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丝立：銮道厶堂亟堂垃迨塞虫塞撞墨 中文摘要 摘要：风景道足旅游与交通功能相结合的景观道路，具有交通价值、景观价 值、游憩价值、历史价值、文化价值、自然价值、文物价值等多重功能。风景道 作为一种追求人的世界与自然世界和谐共处，并友善交流的规划思想，适应了社 会经济发展的客观需要，是谋求人与自然和谐共同发展的产物。在规划领域中风 景道已经成为调和人类活动与自然矛盾的有力工具。风景道工程按时序分为规划 设计、工程建设和运营管理三个阶段，风景道管理则专指运营管理阶段的管理行 为。一般来说，风景道是一项长期投资，为了使得风景道诸多的价值和功能得到 实现，并为风景道的持续发展谋求更多的社会支持，健全的管理成为风景道工程 的重要保障。本文对国外风景道管理进行了系统全面地梳理，将风景道管理体系 归纳为管理体制、运营管理、政策法规管理三部分，通过这三部分的阐述来展现 国外风景道管理的全貌，并结合鄂尔多斯风景道的案例进行了管理实证研究，为 风景道管理的理论和实践发展提供了有价值的借鉴。 关键词：旅游：规划；风景道；管理体制 分类号：f 5 9 0 1 ：f 5 9 1 峦窑塑厶芏亟堂位坠塞旦工b ! a b s t r a c t a b s t r a c i js c c n i cw a yi sac o m b i n a t i o n0 ft o u r i s ma n dt r a n 5 p o f tf u n c t i o n0 fl h e l a n d s c a p em a d ，w h i c hh a sl h em u l t i p i e v a l u eo ft r a f ! f i c ，l a n d s c a p e ，r e c r e a t i o n a l ， h i s t o r i c a l ，c u l t u r a la n dn a t u r a l a sap l a n n i n gi d e as c e n i cw a y ，w h i c hp u f s u i t st h e h a 加o n i o u sc o e x i s t e n c ea n df r i e n d l ye x c h 锄g e sb e t w e e nh u m a i l 、加r i da n dt h en a t u m l w o r l d ，m e e t sm en e e d so fs o c i o e n o m i cd c v e i o p m e m i t st h eo b j e c t i v et h a ts e e l ( s c o m m o nd e v e l o p m e n ti nt h eh a 咖o n yb e t w e e nm a na n dn a t u r c i nt h ep l a n n i n ga r e a ， s c c n i cw a yh a sb e c o m eap o w e d u l t o o l t ob a l a i l c et h e n t r a d i c t i o n so fh u m a na c t i v i t i e s a n dn a t u r ed e v e l o p m e n t s c e n i c w a yp r o j e c ti sd i v i d e di n t op l a j l l l i n ga n dd e s i g n ， c o n s t m c t i o n ，m a n a g e m e n ta n do p e r a t i o n m a n a g e m e n to f s c e n i cw a y s p e c i 矗c a l i yr e f e r s t ot h em a n a g e m e n tm e a s u r c so b j e c tt oo p e r a t i o nm a n a g e m e n ts t a g e g e n e r a l l y ，s c e n i c w a yi sal o n 争t e m li l l v e s t m c n t ，t om a k es c e n i cw a ya c h i e v em a n yo fi t sv a l u e sa n d f u n 胡o n s ，s e e km o r e 锄p p o r tf o rt h es u s t a i n 曲l ed e v e l o p m e n to fs c e n i cw a y t h e ns o u n d m a n a g e m e n th a sb e c o m ea nj m p o n a n tg u a r a n t e e f o rs c e n e r y -i nt h i s p a p e a c o m p r e h e n s i v ea 1 1 ds y s l e m a