我国天然气价格管制问题研究.pdf

中国石油大学硕士研究生学位论文华东 ( 申请管理学硕士学位) 我国天然气价格管制问题研究 学科专业：企业管理 培养方向：国际经济与贸易 硕士生：2 一i _ 尊 指导教师：- ? i 瑞华i 副教授) 入学日期： “) 5 ，月论声完成日期：2 0 C7 年4F 我国天然气价格管制问题研究 王菲( 企业管理) 指导教师：孙瑞华( 副教授) 摘要 发展天然气工业将有利于调整能源结构，更好地实现经济可持续发 展。但是随着我国市场经济的进一步发展，我国天然气的价格机制和管 制在各个方面己显示出不适应经济发展的迹象。完善社会主义市场经济 体制条件下天然气价格管制的模式的研究，建立符合市场经济发展需要 的天然气价格形成机制和管制体系，对加快我国天然气市场的形成和发 展，促进天然气工业的健康发展有重要的意义。 本文运用经济学的理论和分析方法，系统地探讨了天然气价格管制 现状及存在的问题，鉴于天然气产业的价格管制目标与价格机制具有密 切联系，也对价格机制相关问题进行了概略分析，借鉴和分析了国外先 进天然气价格管制的经验，设计了科学的我国天然气价格管制模式，尤 其在五条具体措施的推动下，共同改革与完善与现代化市场经济体制相 协调的我国天然气价格管制体系。 关键词：天然气，价格管制，模式，改革 S t u d y o nP r i c eR e g u l a t i o no fN a t u r a lG a si nC h i n a W A N GF e i ( E n t e r p r i M a n a g e m e n t ) D i r e c t e db yA s s o c i a t eP r o f e s s o rS U NR u i h u a A b s t r a e t D e v e l o p i n gt h en a t u r a lg a si n d u s t r yw i l lb ea d v a n t a g e o u st oa d j u s t i n g t h ee n e r g ys t r u c t u r i n g ，a n dw i l lh e l pt oa r r i v ea tt h er e a l i z a t i o no fe c o n o m y p e r s i s t e n td e v e l o p m e n t H o w e v e r , 、：l r i t h t h ef u r t h e r d e v e l o p m e n to fo u r c o u n t r y sm a r k e te c o n o m y , t h ep r i c em e c h a n i s ma n dp r i c er e g u l a t i o no f n a t u r a lg a si no u rc o u n t r yh a ss h o wt h eu n f i te v i d e n c ew i t he c o n o m i c d e v e M p m e n ti ne v e r ya l e a U n d e rt h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m ys y s t e m c o n d i t i o n p e r f e c t i n gt h er e s e a r e ho f t h e m o d eo f n a t u r a lg a sp r i c er e g u l a t i o n , e s t a b l i s h i n gt h ep r i c ef o r m a t i o nm e c h a n i s ma n dr e g u l a t i o ns y s t e mo fn a t o r a l g a s ，w i t ht h ed e m a n do f m a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n t ，h a st h er e a li m p o r t a n t m e a n i n gt os p e e dt h ef o r m a t i o na n dd e v e l o p m e n to f n a t u r a lg a sm a r k e ti nO U t c o u n t r y , a n dt op r o m o t et h e n a t u r a l g a s i n d u s t r i a lt oh a v e h e a l t h y d e v e l o p m e n t O nt h eb a s eo ft h et h e o r i e sa n dt h ea n a l y s i sm e t h o do ft h ee c o n o m i c s ， t h ep a p e ra n a l y z e st h ep r e s e n tc o n d i t i o na n de x i s t e n tp r o b l e mo fp r i c e r e g u l a t i o no fn a t u r a lg