（企业管理专业论文）政府规制下公共基础设施产业的公司治理研究.pdf

中文摘要 中文摘要 以建立现代企业制度发轫的中国国有企业改革正在不断深入，并且已经推进到 改革的“最后一块堡垒”具有自然垄断性质的网络型公共基础设旖产业领域。 而如何推动本产业发展，进而政府应该以什么样的角色参与本产业发展，一直以来 都是经济、管理学界研究的热点和难点。国内外的相关研究主要从政府治理角度出 发，立足所有制问题的经典主题，探求政府对基础设施产业规制的方式、效果、影 响与变迁。在实践中，各国政府也经历了和经历着国有化与私有化，政府供给与公 用事业民营化的反复调整和政策变化，实际各国所走的道路也各不相同，没有统一 的模式。来自中国时间不长的经验表明：公共基础设施产业的政策制订应当紧密结 合自身的经济发展背景和转轨经济特点，特别是要注重对原先自然垄断行业的重新 认识和重组，结合国有企业改制的历程探索自己的发展模式。 鉴于以上认识，本文选取了一个新的研究角度来审视政府规制下公共基础设施 产业的内生发展变迁，即直接以政府规制下基础设施产业具体企业的公司治理结构 作为研究对象，探讨其现状与存在问题以及改革策略。本文立论基础之一是：区分 网络产业的垄断业务领域和非垄断业务领域是引入竞争和有效规制的前提条件；立 论基础之二是：无论具体选择是以何种股权结构和所有制安排为主的基础设施企、世 组织形态，政府规制在我国都仍很不成熟，亟待重新构建和调整改善：立论基础之 三：应当坚持以产权改革和开放市场为主的一般发展思路，并在相应公司治理结构 中加以应用。由此，本文在理论上应用了激励理论、委托代理理论和超产权理 论的多元理论解释工具阐述了公共基础设施产业企业公司治理结构存在的本质问 题，并通过对中国公用事业型上市公司股权结构和融资结构的实证检验，提出并证 明了中国公共基础设施产业的公司治理结构变迁和国有企业改制紧密结合，将在较 长时间内处在动态调整过程中。因此，在总结以特殊法人企业为主导和全面推进民 营化两种发展路径的基础上，本文给出了建立在现实基础上的实用主义折中路线， 并强调了促进竞争的优先地位，从而对从政府治理调整到公司治理结构完善给出了 一个动态的总体策略建议。 本文具体的篇章安排如下： 导论部分分析了本课题研究的主要目的和重要意义，对规制理论与公司治理问 题的研究文献进行了简要回顾，提出了研究的总体思路。 第一章为理论探讨，从对政府规制的概念、合理性和主要类型分析入手，引入 对“规制下公司治理”这个全新课题的探讨，提出了一个简要的研究框架，并利用 激励理论、委托代理理论和超产权理论的理论模型分别阐述了“规制下公司治 理”中存在的关键问题。 中文摘要 第二章是理论联系实际的应用型研究。从分析公共基础设施产业特征入手，研 究了政府规制下中国公共基础设施产业改革的现状与基本模式，提出了“产权改革 与开放市场”并举的一般发展思路。在产业自身研究的基础上，具体探讨了我国基 础设施产业公司治理结构存在的实际问题，并提出了从国有企业自身调整的不同治 理结构到规制下民营化公司治理结构之间动态变迁的总体模式。 第三章为实证研究，通过对我国公用事业类上市公司的股权结构和融资结构的 计量数据分析，围绕所有权问题，论证了这个渐进式改革路径的合理性与可行性。 第四章为实践应用，即对完善我国基础设施产业的公司治理结构提出了策略建 议，指出应坚持股权改革与规制改革并举，逐步推进。 最后对本文的总体设想和主要观点进行了总结，并提出了进一步研究的重点。 【关键词】规制；基础设施产业：公司治理；产权；转轨经济：国有企业 i l a b s t r a c t a b s t r a c t c h i n e s es t a t e o w n e d e n t e r p r i s e s w h i c hw e r eb a s e do ne s t a b l i s h i n gm o d e r n e n t e r p r i s e ss y s t e m a r eu n d e r g o i n g d e e p l y e m b e d d e di n n o v a t i o na n dh a v e a l r e a d yb e e np u to n t o t h e l a s tf o r t r e s s w h i c hi st h en a t u r a l m o n o p o l i z e d n e t w o r k p u b l i ci n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r y b u tt h eq u e s t i o n so n h o wt oi m p u l s et h e d e v e l o p m e n t o ft h i si n d u s t r ya n dw h a tr o l es h o u l dt h e g o v e r n m e n tp l a yd u r i n g t h ed e v e l o p m e n th a v e a l w a y sb e e nt h ef o c u sa n dd i f f i c u l t ya m o n g t h ee c o n o m i c a n da d m i n