t i c a lf i n i s h i n g i sd o n ef o rt h e f o r e i 鳃 s c c n i c w a y m a n a g e m e n ti n t ot h em a n a g e m e n ts y s t e m ，o p e r a t i o nm a n a g e m e n ta n dt h em a n a g e m e n t o fp 0 1 i c i e sa n dr e g u l a t i o n s t h r o u g ht h et h r c e p a nd e s c f i p t i o no ft j l es c e n i cw a y t h i s p a p e rs h o wt h eo u t i o o ko fm a n a g c m e n to ft h ef o f e i g ns c e n i cw a ym a n a g e m e n t ，w h i c h i a u n c h e sa ne m p i r i c a lm a n a g e m e n tr e s e a r c hi nt h ec a s eo n0 d o r ss c e n i cw a y i t p m v i d e sv a l u a b l el e s s o n sf o rt h ed e v e i o p m e n to ft h et h e o r ya n dp r a c t i c eo fs c e n i cw a y m a n a g e m e n t k e y w o r d s ：t o u r i s m ；p l a n n i n g ；s n i cw a y ；m 卸a g e m e n ts y s t e m c l a s s n 0 ：f 5 9 0 ，1 ：f 5 9 l 致谢 本论文的工作足在我的导师余青教授的悉心指导下完成的，余青教授严谨的 治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三年来余青 老师对我的关心和精心指导。 余青教授悉心指导我完成了硕士期间的科研工作，在学习上和生活上都给予 了我很大的关心和帮助，在此向余青老师表示衷心的谢意。余青教授对于我的科 研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示衷心的感谢。 旅游系的王衍用老师、赵瑜老师、张建平老师、陈怡宁老师等对我的硕士论 文顺利答辩，付出了很多的心血，其中，王衍用老师和赵瑜老师作为论文的评审 老师为我的论文修改提供了宝贵的意见，在此我衷心地感谢悉心指导我、帮助我 的老师们。 在科研工作及撰写论文期间，胡晓苒、宋悦、罗丽、王展、刘佳佳、刘颖秀 等同学对我论文中的国外各类材料的翻译校对、数据鉴别等研究工作给予了热情 帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢我的家人和众多的朋友，他们的理解和支持使我能够在学校专心 完成我的学业。 立窑适盔堂亟：堂僮途塞 庄 序 进入2 1 世纪以后，中国加快了工业化和城市化的步伐，经济发展与资源环境 问的矛盾日益尖锐，经济社会的发展迫切需要能够平衡发展和保护两者关系的理 论支持，风景道正是适合这样需求的一种规划思想。 早在2 0 0 0 年规划了伊春的自驾车道以来，导师余青教授就开始关注并进行风 景道的理论研究及实践工作，并在随后的几年间，在风景道研究方面取得了重要 进展，并对我进行了风景道理论上全面的指导，这为我提供了风景道管理研究的 良好条件。 在2 0 0 6 年的上半年，导师余青教授主持编制了国内真正意义上的第一条风景 道( 鄂尔多斯风景道) 的规划，为本论文的展开提供了一个绝佳的机会，我作为 鄂尔多斯风景道规划团队的成员，参加并负责完成风景道管理规划的部分，为本 论文的研究提供了坚实的实践基础。 在2 0 0 6 年的下半年，导师余青教授开始与中国建筑工业出版社会作，主持国 外风景道教材的编译工作，我也参与了这项工作，负责这几套国外风景道教材中 的管理及其相关部分的翻译，为本论文的进行提供了理论上的参考和支持。 本篇论文正是在这样的背景下，以鄂尔多斯风景道的规划建设和国外风景道 教材的引进为基础，通过对国外风景道管理体系的系统梳理和归纳总结，力图揭 示风景道管理的一般指导理论，为中国的风景道管理实践提供借鉴。 b立窑塑 厶 堂亟：堂僮迨塞 i l 言 l 引言 1 1 研究背景 进入2 1 世纪以来，建设和谐社会、转交增长方式和科学发展观成为中国国家 发展的主导思想。我国经过近三十年改革开放的积累，已进入全面工业化和城市 化的攻坚阶段，自然资源、生存环境的保护与财富增长的渴望间的矛盾日益尖锐 和突出，并最终影响了整个社会经济的可持续发展。如何从根本上缓解紧张甚至 对立的人地关系，已逐渐发展成为一个重大的时代课题。 社会发展是辩证唯物的，具有严格的规律性。资源环境的保护与经济发展的 掠夺两者的矛盾，在发达的西方国家历史上也同样出现，并困扰了这些国家很长 的时问。