a ss y s t e m a t i c a l l y W i t hr e g a r dt ot h ec l o s er e l a t i o no f p r i c er e g u l a t i o nt a r g e ta n dp r i c em e c h a n i s mi nt h en a t u r a lg a si n d u s t r y , t h e p a p e ra l s os h o r t l ya n a l y z e st h er e l a t e dp r o b l e mo fp r i c em e c h a n i s m T h e p a p e ra n a l y z e sa n dd r a wl e s s o n sf r o mt h ee x p e r i e n c eo fa d v a n c e dn a t u r a lg a s p r i c er e g u l a t i o ni nf o r e i g nc o n t r o l ，a n dd e v i s et h es c i e n c er e g u l a t i o n m o d e o fn a t u r a lg a sf o ro u rc o u n t r y E s p e c i a l l yu n d e rt h ep u s ho ff i v ec o n c r e t e m e a s u l e ，t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt h er e f o r ma n dp e r f e c t st h ep r i c er e g u l a t i o n s y s t e mi nc h i n a , w h i c h a s s o r t sw i t ht h em o d e mm a r k e te c o n o m ys y s t e m K e yw o r d s ：N a t u r a lg a s ，p r i c er e g u l a t i o n , m o d e ，r e f o r m 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国 石油大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 签名：年月日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国石油大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件及电子版，允许论文被查阅和借阅；学 校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 学生签名： 导师签名： 瑾 毒! ! 盗经 崩压歹月日 函年乇只弓B 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 第l 章前言 天然气是一种重要的清洁能源和优质的化工原料。发展天然气工业 将有利于调整能源结构，治理大气污染，改善生态环境，提高人民生活 质量。随着石油资源的耗尽，有关专家预测，2 l 世纪将是天然气的世纪。 当前，我国加入世界贸易组织近6 年，随着“西气东输”工程的启动， 天然气价格问题，对于中国天然气工业发展来说尤为迫切和重要。 但是随着我国市场经济的进一步发展，天然气的价格机制和管理机 制在各个方面已显示出不适应经济发展的迹象。2 0 0 5 年l O 月2 8 、2 9 日， 全国资源价格改革研讨会曾提出，我国资源性产品价格改革相对滞后， 在一定程度上制约了市场机制作用的有效发挥，要加快推进资源性产品 的价格改革。在这样的大环境下，提出价格管制方面的改革对策已显得 十分必要。鉴于天然气产业的价格管制与价格机制具有密切联系，也对 价格机制相关问题进行了概略分析。本文的研究，不仅具有重要的理论 意义，更具有深远的现实意义。 本文在国内对天然气价格管制问题未引起足够重视，缺乏系统深入 的研究的基础上，尽量结合更多的理论知识，使对天然气价格管制研究 能够形成系统的有机整体，能够丰富和完善天然气价格管制的理论研究。 能够站在改革和发展的高度上，从国家的大政方针出发，结合国家资源 价格改革的取向，对天然气价格管理体制进行研究，力求能为我国天然 气工业改革发展提供相应的政策建议，为相关部门的决策提供理论上的 支持，完善社会主义市场经济体制条件下天然气价格管制的模式的研究， 建立符合市场经济发展需要的天然气价格形成机制和管理体制，加快我 国天然气市场形成和发展，促进天然气工业健康发展。 本文将从如何改革现行的我国天然气价格的管理机制，建立起适应 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 市场化的价格管制这一问题入手，以经济学、管制经济学等为理论基础， 按照理论介绍现状问题剖析借鉴国外先进经验形成价格管 制模式具体对策的基本思路，将理论研究与实际情况分析相结合、 定量分析与定性分析相结合的方法，较系统、深入地研究我国天然气价 格管制的问题，提出发展的思路和对策。 ， 本文将站在对天然气价格管制坚持市场化改革的高度上，更大程度、 更大范围地发挥市场在资源配置中的基础性作用的角度上，对我国天然 气价格管制进行研究，主要在以下方面具有创新性： ( 1 ) 本文对天然气价格形成机制简要分析，将相关结论与管制的理 论结合，对改革天然气价格管制重新认识，形成完整的理论结论。 ( 2 ) 本文从价格改革的发展角度入手，在深入研究价格管制相关理 论的基础上，结合我国天然气价格管制的问题，形成了我国天然气价格 管制的模式，针对如何配合现代化的市场机制，对于改革和完善我国天 然气价格管制的对策提出较完整的建议。 2 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章价格管制基本理论 第2 章价格管制基本理论 本章阐述了天然气价格管制的含义，明确了相关概念，介绍了价格 管制的两种方式的相关理论。 2 1 管制及价格管制的含义 “管制”或称“规制”一词是由英文“R e g u l a t i o n ”或“R e g u l a t o r y C o n s t r a i n t ”翻译过来的“1 ，是日本经济学家创造的译名。通常意义上 的管制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的 经济主体的活动进行限制的行为。管制的主体有私人和社会公共机构两 种形式。由私人实施的管制叫私人管制；社会公共机构如司法机关、行 政机关、立法机关对私人及经济主体行为进行的管制称为公的管制。管 制起源于市场失灵。微观经济学里面假设的完美市场通过竞争机制可以 促使企业降低生产费用，使企业为实现进一步谋求低成本和提供新的物 品及服务而获利的目的而努力进行生产方法的创新和研制新产品。1 。但 是现实中这样完美的市场是不存在的，即使纯粹的竞争性市场机制支配 着整个市场领域，使之能够取得有效的资源配置、生产效率和技术革新 等卓有成效的成就，但在判断整体经济的市场成就方面，仍然存在几个 问题即所谓的“市场失灵”：( 1 ) 由于垄断价格、价格歧视及差别对待等 现象引起的收入再分配；( 2 ) 市场机制对经济剧烈波动的延迟恢复机制 会造成经济体系的不稳定；( 3 ) 产生按道德伦理规范在一定程度上或者 是全面限制和禁止其市场销售的非价值物品；( 4 ) 公共性物品；( 5 ) 外 部经济；( 6 ) 自然垄断；( 7 ) 不完全竞争；( 8 ) 信息不对称等。这些问 题是不能在市场机制自身范围内解决的，于是需要政府的干预，即进行 管制。1 。本文认为，“管制”不是一个传统的、或日常使用的中文词汇， 其字面含义包含“控制、规章、规则”的意思。作为一个外来词，管制 3 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章价格管制基本理论 反映的是一种政府与工商企业的关系，就是政府运用具有法律效力的规 章控制工商企业的行为。本文所涉及的管制主要是对天然气相关经济主 体的经济行为的管制，也就是说本文主要讨论的是经济性公的管制，更 确切地说，就是天然气价格管制。 政府管制又称为政府规制，是政府部门利用国家强制权、依照一定 的法规对微观经济主体进行经济干预，其目标是克服市场失灵，实现社 会福利的最大化。在市场经济体制中，按照政府对经济活动的干预路径 不同，政府管制可分为经济性管制，社会性管制和法规性管制。经济 性管制是对诸如自然垄断行业和金融业等特殊行业，由政府的相关机构 通过有关进入、价格、许可、认可等法规对企业市场行为施加管制。价 格管制是经济性管制的一种重要形式。在这之前有必要对自然垄断产业 简单了解，所谓自然垄断，顾名思议，指某行业天生适合独家生产，独 家生产比多家生产的成本低。一个重要特征是它的规模经济性十分显著， 即这种企业的产量规模越大，其成本越低。价格管制，主要针对在自然 垄断产业中，管制者( 主体是政府) 从资源有效配置和服务的公平供给 观点出发，以限制垄断企业确定垄断价格为目的，对价格( 或收费) 水平 和价格体系进行管制。价格管制的目的是在一定程度上恢复价格的本性， 使它能够确实反映资源的稀缺程度，使其能够真正成为一种激励因素， 成为沟通经济活动参与者信息的有效方式并切实地反映市场关系。政府 的价格管制与实现资源配置效率的经济政策有着直接的关系，而且与维 持原有企业的生存和健全经营有着直接的关系。 价格管制的主体是政府。价格管制的对象是企业的价格行为。价格 管制的依据是市场的活动因外部性、垄断、信息不对称等偏离帕累托标 准。价格管制不是对于市场和市场方法的替代，而是在市场方法作用不 充分的时候或地方，由政府的作用为市场作用的发挥创造条件。价格管 4 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章价格管制基本理论 制广泛存在于市场经济活动中，只要市场方法的作用不充分，就应该有 价格管制。价格管制有直接价格管制和间接价格管制，前者是以介入的 方式直接限制拥有定价权的垄断企业的价格行为，而后者则以不介入的 方式来为市场价格方法的作用创造有效的运作环境。不仅如此，价格管 制还应当包括对于工资、利率、汇率、地租和土地价格等要素价格的管 制。 长期以来5 1 ，我国在自然垄断经营产品的价格管制实践中，并没有 按照经济原理，而是在相当程度上出于政治和社会安定考虑制定管制价 格的，过多强调自然垄断经营产品的公益性，忽视其商品性，结果是自 然垄断产品的固定成本( 主要是投资) 基本上由政府负担，管制价格构 成中的成本主要是可变成本。