（企业管理专业论文）基于土地利用公平性的农村公路社会评价研究.pdf

摘要 农村公路是农村最重要的公共基础设施之一，它对繁荣农村经济，促进农村社会进 步，提高农民生活水平，加快农村地区城镇化，开阔农民视野等方面起着重要的作用， 长期以来，交通运输部都把修建农村公路作为支农惠农的重大举措之一。农村公路的规 划、建设必然地要占用一部分土地，尤其是因农村公路的修建原承包土地被占用的农民， 其生存、发展问题倍受人们关注。本文基于土地利用的公平性，对农村公路的社会评价 指标体系进行了研究。 本文以福利经济学、运输经济学以及社会学的一些基本理论为基础，从一般意义的 “公平 出发，分析了土地利用的公平性特定含义，进而得到了农村公路建设用地的公 平性的内涵。这就是，在可利用的土地资源有限条件下，农村公路带来的社会效益越均 衡分配越显示其公平。作为政府，应尽可能地使农村公路惠及每一个农户，更要确保失 地农民的生活水平不因此而下降。为此需要从以下两个方面来评价：1 ) 农村公路辐射 区域内各子区域的社会福利均衡评价；2 ) 农村公路的不同受益群体利益的满足程 度评价。同时在阐述了农村公路的概念、特点以及农村公路的作用的基础上，分 析了农村公路建设项目的社会效益。最后，遵循农村公路社会评价指标体系的设 计原则，依据农村公路建设用地的公平性内涵建立了评价指标体系。该指标体系包 括两个部分：一部分是针对农村公路带来的社会福利，在不同子区域分配的公平性评价 指标，即就业效果、生活福利、社会保障这几方面的福利分配的公平程度指标；另一部 分是针对农村公路建设对失地农民的影响所建立的指标体系，并选取失地程度、收入支 出、保障程度这几方面的评价指标。 关键词：农村公路，土地利用公平性，失地农民，社会评价，指标体系 a b s t r a c t r u r a lr o a di so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tp u b l i cj n i b s n l 】c 1 u r e si nr u r a la r e a s r u r a lr o a d p l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nr u r a le c o n o m y , s o c i a lp r o g r e s s ，l i v i n gs t a n d a r d s ，u r b a n i z a t i o n 、 b r o a d e n i n gh o r i z o n s t h em i n i s t r yo ft r a n s p o r ta l w a y st r e a t st h ec o n s t r u c t i o no f r u r a lr o a da sas u b s t a n t i v e i l l e a s u l 汜t os u p p o r ta n db e n e f i ta g r i c u l t u r e t h ep l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o no fr u r a lr o a dn e c e s s a r i l y h a v et oo c c u p yp a r to ff a r m e r sl a n d , s o 也e i rs u r v i v a la n dd e v e l o p m e n ti s s u e sh a v eb e c o m e p e o p l ec o n c e r n s i nt h i sp a p e rt h ea u t h o rm a d et h er e s e a r c ho fs o c i a le v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mf o rr u r a l r o a db a s e do nt h ef a i r n e s so fl a n du s e t h e o r yo fw e l f a r ee c o n o m i c s ，t r a n s p o r te c o n o m i c sa n ds o c i o l o g ya r et h i sa r t i c l e st h e o r y f o u n d a t i o n s o nt h eb a s i co fg e n e r a le q u i t yt h e o r yt h i sp a p e rd e f i n e st h em e a n i n go ff a i r n e s s o fl a n du s e i ti st h a tu n d e rt h ec o n d i t i o n so fl i m i t e d1 a n dr e s o u r c e sa v a i l a b l e ，s o c i a lb e n e f i t s o fr u r a lr o a d sa