在资本主义世界工业化、城市化高速推进的历史大潮中，四处无限蔓延 破碎的景观、大量无休止的工业废弃物、深受污染的水面湖泊，也曾充斥了西方 国家的每个城市和乡村，而传统的协调手段如公园、片状绿地、自然保护区，对 快速恶化的生存环境的遏制显得束手无策和力不从心【l l ，各国社会经济的可持续发 展受到了相当严峻的挑战。 正是在这样的背景下，1 9 世纪末美国著名的景观设计师f r e d e r i c kl a wo l m s t e d 首创了“风景道”这个全新的概念和规划思想，并很快于1 8 6 5 年在纽约的布鲁克 林以及随后的p r o s p e c fp a r k 风景道进行了实践i ”。自此，风景道的理论与实践的发 展，在全球范围内，尤其是西方发达国家( 美国) 中，为创建和谐健康的人地关 系、缓解经济发展与环境保护矛盾等方面取得了日益显著的成就。由于美国几乎 占据了风景道历史发展进程中大部分角色，因此，本文题目“国外风景道的管理 研究”中的“国外”，主要指美国，也包括西欧的一些国家。 国外风景道的蓬勃发展受益于两个方面，从供给角度看：汽车文明的繁荣； 保护沿途景观资源、遗产旅游资源的需要：风景道成为一类特色旅游吸引物；创 造经济效益并拉动周边社区经济发展；政府、部门以及开发商的支持和参与。从 需求角度看：人们将公路走廊作为一个更广阔的人的价值的混合体；近年来自驾 车旅游快速发展，充分拓展旅游者旅行途中的景观观赏功能，将惯常的旅行成本 转变为旅游者的特殊旅行收益的需求，更是促进了风景道的蓬勃发展【2 j o 诞生于西方的风景道，自f r e d e r i c kl a wo l m s t e d 的首创风景道至今，在一百 多年的时问里并没有形成一个公认的定义。美国交通部1 9 9 1 年的一份关于风景道 的报告中指出【3 】，为了更好地设计、建造和保护风景道，虽然大众对于什么足风景 j e丞銮适：鑫堂亟 堂 位论 塞 i l直 道具有普遍的共识，但给出一个明确的定义是相当复杂和困难。 在各类研究者的文献中，风景道囊括了形形色色的景观道路，由于研究者学 科背景、研究目的等差异，使用了大量不同的词汇，如公园道( p a r k w a v ) 、绿道 ( g r e e n w a y ) 、美国小道( a m e r i c a sb y w a y ) 、文化线路( c u l t u r er o u i e s ) 、遗产廊 道( h c r i t a g cc o 玎i d o r ) 、风景公路( s d e n c eh i 曲w a y ) 、风景驾车道( s c i e n c ed r i v e ) 、 风景线路( s d e n c er o u t e ) 、风景路( s c i e n c er o a d ) 、自然风景路( n a t u m lb e a u t v r o a d ) 、历史路( h i s t o f i cr o a d ) 等i “。 尽管这些高质量的特殊道路互有差异，但是通过对上述的这些概念及所属建 设案例的详细考察，可以确定它们中间分享着某些共同的因子，即都是拥有着特 殊景观价值( 包括自然、文化等景观) 的道路。这些特殊道路的建设，都是为使 得过往的旅客能够在行走或驾驶的过程中，欣赏到重要珍贵的历史、文化和景观 资源，它们都是“路旁或视域之内拥有审美风景的、自然的、文化的、历史的、 考古上的和，或值得保存、修复、保护和增进的游憩价值的景观道路”【1 肛埘，因 此本文将其总称之为风景道( s c e n i cw j y ) 。上述的诸多词汇在同类归并后，形成 了公园道、绿道、遗产廊道等六个大分支，则构成了风景道家族( 详见图1 ) ，都 是狭义上的风景道。风景道家族谱系的某些成员之间，存在着明显的逻辑继承关 系，如绿道是在公园道和绿带的融合下产生的，而文化线路与遗产廊道在保护美 国宝贵历史遗迹等方面，又存在着紧密的关联。 图l ：风景道( s c e n i cw a y ) 家族谱系 而本论文所研究的风景道管理中的“风景道”，就是指狭义意义上的风景道一 一绿道( g r e e n w a v ) 。 由于美国是风景道的起源地、实践地和重要学术研究阵地，据发生在美国的 标志性事件，可将风景道发展历程分为以下几个阶段【2 1 ： ( 1 ) 萌芽期( 1 7 0 0 1 9 3 0 ) 以公园道和绿道为代表的绿带景观道路是风景道早期的表现形式。这期间出 现的一些景观轴线，欧洲的林荫大道以及美国1 9 世纪的公园道及公园系统，把绿 色引入城市社区，具有游憩、! l 三态、美学等多种意义，也就是绿道( g r e e n w a v ) 的雏形。 立 銮遁盔堂亟： 堂垃迨 塞! l盏 ( 2 ) 初步发展期( 1 9 3 0 1 9 6 7 ) 1 9 3 0 年在美国修建的蓝岭风景道，首次提出了风景道( p a r i 叫a y ) 概念。此后 在美国以及欧洲的一些国家人们开始有意识、有组织地规划设计风景道，在交通 公路中强化和突出景观特征和旅游功能，同时一些私营从业者也鼓励规划者们设 计有独特风景的路线，以增强道路的吸引力。 