i s t r a t i v es t u d yf i e l d s ，t h er e l a t e dr e s e a r c ho fh o m ea n da b r o a da l l s t a r t e df r o mt h e a n g l e o f g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n ，b a s e do n t h e p r o b l e m o f o w n e r s h i p t oi n v e s t i g a t et h eg o v e r n m e n t a lm e t h o d s ，e f f e c t s ，i n f l u e n c e sa n d c h a n g e su p o nt h er e g u l a t i o no ft h ei n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r y h o w e v e r ，i nr e a l p r a c t i c e ，g o v e r n m e n t s o fa l lt h ec o u n t r i e sh a v e e x p e r i e n c e d o ra r en o w e x p e r i e n c i n gn a t i o n a l i z a t i o na n dp r i v a t eo w n e r s h i p ，g o v e r n m e n ts u p p l ya n d p u b l i cu t i l i t yr u nb y t h el o c a lp e o p l e e x p e r i e n c e da d j u s t m e n t st i m ea f t e rt i m e ， a n d p o l i c yc h a n g e d ，b u ta c t u a l l y ，e v e r yc o u n t r y i so nd i f f e r e n t w a y s a n dt h e r e i sn oc o i n c i d e n tm o d e t h el i t t l e e x p e r i e n c ec o m i n gf r o mc h i n as h o w s ：t h e f o r m u l a t i o no ft h ep u b l i ci n f r a s t r u c t u r ep o l i c ys h o u l db ei na c c o r d a n c ew i t hi t s o w ne c o n o m i c d e v e l o p m e n tb a c k g r o u n de c o n o m i c f e a t u r e si nt r a c kc h a n g i n g ， e s p e c i a l l yp a ya t t e n t i o n t ot h er e o r g a n i z a t i o na n dk n o w i n go ft h o s en a t u r a l m o n o p o l i z e de n t e r p r i s e s t oe x p l o r ei t so w n d e v e l o p i n gm o d e c o m b i n e dw i t ht h e e x p e r i e n c e o fs t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e s i n n o v a t i o n c o n s i d e r i n g t h ek n o w l e d g ea b o v e ，an e wr e s e a r c hd i m e n s i o nh a sb e e nc h o s e n i nt h i s p a p e rt oe x a m i n et h ee n d o g e n o u sd e v e l o p m e n ta n dc h a n g eo fp u b l i c i n f r a s t r u c t u r eu n d e rt h ec o n t r o lo f g o v e r n m e n t ，t h a t i s ，t or e g a r dt h e c o r p o r a t e g o v e r n a n c es t r u c t u r eo fs p e c i f i ce n t e r p r i s e so fp u b l i ci n f r a s t r u c t u r eu n d e rt h e c o n t r o lo fg o v e r n m e n ta st h er e s e a r c ho b i e c tt od i s c u s st h e i rs