行政组织第二节行政职能.ppt

行政管理学,梁满艳,第一节行政组织概述第二节行政组织的职能第三节行政组织的结构,第二章行政组织,第二节行政组织的职能,行政组织职能即政府职能。政府的一般内涵：广义内涵泛指一切国家机关，如立法机关、司法机关、行政机关以及一切公共机关狭义内涵专指一个国家的中央和地方的行政机关,我国政府的内涵：宪法总纲第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第八十五条：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。,我国政府的内涵：第一百零五条：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。第一百零七条：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。,由人民代表大会产生，是国家权力机关的执行机关,我国政府基本含义,宗旨是为人民服务,运用行政手段指挥活动,要全方位进行行政管理,向本级权力机关负责，向上一级政府负责、报告工作并接受监督,关于政府本质问题的看法，存在两种片面的观点，一种认为，国家、政府本质上是社会公共利益的代表，是一种中性的社会设施，是一个管理社会公共事务的机关；另一种观点认为，国家本质上是阶级专政的工具，国家只有一种属性，就是阶级性。恩格斯家庭、私有制和国家的起源反杜林论,政府的本质,政府的本质：政府是阶级性与公共性的有机统一，是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治和社会公共管理的工具。,政府的基本特点,主权性和独立性强制性和约束性执行性和实践性综合性和动态性,行政职能的含义：政府为了维护阶级统治和促进社会发展，在社会各个领域中所承担的职责和所发挥的功能，它反映政府活动的范围、内容、过程和方式等。“政府管什么、怎么管、管的结果”,行政职能是国家基本职能的一部分，是国家职能的具体执行和体现。国家职能一般分为立法职能、司法职能和行政职能。行政职能以国家的立法职能为依据，以司法职能为后盾，行政职能受立法职能和司法职能的监督。,行政职能的重要地位：是行政组织建立的根本依据行政职能的变化是行政机构、人员编制改革的关键是行政运行机制科学化的依据行政职能的实现情况是检验行政管理结果的依据,政府职能的特点,公共性：职能范围仅限于国家和社会的公共事务执行性法定性：职能依法确定排他性：职能的独有性系统性动态性,政府职能的构成（政府职能体系）,基本职能层级职能运行职能,政府的基本职能,政治职能经济职能文化职能社会职能,政治职能（基础地位）行政系统的政治职能是由政府行政机构在社会政治体系中的作用决定的。任何一种类型国家，都无不以政治功能作为其最基本的行政职能。（1）阶级统治功能（2）保卫功能（3）社会治安功能（4）民主功能,经济职能1、经济计划职能：如国民经济和社会发展规划2、经济管理职能：制定各种法规和规章，如产业政策、财税政策、货币政策等等3、经济服务职能：如信息服务和市场服务4、经济监督职能：创造活跃有序、公平开放的市场环境,经济职能（一）对微观经济的管理（1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。（2）价格管制。（3）维护公平的竞争秩序。（4）质量管制。,经济职能（二）对宏观经济的管理（1）财政政策。财政政策是指根据稳定经济的需要，通过财政支出与税收政策来调节总需求。增加政府支出，可以刺激总需求，从而增加国民收入，反之则压抑总需求，减少国民收入。税收对国民收入是一种收缩性力量，因此，增加政府税收，可以抑制总需求从而减少国民收入，反之，则刺激总需求增加国民收入。,中国财政政策的基本手段,国家预算。主要通过预算收支规模及平衡状态的确定、收支结构的安排和调整来实现财政政策目标。税收。主要通过税种、税率来确定和保证国家财政收入，调节社会经济的分配关系，以满足国家履行政治经济职能的财力需要,促进经济稳定协调发展和社会的公平分配。财政投资。通过国家预算拨款和引导预算外资金的流向、流量，以实现巩固和壮大社会主义经济基础，调节产业结构的目的。财政补贴。它是国家根据经济发展规律的客观要求和一定时期的政策需要，通过财政转移的形式直接或间接地对农民、企业、职工和城镇居民实行财政补助，以达到经济稳定协调发展和社会安定的目的。,中国财政政策的基本手段,财政信用。