摘 要：改革开放以来,中国农村的经济进入了快速发展时期。随着经济的发展,中国农村的治理结构也在适时地做出调整。特别是农业税的取消和建设社会主义新农村目标的提出,对乡村治理机制提出了新的要求。如何通过治道变革和创新,实现乡村良好治理状态,促进新农村建设,成为重要而紧迫的课题。目前，在我国实施的“乡政村治”农村治理结构中还存在着较多的失范行为，而这些缺失正是影响我国新农村民主制度建设的重要因素。这些问题不解决，我国农村基层的民主制度建设就不完全，我国实施的社会主义新农村建设就得不到进一步的保障。所以，完善农村治理结构，不断提高乡村治理水平，既是建设社会主义新农村的重要内容，也是建设社会主义新农村的动力支撑和重要保障。所以，发现与解决我国农村治理结构当中存在的失范行为，不仅关系到我国社会主义新农村建设的成败，也关系到我国农村社会学的进一步发展与壮大。关键词：农村 农村治理结构 新农村建设Analysis of the Rural GovernanceAbstract：Since reform and opening, Chinas rural economy has entered a period of rapid development. With economic development, the governance structure of Chinas rural areas is also timely to make adjustments. In particular the abolition of agricultural tax and the goal of building a new socialist countryside put forward, on village governance mechanisms of the new requirements. How Transitions and innovation, to achieve good governance rural state, the promotion of new rural construction, an important and pressing task.Currently, in our implementation of the Township Government Center Village rural governance structure there were more Malpractices of, Er these shortcomings is what moves the democratic system in our new rural construction of Zhongyaoyinsu. These problems are not resolved, our rural grassroots democracy-building is not complete, our implementation of the building of new socialist countryside no further protection. Therefore, improve the rural governance structures, and continuously improve the level of rural governance, building a new socialist countryside is an important part of building a new socialist countryside is also a dynamic support and important safeguards. Therefore, the discovery and settlement among the existing governance structure of rural anomie behavior, not only to our success or failure of the socialist new countryside construction, but also on the further development of rural sociology and growth.Key words：Countryside ，Rural Governance，New Rural Construction一、 引 言(一)问题的提出从改革开放的实践来看，不管在理论上如何定位，在事实上，乡村是被执政者和学者严重忽视的领域，这种忽视造成了严重后果，使得乡村社会经济上比较落后，政治上缺乏关注，文化上相当贫弱，学者们将此称为“三农”问题。