2 0 世纪5 0 年代之后，随着汽车发展和汽车服务的兴起( 如汽车旅馆，服务站 等) ，以及荚国人和欧洲人户外游憩兴趣的增加，行程本身已成为一个主要的激励， 促进了风景道在欧美等国家的发展，可以说风景道与汽车文明的发展有着密切的 联系，汽车文明的繁荣构成了国外风景道建设与理论研究的社会背景。 ( 3 ) 迅速发展期( 1 9 6 7 1 9 9 1 年) 1 9 6 7 年美国风景和休闲道路法案( s c e n i ca i l dr e c r e a t i o n a lh i 曲w a y a c t ) 出台，标志着风景道理念已经为规划者们广泛接受，并获得了政府的大力支持， 同时政府也高度重视对其进行管理和引导。尤其是1 9 8 6 年前后关于户外运动的 总统委授权报告( l h ep r e s i d e n t sc o m m i s s i o no n a m e r i c a no u t d o o r s ) 的出台，以 及1 9 8 7 年美国保护基金( 确ec o n s c a t i o nf u n d ) 发起的绿道计划，更是促进了 风景道的迅速发展，各地具有多重功能的风景道不断涌现，学术研究的蓬勃发展， 各类国际会议频繁召开，内容广泛涉及交通设计，遗产保护、景观设计、风景展 示、旅游游憩等方面。 ( 4 ) 规范发展期( 1 9 9 1 至今) 1 9 9 1 年美国制定了交通运输道路效用法案( 1 1 1 ei n t e 咖o d a ls u 出c e t r a i l s p o r t a i i o n e f f i c i e n c y a c t ) ，其下的风景道法案( l h e s c c n i c b a y p m 酉a m ) 对风景道的级别、标准、提名工作以及提名程序、功能、本质都作了详细说明。 之后许多州开始仿效制定地方法案。同年，为增强驾驶旅游的体验，也为了展示 美国国家独特的资源，美国i s 旺a 制定了国家风景道法案( n en a t i o n a ls c c n i c b y w a y sp r o g r a m ) ，由f h w a ( f c d e r a lh i g h w a ya d m i n i s t m t i o n ) 管理，至此风景 道进入了从国家到地方的有序管理，规范化发展的时代。 风景道是一项长期的事业，在建设完成后将运行相当长的一段时间，管理无 疑足保证风景道在较长的时间内发挥积极作用的重要因素。通过外文文献的分析 可以发现，国外风景道实践中十分着重对管理的探索总结，很多风景道规划都对 适合自身的管理体系进行了研究和设计。 1 2 研究综述 风景道是一个庞大的系统综合体，涉及到众多的学科、大量的研究：e 题，据 3 e峦 窒塑筮堂亟：堂垃迨塞i盖 可以获得的风景道外文文献，国外有关风景道主题研究的主要内容包括：风景道 规划设计、影响及其评估、产品化与经营、旅行者行为与心理，以及公共服务保 障体系等方面，其中规划设计是风景道研究的最密集领域【2 l o 可以发现，已有的风景道理论研究工作偏重子景观设计方面，而旅游学、人 类学、社会学、心理学、经济学等学科正在日益渗透与融合。 风景道在国外如北美、西欧等地已有百年的发展历史，国内自2 0 0 0 年的伊春 森林自驾车道规划后，也开始了理论和实践的工作【1 l ，2 0 0 6 年余青主持了国内第 一条风景道的规划设计，开创了风景道在中国的暂新发展阶段。 国外从事风景道研究大多是景观科学领域的学者，如美国景观杂志l a n d s c a p e a n du r b a np l a i l l l i n g 聚集了不少的风景道景观学者，是美国风景道研究的学术阵 地1 2 】。研究者因各自兴趣、背景不同，产生了方向各异的风景道研究成果，如风景 道的规划设计、风景道市场营销及风景道廊道管理等。 文献分析表明国外风景道理论在规划设计等方面有较多的研究工作，而在管 理运营领域，理论建设的成果并不多见，通过g o o 百e 搜索引擎以及e l s e v i e r 外文 资料数据库的检索，没有发现专门的风景道管理文献，雨是见于风景道规划理论 研究或者风景道规划项目中，是作为整体研究或项目的一个组成部分。 0 l m s t e d 作为风景道在美国的创始人，在英国的造园科学的启发影响之下创建 了早期的风景道，并阐述了风景道的功用、设计、管理等方面的问题【l 】，于1 8 6 5 年1 0 月3 日在加州的伯克力规划项目中提出了廊道管理的概念，明确了风景道沿 线景观的管理工作的重要性。 1 9 世纪初期，m o s s e s 创建了个人数量最多的风景道i ”，并进行了大量的研究 工作，也提出了管理在协调风景道和周边景观中的作用。 随后在保护遗产运动的影响下，美国的h e r i t a g cc 0 玎i d o r 和c u l i u r a lr o u t e 的 研究也相继展开1 1 1 1 甜，将风景道的行政管理纳入了研究范畴，分为联邦、州和当地 政府三个行政级别来进行分级管理。 2 0 世纪前期，美国联邦交通部公路局分别和l l l i n o i s 、i i l d j a n a 、m a r v l a n d 、0 h i o 、 p e n n s y l v a n i a 、w i s tv i 曜i n i a 六个州联合确立了反映早期纵穿大西洋与太平洋沿岸 各州的h i s t o r y t i o n a lr o a d 【3 】，在这其中开始尝试了风景道和州的公路管理的融 合，较好的融合了交通与历史感怀的功能。 