是国家按照有偿原则，筹集和使用财政资金的一种再分配手段包括在国内发行公债和专项债券,在国外发行政府债券,向外国政府或国际金融组织借款,以及对预算内资金实行周转有偿使用等形式。财政立法和执法。是国家通过立法形式对财政政策予以法律认定，并对各种违反财政法规的行为（如违反税法的偷税抗税行为等），诉诸司法机关按照法律条文的规定予以审理和制裁，以保证财政政策目标的实现。财政监察。是实现财政政策目标的重要行政手段。即国家通过财政部门对国营企业事业单位、国家机关团体及其工作人员执行财政政策和财政纪律的情况进行检查和监督。,经济职能（二）对宏观经济的管理（2）货币政策。货币政策是国家通过中央银行调节货币供应量，影响利息率及经济中的信贷供应程度来间接影响总需求，以达到总需求与总供给趋于理想的均衡的一系列措施。货币政策分为扩张性的和紧缩性的两种。货币政策调节的对象是货币供应量，即全社会总的购买力，具体表现形式为：流通中的现金和个人、企事业单位在银行的存款。,经济职能（二）对宏观经济的管理（2）货币政策。存款准备金政策、再贴现政策和公开市场业务是传统的三大货币政策工具，被喻为“三大法宝”。存款准备金制度。存款准备金政策是指中央银行依据法律所赋予的权力，要求商业银行和其他金融机构按规定的比率在其吸收的存款总额中提取一定的金融缴存中央银行，并借以间接地对社会货币供应量进行控制的制度。提取的金额被称为存款准备金，准备金占存款总额的比率称为存款准备率或存款准备金率。大型金融机构20.00%中小金融机构16.50%,经济职能（二）对宏观经济的管理（2）货币政策。常规性货币政策工具，或称一般性货币政策工具，包括：再贴现率。贴现是指票据持有人在票据到期日前，为融通资金而向银行或其他金融机构贴付一定利息的票据转让行为。通过贴现，持票人得到低于票面金额的资金，贴现银行及其他金融机构获得票据的所有权。再贴现是商业银行及其他金融机构将买入的未到期的贴现票据向中央银行办理的再次贴现。所谓再贴现政策，就是中央银行通过制定或调整再贴现利率来干预和影响市场利率及货币市场的供应和需求，从而调节市场货币供应量的一种金融政策。,经济职能（二）对宏观经济的管理（2）货币政策。常规性货币政策工具，或称一般性货币政策工具，包括：公开市场业务。指的是中央银行在金融市场上买卖政府债券来控制货币供给和利率的政策行为，是目前多数发达国家（更准确的说是大多数市场经济国家）中央银行控制货币供给量的重要和常用的工具。主要买卖政府公债和国库券、地方政府债券、政府担保的债券、银行承兑汇票等,中国人民银行法第二十三条【货币政策工具】中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：（一）要求银行业金融机构按照规定的比例交存存款准备金；（二）确定中央银行基准利率；（三）为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现；（四）向商业银行提供贷款；（五）在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇；（六）国务院确定的其他货币政策工具。,财政政策与货币政策的差异,1、制定政策的主体有差别。财政政策主体是政府，货币政策主体是一国货币当局（一般为中央银行）。2、政策目标有区别。货币政策侧重于货币稳定，而财政政策多侧重于其他更广泛的目标。在供给与需求结构的调整中，财政政策起着货币政策所不能取代的作用，调节产业结构、促进国民经济结构的合理化。在调节收入分配公平方面，货币政策也往往显得无能为力，只能通过税收、转移支付等财政政策手段来解决。3、政策手段有区别。财政政策主要手段是税收、政府公共支出、政府转移支出；货币政策主要手段是公开市场业务、法定存款准备金率、贴现率、信用控制等。,财政政策与货币政策的差异,4、政策时滞不同。按照不同阶段政策时滞可划分为内部时滞和外部时滞。内部时滞是从发生问题到政策当局意识到应该采取措施，到政策制定并开始执行所需要的时间。一般来说，货币政策的内部时滞较短。而要变更财政政策手段如公共支出、税收等则需要通过冗长的立法程序。外部时滞是指从政策开始执行到政策对目标发挥作用之间需要的时间。相对来说，财政政策的外部时滞较短，而货币政策则是通过货币供给量、利率来间接地影响微观组织的经济活动。5、对利率的影响不同。6、对投资的影响不同。