t a t u s ，p r o b l e m s a n di n n o v a t i v es t r a t e g y o n eo ft h eb a s i c so ft h em a i n p o i n t i nt h i sp a p e ri st h a t ： p a r t i t i o n o ft h e m o n o p 0 1 i z a t i o n b u s i n e s sf i e l da n dt h a to fn o n m o n o p o l i z a t i o ni s t h ep r e s u p p o s i t i o nf o ri n t r o d u c i n gc o m p e t i t i o na n d h i g he f f i c i e n c yr e g u l a t i o n s ， n e x tb a s i ci st h a t ：n om a t t e rw h a tk i n do fp u b l i ci n f r a s t r u c t u r eo r g a n i z a t i o n a l f o r mi ti s ，b a s e do ns h a r es t r u c t u r eo ro w n e r s h i p ，g o v e r n m e n t r e g u l a t i o ni s s t i l li nt h ee l e m e n t a r yp h a s e ，a n d u r g e n t l yn e e d sc o n s t i t u t i o nr e a m e l i o r a t i o n a n dr e a d j u s t m e n t s t h et h i r db a s i ci st h a t ：t h et r a i no ft h o u g h to fd e v e l o p m e n t i l i a b s t r a c t b a s e do nt h ep r o p e r t yr i g h tr e f o r ma n do p e n i n gt h em a r k e ts h o u l db ei n s i s t e d a n db ea p p l i e di n c o r r e s p o n d i n gc o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r e t h e r e b y ， m u l t i p l ee x p l a n a t i o nt o o l sh a v eb e e nu s e di nt h i sp a p e rs u c ha st h ei n c e n t i v e t h e o r y ，t h ep r i n c i p a l a g e n tt h e o r y a n dt h e b e y o n dp r o p e r t y f i g h ta r g u m e n t t o i l l u s t r a t et h ee s s e n t i a l p r o b l e m o f p u b l i c i n f r a s t r u c t u r e i n d u s t r yc o r p o r a t e g o v e r n a n c es t r u c t u r e v i a t h e p r o o f o ft h es h a r es t r u c t u r ea n d f i n a n c i n g s t r u c t u r e o fc h i n e s e p u b l i cu t i l i t yl i s t e dc o m p a n i e s ，p u t f o r w a r da n d p r o v e d t h ef a c tt h a t t h ec l o s ec o n n e c t i o no fc h i n e s e p u b l i c i n f r a s t r u c t u r e i n d u s t r yc o r p o r a t e a d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r ec h a n g ea n ds t a t e o w n e de n t e r p r i s e si n n o v a t i o nw i l lb e i nt h e p r o c e s so fa d j u s t m e n t sf o r a l o n gp e r i o d t h e r e f o r e ，t h e r ea r e t w o c o n t r a d i c t o r yp o i n t s o fv i e w ：o n e e m p h a s i z e s t h ed o m i n a n t p l