r ed i s t r i b u t e dm o r eb a l a n c e ds h o wm o r ef a i r t h eg o v e r n m e n ts h o u l db e n e f i t a sm u c ha sp o s s i b l es ot h a te v e r yh o u s e h o l di nr u r a lr o a d s ，o nt h eo t h e rh a n d , e n s u r et h a tt h e l i v i n gs t a n d a r d so fp e a s a n t sd i dn o td e c l i n e t h ee v a l u a t i o nc o n s i s t so ft w op a r t s ：e v a l u a t et h e s o c i a lb e n e f i t so fr u r a lr o a de q u i t a b l yd i s t r i b u t e do rn o ta n dr u r a lr o a d st ob e n e f i tt h ei n t e r e s t s o ft h ed i f f e r e n ts a t i s f a c t i o n a tt h es a m et i m e ，t h i sp a p e ra n a l y s i so ft h es o c i a lb e n e f i t so fr u r a l m a db a s e do nt h ec o n c e p to fr u r a lr o a d s ，c h a r a c t e r i s t i c sa n dr o l eo fr u r a lr o a d s t h ea u t h o r e s t a b l i s h e st h ec o m p r e h e n s i v es o c i a le v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mf o rr u r a lr o a d , w h i c hc o n s i s t s o ft w op a r t s ：o n e p a r t i s g e n e r a l s o c i a l i m p a c t e v a l u a t i o n i n d i c a t o r s ，i n c l u d i n gt h e e m p l o y m e n te 雠c t s ，w e l f a r ea n ds o c i a ls e c u r i t y ；t h eo t h e rp a r ti st h ei m p a c to nl a n d - l o s e f a r m e r st h a ti st h ev u l n e r a b l eg r o u p sc a u s e db yr o a dc o n s t r u c t i o ni nr u r a la r e a s ，i n c l u d i n gt h e e x t e n to fl o s so fl a n d , i n c o m ea n de x p e n d i t u r ea n dt h el e v e lo f s e c u r i t y k e y w o r d s ：r u r a lr o a d ；t h ef a i r n e s so fl a n du s e ；l a n d - l o s ef a r m e r s ；s o c i a le v a l u a t i o n ； i n d e xs y s t e m 长安大学硕士学位论文 第一章绪论 近几年来，我国农村公路的发展取得了显著成就。据2 0 0 9 年4 月份交通运输部公 布的统计公报，截至2 0 0 8 年底，全国公路总里程达3 7 3 0 2 万公里，比上年末增加1 4 6 4 万公里，其中全国农村公路( 含县道、乡道、村道) 里程达3 2 4 4 4 万公里，比上年末增 加约1 1 万公里，占全国公路总里程的8 6 9 8 。学术界众多学者分别从不同的角度论证 了农村公路为农村经济的发展、区域社会的进步以及农民生活质量提高等诸多方面作出 了巨大的贡献。与此同时，农村公路的建设必然要使用到宝贵的土地资源，一方面，农 村公路的快速发展与土地资源的保护就形成了矛盾，另一方面，农村公路的快速发展意 味着失地农民的数量也将急剧增加。在发挥农村公路积极影响的同时，不应只按产出效 率来配置土地，那样，不但会危及到国家粮食安全问题，还会使越来越多的农业人口面 临种田无地、就业无岗、社保无份的“三无 局面，土地资源利用的公平性问题应该得 到重视，因此必须系统地对其进行社会评价，以提高农村公路建设项目投资的科学性。 本文站在土地使用的公平性视角上，结合农村公路建设用地的实质，对农村公路的 建设项目进行社会评价，以期未来农村公路的建设能够更合理的利用土地，更好的为农 业、农村和农民的发展，特别是失地农民生活水平的提高做出更大的贡献。