2 0 世纪后期美国联邦公路局通过3 个法案和项目，主持建立了带有“a m e r i c a ，s b y w a y ”标记的高水平道路体系，迄今为l 上已经拥有了纵横全国3 9 个州的1 2 6 条 小道，在利用政策法规进行风景道管理方面进行了探索。 到了1 9 9 0 年后，g f e e n w a y s f o r a m e r i c a 和g f e e n w a y s ：a g u i d e t op l a n n i n 舀 d e s i g i l ，a n dd e v e i o p m e n t 相继出版发行，对风景道的管理开始进入了系统归纳总 j e塞塞遵 鑫 生亟堂垃迨塞 ! l直 结的阶段，将管理工作的关键内容分为七个部分【1 3 l ：使用者安全与风险管理、维 修护理、巡视与紧急事件程序、经营管理、计划与特色活动策划、强化氛围和维 护筹资，分别就每一部分的工作内容进行了详细的叙述。 美国国家公园管理局总结了全国的风景道管理案例，将风景道管理的一般功 能和组织结构进行了归纳，公布在其主页诚n p s 名o v 上1 1 8 】。它认为风景道在不 同的地区通常具有不同的功能，但一般的功能包括：为风景道筹资和投资、维护 风景道设施、获取供开发的土地、市场营销推广、检测资源状态等。在组织结构 方面，通常有法定部门、投融资部门以及咨询功能的、能接受捐赠的部门等。 综上所述，风景道管理在国外有了大量的实践经验，也进行了一定的理论归 纳总结，但还没有产生风景道管理方面的专著。 1 3 研究对象、目的与方法 首先本篇论文的研究对象是风景道的管理，风景道在建设完成后，如果没有 完善的管理运营，其诸多功能的发挥和多重价值的产生将无法实现。 其次本篇论文的研究目的，是通过对国外( 尤其是美国) 的风景道管理的理 论与实践进行系统化的梳理和归纳，构建完整的风景道理论框架，为我国的风景 道管理实践提供有借鉴。 最后本篇论文的研究方法是由研究方式和具体的方法与技术组成的体系：在 研究方式上，以统计调查研究和文献研究( 采用统计资料分析) 相结合：在具体 方法与技术上，资料搜集方法采用文献法，资料分析方法采用定性和定量相结合 分析，同时还需要一些辅助的研究工具，如计算机软件s p s s 等。 本论文将在国外风景道管理理论与实践全面梳理的基础上，通过案例的实证 研究，阐述和构建风景道管理的完整体系，并为在中国开始落地发展的风景道的 管理体系提供有价值的借鉴。我国目前正处于大规模工业化、城市化的阶段，经 济发展与资源环境的关系十分紧张，构建节约型的和谐社会将是长期的目标。在 这样的背景下，对风景道的管理的研究就具有十分重要的战略意义。 e 立窑：适五芏亟：量鲎位迨塞凰量道筐理拯姿 2 风景道管理概述 2 1 风景道管理的内涵 按照实践中的工作时序及内容，风景道的构建通常依次可分为三个界限分明 的阶段：风景道规划设计阶段、风景道工程施工阶段和风景道管理运营阶段，每 个阶段都有侧重的任务和需要解决的核心问题。风景道的管理是风景道风景道构 建工作的重要组成部分之一。 到目前为止，国外还没有关于风景道管理的定义，而是将风景道管理涉及到 的各项工作进行了研究，且更偏重于工程技术方向。本文基于国外有关风景道管 理的工作内容的界定，将风景道管理定义为：“风景道管理是指在风景道的规划与 建设完工后的阶段中，为保证风景道的正常、持续运行而发生的各类行动、工作 的统称。”需要强调的是，实际上管理具有很强的普遍性，在风景道的各个阶段都 存在着管理性质的工作，但这些管理不是本论文所界定和研究的管理。 根据上述对风景道管理的定义，风景道的管理涉及到了很多的内容，从日常 道路运营维护到风景道节事活动组织，包含的工作种类非常广泛。本文为方便进 行集中重点地研究，将风景道管理工作的主要部分进行了归纳，即管理体制、经 营管理、政策法规管理，下文将就这三个主题分别展开。 2 2 管理在风景道发展中的意义和作用 在风景道的生命历程中，规划是为其预造了特定的容貌，工程建设是将预设 容貌变为现实，管理则是保证了风景道机体的生机活力。管理在风景道发展中的 意义和作用可分为三个方面： 首先，管理对于风景道规划效能的释放具有重要的意义。风景道具有多重的 功能，但是这是建立在管理体系健全并正常运行的基础上。如果风景道管理薄弱 甚至陷入混乱的状态，就会出现交通紊乱、事故隐患丛生、道路两侧植被遭到破 坏、游憩设施运转不灵等情况，如此风景道的交通、游憩、生态保护、拉动地方 经济增长等功能必然难以实现。因此，必须建立起健全流畅的管理，才能够保证 风景道在长时期内发挥其积极的作用，为地方的社会经济、自然生态保护等方面 带来源源不断的利益增值。 其次，管理是缩短风景道资本投入回收期、取得可观经济回报的保障。一般 来说，风景道从前期的规划设计，经过工程施工并启动后期的管理维护，这个过 e 壅窒亟丕堂亟：堂垃迨塞匝量道篮垄拯蓬 程对人力、物力等资源都有很高的要求，是一项典型的长期投资1 1 3 】，投入的总资 本量经常十分巨大，这就对风景道在运营过程中的成本回收、赢得利润提出了时 间上的要求。