a c e o fs t a t e o w n e d e n t e r p r i s e s w i t h s p e c i a ll e g a lr e p r e s e n t a t i v e f o r mi nc h i n e s e p u b l i c i n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r yd e v e l o p m e n t ，t h eo t h e ri st os p e e du pt h ep r o c e s so f o v e r a l ll o c a l i z e de n t e r p r i s e s i nt h i sp a p e r ，a c o m p r o m i s e r o u t eo fp r a g m a t i s m h a sb e e n p r e s e n t e db a s e d o nt h e r e a l i t y a n di t e m p h a s i z e st h ep r i o r i t y o f p r o m o t i n gc o m p e t i t i o n a n dt h u st od e l i v e ra d y n a m i co v e r a l ls t r a t e g y a n d s u g g e s t i o nf r o mg o v e r n m e n t a lg o v e r n a n c ea d j u s t m e n tt oc o r p o r a t eg o v e r n a n c e s t r u c t u r e p e r f e c t i o n t h ed e t a i l e dc h a p t e ra r r a n g e m e n t sa r ea sf o l l o w s ： t h e g u i d a n c ea n a l y s e s t h em a i n p u r p o s e a n d i m p o r t a n tm e a n i n g o ft h i s r e s e a r c h ， g e n e r a l l y r e v i e w e dt h er e s e a r c hd o c u m e n t sa n dl i t e r a t u r e so n r e g u l a t i o nt h e o r ya n dc o r p o r a t eg o v e r n a n c ep r o b l e m sa n db r i n gf o r w a r dt h e o v e r a l lt r a i no f t h o u g h t o ft h er e s e a r c h t h ef i r s tc h a p t e ri st h e o r e t i c a ld i s c u s s i o n s t a r t e dw i t ht h ec o n c e p t ，r a t i o n a l i t y a n dm a i n t y p e s o f g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，a n d i n t r o d u c e dt h ed i s c u s s i o no ft h e n e w s u b j e d c o r p o r a t eg o v e r n a n c e u n d e rr e g u l a t i o n ，a n d b r o u g h t f o r w a r da b r i e fr e s e a r c hf r a m e w o r ku s i n gt h ei n c e n t i v et h e o r y ，p r i n c i p a l - a g e n tt h e o r y a n db e y o n d p r o p e r t y - r i g h ta r g u m e n t m o d e st oi l l u s t r a t et h ek e yp r o b l e m si n c o r p o r a t eg o v e r n a n c er e s p e c t i v e l y t h es e c o n d c h a p t e r i sa b o u tt h er e s e a r c ho f a p p l y i n gt h e o r y t ot h e r e a l i t y s t a r t e d f r o ma n a l y z i n gt h ep u b l i ci n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r yf e a t u r e sr i n v e s t i g a t e d t h e s t a t u so