土地的利用 即资源的配置，涉及效率与公平两个方面的内容，本文选择从土地使用的公平性而非使 用效率来进行农村公路建设项目的社会评价研究，主要是基于以下考虑：首先是为了与 经济评价区别。效率属于生产力范畴，它是以劳动者运用生产工具作用于劳动对象所创 造的物质财富为标志的【l 】。效率的高低通常是用投入与产出的比值来体现的，这是经济 评价或者财务评价时要考虑的重点问题。公平通常被定义为社会中利益或权利分配的合 理化。本文的落脚点是社会评价研究，它与经济评价相比，最大的区别就是社会评价更 加强调公开、透明、公平，更加关注社会资源或利益在妇女、少数民族、贫困人口、失 地人群等社会弱势群体中的分配问题。其次，为了防止贫富差距的拉大。以土地使用的 效率为中心来进行项目评价，容易导致农村公路的投资不可避免地偏向于农业生产潜力 高的地区，使社会上富人受益远大于穷人，这样发展下去的结果就是富人越来越富，穷 人越来越穷，社会贫富差距就会越拉越大。那样也违背了修建农村公路的初衷。再次， 是构建社会主义和谐社会的需要。土地资源是不可再生的稀缺资源，研究土地使用的效 率对于保护地资源具有重要意义。但是我国农民人口占人口总数的很大一部分，土地 【u 黼效平，孙伟区域土地利用的效率与公平及其政府职能【j 】同- f ：资源科技管理，2 0 0 7 2 4f 5 ) ：4 2 4 6 第一章绪论 承载着我国这大部分的人口就业保障、生活保障和伤病养老保障三重功能。在强调科学 发展观、强调构建社会主义和谐社会的今天，有必要重视农民的利益问题。 1 1 研究背景 1 1 1 提高农村公路投资决策科学性是解决“三农问题的需要 从2 0 世纪8 0 年代后期，我国学者就开始研究农业问题，到后来研究领域扩大到农 业、农村和农民问题，即现在所谓的“三农 问题。针对“三农”问题，2 0 0 2 年党的“十 六大 报告明确提出解决“三农 问题必须统筹城乡社会经济发展。2 0 0 3 年中共中央将 “三农 问题正式写入政府工作报告。2 0 0 4 年发布了中共中央国务院关于促进农民增 加收入若干政策的意见，这是新中国成立以来中共中央首次发布有关农民增收的一号 文件，其中提出了增加农民收入的基本思路和总体要求。2 0 0 7 年党的第十七次全国代表 大会的报告上，党中央再次强调解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会 大局，必须始终作为全党工作的重中之重。2 0 1 0 年中央一号文件的第一条就是加大对农 业农村的投资力度，按照过去年增干亿的规律，今年的惠农资金应该达到8 0 0 0 亿以上。 从2 0 0 4 年到2 0 1 0 年，中央已经连续7 年将一号文件的重点落在“三农 领域上，由此 可见，农村的发展已成为目前我国发展的重中之重。 农村公路是农村地区最重要的基础设施之一，它对推动农村经济发展，消除贫困、 促进农村精神文明建设、促进社会和谐进步方面发挥着非常重要的作用。交通运输部一 直把建设农村公路作为支农惠农的实质性举措。因此，加快农村公路发展，是我国公路 交通现代化建设的一项长期的战略任务，是解决“三农”问题的根本保障，是实现城乡 经济社会协调发展的根本保证【2 】。 由于农村公路数量众多，密度较大，分布广，对于稀缺的土地资源造成大量的消耗， 并且农村公路投资巨大，是否进行公路建设，如何在发挥农村公路积极影响的同时体现 土地资源利用的公平性等等问题应该得到重视，因此必须系统地对其进行社会评价，以 提高农村公路建设项目投资的科学性。 1 1 2 从土地利用的公平角度开展项目社会评价的重要性 强调公平是构建社会主义和谐社会的需要。公平正义是人类社会的共同追求，也是 衡量社会文明与进步的重要尺度。维护和实现社会公平正义、涉及最广大人民的根本利 益是我们党立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会丰义制度的本质要求。当 2 1 陈希梅，刘昆 ：选仓甚于d e a 方法的农村公路建设评价【j 】华东公路，2 0 0 8 ( 4 ) ：7 4 7 6 2 长安大学硕士学位论文 前社会某些层面存在着诸多的民生问题，在一定程度上反映了社会不公。古罗马哲学家 西塞罗有句名言：“让我们记住，公正的原则必须贯彻到社会的最底层。 因此，政府应 该采取强力措施，设身处地帮助社会最弱势、最困难、最贫穷的人群解决实际困难，只 有当社会最底层的人们享受到公平的阳光，社会基本公正才能真正实现。 强调公平可以纠正市场经济运行带来的一些社会问题。西方经济学中的知识告诉我 们，效率是市场经济存在的条件，市场经济是一种效率经济。我们实行社会主义市场经 济体制，就毫无例外的需要强调效率。但是，所谓的市场经济并不是万能的，它可以解 决经济的发展和提高问题，带来经济的繁荣昌盛，可是社会中的许多问题是其无法解决 的。市场经济是讲效率，讲究优胜劣汰，有人在市场中求得生存发展甚至获得旁人很难 达到的成就，但是这并不意味着全社会的所有人都能获得成功。还有许多人可能因为市 场经济体制的作用不但不能生存发展甚至沦为社会的弱势群体，这一部分人需要得到某 些方面的帮助。否则，他们很有可能失去了在这个世界生存的权利。 