,财政政策与货币政策的搭配模式,1、扩张性的财政政策和扩张性的货币政策，即“双松”政策2、紧缩性的财政政策和紧缩性的货币政策，即“双紧”政策3、扩张性的财政政策和紧缩性的货币政策4、紧缩性的财政政策和扩张性的货币政策,经济职能（二）对宏观经济的管理与财政政策相比，货币政策调控市场运行的方式相对更间接一些，政府利用公共权力执掌货币流量的总开关，借助利率杠杆间接调控宏观经济，而不直接插手扩张或抑制总需求，有助于保护市场固有的配置效率。但也正因其更具间接性，货币政策通常有滞后效应，不具有财政政策那样“立竿见影”的效果。调控市场的货币政策必须与其他调控方式配套使用，取长补短，相得益彰。目前中国实行的是：积极的财政政策和稳健的货币政策,经济职能（二）对宏观经济的管理（3）产业政策。产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件，一国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依靠市场来解决。（4）提供经济基础。经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。,文化职能文化建设职能是指政府指导和管理文化事业的功能。文化是一个民族的象征，它决定了一个民族的精神面貌。一方面，随着人民生活水平的不断提高，人民对精神生活的需要也愈加丰富；另一方面，经济的发展同科技、教育等文化因素的相关性也逐渐加强，现代科技发展对人们的文化水平也提出了更高的要求。这些都要求行政组织不断加强文化建设功能。（1）支持科学技术发展（2）发展教育（3）发展文艺事业（4）其他,社会职能社会管理职能是指政府所承担的社会服务和社会保障的功能。它是行政功能中内容最为广泛、丰富的一项基本功能。社会保障是社会管理功能的重点内容。一个较为完善的社会保障体系基本包括四个方面的内容：一是社会保险体系；二是社会救济体系；三是社会福利；四是社会优抚。,政府的层级职能,中央政府专有职能地方政府专有职能中央政府与地方政府共有的职能,一般管理活动的政府职能,计划职能,控制职能,协调职能,指挥职能,组织职能,政府的运行职能,政府职能的定位,一、影响政府职能定位的因素1、政治因素：国家的阶级本质2、经济因素：社会经济发展水平3、文化因素：特定的政治文化4、行政组织职能与行政环境的关系,行政组织职能与行政环境的关系,1、行政（生态）环境的内涵2、行政环境的特点3、行政环境与行政职能的互动,行政组织职能与行政环境的关系,1、行政（生态）环境的内涵行政生态，即行政生态环境，它是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种外部要素的总和。,2、行政生态的特征,（1）广泛性与复杂性（2）相关性与综合性（3）层次性？（4）动态性（变异性）,行政生态的类型,（1）自然行政生态与人造行政生态以生态因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准分类。自然行政生态，是各种非人造的行政生态因素的集合或统称。人造行政生态，是在人类社会活动过程中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在于运行产生影响的各种生态环境因素的总和。（请举例）社会生态环境：政治、经济、文化,行政生态的类型,（2）宏观行政生态、中观行政生态与微观行政生态宏观行政生态，是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政生态因素的集合。中观行政生态，是对特定行政系统的各种局域性构成成分产生影响的各种行政生态因素的集合。微观行政生态，是对特定行政行为或行政人员个体发生作用的各种物理、生理与心理因素的总和。（请举例）,行政生态的类型,（3）国际行政生态、国内行政生态与地方性行政生态国际行政生态，是处于一国主权管辖范围之外，能够对该国各级行政系统产生影响的环境因素。国内行政生态，是处于一国主权管辖范围之内的全部行政生态因素。地方性行政生态，处于国内某一特定行政区划之内，能够对国家行政系统的存在、运行与发展产生影响的环境因素的集合。,3、行政生态环境与政府职能的互动关系,政府职能要适应行政环境的性质、现状、发展方向；政府职能的履行可以有效改造行政环境。