fc h i n e s ep u b l i ci n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r yi n n o v a t i o na n db a s i cm o d e ， b r o u g h tf o r w a r d t h ed e v e l o p m e n tt r a i no f t h o u g h t o fc o m b i n i n g p r o p e r t y r i g h t r e f o r ma n do p e n i n gt h em a r k e t b a s e do nt h e i n d u s t r y r e s e a r c hi t s e l fa n d 1 v a b s t r a c t d i s c u s s e d s p e c i f i c a l l y t h ea c t u a l p r o b l e m s l i e d i nt h ec h i n e s e p u b l i c i n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r yc o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r ea n d b r o u g h t f o r w a r dt h e o v e r a l lm o d eo f d y n a m i cc h a n g e s o c c u r r e di nt h ed i f f e r e n ts t a t e o w n e d e n t e r p r i s e sa d j u s t m e n ta n dl o c a l i z e dc o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r eu n d e r t h e r e g u l a t i o n t h et h i r d c h a p t e r i sd e m o n s t r a t i o nv i a a n a l y z i n g t h es h a r es t r u c t u r ea n d f i n a n c i n gs t r u c t u r eo fc h i n e s ep u b l i cu t i l i t y l i s t e d c o m p a n i e s ，b a s e do nt h e o w n e r s h i pa n dp r o v e dt h er a f i o n a f i t ya n df e a s i b i l i t y o fg r a d u a l l yi n n o v a t i v e p a t h t h ef o r t hc h a p t e ri sp r a c t i c a la p p l i c a t i o n t h a ti st h es u g g e s t i o np u tf o r w a r dt o p e r f e c tt h ec h i n e s e i n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r yc o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r ea n d p o i n t e d o u tt h a t p r o p e r t yr i g h t r e f o r ma n d o p e n i n gt h e m a r k e ts h o u l db e i n s i s t e da n db ea d v a n c e da tt h es a m et i m e t h ee n ds u m m a r i z e dt h eo v e r a l la s s u m p t i o na n dm a i n s t a n d p o i n t s o ft h i sp a p e r a n d p u t f o r w a r dt h es t r e s so ff u r t h e r s t u d y k e yw o r d s r e g u l a t i o n ；i n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r y ；c o r p o r a t eg o v e r n a n c e ； p r o p e r t yr i g h t ；t r a n s i t i o ne c o n o m y ；s t a t e o w n e de n t e r p r i s v 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包 含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名： 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校 有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版 和纸质版。