强调公平可以缓解我国贫富差距扩大化的趋势。如果以土地使用的效率为中心来进 行项目评价，容易导致农村公路的投资不可避免地偏向于农业生产潜力高的地区，使社 会上富人受益远大于穷人，这样发展下去的结果就是富人越来越富，穷人越来越穷，社 会贫富差距就会越拉越大。如果贫富差距、两极分化的情况得不到改变的话，这将势必 引发社会动荡、破坏社会稳定，甚至会影响到我国社会主义现代化建设的进程。 1 1 3 保护土地资源的紧迫性 土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是农业生产的基本生产资料。根据国土资 源部的统计资料显示，截止2 0 0 8 年1 2 月3 1 日，我国耕地总面积为1 8 2 5 7 4 亿亩，在 2 0 0 8 年度内，全国耕地面积净减少了2 9 万亩。1 9 9 8 年公布的全国耕地总量为1 9 4 5 亿 亩，从1 9 9 8 年到2 0 0 8 年我国耕地面积逐年减少，十年期间我国耕地面积减少了1 1 9 2 6 亿亩，平均每年减少1 1 9 2 6 万亩。党中央给国土资源部门设定的一条底线是：到2 0 2 0 年保证1 8 亿亩耕地面积不减少的战略目标。也就是说，从2 0 0 9 年开始之后的1 2 年间， 最多可减少耕地2 5 7 4 万亩，平均每年减少2 1 4 5 万亩，近十年的年均减少量与这一数据 比较还相差甚远，并且这一数据是建立在2 0 2 0 年以后耕地面积不能再减少的基础上， 可见，我国土地利用面临着严峻的考验。国土面积的有限性决定了土地资源节约利用和 集约利用的必要性，迫使人们必须要节约、合理利用土地资源。一方面，耕地是粮食生 产的载体，是粮食安全的根本保障。保持足够数量的耕地，稳定粮食产量，保护和提高 第一章绪论 粮食生产能力，对处于经济建设与城市化快速发展的中国来说，是非常重要的。另一方 面，土地对于农民来说，承载着农业生产和农民社会保障的双重功能。从经济学的角度 看，土地是一种生产要素，是农业生产中最重要的生产资料；从社会学角度看，土地是 我国农村人口的生活保障。因此，我国实行最严厉的土地管理制度，严格保护耕地，要 求各地实现耕地占补平衡，守住耕地保护红线。 1 2 研究意义 从2 0 世纪8 0 年代开始，我国就开始了对公路建设项目的评价工作。一方面，国家 制定了相关的很多政策、办法，来引导公路建设项目评价工作的有序进行，另一方面， 学术界也对公路建设项目的社会评价有了很多的研究。近年来，由于农村公路的快速发 展，对农村公路建设项目评价的研究也逐渐得到学术界的关注。但大多数评价研究都忽 视了农村公路建设对土地的大量利用，而只探讨农村公路对于农村发展的积极促进作 用。农村公路建设的基本特征之一就是对土地资源的依赖性较强，其快速发展意味着对 土地资源的大量需求。因此，在对农村公路建设项目进行评价时，如果能结合其对土地 利用，特别是从土地利用的公平性出发，不仅能使各个地区的农民享受到农村公路带来 的社会福利，而且能使对土地资源被更公平合理的利用。因此本文从土地利用的公平性 这一全新的视角，对农村公路建设项目进行社会评价研究，理论上可以弥补农村公路建 设项目评价内容上的不足，实践上可以使比较贫困的地区农民有机会享受到农村公路带 来的社会福利。 1 3 国内外研究综述 1 3 1 公路建设项目社会评价方面的研究 2 0 世纪7 0 年代，发达国家就开始对投资项目普遍开展了社会评价工作。美国、英 国分别在对外援助项目中开展了社会影响评价，联合国工业发展组织多次将就业效果、 收入分配等社会发展目标引入社会评价中，世界银行和亚洲开发银行也要求在被他们援 助的项目中必须开展项目的社会评价。日本、法国、澳大利亚等，对交通运输项目的社 会分析也很重视。尤其对公路交通的污染和安全更为关注，做了深入的研究和大量的调 查工作，取得了一定的成果。 我国在项目的社会评价方面的研究与上述发达国家相比较晚一些。一方面，国家制 定了相关的很多政策、办法，来引导公路建设项目评价工作的有序进行。2 0 世纪9 0 年 代，国家计委投资研究所和建设部标准定额研究所先后出版了投资项目社会评价方法 4 长安大学硕士学位论文 与投资项目社会评价指南，标志着我国对于投资项目社会评价的开始。2 0 0 0 年，中 国民航总局在民用机场建设项目评价方法中明确要求了必须对民用航空项目开展社 会影响分析。2 0 0 1 年，由铁道部与原国家计委投资研究所制定的铁路建设项目社会评 价方法中也要求对铁路建设项目进行社会评价。原国家计委于2 0 0 2 年审定发行的投 资项目可行性研究指南中将社会评价正式纳入投资项目可行性研究的内容之中。以上 是从国家制度规定方面展示了我国在公路建设项目评价方面取得的丰富的研究成果，并 且大部分研究成果被采用。 另一方面，学术界对公路建设项目的社会评价研究也是从2 0 世纪9 0 年代开始的。 蔡建辉( 1 9 9 9 ) 通过对公路建设项目社会评价理论与方法的探索，建立了数学模型和方 法，他认为社会评价是国民经济评价体系下的一个分支，即在经济评价与环境评价之后， 对难以计量的部分进行社会评价研究。梁国华( 2 0 0 3 ) 综合分析了公路交通系统与社会 环境、经济环境、自然环境之间的相互作用关系，根据公路建设项目社会效益评价的原 则和特点，建立了社会效益评价指标体系，并在运用了层次分析法与模糊综合评价方法 等研究方法。