所以，这种管制价格实际上不仅低于由固 定成本和可变成本共同构成的平均成本，而且往往低于边际成本。在我 国的价格管制实践中，正面临着如何科学地制定自然垄断经营产品管制 价格的问题。 天然气行业是属于自然垄断行业。从天然气行业的初期市场来看， 无论国外还是国内，从供气、管输再到管网均为高度垄断经营，存在着 很强的进入壁垒，其最大的进入壁垒是它存在着规模经济，因此天然气 独家经营的生产效益一定是优于多家经营。但天然气产品又是关系国计 民生的重要商品，如果政府袖手旁观，让企业自行定价，不给予任何外 部约束，企业可能制定垄断高价，大量侵占消费者利益，结果使社会效 率下降，损害消费者的利益。因此在发展天然气产业时需要引入实施一 定程度的国家干预和政府管制。 2 2 价格管制的方式 根据现代西方经济学理论，自然垄断行业具有规模效益线性递增、 5 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章价格管制基本理论 资本沉淀刚性的特点。政府一方面为防止垄断厂商滥用垄断地位来攫取 超额利润，从而导致消费者剩余和社会福利的净损失；另一方面，为保 护消费者享有最低价格的产品而保护独家垄断的局面，常常对垄断者进 行价格管制。对自然垄断行业的价格管制主要有两种方式：即平均成本 定价与边际成本定价。 2 2 1 平均成本定价 根据福利经济学的基本理论嘲，只有当价格等于边际成本时社会总 福利最大。假定企业只生产一种产品。这样，对企业产出惟一有效的配 置必须是消费者每增加一单位产品的消费所付出的代价等于生产这一单 位产品所花费的成本，然而对于自然垄断性质企业来说，边际成本定价 面临一个根本性问题，那就是会使自然垄断产业受到损失。根据这一原 理所决定的产出水平上，任何企业都需要资金补贴来维持经营，因为价 格低于平均成本。然而，必须考虑这些补贴亏损的资金来源及其对经济 效率产生的影响，对于政府来说。唯一“合适”的方法是通过一次性总 负税，即不扭曲整个经济中其他决策的税收取得这笔资金，这种税收在 实践中非常少见。如果企业管理者知道损失将被补偿，即其成本控制的 激励与能力将削弱。从分配角度分析，人们自然会提出这洋的问题。即 不购买自然垄断商品的个人不应破要求去补贴边际成本购买者。进一步 讲，特别在大多数自然垄断归私有企业的状况下从政策上分析，政府对 私人企业的损失进行补贴也是不可能的，于是可以得出这样的结论：自 然垄断产业的运营遵循总收入与总成本相等的限制。在线性定价中如果 总收入必须等于总成本，那么价格必须等于平均成本，即实行平均成本 定价。 2 2 2 边际成本定价 政府管制以实现收入平衡( 收入中包括正常利润) 为条件”1 ，采用尽 6 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章价格管制基本理论 可能使经济福利( w ) 最大化而形成价格。设企业总收入为P Q ( P 为价格，Q 为供给量) ，成本函数为C ( O ) ，则收支平衡式为J p Q C ( Q ) = o 。由于是 以收支平衡为条件使经济福利实现最大化。所以使用拉格朗日乘数o ， 福利w 最大化目标函数就成为： W = I P ( Q ) c 坦一c ( Q ) + c r e Q c ( Q ) 】 将该式对Q 求偏导数，则其一阶最大化方程式为： d W a a = P - C 。( Q ) + a e + Q d P d O C ( Q ) 】 令C ( Q ) = M C ( 边际成本) ，则上式两边除以P ，就成为： ( P - M C ) P = 一以( P M C P + o e + a P d Q 】 ， 经整理可得： ( P - M C ) P = 可，( 1 + o r ) ( Q p + d P d Q ) 因为需求价格弹性 f P Q 坦d P ，表示价格上升导致需求下降的关系， 设R = o ( 1 + a ) e = M C ( I R f ) 上式含义是在成本递减的自然垄断产业，当企业负有收支平衡的任 务时，有必要把管制价格水平定的比按照边际成本时稍高R f ，即平均 成本决定管制价水平为： P = M C ( 1 一R ，孝) 7 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章价格管制基本理论 图2 1 平均成本定价 相对来讲，平均成本定价的市场效率不如边际成本定价法高。对于 天然气产业而言，厂商的边际成本与需求曲线的交点位于其平均成本的 下方，这时垄断厂商会处于亏损状态，因而不能采取一味的价格管制。 在这种情况下，政府往往既管制价格，又管制厂商的产量。在实践中， 政府通常把价格确定在需求曲线与厂商边际成本曲线的交点B 之处，即 按平均成本定价。如图2 - 1 中的价格P ，和产量Y 3 。对应于这一价格和产 量，厂商只获得正常利润。即我国目前对天然气的价格管制就是这种情 况，只允许企业获得少量利润，不允许暴利经营。 8 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国天然气价格管制的现状及存在问题 第3 章我国天然气价格管制的现状及存在问题 长期以来，我国对天然气工业链各环节的价格实行严格的政府管制， 但价格管理的方式落后于天然气工业及其市场发展趋势，价格水平不能 及时反映市场供求关系和资源的稀缺程度，市场机制在天然气价格形成 中的基础作用没有得到应有的发挥。