更严重的是，城市对乡村的疏离以及乡村人对乡村的背叛。在城市和乡村双方看来，乡村都成为了一块不适宜人类居住的地方，是乡村人都要“挣脱和逃离的生死场”。正值许多学者和官员为此忧虑之时，中央提出了建设社会主义新农村宏伟战略，目标是要建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新型农村，并连续几年以中央一号文件的形式，发布农村改革的重要政策。从中央的这些做法来看，农村开始真正进入到了中央政府的执政视野，农村成为执政的重中之重。所以，乡村治理是当代中国政治发展要解决的一个紧要课题，也是解决中国目前发展问题和诸多社会问题的一个关键点。本文结合治理的相关理论，以治理结构构成要素为依据，希望能从治理结构要素方面，找到我国当下乡村治理可资引用和借鉴的治理思路和手段。通过对乡村发展落后原因的分析和乡村治理的现状的描述，加深关注乡村治理的学者和实践者对解决乡村治理问题的重要性的认识，明确新时期乡村治理应该达到什么样的状态。(二)相关概念界定1、农村广义的农村概念应该包括农村社会以及农村社区。农村社会是指生活在农业劳动为基础的人们，因业缘与地缘等关系连接而成的社会共同体。也就是生活在农业地区集中居住的居民，因一定的社会关系而组成的社会共同体。而农村社区多是指一定范围区域内的、农民共同生活、学习、工作和栖息的一个有秩序的空间群落是由有共同地缘的农村文化、习俗、信仰、价值观念、消费习惯、基本生活设施、经济社会生活所构成的地域空间。2、乡村治理结构(1) “治理”一词本意是公共权力对社区事务的控制、管理、组织等。一般的说公共权利包括国家权利和社会自治权力俩部分。”(贺学峰，2000)本文的农村治理结构，包括政策制定者、公共服务提供者、农民三方的关系。而农村治理结构反映的则是这三方面的不同结合模式，即政策的制定者政府、公共服务提供者农村自治组织、农民利益代表者三方面构成不同组织治理模式。我国农村治理结构是由乡政府、农民自治组织以及农民自发组织构成的基本框架。(2)乡村治理结构的含义，按照全球治理委员会的我们的全球伙伴关系的解释,“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”王晶晶等认为,乡村治理是一个由国家和社会共同作用而形成的公共权威实现对乡村社会调控和治理的动态过程。吴毅、贺雪峰认为,乡村治理的涵义包含着国家权力和农村社区公共权力在乡村地域中的配置、运作、互动及其变化。赵树凯认为,在乡村治理体系中,多种主体相互依存,通过“参与”、“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突,实现一种良好和谐的秩序。学术界关于乡村治理的定义存在着不一致性,这主要体现在对治理主体的界定上:一部分学者强调其“权威性”,认为是由政府及其他社会公共权威来完成治理过程;另一部分学者则强调其“多元性”,认为政府或者其他社会公共权威只是治理主体一个比较重要的组成部分,他们只有与其他社会力量协同才能达到乡村治理的目的。对我国和谐社会的发展有着极为深刻的意义。3、新农村建设2005年10月，党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。自此，我国进入了全面建设社会主义新农村阶段，根据党中央国务院的要求，新农村建设应该包括:积极推进城乡统筹发展;推进现代农业建设;加快农业科技进步全面深化农村改革;大力发展农村公共事业;加快发展农村文化教育事业;千方百计增加农民收入等五个方面。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，是对新农村建设的具体要求与真实写照。二、我国现行的乡村治理结构及其现状人民公社体制废除后,国家对乡村的治理结构一直沿用“乡政村治”,即在县以下的乡镇一级恢复建立乡镇政府,实行乡镇行政管理;乡镇以下,实行村民自治,群众自己处理和管理关系到群众利益的基层社会事物。