李连成( 2 0 0 7 ) 通过分析交通项目社会评价现状，指出把社会评价作为经 济评价剩余的错误倾向，提出进行交通投资项目社会评价在完善理论与推动实践两项任 务，明确指出了评价内容应该更加关注项目的非经济性方面。其后又对交通投资项目社 会评价的必要性以及社会评价的基本框架进行了研究。 从上述研究可以看出，在公路建设项目的社会评价研究上，学者们开始关注公路建 设项目评价中非经济的一面，关注发展利益的分配问题，即分配的不公平程度。社会评 价逐渐独立出来，不再是经济评价与环境评价的剩余或者附属物，而是与经济评价、环 境评价并列存在的交通项目综合评价体系中的一个方面。 本文中较多的借鉴了李连成的研究成果，包括其在交通投资项目社会评价的基本框 架、基本内容等，并在其研究的基础上，提出了从土地利用的公平性这一全新的视角， 对农村公路建设项目进行了社会评价研究。 1 3 2 农村公路建设项目评价方面的研究 学术界对农村公路建设项目的影响评价也有了比较多的研究。归纳起来，大致可分 为四个方面的研究：1 马书红等( 2 0 0 7 ) ，曾博( 2 0 0 9 ) 对农村公路建设项目对于区域 经济的影响评价进行了研究；2 杨露( 2 0 0 8 ) 从系统论的整体思维出发，分析了农村公 路建设项目对区域社会进步的影响；3 李丽( 2 0 0 8 ) 提出了农村公路建设项目社会经济 第一章绪论 评价的必要性，并且进行了农村公路建设项目对农村现代化发展的影响评价研究；4 蔡 晓荣( 2 0 0 7 ) 、徐秉宏( 2 0 0 8 ) 等从环境角度对农村公路建设项目进行了评价研究。 上述文章分别是从不同的角度对农村公路建设项目进行的评价研究，论证了农村公 路建设项目在加快农村经济发展、提高区域社会进步以及促进农村现代化的发展等方面 产生的巨大推动作用，这也是学术界广泛认可的。但与此同时我们应该意识到，农村公 路的建设必然要使用到宝贵的土地资源，一方面，农村公路的快速发展与土地资源的保 护就形成了矛盾，另一方面，农村公路的快速发展意味着失地农民的数量也将急剧增加， 因此不能撇开农村公路建设对土地的利用而只谈农村公路对农村的发展的促进作用。公 路建设与土地利用的关系也引起了学术界的关注，闰淑荣( 2 0 0 6 ) 从分析我国公路建设 占地的特征出发，针对我国当时公路建设占用土地中出现的一些问题，从规范公路建设 用地、集约利用土地方面提出了总体原则和具体对策。黄智英( 2 0 0 8 ) 基于农民对土地 的依赖性展开深入研究，通过指标衡量农民对土地依赖程度的高低，在此基础上分析公 路建设占地对农民的影响。如何协调农村公路建设与土地占用的矛盾，如何使农村公路 建设更加合理的使用土地，以及如何对失地农民进行公平合理的补偿成为当前紧要的问 题。 1 3 3 土地使用的公平与效率方面的研究 张仲祥( 1 9 9 4 ) 界定了城市土地利用的公平与效率，揭示了城市土地利用的不公平， 即获取城市土地及开发房地产的机会不均等，以及城市土地利用效益低下，即土地利用 水平及房地产经济效益未得到最大的发挥等现状，并提出了在土地供求模式中引入土地 价格机制以及将城市用地商品化来消除土地分配中的不合理与低效率。 曹艳英( 2 0 0 4 ) 通过对山东省烟威地区的农业经济发展的现状调查，揭示了该地区 代内不公平和代际不公平现实，作者在文章中指出，土地资源的不合理利用会引发代际 不公平现象，耕地数量的逐年减少以及耕地质量的下降将严重危及后代的农业生产发 展。最后就这两种不公平现象提出了政策建议。 吴未( 2 0 0 5 ) 运用文献资料法和逻辑推理法总结出，中国土地的国家和集体所有性 质决定了土地利用规划是公众利益的代表，因此在土地利用中要兼顾效率的最大化与分 配的公平化。 陆效平( 2 0 0 7 ) 从国家对土地的功能区分来探讨区域土地使用的效率和社会公平， 分析了不同功能区域的土地使用的外部性。最后就提高区域利用效率和对限制发展地区 6 长安大学硕士学位论文 的补偿等问题，从财政转移、政绩考核、空间引导和环境保护等方面提出了相应的建议。 李溪( 2 0 0 8 ) 通过对武汉市土地征收补偿的政策和现状分析，引出了土地补偿的代 际公平和代内公平两条主线对武汉市土地征收补偿的公平性进行分析，并对武汉市土地 征收补偿的公平的实现提出了相应的建议。 从上述四个方面的研究文献可以得出：第一，公路建设项目的社会评价已经得到学 术界的普遍关注，开始意识到公路建设项目的社会评价与经济评价、环境评价是同等重 要的，但是有些学者还是会在公路建设项目的社会评价的研究中，参杂着对社会经济的 评价，把经济发展、环境影响等都纳入社会评价中，没有体现出社会评价是独立于经济 评价和环境评价的项目评价的一个重要方面。第二，在公路建设占用土地的问题上，过 多的关注公路建设项目的效率，而没有足够重视土地利用的公平性。例如许丰恺( 2 0 0 8 ) 在对道路交通社会公平性评价研究中提到，从市场机制和供求角度来看，经济相对发达 的地区较经济欠发地区而言，不仅交通供给能力较强，而且交通需求能力也旺盛，因此， 国家和政府在经济发达地区的公路建设投资更大。在当今的中国，以起点平等、规则公 平为旗帜的社会公正与效率是统一的，不能借口效率来损害公正。