所以要对价格管制的诸多方面进行 改革，其中很多内容涉及价格机制，也就是说，价格管制的部分目标是 直接指向价格机制的有关内容的，而且在讨论价格管制的现状，存在的 问题，改革的方向时，有很多内容与价格机制的相关内容有所交叠，所 以在讨论天然气价格管制问题时，有必要先对价格机制的相关问题作一 阐述。 3 1 我国天然气价格形成机制及改革取向 3 1 I 天然气价格形成机制现状及问题 天然气价格形成机制有两种。1 ：一是完全竞争条件下的的价格形成 机制，二是政府管制条件下的价格形成机制。简要分析一下市场竞争条 件下的天然气价格形成机制，它是按供需平衡的市场价格制度形成的。 消费者依据价格信号进行消费量的决策，供应商同样依据价格信号进行 为谁生产，怎样生产和生产多少的决策，价格变动的背后是“看不见的 手”原理。着重对政府管制下的天然气价格形成机制进行分析，其可以 概括为三个要素。( 1 ) 基础要素为天然气生产的社会成本；( 2 ) 市场要 素为天然气的社会供求状况；( 3 ) 政策要素一要符合天然气工业的发展 政策；二要符合中国国民经济和社会发展要求；三要满足社会物价总水 平的调控目标。天然气的调价过程中，决策主体( 政府) 的行为是被动的， 这种被动决策一般在国民经济发展的正常时期都是如此。推动政府调价 决策的主体，主要是天然气生产和消费两类企业。上游企业生产成本增 9 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国天然气价格管制的现状及存在问题 加推动涨价，而下游企业生产成本增加制约涨价。政府的调价决策，就 是在推动与制约的要求中间进行权衡。市场竞争条件下的天然气价格形 成机制是按供需平衡的市场价格制度形成的。消费者依据价格信号进行 消费量的决策，供应商同样依据价格信号进行为谁生产，怎样生产和生 产多少的决策。价格变动的背后是“看不见的手”原理。这些都属于经 济学的一般原理，这里不必赘述。 我国目前天然气仍由国家定价，规定气价由井口价、净化费和管输 费三部分组成。进1 3 气价实行计划内分类气价和自销1 0 浮动价，管输 费实行新线新价，允许供需双方协商定价。天然气销售以油气田企业为 主，直供大用户，城市用气则实行城市门站交气，再由城市燃气公司分 销。这种仍沿用计划经济的定价模式，已不能适应我国市场经济发展的 要求，具体表现在如下几方面。 ( 1 ) 价格机制也不能适应市场的变化，按照目前体制，无论市场如 何变化，天然气价格是相对稳定的，而用户的产品价格和可替代能源价 格已放开，随市场情况而变化，如以天然气为原料的化肥、化工产品， 经常出现大幅度的市场价格波动。在这种价格体制下，用户的利润随产 品价格变化，时高时低，而天然气生产供应者的利润水平有相反的变化 趋势，原材料涨价，带来生产成本提高。在供需双方之间没有建立起随 市场变化，利益共享、风险共担的纽带，影响了生产和消费双方的积极 性。 ( 2 ) 价格机制没有体现双方的权利与义务，天然气是一种特殊的商 品，特别是在发展初期管网不发达的情况下，供需双方具有相互依存、 生死与共的关系，而且这种关系一经建立，就带有长期性。同时，不同 的天然气资源条件和不同的用气部门对天然气供应和利用条件的要求往 往有较大的差异，日前的天然气价格机制不能体现供求双方的这种差异 1 0 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国天然气价格管制的现状及存在问题 性。价格机制不能促进天然气供求环节的良性发展。天然气供需双方必 须不断增加规模，降低成本，才能不断推动天然气产业快速、健康发展。 在目前的天然气定价机制下，生产成本往往成了供求双方企业要求政府 调整气价的最有力“武器”，使整个天然气链产生了成本与气价之间的恶 性循环，十分不利于天然气开发利用工作的发展。 ( 3 ) 天然气价格的“双轨制”曾为筹集天然气勘探开发基金，促进 我国天然气工业发展发挥了积极的作用。但是，随着我国社会主义市场 经济体制的不断完善，气价“双轨制”也确实存在着弊病。在“双轨制” 下，供气方希望每年的计划价气量越少越好，用户则不希望减少计划价 气量指标，供求矛盾比较突出，供需双方都希望将天然气价格“并轨”。 此外，我国的定价机制既未考虑到国际市场上天然气价格的变化， 更未体现出天然气的环保、便利等社会经济优势，也没有考虑资源禀赋 的差异。 3 1 2 天然气价格形成机制的改革取向 国家发改委价格司司长提出了推进我国资源性产品价格改革的目标 是，按照科学发展观的要求，坚持市场化的价格取向，更大程度、更大 范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。逐步理顺价格关系，建立反 映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制。 目前，我国天然气在宏观产业结构体系中尚属于朝阳期的能源产业， 随着天然气“西气东输”工程的启动，其消费领域和地域的扩展潜力和 前景亦日益明显。我国的天然气产业将进入飞快的发展时期。同时，随 着我国市场经济体制的不断完善，现代企业制度的建立，我国天然气价 格机制的改革应结合我国天然气市场的发展现状，逐步由政府定价过渡 到市场调节为主、政府干预为辅，以市场为导向，向着有利于天然气价 格最终由市场竞争形成的方向改革，从而促进我国天然气工业和消费市 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国天然气价格管制的现状及存在问题 场健康有序地发展。