这一治理结构存在二十多年,发挥了一定作用,但随着乡村社会的转型,其内在困境与矛盾显现:1、各种关系不畅和村落权力的冲突在周水仙看来首先是县乡关系不畅。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能,而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能,则建立起自己的垂直控制系统,在乡镇设置了不少派出机构,肢解了乡镇政府的职能,造成了县乡之间的矛盾和摩擦。其次是乡镇与村的关系不畅。再次是村“两委”的关系不畅。最后是乡村民间组织参与狭小。根据吴业苗的分析,村落中各种权力之间的冲突也时有发生。主要是体制性权利和内生性权利的冲突,以及正式权利与非正式权力。前者主要指村党支部与村委会的冲突,后者主要指村“两委”与农村非治理精英、宗族势力、黑恶势力等的冲突。2、乡镇地方财政困难根据周明生的研究,“全国现在38290个乡镇中,大约2/3的乡镇财政债务负担沉重,平均每个乡镇财政负债400万元左右。有的乡镇债务负担已经相当本年财政收入的70%左右。”乡镇政府供养人员的膨胀,使得财政问题进一步突出。从全国来看,“80%左右的乡镇难以足额发放工资”。特别是在农业税取消后,很多的乡镇都陷入了财政危机,基本上靠政府的财政转移支付度日。就财政困难这一点来说, 很多学者都提到。3、乡镇政权的目标替代和功能异化由于生存困境和体制性缺陷的交互作用,乡村基层组织作为公共权力部门,自利性目标在一定程度上取代了公共目标,为公众目标工作演变成为自己工作 。这种目标替代使得乡镇政府一步步强化对农民的汲取,成为乡村冲突的制造者。财政困境导致乡镇政权的这种“自利”行为,使乡镇政权性质发生了异化:“寻租以得自养并自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择。” 4、自治化程度低下“两委”自治化程度不高,主要表现在乡镇等上级政府对村级组织的突破权限的指导。赵树凯的研究认为:“乡镇对于村级组织的几乎所有方面都直接监控。”包括:“乡镇在试图决定村主要干部去留的同时,还非常完整地拥有村干部工资报酬的决定权。”“乡镇通过村财乡管直接掌握了村级财务运作。”“乡镇普遍建立了干部包村制度和管片体制,村级组织呈现明显的行政化趋势。”潘嘉玮、周贤日则通过对民政部在全国开展的村民自治示范考核标准的分析,认为考核标准表明,村委会的主要职责在于执行上级政府下达的属于行政管理的“政务”而不是自治范围的“村务”。并得出结论:“乡政村治”并不像理论所设想的那么清晰,其实,“政务”与“治理”都落实到了村委会的身上。其次是村内事务村民参与程度不高,欧阳雪梅认为村委会的民主管理能力、民主自治能力并不尽如人意,村民会议的民主决策功能发挥不够。许多村的村民大会和村民代表大会的召开很不规范,时有时无,讨论的事项也无明确的规定,议事规则更是杂乱无章,“两会”形同虚设。农村的民主决策权往往为村委会或村党支部所左右,少数说了算,广大农民群众很少有参与的机会。当然除了村民被排除在外不能参加自治以外,还有就是村民的民主意识和主人翁意识不强,文化水平和参与自治的能力和水平有限等。当然,我国目前的“乡政村治”暴露出来的问题还有很多,比如村民组织化程度低,集体经济不发达造成村民自治参与意识不强等方面。三、 构建治理新模式解决乡村政治发展中乡村政治关系错位的问题不能简单地就事论事，而应当从乡镇政权的制度设计角度来探索乡村合理的运行机制，即以分析乡镇的功能定位为重点，从民主发展的要求，运用治理理论来构建多元互动、民主协商的乡村治理模式（一）完善法律制度，明确乡镇政府和村委会的职责权限乡村治理模式直接决定着乡村公共事务的组织与管理，村级公共资源的动员与调控。而乡村治理模式是指乡村治理权力产生、运作与变更的制度安排与组织构架。这可以从两个角度来观察，一是从结构的角度，由此观察乡村治理组织与其他组织的关系，特别是与现代社会两个主要的政治单位一国家与社会的关系;二是从制度的角度，由此观察不同类型的乡村治理组织得以产生和运行的制度的作用与影响。在乡村治理的逻辑结构中，乡村治理权利是最核心的概念，它不同于社会自治权力，更不能将它直接与国家权利划等号，它是国家权力与乡村社会自治权力共同作用的产物。而乡村政治的发展是国家与乡村社会互动的结果。乡村治理结构中还包括一系列制度规定。制度由非正式约束与正式约束构成。