,中国行政生态的基本特点及其对我国政府职能的影响,中国现行经济生态的基本特点及其对我国政府职能的影响中国现行政治生态的基本特点及其对我国政府职能的影响中国现行行政文化生态的基本特点及其对我国政府职能的影响,中国现行经济生态的基本特点及其对我国政府职能的影响,经济生态（经济环境），是能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。社会经济机制和生产发展水平是影响行政职能最主要的生态环境因素，行政职能模式基本上是由该国经济结构所决定、塑造的，故称之为行政第一环境因素。,中国现行经济生态的基本特点及其对我国政府职能的影响,（一）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况（1）较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。即里格斯所谓“异质性”的体现（2）国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。（3）我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，但国民经济结构仍然不合理。（4）科技发展水平不平衡。,（二）国有制经济占主导地位，多种经济成分并存、共同发展的社会经济结构由于在传统体制下形成的国有企业产权不明晰、政企不分等问题，使得国有经济缺乏活力，总体效率低下。在这种情况下，要想维持缺乏竞争力的国有经济在市场经济体系中的主导地位，只能用行政干预等非市场竞争性垄断手段加以维持。但是，这会造成现行行政体制难以进行有效改革，无法建立与社会主义市场经济体制相适应的新型行政体制。,（三）受限市场模式受限市场模式不成熟、不完善的市场体制（1）价格双轨制大部分商品实行市场定价，但有少量关系国计民生的基本物资、基本能源及产品仍实行国家定价。这种双轨制使政府经济管理职能、管理方式与手段呈现出双重性特征：既当裁判员，又当运动员。（2）全国市场体系不统一,中国现行政治生态的基本特点及其对我国政府职能的影响,行政的政治生态（政治环境），是处于行政系统边界之外，能够对行政职能的产生、存在、运行与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。相对于其他因素，政治生态因素与行政系统的关系更为密切，政治生态对行政系统的影响往往也更为直接。,中国现行政治生态的基本特点及其对我国政府职能的影响,（一）变革中的政党制度中国共产党在整个国家政治体系中占据领导核心地位。（1）直接影响：通过建立与各级政府直接相对应的、严密的层级节制组织系统各级党委与党代会，直接对行政系统的组织、人事和决策活动行使领导功能，直接干预行政政策的制订、实施、监督与控制全过程。（2）间接影响：中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，包括国家权力机关、司法机关，来影响行政系统的组织与运行过程。党政关系不顺导致了行政组织自主性不足、活力不够、效力低下等问题。,（二）亟待完善的人民代表大会制度由于法制不完善以及人大机构建设不足等许多主、客观因素的存在，我国的人大组织应有的功能与作用尚有待进一步发挥。,（三）迅猛成长的社会团体组织在现代社会，社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。通过它的作用，社会公众的许多特殊利益要求、愿望才能有效地传递给政府，而政府的政策措施也往往需要通过社会团体才能在社会公众中取得支持和有效实施。社会流动性，指社会民众参与政治生活的可能性及其程度。流动的可能性是指社会上有无参政的渠道，渠道的多寡，以及渠道的畅通与否。社会流动程度是指民众参政的广度与深度。,在西方的组织理论中，社会组织可以分于三个部门：第一部门是政府部门，主要是以公共服务为主要职能；第二部门是市场部门，主要是以盈利为目的的企业组织；第三部门是介于政府与营利组织之间的社会组织。这些社会组织具有非盈利性的特征，也可以称为非盈利组织。NGO出现得很早，早在市场经济初期就出现了一批关注穷人、救灾、福利的民间社会组织。上世纪中叶在联合国成立的时候，其文件中正式使用了NGO的概念，强调联合国事务也需要那些除了政府和企业之外的其他社会组织的参与。与此同时，西方国家发生了一场范围广泛的“第三部门”运动，政府退出了很多传统的微观经济领域，同时，大量的公共服务转由第三部门来提供。各国纷纷向第三部门转移它们在社会服务领域的事权。,中国NGO的发展起步比较晚。