作为非再生性紧缺资 源与各界利益攸关的土地，更是如此了。 基于上述问题，本文在借鉴学术上对农村公路建设项目的社会评价已有的研究基础 上，站在土地使用的公平性视角，分析农村公路建设项目对项目所在地区引起的社会影 响进行评价，包括一般社会影响以及对失地农民的影响，并建立相应的指标体系。在上 文中已经提到，项目的社会评价主要关注的是社会弱势群体，农村公路建设必然会给项 目辐射地区带来巨大的正面效益，但同时农村公路由于其自身的一些特点也必然导致一 部分弱势群体失地农民的产生。因此，本文除了分析农村公路建设项目对项目所在 地区的整个农村的社会影响进行评价外，还对农村公路建设项目辐射区域内被征地农民 的影响进行评价，以期完善农村公路建设项目社会评价体系。 1 4 研究内容与框架 本文依据国内相关文献提供的评价原则和办法，从土地的基本概念、农村土地社会 功能以及农村土地利用的现状等基本内容出发，再紧密结合“公平 的一般意义，分析 了土地利用的公平性特定含义，进而得到了农村公路建设用地的公平性的内涵。即在可 利用的土地资源有限条件下，农村公路带来的社会效益越均衡分配越显示其公平。作为 政府，应尽可能地使农村公路惠及每一个农户，更要确保失地髹民的生活水平不因此而 7 第一章绪论 下降。为此需要从以下两个方面来评价：其一，农村公路辐射区域内各子区域的社会 福利均衡评价；其二，农村公路的不同受益群体利益的满足程度评价。遵循农村 公路社会评价指标体系的设计原则，依据农村公路建设用地的公平性内涵建立了 评价指标体系。该指标体系包括两个部分：一部分是针对农村公路带来的社会福利，在 不同子区域分配的公平性评价指标，即就业效果、生活福利、社会保障这几方面的福利 分配的公平程度指标；另一部分是针对农村公路建设对失地农民的影响所建立的指标体 系，并选取失地程度、收入支出、保障程度这几方面的评价指标。 本文的具体框架如图1 1 所示： 图1 1 研究主要内容框架 第一章，绪论。介绍本文的研究背景，研究的理论意义与现实意义，以及对农村公 8 长安大学硕士学位论文 路建设项目的社会评价的国内外研究综述。 第二章，相关理论概述。主要介绍项目社会评价的定义、目的、特点、基本方法以 及公路建设项目评价指标体系建立的原则及理论基础。 第三章，土地利用的公平性研究。阐述土地的相关概念，以及农村土地利用的特点 及其实质。并将公平的内涵运用到农村公路建设用地的公平性分析之中，为下文分析农 村公路建设项目社会效益的形成打下基础。 第四章，农村公路建设项目社会评价现状。描述了农村公路的概念以及农村公路建 设项目社会评价的现状，阐述了农村公路建设项目的社会效益的形成。并提出从土地利 用的公平性角度出发，分析农村公路建设项目的社会效益的分配状况。 第五章，农村公路建设项目社会评价指标体系的建立。从上述章节中对农村公路建 设用地的公平性分析以及对农村公路建设项目的社会效益的阐述，建立农村公路建设项 目社会评价体系。 第二章农村公路建设项目社会评价概述 第二章农村公路建设项目社会评价概述 2 1 农村公路建设项目社会评价的概念 社会评价是分析投资项目可能产生的重大社会事项，从社会结构、风俗文化等社会 角度给出项目是否成立的判断，主要是针对项目的各个阶段可能产生的正面或负面影响 进行相关指标设计，提出减少或避免项目负面社会影响的建议和措施，以保证项目顺利 实施【3 1 0 公路建设项目的社会评价是指由于公路建设项目的存在而给社会带来的好处，以及 公路建设项目对社会发展目标的影响，如自然生态环境影响、社会人口、政治、文化、 教育、医疗卫生等方面的影响，然而，交通的发展也会使地方付出代价。基础设施的建 设引起的征地拆迁会给当地人口带来直接负面影响，因此，社会评价还应该对公路的建 设给社会带来的不利影响，尤其是对社会上的弱势群体的影响进行评价。 研究范围的不同，角度不同，社会评价的概念也不完全相同，在公路建设项目的社 会评价研究的基础上，结合我国现今时代特点与国情，农村公路建设项目的社会评价是 指由于农村公路建设项目的建设与实施，对农民的就业、生活质量、教育水平、医疗保 障等公共设施的影响，以及项目占用农民土地后对被征地农民的影响进行的评价。农村 公路建设的负面影响有很多，具体表现在：农村公路建设项目产生的失地农民，使失地 农民变成“三无”人口；农村公路建设使得沿线的农民出行安全受到的影响；空气污染 使得农民的健康以及农作物的生长受到的影响；噪声污染引起的沿线居民生活质量的下 降以及水土流失等等。但上述这些负面影响都与土地的利用关系不密切，因此本文在分 析不利影响时只针对农村公路的建设所引起的失地农民的影响进行了评价。 2 2 农村公路建设项目的社会评价的目的 农村公路建设项目社会评价的主要目的，在于帮助项目设计者全面考虑农村公路建 设项目的社会收益目标，在服务农业、农村、农民的整体利益的同时，尽量避免或者减 少项目可能产生的不利影响。 正如第一章所述，农村公路不但对农村经济起着巨大的推动作用，在消除贫困、促 进农村精神文明建设、促进社会和谐进步方面同样起到巨大作用，因此，在未来相当长 的一段时间内，我国要加快农村公路的建设。农村公路的快速发展，要求提高农村公路 脚李连成交通项口社会评价的必要性和基本框架【j 】综合运输，2 0 0 7 ( 9 ) ：2 0 - 2 2 l o 长安大学硕士学位论文 项目决策的科学性，而建立农村公路建设项目社会评价体系就是为了给农村公路建设项 目提供科学的决策依据，为了农村公路建设项目更好的为农村的发展做出贡献。