前者包括道德文化、社会习俗等行为规范，后者包括政治规则、经济规则和契约等。在乡村治理实践中，即存在有乡村公共权威或由有关各方共同制定的正式制度，也存在在历史活动中逐渐形成的乡村社会公认的非正式制度，它是不成文的规则，但实实在在地起作用。（二）建立多元互动、民主协商的乡村治理模式治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，还可以是公共机构与私人机构的合作。乡村的多元互动、民主协商的乡村治理模式，具体就是要建立乡村各治理主体参与治理的互动平台.为此，可以借鉴麦克拉夫的政策执行互动模式理论，建立互动型的乡村治理模式。在麦克拉夫的互动型的政策执行体制中，政策执行者和政策接受者之间的相互调适过程并非传统理论者所称的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。在互动型的政策执行体制中，不仅强调村民与基层行政人员对政策执行的参与，更强调各治理主体间的互动，这样村民可以直接与政策观点不同的村民讨论，也可以直接与乡镇政府机关协商，这种广泛的、充分的民主和协商，会使公共政策执行更体现公共利益，这种政策执行的机制和能力“是治理的标志”(彼得斯语)“。乡镇未来的治理改革并不在于急于撤消、简化或强化乡镇政权，而在于顺应现代治理的要求进行民主转型，除了要在县乡间进行制度化分权外，更主要的要在乡镇一级建构多元的民主合作机制，拓展乡村居民参政的渠道，实质是一个政府还权给农民的过程，不仅要把选举权和监督权还给农民，更为主要的是要把农村内部事务的决策权和管理权还给农民。多元互动、协商合作的乡镇治理结构要求对农村公共事务的管理必须引入民主机制，以充分调动广大农民参与农村公共事务管理的积极性和创造性。（三）完善乡村治理的组织基础我们在考察乡村治理如何处理政府、社会和市场关系问题时，发现乡村治理主体，如果能作到规范运作，基本能解决乡村社会与政府的关系问题，但至今尚未发现处理乡村社会与市场关系的治理主体。这说明上面我们构建的乡村治理主体结构的组织基础尚不完善，还需要深入研究并从制度安排上认真加以解决。实际上，在新的市场经济条件下，农民的生活和利益，更多的是与市场发生联系。面对强大的市场体系，尤其是面对垄断厂商，如何规避风险，维护众多个体农民的利益，就需要有个农民自己的组织来承担这个任务。而村级组织诸如村委会显然无法承担这个责任，而且要克服目前村委会职能行政化倾向的制度性出路，除了对其行为进行规范外，就是要分解其经济职能，成立农民协会，来帮助农民在与市场交往中，改善地位，降低交易成本，规避经营风险6。农民协会还可以帮助沟通农民与市场的联系，把农民与市场连成一体，拓展农民生活的公共领域。将农协纳入乡村治理的框架，在农村确立其法人地位，借助农协市场中介的机制，在自愿交易的基础上，通过市场运作，从生产到流通环节获取必要的赢余，用以代缴各种税费，完成国家的财政收入，举办乡村公共事务和公益事业，并维护自己的运行。（四）开发乡村传统社会资源贺雪峰在村级治理的资源中认为保持村民参与的功能，必须借助于已有的传统资源。笔者非常赞同。目前，乡村已有的传统资源主要有宗族因素、社会分化、面子观念、从众心理等，形成了扩大村民参与的特殊资源。由于中国传统文化的影响，村民参与的价值取向较弱，村落的精英的政治参与便具有了民主这一概念所蕴涵的合法性，也具有了这一合法性可以产生的实际效力。如果加以合理开发利用的话，将有助于推动乡村自治的发展。（五）完善乡村公共团体的信息交流和沟通这样做最重要的作用是可以改变治理方式，整合信息资源。对乡村治理系统而言，信息沟通是维持其正常运作的不可或缺的条件，沟通渠道的畅达，信息交流的及时、准确，对于提高它的运作功效具有十分重要的意义。因此，我国的乡村自治主体应该把治理模式的转换与运用先进科学技术有机结合起来，运用信息技术的手段和方式把先进的治理理念表现出来，构筑数字化的基层地方政府和乡村公共团体。并运用网络去处理属于管辖范围内的农村公共事务和提供公共服务。乡村民众也可以通过因特网迅速了解乡村有关的法规、办事程序、服务项目等信息，以便在网上表达自己的意志和提出对公共服务的要求，实现权利与义务。总之，乡村自治的核心是建立乡镇政府、村民自洽组织、中介组织以及村民之间的平等协商机制，以便能够将不同治理主体整合到一处，从而实现乡村资源的合理配置，使不同部门之间相互提供服务和扶持。