有权捋学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入 学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索。 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用 本规定。 学位论文作者签名 日期：川。堂才 导师签名：兹氓 日期：趟! ! 丝 导论 0 1 研究目的与意义 导论 中国目前正处在向市场经济转轨的深远变革当中，在这场变革中，对自然垄断 以外的产业而苦，通过产权结构的调整较容易实现治理绩效的提高( 如民营化或者 分权化) ，而自然垄断行业的改革在世界范围内都是难题1 。尤其是某些网络产业2 事 关国计民生，直接影响社会福利，是当前改革的重点和难点。 随着中国市场化经济体制渐进式改革的不断深入和竞争性领域改革的初见成 效，之前尚未涉及的网络型自然垄断行业领域也在不断开放，加紧变革，其中比较 突出的是中国各大城市正在掀起的公用事业民营化浪潮。公用事业民营化 ( p u b l i c p n v a t ep a r t n e r s h i p s ) 的涉及面非常广泛3 ：对政府而言，必须解决公共基础 设施建设和管理滞后的迫切问题；对主管部门而言，如何保持国计民生与经济利益 之间的平衡，实现有效规制已经f = ：l 益迫切；对投资者而言，如何实现在政府管治下 的真正企业化运作已经成为其投资决策中的首要问题；而对理论界而言，如何面对 上述实际问题，设计合理的政府规制机制，实现多目标体系的均衡，已经成为研究 热点，这一难点的突破对于中国社会主义市场经济体制的健全有着特殊意义。所以 著名的天则经济研究所专门成立中国公用事业民营化研究中心，并向学术界提出 “中困正在掀起公用事业民营化浪潮，如何监管”的问题，凸现了这一研究领域的 重要性和紧迫性。 公共基础设施产业正是公用事业的主要领域4 ，也是当前改革的风口浪尖。长期 以来，我国公共基础设施产业( 典型的如电力、电信、城市供排水、管道燃气、公 共交通等) 一直采取国有国营、各级政府运作的发展模式。政企不分、政资不分问 题比一般竞争性领域国有经济更为典型。近年来，具有自然垄断眭质的公共产品生 产和服务部门的改革取得很大进展。其中，颇具典型意义的是伴随着政府实施放松 进入规制的政策，非国有经济包括境外资本纷纷进入传统上由国有经济控制的公共 l 0 f 白让雅克拉丰、让梯若尔著，石磊、王永钦译：政府采购与规制中的激励理论“洋者的活”m j ：海：f ：海三联书店、卜海人民出版杜，2 0 0 4 2 用州络产业米描述自然垄断产业早已有之，可以肯定的是早订：闶特删出现之前嘲络产业这种称嘣就已经 存曲：。见张昕竹、止雅克- 拉丰、安易斯塔什：网络产业：规制与竞争理论f m 北京：社会科学文献 j | i 版社，2 0 0 0p 1 。0 经济学分析中，网络产业( n e t w o r k i n d u s t r i e s ) 一般泛指所有的基础设施产业，阿者的范 畴大体相当，但是网络产业的提法更强调这些行业所具有的网络特征并且已成为一种约定俗成的用语。通常 而寿，例络产业包括：电信、电力、天然气、铁路、供水、供热等产业。不过就目前主流论文中的提法束看， 直接用嘲络产业和仍旧使用自然垄断产业的传统名称的大体相当。本文不刻意做区分，一般还是混用。 3 | 吲绕公用事业民营化这个提法本身的争议内来有之，其本质还是源于町变更规制制度下的激励与抽租均衡问 题，下文将会有较详细地论述。而笼统地用“民营化”的提法没有能够触及本质。容易引起与般竞争降行业 的混淆a 有关公用事业与公鼓犟础设施产q k 概念j 涵箍范围的细微差别请参见奉义第- 二章第一筘相关论述。 导论 基础设施领域。这对缓解各级政府建设资金短缺的矛盾，扩大供给，引入竞争，改 善公共生产及服务部门的服务质量，已经或正在发挥积极的作用。目前我国的公共 基础设施产业j e 在进行的这场深刻变革主要包括：公共基础设施企业公司制改革、 政府规制体制改革、国有资产管理体制改革三个方面。三者相互影响、相互制约。 其中，公共基础设施企业的公司制改革是整体改革的突破口和切入点，其改革的路 径、进程直接关系到改革的绩效。 公共基础设施产业的特殊性和重要性，决定了其生产经营需要承载双重目标： 一是社会目标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地提供质量优良、价格合理、 数量充足的产品( 或服务) ；二是企业利润目标，即合理的投资回报，保障企业维 持生产和扩大再生产能力。为了协调社会目标与企业目标，在世界范围内，在不同 国家以及同一国家的不同时期形成了各不相同的差异化解决办法。也正因为如此， 围绕我国公共基础设施国有企业的改革方向存在着“规制取消”与“再规制”、市 场化改革取向与维持公共企业地位的争论，与之相对应的，对我国公用事业领域如 何完善对受公司法调节的公共基础设施企业的政府规制，并进行政府规制创新也莫 衷一是。