主要的依据有以下五条： ( 1 ) 我国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济体制。市场 经济体制要求必须充分发挥价格配置资源的基础作用； ( 2 ) 中华人民共和国价格法第一章第三条规定：“国家实行并逐 步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制”； ( 3 ) “西气东输”工程的启动，作为天然气全国统一市场的基础建 设一长输干线管网形成已初见端倪； ( 4 ) 管道输送和配气属于自然垄断领域，需要政府的监管； ( 5 ) 国际上已有市场定价和政府管制定价相结合的成功经验。特别 是北美国家己经于9 0 年代开始，井口价格已经放开，由市场定价，管道 输送费和配送费仍由政府监管。 3 。2 我国天然气价格管制的现状 3 2 1 我国天然气价格管制的历史沿革 对我国天然气价格管制历史回顾主要从以下三个方面讨论： ( 1 ) 价格的管理模式。目前我国工农业生产实行三种价格管理模式， 即：市场调节价、政府指导价、政府定价。长期以来，我国天然气价格 执行的是国家统一计划价格管理模式即政府定价，天然气价格都是由中 央政府物价管理部门指定的单位制定。直到1 9 9 3 年4 月，国家物价局 ( 1 9 3 3 年) 价工字9 7 号文通知规定允许企业计划外自销天然气实行市场 浮动价格。自此，天然气价格实行的是政府价和政府指导价同时并存的 “双轨制”价格管理模式。总之大体上讲，我国天然气实行的是政府定 价。 ( 2 ) 价格管理部门的改革。新中国建国初期，全国市场物价由中共 中央贸易部统一管理。1 9 5 2 年8 月，国家委托商业部统一领导和管理国 1 2 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国天然气价格管制的现状及存在问题 内市场的物价工作。在1 9 5 3 年到1 9 5 7 年，国家逐步建立起比较集中的 物价管理体制，1 9 5 5 年7 月3 0 日成立石油工业部后，石油天然气价格 由石油工业部制定。1 9 7 0 年6 月石油工业部撤消并成立燃料化学工业部， 天然气价格改由燃料化学工业部制定，1 9 7 2 年燃料化学工业部颁发燃 化产品出厂价目录，其中规定了天然气的价格。7 0 年代后期，石油天 然气等重要生产资料的价格由国家计划委员会批准执行。1 9 8 2 年8 月6 日，国务院发布了物价管理暂行条例，天然气价格由地方物价部门和 有关业务主管部门批准执行。此后天然气价格管理体制无大变化。 ( 3 ) 价格的政策法规。在原计划经济体制下，商品价格法律的制定 长期未得到应有的重视。中国共产党十一届三中全会以后，物价管理改 革也逐步提高到议事日程上。1 9 8 2 年8 月6 日国务院发布了物价管理 暂行条例，1 9 8 7 年9 月1 1 日国务院发布了中华人民共和国价格管理 条例，条例正式规定国家对价格管理采取直接管理和间接控制相结合的 原则，实行国家定价、国家指导价和市场调节价三种价格形式。1 9 8 8 年 1 月1 1 日发布了重要生产资料和交通运输价格管理暂行条例。该条 例将石油、天然气列入重要生产资料目录，并规定对石油、石化、铁道、 民航、电力、冶金等重要生产资料和交通运输价格的主要收费标准，由 国家物价局统一管理、制定和调整。还有国务院发布的国发 1 9 8 7 2 6 号 文，即国务院批准国家计委等四个部门关于在全国实行天然气商品量 常数包干办法报告的通知。该文件的出台，是天然气价格改革迈出的具 有划时代意义的第一步。在国发 1 9 8 7 2 6 号文件颁布后，同年国家计划 委员会、国家经济委员会、财政部、石油工业部又联合颁发天然气商 品量管理暂行办法，这在我国尚属首次。该办法第一次明文规定各油气 田商品气的价格。至此，我国天然气价格的框架正式确定。中华人民共 和国价格法是我国第一部规范的价格立法，该法于1 9 8 8 年5 月1 日起 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国天然气价格管制的现状及存在问题 施行。按新的价格法，天然气商品及服务价格，仍然按政府定价和政府 指导价运行。2 0 0 5 年1 2 月2 6 日，国家发改委发出特急文件，关于改 革天然气出厂价格形成机制及近期适当提高天然气出厂价格的通知( 发 改价格 2 0 0 5 2 7 5 6 号) ，简化价格分类、坚持市场取向、理顺比价关系、 建立挂钩机制，逐步提高价格、实现价格并轨成为改革的核心内容。 3 2 2 我国天然气价格管制的现状 目前，我国石油天然气行业监管的范畴涵盖了资源保护，价格和进 出口规制，行业准入，投资审批以及环境、安全等多方面内容，涉及到 的政府部门包括国家计委：国家经贸委、国土资源部、外经贸部、财政 部、国家环保局，国家税务总局、国家海洋局等，甚至中国石油天然气 集团公司和中国石化集团公司也承担着某些本不该由企业来承担的职 责，没有专门的规制机构进行归口管理，也不像国际惯例那样有专门的 天然气立法。 天然气定价目前是国家定价为主和计划指导价并存的管理形式，是 我国目前由计划经济向市场经济过渡时期所采取的价格管理办法。国家 基于对天然气行业的自然垄断的理论认识，将天然气作为国家管制的1 3 种特殊商品之一，进行严格的经济性规制管理。