乡村自治充分体现多元互动、协商合作的民主化要求，民主合作的基本条件为合作各方必须是相对独立的权利主体，合作是出于相关权利主体的自愿。在这里民主协商不仅是乡村自治机制的内在要求，而且必须使之演化成一种乡村公共生活方式和乡村自治主体自觉遵循的行为习惯。（六）建立乡村公共财政体制乡村公共财政体制的建立与乡村治理结构的改革是互相联系、互为因果的。而这两个问题的关键点是转变政府的职能，即使政府由统治型政府转变成一个真正的服务型的政府。要想从根本上改变传统的治理模式，应在以下几个方面深化改革：1、确立和实施省以下一直到乡镇和行政村的分税制，规范转移支付，使各个政府部门的职权责任和财政预算相匹配，使基层组织能公正地履行自己的职责，而不是追逐本部门利益税费改革的真正内涵不仅仅是减轻农民负担而是调整国民收入再分配格局。解决再分配的公平问题要着力建设农村的公共财政体系，以公益事业优先为原则，保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。2、发育有效的制衡机制，提高乡镇与村两级组织的自治程度，转变政府职能，树立正确的政绩观则需要进一步深化政治和经济体制的改革，通过制度创新，改革干部考核机制，改变各级政府对上负责，而不是对下负责的局面。但政府和村委会的职能是否能真正改变，要看其行为能否受到有效制约，必须限制和规范这些组织用行政权力“造福于民”的范围。但以前在各地普遍推行“村账乡管”，现在则进一步提出“对一般乡镇，都要大力推行乡财县管财政管理方式”，既然村民委员会是村民自我管理的基层群众性自治组织，既然乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权之一是“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”，现在由外部的“上级”单位来管理“下级”的财务，实际上是一种无奈的、与提高自治程度相反的举措，反映出在乡镇和村这两级的本级层次上有效制约机制的阙如。3、政府提供政策保障来促进农村多元化的组织结构，为农民的社会资本和组织资本的发育创造条件。如何使政府真正成为对人民负责的政府？如何改变政府的职能，使其财力、人力、物力真正用于公共服务领域，造福于广大农民群众？这就要建造有效的监督机制、群众的参与机制，其中一个重要的方面是大力发展农村的非政府组织、社区、农民的合作社及协会等，提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。投资于社会资本、组织资本和人力资本，往往能得到比投资于物质资本更高的回报。因此，提高农民的组织化程度，不仅能提高群众对公共事务的参与度，使他们对行政管理机构的监督更为有效，再分配更为透明、公平，最终也将有利于增加产出、提高效率。没有农民组织化程度的提高，村民自治则无从谈起。四、 结 论（一）仅仅靠农村经济的发展，农村自身体制和治理结构的变革，不足以使农民从困境中解脱出来。发展模式和宏观政策的制订，整个社会的转型，经济、政治、社会、文化体系和相应载体的演进，都直接影响农村体制的改革。同时，政治、经济和社会方面的改革不能够割裂开来，而必须配套进行。（二）农村经济体制的改革要与农民民主权利的实现相结合。农民的民主权利意味着群众对公共事务享有知情权、参与权和决策权，有较完善的法制，可操作的法律执行程序，低廉的打官司成本等，它与农民的财产权利是一个问题的两个侧面。人们的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着人们物质利益的实现而越来越受到农民的重视。当多元化的经济形态产生出多种的财产权利形式，当集体的财产（包括土地）的处置方式，能与普通村民的利益直接挂钩，村民就有激励去参政、议政，参与决策。因为他们清楚地知道，没有政治上的民主权利作为保障，他们即使已经得到的经济利益、已享有的财产权利也很容易被剥夺。但这种物质利益与民主权利的互动将是一个漫长的过程。（三）没有农民组织化程度的提高，村民自治则无从谈起。而发育农村多元化的组织结构，通过对话、谈判、妥协，达成共识，要强于对抗。（四）乡镇基层政府的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府；从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心