良好的管理体系，能够保证风景道始终运行在上佳的状态，吸引更 多的使用者到访并带来经济上的快速收入。 最后，管理是协调风景道沿线各方利益、取得地方社会支持的必要条件。旅 游业要持续快速发展，没有地方社会的支持是不可想象的。风景道穿行的地理空 间通常较为广阔，经常横跨不同的行政区域，牵涉到形形色色的、存在着不同利 益和价值诉求的利益主体。只有通过管理协调，来妥当处理各利益主体问的责任 分担、利益分配等关系，才能够使得风景道得到沿线社区的支持，这就需要风景 道管理的“糅合”，只有在“糅合”中才能兼顾各方利益而共同发展。 7 塞窒适奎堂亟：堂垃堡塞匝量道啦筐堡缝趔 3 风景道的管理体制 风景道是一种重要的公共空间，同时具有交通和旅游游憩的功能1 1 9 】，在国外 具有明显的非营利性的倾向，因此国外风景道一般都由国家来主导运营管理。通 常是由各级政府下属的交通部门或公园、旅游休闲部门负责具体管理，但是也有 例外的情况，如私有组织也会主导某些风景道的管理。 风景道的管理体制包含很多的要素，如管辖部门、管理措施、管理制度、利 益集团平衡等等，这些要素在不同的地区有不同的选择，不同的组合就形成了不 同的管理体制，在实践中并不存在固定的并具有普适性质的管理模式。下面将从 管辖部门、运营管理以及利益集团平衡三个方面进行论述。 3 1 管辖部门的确定 风景道依据性质、质量和价值的情况，而被分为不同的行政级别，级别不同 则其所属的管辖部门也存在着较大差异1 2 1 。总体来看，风景道的管辖部门可分为两 个大的系统：联邦交通部公路局( 阳w a ) 和国家公园管理局( n p s ) 。除了这两 个系统外，另外还有其他的管辖部门，例如也存在着数量不少的属于纯商业项目 的风景道，这类风景道由风景道的投资者来组建机构负责管理。有关风景道管辖 部门确定的详细情况，在下文的“3 2 管理制度的建设”中会进行叙述。 3 1 1 联邦交通部公路局 所有的风景道都具各交通的功能，在早期，很多的风景道原来是单纯承担交 通运输的任务，在风景道的规划理念产生后，部分道路由于禀赋优良，符合风景 道的标准而被指定为“风景道”，这就是风景道归属交通部门的历史原因。 美国通过“美国小道”( a m e r i c a s by 、 ，a y ) 计划来认定和组织全国范围内的风 景道，纳入本计划的风景道由联邦交通部公路局统一管理。“美国小道”计划是联 邦公路局通过1 9 9 1 年t i o n a ls c e n i cb y w a y s ( n s b ) p r o g r a m 的i n t e 姗o d a ls u 渤c e 1 r a n s p o n a t i o ne f ：f i c i e n c ya c t 、1 9 9 8 年和2 0 0 1 年的t r a n s p o n a t i o ne q u i t ya c t 三个法 案建立起来的高质量道路体系【列，由联邦交通部公路局提供发展基金。“美国小道” 计划中包含着风格各异的道路，如p a r k w a v 、g r e e n w a v 、s c e n i cd r i v e 等，是一个 高价值道路的集合。 创建“荚国小道”的目的是搜集并改善各类景观优荚、具有某种特殊价值的 道路，将国家关丽的风貌和灿烂的文化展示给圉人和世界。“美国小道”分为不同 8 e 塞窑迪塞= = ；兰亟士望位迨塞匝量道丝笪堡丝型 的级别，即泛美风景道、联邦级风景道、州级风景道1 2 1 ，级别不同直接管辖的部门 也有所差异，前两者由联邦交通部公路局直接管理，后者则由各州政府的对应部 门负责具体管理实施。 3 1 2 国家公园管理局 国家公园管理局是负责各类旅游资源保护和发展的管理部门，除了归在“美 国小道”计划内的风景道，其他的风景道都统一由国家公园管理局进行管理，各 州和市镇都设有国家公园管理局的分支机构，具体负责风景道在当地的各类事务 与管理工作。 隶属国家公园管理局系统内管理的风景道，大多具有明显的偏重旅游游憩特 点，而在交通功能上有所减弱。最著名的案例是美国的蓝领风景道，它每年接待 数以万计的游客穿行，由国家公园管理局直接管理，风景道沿线的社区配备各类 游憩服务设施，为穿越风景道的游客提供诸如汽车维修租赁、水吧休憩、汽车旅 馆接待等服务，为风景道沿线的社区带来了可观的就业机会和经济收益。 3 1 3 其他部门 其他管辖部门中最重要的，就是商业投资部门。风景道具有明显的商业投资 价值，因此，从2 0 世纪早期开始就出现了商业性质的风景道，这类风景道由投资 者来组建风景道的管辖机构，负责风景道的日常运营管理、融资管理以及其他发 展事宜。 通常这类管辖部门都是由投资方聘请专业人士组成董事会，挑选合适人选出 任董事会主席，领导董事会作为风景道的管理机构，再下设维修维护、融资与财 务、人员管理等职能部门，组成完整的风景道管辖体系。 此种管辖部门及其支持的管辖体系，一般都具有明显的商业组织特性，以风 景道项目的利润获取作为主要的工作目标，因此，在管辖体系的设计中十分重视 投入与支出的关系，力求最经济有效的管辖关系设置，具有很强的经济利润导向 的性质。 