具体说 来，有以下两点目的： 1 衡量农村公路建设项目与农民利益协调的程度，以满足农村的整体发展与农民生 活质量提高的需要； 2 通过社会评价，采取措施促使项目与农村相互适应、相互协调发展，从而保证农 村公路建设项目的持续生存与发展，以及对未来的农村公路建设项目的科学指导。 2 3 农村公路建设项目社会影响的特点 农村公路建设项目虽然不像高速公路那样跨越的范围广，但它对农业、农村、农民 具有广泛的影响，并且具有鲜明的特点。 1 宏观性。农村公路建设项目的社会效益评价，重在分析项目为农村各项社会发展 目标所做的贡献与影响。虽然不是每个项目的社会效益都涉及社会各个生活领域，但其 考察的效益应分布在社会各个生活领域。所以对农村公路进行社会评价时应该注重效益 宏观性； 2 间接性。农村公路建设项目对社会的影响一部分是直接的，如在农村公路建设过 程中直接带动了水泥、钢材、机械、沥青等基础材料部门的发展，在项目完成后，直接 引起了交通运输业的发展，改善了人民的出行条件，完善了交通运输体系，提高了运输 效率；同时农村公路建设项目的社会影响有很多是间接的，比如它提高了人民的消费观 念，进而使人民的思想观念发生转变，社会风气也随之改变； 3 时滞性。建设项目的社会效益不像经济效益那样能够很快的被反映出来，可能若 干年后或更长的时间才可能充分体现。因此，农村公路建设项目带来的社会效益的充分 体现通常有一个较长的滞后期，具有长期性特点； 4 定量难。社会效益反映在社会生活的方方面面，许多不仅不能用货币定量也难以 用实物定量，如对政治文化、思想进步的影响，因此，社会效益的某些方面有可能只能 通过定性分析方法。 2 4 农村公路建设项目的社会评价指标体系建立的原则 为全面科学地评价分析农村公路建设项目的社会效益，在评价分析过程中应遵循以 下几点原则： 1 针对性和全面性原则 第二章农村公路建设项目社会评价概述 针对性原则是指指标的设计必须针对性的反映农村公路建设项目给农村带来的社 会影响，包括正面影响和负面影响。因此本文在指标的设计和筛选过程中紧密围绕农村 公路建设项目的社会影响。指标的设置应依据社会效益产生的特点以及土地使用的公平 性等角度考察农村公路产生的正面和负面影响，以全面准确地反映公路从准备立项阶段 至正常运营阶段的社会效益状况。 2 层次性原则 社会效益的多样性决定了社会评价的多层次性，因此社会评价系统包括若干个子系 统。所以，农村公路的社会效益应该分层次进行衡量，有利于决策者在不同层次上对进 行调控。 3 定性与定量相结合原则 如前所述，农村公路的各方面社会效益并不是都可以进行定量分析的，也并不是所 有因素都是定量评价比定性评价科学。因此，指标选定的可以是定量与定性相结合，作 出最后的评价。 4 代表性和简明性原则 选择的指标应具有代表性，应该能够准确清楚地反映要评价的主题。虽然评价指标 应该力求全面，但并不是越多越好。所选取的每个指标的含义应科学明确，代表特征要 清楚。 2 5 农村公路建设项目社会评价的理论基础 1 投资拉动理论 大规模的基础设施建设产生的高投资时期是一个不可逾越的阶段，这是经过国内外 研究经验证明的，要实现经济蓬勃发展，这是必经的阶段。西方发达国家如此，亚洲发 达国家如此，我国的发展也需要如此。政府直接投资的作用在于影响消费与投资，从而 调节总需求。政府的直接投资是为了提高就业率、保持稳定的物价、g d p 的增长等等。 这是国家的一种宏观经济手段，途径是经过中间变量来实现。这一过程是：国家宏观经 济政策一中间变量一最终目标。 2 运输通道效应理论 交通运输通道理论以交通运输系统思想和理论为指导，综合了系统科学理论，交通 运输经济学和交通运输地理学而形成的一个新理论。我国对运输通道的定义是：为满足 1 2 长安大学硕士学位论文 两地之间客货交流的运输线路【4 l 。路网体系由功能不同、级次不同的公路相互连接所组 成，国家高速公路网、国道及省道属于主线网，主要解决的是“通的问题；县乡公路 及农村公路属于支线网，主要解决“达的问题。 3 社会学理论 公路建设项目社会评价的产生源于人类发展观的转变以及对传统社会发展动力、发 展模式的深层次再思考。国内外专家、学者在项目社会评价的内容上观点不尽一致，是 因为在一般项目社会评价中存在着两种不同的研究范式【5 】，所以，项目社会评价体系的 在内容上存在着一些差异如表2 1 所示。 表2 1 项目社会评价两种研究范式对比 两种范式技术经济范式社会学范式 理论基础经济学社会学 评价的重点经济效益社会效益 成本效用评价、财务评价、国 评价的方法观察法、访谈、座谈会等 民经济评价等 研究项目“剩余”，即除了技术、研究作为整体的“社会”，特别 评价的主题 经济、环境以外的不易说清的部分关注项目受影响群体 从表2 1 可以看出，经济学是技术经济范式的理论基础，而社会学是社会范式的理 论基础。由于对项目的社会评价研究还处于探索阶段，因此没有统一的认识。随着人类 社会发展观的演变，即追求以“物 为中心的经济增长逐渐演变成以人为本的科学发展 观，项目社会评价就越来越受到重视。项目社会评价不再是经济评价的剩余，它是社会 学理论与方法在项目实践中的具体应用。 