1995年世界妇女大会在北京举行，同时在怀柔召开了世界妇女NGO论坛，随后NGO的概念才逐渐被人使用。而在此之前我们习惯使用的是社会团体、民办非企业单位等概念。目前我国社会团体和民办非企业单位并不完全是真正意义上的NGO。考察NGO有5项基本指标：非营利性、非政府性、志愿性、自治性、正式性。目前我国捐赠机制很不完善，相当一部分民办非企业单位和社团只能靠自己营利，非营利性表现得不充分；他们跟政府的联系很密切，是政府的一个附属机构，非政府性表现得不充分；真正动员志愿者的能力很有限，志愿性表现得不充分；在组织运作方面，受政府和企业的影响比较大，自治性也不充分。总而言之，我国的NGO应该说还是很不成熟，还属于启蒙时期。,中国现行行政文化生态的基本特点及其对我国政府职能的影响,行政文化，是指在特定社会里，社会成员在社会化过程中所形成的关于行政系统的成因、结构、运行方式及其与公民间关系的认知、情感、态度与价值取向等心理活动的总和。行政人员如何对待自己的行为和手中的权力，民众如何看待行政人员和如何接受国家对社会事物的公共管理，都会对行政职能产生影响。,中国现行行政文化生态的基本特点及其对我国政府职能的影响,（一）管制型行政总体价值观向服务型总体价值观的转变行政价值文化，即关于行政的总体价值观，它是指在特定行政生态下，社会民众在社会化过程中逐渐形成的，关于行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。传统型社会管制型价值取向的行政价值文化民主型社会民主服务型价值取向的行政价值文化过渡型社会“双轨型”模式的行政价值文化,中国现行行政文化生态的基本特点及其对我国政府职能的影响,（一）管制型行政总体价值观向服务型总体价值观的转变传统计划集权体制管制型行政价值观：靠行政强制与命令来加以维持，行政管制成为系统的核心功能与主要特征。社会主义市场体制服务导向型行政文化：要求行政组织以提供公共产品与服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。我国传统计划经济体制下形成的管制型政府，弱化和忽视了社会服务职能，造成政府大量越位、缺位、错位。因此，政府要重新树立自己的威信，维护自己的合法性，就必须用公共服务的理念改造政府，就必须变革政府治理观念、手段、方式和方法。十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措。,（二）全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变行政功能文化，是在特定行政生态下，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。纵观人类社会发展史，行政功能文化可以分为“全能普化型”与“有限分工型”两种。,“全能普化型”极端崇拜行政系统，认为它是全能的；官僚是“通才”“有限分工型”政府能力局限、政府效率局限、政府权力局限,关于深化行政管理体制改革的意见2008加快推进政企分开、政资分开（把履行社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开）、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。,（三）自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变行政运行文化，实质上是关于行政系统运行机制的认知与价值取向模式，它主要是指社会民众在政治社会化过程逐渐形成并稳定存在的、关于各种行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。纵观人类政治发展史，关于行政系统运行机制的价值取向主要有两种模式，即自律本位的人治模式与法律本位的法治模式。,自律本位的人治模式以主观意志与个人情感作为行为依据；按照少数人政治精英乃至某个权威人物的个人意志制定和实施行政政策；人存政举，人亡政息法律本位的法治模式强调法律的至上性；行政系统及其运行机制都应实现规范化法治化；行政系统的一切权力与行为都要受到法律的制约,（四）依附服务型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变行政公共关系文化，也称为政民关系观，即社会关于民众在行政系统中所承担角色，或者说是关于行政系统与民众间关系方面的认知与价值取向。