通过政府对天然气产业 的经济性管制，收到了一定的成效州，表现在：( 1 ) 一定程度上阻止了 低效率的非规模经济企业进入天然气产业市场避免了生产的分散化，有 利于提高姿本和生产的集中度；( 2 ) 在一定程度上避免了一般企业对天 然气产业的盲目进入，保证稀缺的天然气资源得到合理的分配和运用； ( 3 ) 一定程度上保证了天然气及其天然气产品的供给，有利于宏观经济 的稳定和繁荣；( 4 ) 避免由于垄断价格、价格歧视及差别对待等让消费 者免遭损害的现象引起的收入再分配。但是这种管理体制，有利于国家 宏观调控，但不利于调动地方的积极性，不利于发挥市场调节作用。 1 4 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我围天然气价格管制的现状及存在问题 在现代社会，政府干预和调节价格的范围很广。天然气作为一种基 本性商品，我国政府在短期内不会取消对天然气定价的干预和调节。但 随着市场经济的快速发展，市场配置资源的能力不断提高，天然气产业 链各个环节的价格制订将有越来越多的市场参与成分。国家的角色将主 要限于保护弱势用户，以避免由于天然气行业凭借自然垄断而滥用市场 力量。逐步放开井口价和管输费，使不同气源和输气公司之间展开适度 竞争，放开对大型用户的价格管制，建立用气方和供气方的价格谈判协 商机制。 3 3 我国天然气价格管制存在的问题 从国家资源改革的大方向上来看，2 0 0 5 年1 0 月2 8 到2 9 号，全国 资源价格改革研讨会高调召开。国务院副总理曾培炎、国家发改委主任 马凯、国家发改委价格司司长赵小平、财政部部长助理张少春等人分别 发表重要讲话，高度概括了我国天然气价格存在的问题。将这些政策理 论与我国天然气价格管制的实际相结合，概括出存在以下几个方面的闯 题。 3 3 1 天然气价格管理体制不适应我国市场经济发展的要求 外部环境，我国已经加入W T O ；内部环境，目前，石油、石化两大 公司都己进行了重组改制，并成功在境外上市，存续部分也陆续改为公 司制。这就意味着中国石油天然气企业进入了市场经济的“海洋”，他们 将面临着国际国内石油天然气市场的竞争。企业生产经营必须遵循市场 经济规律，按现代企业制度运行，而市场价格机制是市场中起基础性的 调节机制，是实现资源配置的有效手段，是企业进入市场的必要条件。 在这种情况下，如果天然气价格仍由政府直接管理，那么石油天然气企 业就必然在市场竞争中受到制约，削弱其生产经营能力。 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国天然气价格管制的现状及存在问题 事实上，加入1 盯O 以后，市场格局的变化也迫切要求政府对油气行 业的管理进行调整。而且目前天然气的生产主体已经进入了市场经济环 境，可以说现在中国的石油天然气企业内外部环境己发生了巨大的变化， 随着市场经济改革的全面推进，国家的宏观政策已由计划管理向市场调 控转变，天然气企业的投入己直接受市场供求的影响，而企业的生产经 营也必须自主经营、自负盈亏，为全体股东获取最大回报。比如生产量 占全国6 5 的中国石油天然气股份公司已经进入了国际资本市场，其追 求的目标之一是股东的最大回报。客观上需要根据市场需求现状组织生 产和确定销售价格。但是，价格却仍然实行国家统一定价的管理模式， 显然与内外部环境不楣适应了。在市场经济的条 牛下，天然气价格需要 政府这只“看得见的手”进行调控，更需要市场进行调节。 因此在此情况下，天然气价格由政府直接管制，已不能适应我国市 场经济发展的要求。一方面，企业的自主经营权受到削弱，难以适应市 场的变化；另一方面，国家往往要考虑社会各个方面的利益关系，难以 及时把握市场的变化，把各方面的利益关系调整好。 3 3 2 天然气行业缺乏市场竞争，其价格不能反映市场供求 政府行政干预过多，缺乏公平竞争的市场环境。目前中国天然气 行业基本上还是处于垄断经营状态，虽然通过1 9 9 8 年的产业结构重组， 已形成了三大国有石油公司在陆上、海上的勘探开发、管道建设、油气 运输及销售领域相互竞争的格局，但由于这种重组是以行政手段实施的， 同时采取了部分“模拟”市场体系的划地域而治的改革方案，使三大国 有石油公司的市场控制力极不均衡。在上游领域，三大国有石油公司之 间“划地域而治”的做法以及对外合作的专营权使行业的准入尚存在一 定的障碍；矿产许可证管理方式尚未更多地引入市场竞争机制。现行的 天然气矿产权制度的弊病是，还未普遍采取招标方式发放矿产许可证， 1 6 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国天然气价格管制的现状及存在问题 也没有制定更为严格的矿产许可证延期条件，以促使拥有许可证的公司 积极勘探。在下游领域，管输的竞争仅限于中国石油天然气集团公司和 其它几家开采公司，没有完全向竞争各方开放零售业务，存在着政府控 制现象；井口价和管输的定价依然由政府主导。 价格由政府定价，便难以反映市场供需情况，也不能反映天然气的 价值，就会对天然气市场的发展造成很大的制约。本来我国天然气资源 量很大，1 9 9 2 年第二轮全国测评天然气的资源量是4 7 万亿3 ，探明储 量3 万亿m 3 ，探明率约7 。按天然气消费量5 0 0 1 0m 3 a 计算，随着迸 步勘探，我国天然气目前储量至少可以保持1 0 年的稳定供应。