同时，公共基础设施产业领域国有企业改革的目标与其现实中仍作为政策 工具的矛盾，使得该领域国有企业改革模式选择和公司治理结构必然受到不同方向 的“信息干扰”，公共基础设施企业公司治理问题凸显，并成为进一步改革的关键环 节，但由于当前研究者的主要精力主要集中在前述“规制”问题本身，此理论问题 的研究尚未得到应有的重视。 有鉴于此，本文选择了这样一个交叉性很强的前沿研究课题，通过对股权结构、 融资结构、董事会治理等相关理论与实践问题的探讨，试图对公共基础设施产业的 公司化改制进程起到应有的实践指导作用。在公共基础设施企业主要按照公司法运 作的情况下，国家的控制力、政府的政策意图及需要公用事业承载的多元目标的整 合，应该通过政府规制以及规制方式、手段的创新来实现。这就为探索政府规制下 的公共基础设施行业适应市场化、公司化体制改革的公司治理结构的健全和完善提 出了理论和实践的迫切要求。探讨相关行业国有企业的公司治理模式问题与根源， 寻求公共基础设麓产业动态变迁的公司治理结构的调整策略，正是本文的研究目的 所在。 0 2 研究现状与起点 本研究课题试图把规制经济学研究与国有企业公司治理研究相结合，走交义型 研究的道路。根据本人目前的文献检索能力所及，目前该课题方向尚没有系统的专 门研究，但是就上述两个方向本身而言，都是持续了较长一段时间的研究热点，并 2 导论 且在两个方向的前沿研究成果中已经出现相互渗透的动向。下面就两方面的研究现 状和经典文献简要加以综述。 就规制理论研究而言，从2 0 世纪7 0 年代起步发展，已经历了三个理论阶段： 规制的公共利益理论、规制俘虏理论和规制经济理论。主要的经典著作和论文包括； 卡恩的管制经济学( k a h n ，1 9 7 0 ) ，施蒂格勒的经济管制论( s t i g t e r ，1 9 7 1 ) ， 佩尔兹曼的走向更一般的管制理论( p e l z m a n ，1 9 7 6 ) ，以及植草益微观规制 经济学( 1 9 9 0 ) 等，分别从公共事业、自然垄断行业、环境保护等方面的管制论 述了经济性管制的产生依据、管制的法规和管制决策过程、政府管制的后果以及管 制的中间机构的作用等，确定了西方管制经济学的学科理论基础和体系。尽管规制 问题在国外已经得到了较为成熟的理论和实证研究，但在国内目前刚刚方兴未艾。 但必须指出的是，西方学者所关注的规制与我们现在所着重研究的规制并不完全相 同。西方国家规制的对象主要是私人垄断企业，其初衷就是为了限制私人垄断企业 做出一些不符合社会利益的决策。而在我国，自然垄断行业一般都是由国有企业来 经营，国有经济仍然在这些领域居于控制地位。因此我们的规制，主要是对自然垄 断国有企业采取的额诸如价格、市场准入、产品质量标准、环境保护标准等方面的 限制措施。近年来，得益于信息经济学的迅速发展，新规制理论日益引起关注。洛 布和马加特( l o e b & m a g a t ，1 9 7 9 ) 首先应用非对称信息的委托一代理模型研究了 规制问题。法国经济学家拉丰( j j l a f r o n t ) 和梯诺尔( j ，t i r o e l ) 在该理论的形 成中做出了重要的贡献。国内学者张昕竹也就自然垄断行业的规制与竞争问题进行 了卓有成效的研究。目前国内研究的重点在于寻求自然垄断行业的最优规制安排， 即政府规制改革的框架设计，属于政府对自然垄断产业的治理方式范畴，尚未明确 从企业型治理到公司型治理的发展路径。 就公司治理理论而言，最近十几年在中国理论界受到了前所未有的重视，相关 研究层出不穷。总体而言，西方有关公司治理的专著也是在2 0 世纪9 0 年代中后期 才相继出现( 布莱尔，1 9 9 5 ：g o r d o n a n d p o u n d ，1 9 9 7 ；m o n k s a n d m i n o w ，1 9 9 5 ) 。 由于研究历史上不是很长，同时由于中国国有企业公司制改制过程中的特殊性，目 前国内的研究还不够深入。如对国有公司治理与私有公司治理的深层次思考与比较 还不够丰富；在国有公司治理、股权结构、经理激励等多方面系统研究不足( 孙永 祥，2 0 0 1 ) 。比较重要的国内研究文献有张维迎( 1 9 9 5 ) 在其博士论文中提出的关 于所有制问题的鲜明论述，青木昌彦、钱颖一( 1 9 9 5 ) 最早提出的“内部入控制” 论述，对转轨经济这种独特经济形态中的公司治理进行了探讨。张承耀( 1 9 9 5 ) 、 费方域( 1 9 9 6 ) 则结合中国的国企改革，深入探讨了内部人控制的现象。李维安教 授就国有企业的渐进式改革路径，特别是国有企业的股份制改造过程中存在的问题 作出了系列的研究成果，提出了“从企业治理到公司治理，从行政型治理到经济 导论 型治理”的国有企业改制路径。基于对公司治理内涵的争辩和公司治理边界的拓展， 目前在公事治理领域的研究已经从一度甚嚣尘上的对公司治理结构模式的笼统归 纳和比较研究，转而建立对股权结构、融资方式、公司接管、董事会构成等相关子 问题的深层次定量分析。 就公共基础设施产业相关研究而言，除了前述的产业性质和规制方式的演进研 究，国内此前的研究主要集中在b o t 等融资方式和公用产品定价问题的研究上。 在公用事业等特殊行业的国有企业改制问题的研究上，王俊豪较早在研究英国政府 规制体制变迁的基础上，对中国的公用事业行业的规制改革与企业发展提出了建 议。