（1）传统型行政公共关系文化：社会民众没有意识到也不想意识到行政系统及其运行过程的存在，没有意识到也不可能意识到具有行政过程参与者权利的公民角色的存在。,（四）依附服务型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变（2）服从型行政公共关系文化：民众对行政系统及其运行过程尤其是行政输出过程存在强力价值取向，但是民众很少注意到行政系统的输入环节，没有意识到也不要求影响行政政策的制定与形成过程。民众基本是被动的。（3）参与型行政公共关系文化：大多数社会民众都认为可以而且有必要对行政系统及其运行过程施加影响和进行控制。,政府职能的定位,二、不同时期政府职能的定位在传统的自然经济社会，国家的行政功能主要表现为阶级统治和政治整合。在管理社会、经济、文化等事务时，政府主要采用政治统治的方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来分配有限的资源。在这种强大的政治统治职能的压力下，行政管理与社会服务成为政治统治的附属物。在这种形态的社会里，行政功能非常单一，缺乏独立的理论。,在市场经济社会，社会经济迅猛发展，社会分工越来越细化，这在客观上使政府行政系统所需要管理的社会事务也越来越复杂，从而使原本简单的行政功能逐渐复杂起来，政府的行政功能越来越趋向多样化。在市场经济发展的不同阶段，行政系统所处的外部经济环境不断变化，从而使得其行政功能也随之不断变化，人们对行政功能的理论认识也产生了一个演变的过程。,西方国家政府职能演变,1、自由放任理论阶段：守夜人2、福利国家理论阶段：干预、福利国家3、新古典主义理论阶段：有选择的干预,“守夜人”的行政职能论市场经济理论与有限政府,“守夜人”的行政职能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。“守夜人”的行政职能论假定：市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的（1）保护国家安全；（2）保护公民个人安全；（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。,干预主义的行政职能论凯恩斯主义与福利国家,资本主义迅速成长充分发展，开始实行大规模集中生产，于是垄断资本主义就产生了，资产阶级力量也如野兽般猛增，推动了资本主义经济在滚滚洪流中不断前进。垄断在推动了资本主义经济迅猛发展的同时，其弊端也不断暴露。英国经济学家凯恩斯认为危机的起因是“有效需求”的不足，因此主张国家通过财政和货币政策积极干预经济，鼓励和刺激消费，以保证“有效需求”的充足。凯恩斯主义的实施缓解了当时的经济危机。成就了罗斯福新政。,根据GDP的公式Y=C+I+G+NX。需求来源于四个部门，即消费C，投资I，政府采购G，净出口NX。所以，有效需求不足只可能发生在这四个方面。根据凯恩斯主义，有效需求不足主要源于两条基本规律。一是边际消费倾向小于1，即人们不会把增加的收入全用来消费。这一条解释了消费不足的原因二是资本边际效率长期内递减。这一条解释了投资不足的原因。所以，政府就只能通过增加G，即增加政府支出来恢复经济。这也是当前中国政府面对全球经济衰退时出台4万亿财政计划的主要原因。同时，如果政府采用货币政策，比如多发货币降低利率等来促进投资，由于存在流动性陷阱，人们的实际投资需求并不会增加很多，所以，凯恩斯认为，最好的办法还是通过增加G来增加国民收入。,干预主义的政府职能论的一个基本信念是：政府的经济职能是全面的，不仅市场失败的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。凯恩斯的干预主义理论所开出的医治当时经济危机的“药方”，不仅成为政府大规模介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政府的标志。政府行政职能从此由消极保护转向积极干预。干预主义的行政职能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的行政职能论相对的另一种行政职能理论。,福利国家,福利国家是资本主义国家通过创办并资助社会公共事业，实行和完善一套社会福利政策和制度，对社会经济生活进行干预，以调节和缓和阶级矛盾，保证社会次序和经济生活正常运行，维护垄断资本的利益和统治的一种方法。