但目前 我国天然气的各种价格均由政府确定，执行的是国家指导价下的双轨制 价格，还没有形成市场导向的天然气价格机制，因而现行天然气价格体 系存在着很多问题。我国近年来虽然对天然气价格进行了较大调整，但 天然气价格的调整幅度远远低于勘探开发成本的上升。一方面随着市场 调节机制作用的增大，天然气勘探开发所需生产资料己全部从市场采购， 从地震、钻井、地面综合配套建设到开采的单位成本都大幅度上升。如 四川气田的二维地震成本己从“七五”末的每公里6 千多元上升到“九 五”末的4 万多元，钻井成本从每米约2 千元增加到7 千多元。而且， 我国天然气勘探开发难度较大，天然气生产区远离需求旺盛的东部经济 发达地区。另一方面，随着我国经济的不断发展，对天然气的需求快速 增长，2 0 0 1 年天然气消费量达到2 8 0 多亿m 3 ，预计2 0 1 0 年、2 0 2 0 年将 分别达到l1 2 1 亿m 3 和2 5 0 0 亿m 3 ；天然气在一次能源消费中的比佣将由 目前的3 提高到2 0 1 0 年的7 和2 0 2 0 年的1 2 以上。由于政府定价，价 格过低，不能反映天然气市场的供求关系，抑制了我国天然气工业的快 速发展。 总之，由于在定价机制上仍沿用计划经济的定价模式，在天然气工 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国天然气价格管制的现状及存在问题 业的发展时期，政府制订的现行天然气价格，不能真实反映成本，不能 反映市场供需情况，也不能反映天然气的价值，长期采取的低价政策沉 重地打击了天然气生产企业的积极性，影响天然气工业的发展和天然气 的有效利用，使得天然气的勘探、开发投入受到严重的制约。 3 3 3 政府部门职能不清晰，欠缺相关的政策、法律 价格主管部门职能单一、管制力量薄弱，缺乏有效的社会监督机制。 目前天然气行业的市场准入、投资建设、价格管制、质量管制等实行多 头管理，缺乏统一协调，使价格管制力量减弱。由于物价部门只能对天 然气经营企业的价格进行管制，无法监控成本，因此，价格管制难以到 位。容易导致管制失灵。在成本约束软化、价格管制弱化、管制价格调 整随意化的同时，对天然气价格管制还缺乏有效的社会监督机制，对价 格管制没有监督和约束力。由于各种原因，造成价格政策出台较晚，出 台后有令不行，气款回收困难，价格水平偏低，给油气生产企业带来巨 大损失。价格管理的滞后使油气企业的行为落后于市场变化。削弱油气 企业对油气产品的经营权，使其在产出上与市场隔绝。这种封闭状态又 使油气企业的思想观念和经营策略僵化，对油气企业发展上下游一体化 进行限制的规定，使企业发展举步维艰，这些对整个社会经济是不利的。 政府的政策制定与管制职能不分表现在在天然气行业的有关政策法 规的制定上，我国政府部门既是政策制定部门，又是管制部门。政策制 定与管制职能合，使政府机构既不能集中精力研究行业的重大政策和 战略问题，又往往陷入纷繁复杂的管制工作之中，很容易形成“权力部 门化、部门利益化、利益法制化”的现象。也正是由于管制工作的纷繁 复杂性和政府机构管理资源有限性的矛盾，导致政府管理机构不能投入 足够的力量进行管制管理，“市场整顿”几乎成为政府管制的主要方式和 手段。目前，中国天然气行业政府管制的范畴涵盖了资源保护、价格和 1 8 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国天然气价格管制的现状及存在问题 进出口管制、行业准入、投资审批以及环境、安全等多方面内容，涉及 到的中央政府部门多达十余个，其职能分散、重复、交叉，政出多门， 缺少一个职能相对集中的专门管制机构：同时，现行管制仍然沿用计划 经济时期的做法，以行政审批和部门规章为基本内容和手段。 并且，中国现行天然气法规主要由矿产资源法及其配套法规组 成，没有专门的石油天然气法，无法以石油天然气法为核心形成统一且 涵盖行业各个领域的法律框架，致使天然气行业政府管制缺乏完整的法 律基础。向天然气供应、基础设施与贸易网络方面的投资，政府缺乏相 应的政策，缺乏监管得当、有利于市场机制发挥作用的政策法规环境。 总之缺乏独立、统一、透明、公正的政府管制及其法律框架。 3 3 4 天然气的价格结构不合理 城市的终端用户销售价格中，配气费在价格链上所占比例太高，比 如下表所列的北京，西安，成都这三市，配气费过高使天然气消费价格 难以上扬，也抑制了天然气消费需求。按全国天然气价格构成的平均水 平计算，勘探开发部分( 即井口价) 占4 5 ，管输费占2 5 ，门站后的城 市配气管理费占3 0 ，一般为0 4 元m 3 以上。此外，不少城市还另外收 取初装费和输气费，一次性初装费至少在2 6 0 0 元，有的高达5 0 0 0 元。 天然气从生产到消费经过多个环节，没有能有效保护买卖双方利益的标 准购销合同和保证合同履行的措旌。一方面拖欠气款将影响供气企业的 生存；另一方面，保质、保量的供应是用户的基本要求。 1 9 中国石油大学( 华东) 硕士论文第3 章我国天然气价格管制的现状及存在问题 表3 - 1 北京、西安、成都三市天然气销售价格表( 元M 3 ) 销售价格其中 城市 ( 民用)并口气价管输费城市配气费 北京 1 4 00 6 3O 3 6O 4 1 西安 L4 5O 6 3 0 4 2 5O 3 9 5 成都 1 1 00 7 3 50 0 3 80 4 2 7 数据来源：赛迪顾问 此外，天然气价格与其它能源的比价也不合理，国际上天然气价格 按热值计算，与