于立、马骏( 1 9 9 8 ) 综合吴敬琏主持的课题组研究结论，在分析不同类型国有 企业治理结构的基础上，提出了建立“特殊法人企业”的治理结构模式，并将其作 为固有企业治理的主导模式。谢地在2 0 0 3 年1 0 月举办的“中国基础领域改革第五 次论坛”上提出了将“公用事业运作方式转变与公司治理结构”结合起来研究的问 题，并就完善相关行业国有独资公司和国有控股公司的“公司制”治理结构进行了 初步探索。 0 3 研究思路与论文架构 本文的研究重点拟包括如下几个方面： 1 利用网络经济等对自然垄断行业新的解释工具，来重构中国公共基础设施行 业的经济特征： 2 利用委托代理模型、激励理论、超产权理论等工具对政府规制行为进行分 析，并用来解释公共基础设施行业的国有企业公司治理问题。 3 对政府规制下公共基础没施行业的公司治理结构中股权结构、融资结构等具 体问题进行实证分析，以揭示当前中国公用事业国有企业公司化改制中存在的本质 问题。 4 针对上述问题，提出从“公企业”向“公司化”转变的公共基础设施行业公 司治理动态改制思路和基本策略。 本文的结构框架如下图0 1 所示。 本文研究中关键问题有两个方面：一是如何将新规制理论中的主要模型与公司 治理问题紧密联系起来，将两者的内在逻辑联系阐述清楚；二是须就公共基础设施 产业的公司治理结构问题中股权结构、融资结构等具体问题进行实证分析，从而揭 示中国基础设施产业国有企业改制中存在的本质问题，进而提供有针对性的改革策 略。 4 导论 图o 1 论文结构框架示意图 5 第一章政府规制下公司治理的理论研究 第一章政府规制下公司治理的理论研究 1 1 政府规制的理论探讨 1 1 。1 规制的概念及其变革 作为一个外来词，规制是指具有法律地位并相对独立的行政机构依照一定的规 则对企业活动进行限制的行为。经济学、法学和政治学关于规制的具体定义有许多 2 。单从经济学角度，规制定义的涵盖范围也在发展变动当中。早期的关注焦点放在 公用事业的规制上，卡恩( k a h n ，1 9 7 0 ，1 9 7 1 ) 给规制者对公用事业的规制作如下 定义：“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定”。后期，规 制的重点不仅应用到竞争和非竞争产业，更拓展到环境质量、产品安全、作业场所 安全等等，并将规制研究的理论背景显著拓展到福利经济学、公共财政学及决策科 学等。传播最广的规制定义是斯蒂格勒( s t i g l e r ，1 9 7 1 ) 提出的：“作为一种法规 ( r u l e ) ，管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的”。但是，经济学家史普 博( d a n i e lf s p u l b e r ，1 9 8 9 ) 断占，“一个具备普遍意义的可有效运用的管制定义 仍未出现”3 。 其实所有关于规制的定义包含一个共同的行为特征，既政府依据法规对企业的 市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。撇丌关于规制的 起源、效果和价值评判等等歧见纷纷的问题，撇开规制手段和规制重点的历史演化 和国家之间的差异，规制总是政府对企业在市场上活动的直接干预。这是“规制” 的基本特征。 本文所关注的政府规制行为集中在自然垄断型产业规制上。所谓自然垄断行业 的政府规制是指政府通过一定的政策及措施，建立一种类似竞争机制的激励机制， 以引导垄断企业的经济决策：或者采取强制性措施，对自然垄断行业的市场准入、 价格、产量、质量、环保标准等方面做出明确规定。 脚制”一词由英文“r e g u l a t i o n ”翻译而来，既可译为“管制”也可译为“规制”。一些学者认为并町通用， 小必加以区别：也有一部分学者认为“管制”主要剐命令和计划经济相连，而“规制”则是利用相关法律制度 依“圳”而治。笔者认为市场经济条件下，使用“j | ! l ! 制”一词更能体现其本质要求，因而扯文中采用丁此种译 法，世曲二下文中有些部分，为严格遵照引文或译文的燎型，也采用r “管制”这一用法，语义，“规制”相 驷a 经济学1 j 法学的结合已经在经济学尤其是新制度经济学中得到意义深远的应用。从法学角度来说，政府规制 研究本质 足一种问题导向的政策分析理论，它是法律学科内的整合。它h i 只是行政法，甚全也不h 足公法， 而足为r 彻底解决问题1 | j 综合运用各种法律手段、法律机制和法律思想的理论。 。参见j 1 尼尔f 史普博蒈，余晖等详：管制o j 市场m ik 海：l 海三联书店、上海人民出版社，1 9 9 9p 2 8 。 6 第一章政府规制f 公司治理的理论研究 1 1 2 政府规制的合理性 无论是以私有制为基础，还是以公有制为基础，现代市场经济实际上都是一种 混合经济体制。在混合体制中，政府不再扮演单纯的“守夜人”或“全能计划者” 的角色，而是通过对经济活动的积极参与和干预，程度不同地影响资源配置的效率 和市场主体的行为。规制便是现实经济生活中政府干预经济的一种常见方式。 针对规制不断拓展的外延，可以把规制分为经济性规制和社会性规制。一般认 为：经济性规制就是指在自然垄断和存在“信息偏在”的领域，为了防止资源配置 低效和确保公民的使用权利，政府机关运用法律手段，通过许可和认可的方式，对 企业的进入、退出、价格、