在施瓦茨的美国法律史一书中，福利国家是指从罗斯福新政到第二次世界大战爆发之间的历史阶段。福利国家是一种国家形态。现代福利制度起源于英国的贝弗里奇报告。贝弗里奇报告对战后英国福利社会的建设产生了巨大的影响。这个报告主张的社会福利可以被概括为“3U”思想：普享性原则（Universality），即所有公民不论其职业为何，都应被覆盖以预防社会风险；统一性原则（Unity），即建立大一统的福利行政管理机构；均一性原则（Uniformity），即每一个受益人根据其需要，而不是收入状况，获得资助。,有选择地干预“市场失灵”的行政职能论,20世纪70年代当资本主义经济遭遇前所未遇的滞胀时，凯恩斯主义对此显得无能为力，于是植根于自由主义又借鉴凯恩斯主义的新自由主义便大行其道。美国里根总统和英国撒切尔夫人是其主要奉行者。有选择地干预“市场失灵”的行政功能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。,公共选择学派对政府失灵的分析,公共选择理论认为，“市场失灵”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失灵”。因此，如果以政府的失灵去干预市场的失灵，只能是雪上加霜。但是政府对市场的失灵又不能袖手旁观，它还是需要干预市场。政府对市场的干预只能限制在市场长久失灵之处，信息不对称、搭便车以及欺诈性行为就属于需要政府来解决的市场的长久性失灵问题。对市场暂时的、偶然的失灵，市场会在市场运行中加以自行矫正，无须政府介入。,上述西方学者关于政府行政功能的理论，是西方国家市场经济产生、发展和完善过程中，对政府职能的不断认识和探索。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果。西方学者提出的行政功能理论，对我国正在进行的以转变职能为中心的行政体制改革，有着重要的借鉴和启示意义。,政府职能的定位,三、不同体制下政府职能的定位1、计划经济体制下全能政府2、市场经济体制下有限政府,1、计划经济体制下全能政府,全能政府是政府行政权力全方位控制社会的一种行政模式。一方面，政府的强制力无处不在；另一方面，社会上的个人处于极端的被动和不自由的状态。,2、市场经济体制下有限政府,政府职能有限政府权力有限政府规模有限,一、政府职能转变的含义是指政府根据社会环境的变化和发展的需要，对其履行职责的范围和发挥功能的领域做出适当的调整。,我国政府职能的转变,当代中国政府职能的变迁,（一）计划经济时期我国的政府职能计划经济时期我国政府职能的特征（1）政治功能一枝独秀（中央集权的计划经济体制，其实现方式是“管制”）（2）集中计划管理（国民经济主体的各种企事业单位完全隶属于行政系统）（3）微观直接管理（政府与企业的关系、政府与社会的关系）,建立在高度集中的计划经济管理模式基础上的政府职能体系的弊端：职能庞杂，运行紊乱职能错位，政企不分职能交叉，效率低下职能膨胀，机构庞大,当代中国政府职能的变迁,（二）改革开放后我国政府行政职能的变化（1）第一次转变：1978年到1992年党的十四大前后这次改革围绕着改革计划经济体制，推进农村家庭联产承包制，启动城市及国有企业改革，与之相适应政府行政功能从制订和实行经济计划向间接调控经济社会运行转变。（2）第二次转变：1992年到2002年党的十六大前后这一时期政府行政功能转变的重心是建立与社会主义市场经济发展相适应的行政功能体系。（重点处理政府与市场的关系）,当代中国政府职能的变迁,（二）改革开放后我国政府行政职能的变化（3）第三次转变：2002年以来2002年3月，在九届全国人民代表大会第五次会议上的政府工作报告中，首次明确提出政府职能转变的新定位，即“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。“在继续加强和改进经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”。（兼顾处理政府与市场、政府与社会的关系）,当代中国政府职能的变迁,十八大报告2012年11月8日（五）深化行政体制改革。要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。,当代中国政府职能的变迁,十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定2013年11月12日四、加快转变政府职能进一步简政放权，深化行