4 福利经济学 福利经济学是经济学科体系中的一个重要组成部分，它是以研究社会经济资源的配 置效率和国民收入分配的公平等问题为主题，以社会福利最大化为宗旨，对各种社会经 济现象和经济活动展开规范分析的经济学分支。它是由英国经济学家霍布斯和庇古于2 0 世纪2 0 年代创立的。 效率与公平问题贯穿福利经济学的始终，从某种意义i - 讲，福利经济学就是研究如 何在效率与公平之间进行权衡的- - 1 7 学问。效率与公平的最优组合既是福利经济学所追 【4 】许庆斌，荣朝和，马运等运输经济学号论m 】北京：中国铁道 版社，2 0 0 5 ：6 9 【51 拿荣星建设项目评价理论与方法体系研究【d 1 大连：大连哩工人学，2 0 0 6 第二章农村公路建设项目社会评价概述 求的基本社会目标，也是它的基本政策目标。从这个角度也可以说，福利经济学也可以 理解为研究一个国家如何实现效率与公平、以及在这二者之间如何进行权衡选择的一门 学科。 “公平 一词在福利经济学中是一个有争议的概念，不同的学者有不同的理解。广 义上有以下几种公平理论：以庇古( 1 9 2 0 ) 、豪尔绍尼( 1 9 5 5 ) 为代表的效用公平理 论，他们把经济福利即总效用作为判断是否公平的标准；罗尔斯( 1 9 7 1 ) 的自由和基 本物品公平理论，他把“自由原则 和“差别原则 作为公平的标准，认为每个人对最 广泛的基本自由应当享有用样的权利，同时对境况最差的人群赋予优先地位；诺兹克 ( 1 9 7 4 ) 的权利公平理论，他把权利的行使和对权利的尊重作为公平的标准，提出了应 得权理论，该理论不是从结果的角度而是从程序或形式的角度评价分配公平。在不考虑 个人的效用的水平和差别的情况下，这些权利包括生存权、获得个人劳动产品的权利和 自由选举权；阿马蒂亚森( 1 9 8 0 ) 的能力公平理论。他把功能和能力作为衡量公平的 标准，认为以效用和基本商品的满足来判断福利是有缺陷的，因为人的主观愿望与需求 具有历史适应性，越是贫穷的人越容易满足。在分析社会公平时，我们应主要考虑一个 人是否具备充分的自由去选择他认为有价值的生活的能力，公平应该是能力上的公平【6 】。 5 科学发展观 以人为本的发展观是开展交通项目社会评价的理论基础。传统发展观最大的缺陷在 于忽略了经济、资源、环境以及文化多样性、人口等非经济因素之间的互动关系。经济 增长的过程中，环境的严重污染以及不可再生资源的过量消耗等问题逐步凸现，迫使人 们把资源和环境等社会发展资源纳入发展观，产生了发展观的第一次飞跃。这次飞跃的 体现之一就是把环境影响评价纳入项目评价体系，成为与经济评价( 包括财务评价和效 。 益费用分析) 同等重要的、影响项目能否得到政府审批的关键环节。 人的需求是有层次的，当低层次需求得到满足后便会追求更高的需求。人的需求是 多样性的，除了生理、物质利益需求外还存在许多非物质的非经济的利益需求。社会发 展到物质需求得到基本或充分满足的阶段后，开始关注非经济的方面和发展利益的公平 分配，由此发展观又一次重要飞跃，形成了以人为本的发展观。这一次飞跃就是把社会 评价纳入项目评价体系中，称为与经济评价、环境评价同等重要的环节。随着发展观的 演变，社会评价体系也在不断的完善，如图2 1 所示。 1 6 吕文慧福利经济学视角下的效率+ 公- , - i z j - i 经济经纬，2 0 0 7 ( 2 ) ：2 7 3 0 长安大学硕士学位论文 发展观的演变：项目评价体系： 以人为本的发展观 t i 环境经济可持续的发展观 t 传统发展观 t 工程经济时代 社会评价 t 环境评价 t 财务评价 下 工程技术评价 图2 1 发展观的演变与项目评价体系的完善 以人为本的发展观把人的发展看作社会发展的根本目的，认为发展的中心和最终目 的是人而不是物。对于具体交通建设项目的评估而言，反映以人为本的理念，就要对项 目的非经济影响方面，诸如人口、社会文化、教育、公众参与、健康等加以深入分析， 即进行社会评价，这也是完善项目评价理论及方法体系的客观需要【3 1 。 ( 3 1 李连戊交通项目社会 1 0 的必璺性和基本框架【j 】综合运输，2 0 0 7 ( 9 ) ：2 0 2 2 】5 第三章土地利用公平性的研究 第三章土地利用公平性的研究 3 1 土地以及土地利用的本质 3 1 1 土地的涵义及其特性 对于土地的概念，不同的学科对其有不同的定义。但根据具体解决的问题的不同和 所处的环境不同，各个定义都有其合理性。综合各学科的认识，可定义其为：土地，是 地球表层的陆地部分及其以上、以下一定幅度空间内的全部环境要素，以及人类社会生 产生活活动作用于空间的某些结果所组成的自然经济综合体。 土地作为由多种自然因素和人的活动共同作用形成的自然经济综合体，它具有以下 特点： 1 土地是自然的产物。土地是自然形成的，受自然规律的影响和支配，它不是人类 创造的，人类的活动只能改变土地的物质结构组成，不能改变其基本特征。 2 土地的有限性。土地资源作为一种自然资源，它的供给并不是无限的，它受到自 然界本身的限制。 3 土地的永久性。土地作为一种生产资料，在合理利用的情况下，能成为可持续利 用的永久性生产资料，它不像其他生产资料会逐渐陈旧、磨损。 4 土地位置的固定性。土地资源是不可移动的，它一经形成，便只能处于相对固定