3 2 管理体制的构建 风景道的管理体制有不同的选择，谁来负责日常运营，谁来负责运营费用的 筹集，谁拥有风景道的产权，不同的管辖部门就形成不刚的管理体制，这些体制 9 e 塞奎丝厶望亟：芏位迨塞匝量道曲萱堡佳剑 其实本身都没有绝对的优劣，也要根据具体的情况来确定制度的安排。目前国外 最常见的管理体制有以下几种【1 3 1 ： 3 2 1 公园机构管理体制 公园机构管理体制是风景道管理最常用和最普遍的管理手段。这种情况下由 本地的园林和旅游事务部门，持有风景道的所有权，相应地，风景道的规划、工 程建设以及管理运营的费用均计入公园管理部门的财政预算，风景道的工作人员 则由本部门的员工来兼任。 这种体制的主要优点，是确保风景道是由一个确定的、稳固的、正规的部门 来管理，并且这个部门具备良好的设备、工具和知识。例如，公园管理机构会雇 用专业的工程维护人员和私营的景观设计公司参与风景道管理，这些物质条件为 风景道的管理提供了坚实的基础保障，保证了管理的规范化和持续性。 同时这种体制的缺点也比较明显，在这种体制下风景道要和本地区其他的公 园、游憩服务设，如棒球、高尔夫球、各类游乐园等，竞争有限的政府财政。在 正确处理和发展风景道的自然资源方面，该体制下也存在着一定的难题。因为许 多的公园管理机构习惯于常规的公园管理，对土著植被的配置与管理、野生生物 栖息地、迁徙廊道的维护、水体质量控制以及如何管理风景道游憩设施等显得比 较生疏，这在一定程度上影响了风景道管理的综合效果。 应用该种管理体制并不乏成功的案例，这其中包括了科罗拉多的a m d a h o c 风 景道、加利福尼亚的a m e r i c a nr i v e r 风景道以及维吉尼亚的w & o d 风景道，都获 得较大的成就，对当地的社会经济具有显著的贡献。 3 2 2 部门联合管理体制 这种体制下，风景道是由两个或两个以上的政府部门进行联合管理，在美 国最常见的联合情况，是公园管理机构与本地的水利部门，水利部门负责清除风 景道河床淤泥、巩固河堤、剪除路肩杂草以及维修风景道路径等，有时也会有私 营的水利公司参与联合管理。而在公园管理机构方面，则主要负责风景道的规划 建设、景观保养与游憩设施维护。 不同的部门( 如水利、林业、文物等) 通过协议的规定，来分担风景道维护 和日常运营管理的责任，最理想的情况是各部门紧密合作，共同商定一套统一的 关于规划设计、维护、r 常管理的标准和政策。如果合作存在难度，至少也可以 通过联络将风景道有关的信息互通有无，提高总的管理效能。 e 立：銮适叁笙亟鲎位途塞凰量道曲萱堡馇剑 这种体制最为明显的优点，足显著地节约了建设与维修的成本，财政支出大 为削减，缺点和挑战则来源二f 参与联合管理的各部门之间协作的默契程度，以及 由于部门间协作需要而产生的各种成本。 由于风景道贯穿的地理区域广大，牵涉了众多的组织和团体，因此特别需要 强调的是，部门联合管理的制度在位于混合权利归属地带的风景道较为适用，具 有别种体制所难具备的优势。由于风景道贯穿了不同的部门的管辖范围，这种制 度能够保证风景道在管理上的统一性和完整性，消弭了争端的隐患。 3 2 3 特设风景道机构管理体制 正如在管辖部门中所述，并非所有的风景道都是由政府部门直接掌控，在某 些情况下，政府会单独再成立一个专门的、独立的风景道机构，用来保证对风景 道的土地以及周边草地、林场、湖泊等资源所有权的控制，以及通过所有权来管 理获得的各项收益。 这种直接面向风景道经营管理的特设机构，用来全面保障资源所有者对风景 道的控制和收益权。这种体制下，需要建立一个特殊的风景道税收权威机构，容 许私人投资商通过缴纳税费来换取风景道资源的使用权和经营权，从而保证了资 源所有者的利益实现。 该体制主要的优点，是风景道得到了特别的经营和管理，而不是作为一个一 般的事务来对待。缺点也比较多，首先是因为建立了这样一个全新的机构而带来 的时间、物力等成本，其次，这样的地方机构的设置，可能会滋生另建政府层级 的土壤，即带来了不利于国家稳定的政治上的诸多风险。 。 位于d e n v 卉郊区的“杰佛逊国家开放空间区”是应用了这个体制的一个较早 的例子，这个地区的议会通过了一项税收法案，用来征收经营风景道山川、草场、 溪流、湖泊等行为的税费。风景道特设机构有时也会自己来建设风景道的停车场、 观光平台、游览小径等。通过这些经营来取得风景道运营、管理和维护的日常开 支。 3 2 4 联邦或州机构管理体制 经过长期的发展，风景道的数量已经明显增多，因此，大部分的风景道都是 由当地市镇的机构进行统筹管理。但是，对于某些具有特殊价值或特别意义的风 景道，联邦或州政府会跨过当地的政府机构而直接进行管理。 这种管理体制的优势也非常明显，通常情况下，联郧或州的机构都集中了较 为优越的资源，由它们进行直接的管理运营，能够为风景道带来相当的经验、专 业技能和财政上的支撑。但是，在全国范围内能够得到这类机构的指定和管理比 较困难，总体数量和所占的比例都是也比较小的。还有一个明显的缺点是，此种 体制安排下，地方社区就几乎完全失去了对该风景道的政策制定、规划设计以及 使用上的控制，也就无法享受到相应的利益。 应用本模式最古老也是最成功的案例是b l u e 础d g e 风景道【2 1 l ，它绵延四百多 英里贯穿了维吉尼亚和北卡罗来那州，由联邦政府国家公园管理局进行管理，这 条著名的风景道途经了大量的权利混杂地带，但由于是上一层级的政府机构在主 导，因此利益的分割界定的非常清晰，经营上获得了很大的成功。 3 2 5 非营利性组织管理体村 本种模式由非营利组织作为管理主体，非营利组织有不同的类别，如土地信 托中心、慈善基金会等等。a p p a i a c h i a i lm o u n t a i n 俱乐部的“a d o p i _ a t r a i l ”项目是 采用本模式进行管理的市民团体最好的例子，几十年来a p p a l a c h i a n 风景道一直由 一个小径爱好者组织负责管理。 非营利组织是一个根据州和联邦法律而成立的法人组织，土地信托、公园宣 传组织以及其他非营利性实体都支持风景道的理念和计划。在美国有很多低密度 开发的风景道由非营利性组织拥有和管理，但是也存在很多的问题，尤其是日益 高昂的维护成本，让非营利性组织很难筹集到充足的资金，通常获得土地和改善 设施要比支付日常维持与保养更容易。 为了迎接这个挑战，国外的一些非营利组织已经尝试积极地与当地的政府部 门联系，要求它们提供全部或部分的管理维修服务基金，而作为回报非营利组织 为政府部门提供该风景道的部分使用权，从而达到双赢的局面。 3 2 6 私营所有者管理体制 除了对生态保护、历史维系等方面的积极作用，风景道还是一个具有很大商 业潜力的项目，会衍生出可观的商业利润，因此吸引了私营力量的注意，在利润 的驱使下，出现了私营所有者管理的体制。 一般来说，风景道的意义并不仅仅局限于维护生态环境安全和增加审美上的 价值，由于其在房地产、高档社区等开发现目中，经常成为市场宣传促销的亮点 而具备了明显的商业价值。购房者都很倾向于景观优荚的开放空间和路径，因此 很多的投资商已经有意识的将他们的商业项目与风景道相关联，通过风景道使得 e 盛窑堑盔堂亟堂位途塞凰量遒的萱堡馇剑 居住区与溪流河堤、湖泊树林紧密相连，这样的安排和布局可以显著的增加房产 项目的经济价值。 私营所有者管理的体制的优点，在于开发方具有较强的经济支付能力，为风 景道的运营管理提供充裕的资金保障，同时由于对利润的追逐，对公众的开放空 问休憩需求表现的十分敏锐。缺点也来源于对经济利润的过分追求，由于私营部 门对资本具有强烈的回报意识，因此各项风景道管理决策都依赖于是否获利，而 不是遵循风景道的自然生态系统运行的内在规律，因而在某些情况下可能会对风 景道的生物群落、溪流湖泊水系带来破坏。 除了以上几种管理体制外，志愿者的力量也不能被忽视。在许多情况下，志 愿者组织成为了某项社会事业成功的重要力量，志愿者不需要报酬并且有持续的 志愿工作热情，因此往往被潜在投资者、政治家和其他公民团体所关注，是风景 道管理中不可忽视的重要参与者。 在风景道的管理中，根据志愿者的本身素质情况，可以从事和承担多方面的 工作，例如研究土地所有权、制作风景道营销材料，他们可以成为有效的资金募 集者，能帮忙植树、清理、改善湿地；甚至进行游步道的建设，也可兼顾一定的 行政辅助工作，还可以充当导游来引导和接待到访风景道的旅行团。通过专业人 员的指导和辅助，志愿者也可以调查风景道廊道范围内的动植物种类，来完善风 景道的解说系统和生态保护功能。 在志愿者参与风景道管理的工作上，美国的北卡罗来纳州的三角风景道委员 会是一个较为典型的案例。在这条风景道上，志愿者们凭借当地社会小额赠款的 资助，自发建立了2 l 英里长的游径系统。而具有工程背景的志愿者，甚至可以建 设小型桥梁、挡土墙、水土流失防治等设施。当地的木匠背景的志愿者帮助建立 横跨湿地的木栈道，风景道附近的农民使用他们的拖拉机完成风景道的植被清理 等工作。 志愿者计划工作成功的关键在于组织得当，适当的规划以及工具、用品、培 训、安全管理是组织工作的重要内容。组织工作的关键是要决定哪些事情志愿者 可以处理好，什么事情应该留给专业的人员承办。如果组织工作疲软，就会出现 有意担当志愿者工作的人，因没有合适的渠道而发挥不了作用。 3 3 利益集团关系管理 风景道贯穿了广阔的区域，必然牵涉到众多的社区社会和利益主体。在风景 道的运营过程中，需要团结来自各个阶层的团体组织，没有广泛的当地社会阶层 的支持，风景道的运行就很有可能陷入瘫痪状态。因此，协调好各利益主体间的 1 3 e 塞塞迪盔芏亟堂位迨塞匝基遵的笸堡缝剑 关系，是风景道管理的重要目标之。利益相关者的范围十分广泛，他们提供可 供借鉴的经验并且代表各种社会利益政府官员、土地资本家、立委、机构工 作人员、潜在对手、事业及企业人员，以及代表农业、文化、环保、历史遗迹保 存社区的代表人员。在管理主体上除政府以外，还应该吸纳与联合其他的利益相 关方，以此平衡各利益主体错综复杂的利益要求。 3 3 1 政府公共部门 政府公共部门通常是利益相关者的首要一方，在风景道的发展中始终发挥着 重要作用。总的来说，大部分的风景道( 尤其是在城市地区) 规划、建设与管理 都是依靠政府的拨款来进行。即使在某些情况下，有来自私人财团的大手笔慈善 捐款资金，也还是需要政府部门的出现才能落实，因为大部分的法人捐赠人还是 希望找到政府部门强力支持的证据，因为他们要保证他们的投资或捐赠项目可以 顺利竣工和运行，这就需要稳固的政府部门来承担。 政府的利益相关关系，主要表现在公共设施的利用方面。现有和计划的基础 设施的清单，会显示何处的公用线路可能用于风景道的休闲步道或供未来连接使 用的项目，合理的