（企业管理专业论文）新型国有资产管理体制下国有企业财务监管机制研究.pdf

摘要 在中国国有企业改革经历的变迁中，中国国有企业的经济绩效整体上纵然有所上 升，但中国政府并未使国有企业整体上成为真正的市场竞争主体，其间的权责利关系并 未理顺。国有企业所有者明显缺位，国有产权主体在明晰产权的口号下实质产权界定模 糊不清；中国政府往往在国有资产所有者与社会经济管理者之间发生职能与角色的错 位，并导致国有资产在实际运营中往往过于追求企业利润与就业水平、福利标准与社会 稳定等多重社会管理目标。政府作为社会经济管理者的职能在于规划经济发展目标与战 略和协调各种经济主体之间的利益关系以及使各种经济关系服从于社会整体利益；中国 政府与国有企业之间委托代理的链条较长且结构复杂，其间的委托代理风险及相关激励 与约束问题一直都是企业改革的难点。总之，政府作为国有资产管理的代理人，在向市 场经济转轨的进程中，其职能与角色的转换将是必然，但改革至今政企仍未分离。在建 立新型国有资产管理体制下，研究新型国有资本财务监管机制是当前需要解决的问题之 一。 本文以剖析传统国有资产管理体制为基础，揭示了国有资本监管不力的症结所在， 继而围绕新型国有资产管理体制的分析解读，探究了新体制下国有资本财务监管体系的 战略性框架。论述了国家作为出资者在重构国有资本财务监管体系时，应遵循的原则和 目标；针对国有资本保值增值的财务监管目标，着重探讨了基层国有企业的国有资本财 务监督内容；对加强国有资本财务监管的具体方式进行了尝试性的探讨，以期提高国有 资本财务监管的有效性。为确保新型国有资产管理体制下国有资本财务监管模式的顺利 构建，提出了完善国有资本财务监管机制的相关政策建议。 关键词：国有企业，国有资产，财务监管机制 a b s t r a c t d u r i n gt h ec h i n e s er e f o r mo fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e su n d e r g o i n gc h a n g e s ，d e s p i t et h e e c o n o m i cp e r f o r m a n c eo fc h i n e s es t a t e o w n e de n t e r p r i s e so v e r a l lr i s e ，h o w e v e r , t h ec h i n e s e g o v e r n m e n th a sn o tp r o v i d e d ，t h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e sa saw h o l eg e n u i n em a r k e t c o m p e t i t o r s ，t h ep o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t yo fw h i c hi sn o ts t r a i g h t e n e do u t o b v i o u s l yt h e o w n e r so fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e sl a c k ，t h em a i ns t a t e - o w n e dp r o p e r t yr i g h t si nc l a r i f y i n gt h e o w n e r s h i po fr e a lp r o p e r t yu n d e rt h es l o g a nd e f i n i n gv a g u e ；t h ec h i n e s eg o v e m m e n to f t e n t a k ep l a c et h ea l t e r n a t eo ff u n c t i o na n dr o l e sb e t w e e nt h es t a t e o w n e ra n dt h es o c i o e c o n o m i c g o v e m o r , a n dl e a d t ot h ea c t u a lo p e r a t i o n sa r eo f t e ne x c e s s i v ep u r s u i to fp r o f i t sa n d e m p l o y m e n tl e v e l s ，w e l f a r es t a n d a r d sa n ds o c i a ls t a b i l i t ym u l t i p l e s o c i a lm a n a g e m e n t o b j e c t i v e s a sm a n a g e ro ft h es o c i o - e c o n o m i cf u n c t i o ni st op l a ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t g o a l sa n ds t r a t e g i e sa n dc o o r d i n a t i o nb e t w e e nt h em a i ne c o n o m i cb e n e f i tr e l a t i o n s ，a n d e c o n o m i cr e l a t i o n ss ot h a ta l ls u b o r d i n a t et ot h eo v e r a l li n t e r e s t so ft h ec o m m u n i t y ；t h e a g e n c yc h a i nb e t w e e nc h i n e s eg o v e r n m e n ta n dt h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e si sl o n ga n d c o m p l e x ，d u r i n gt h ea g e n c yr i s k sa n dr e l e v a n ti n c e n t i v ea n dc o n s t r a i n th a sb e e nt h ed i f f i c u l t y o fr e f o r m i ns h o r t ，a sas t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ta g e n t ，i nt h ep r o c e s so ft r a n s i t i o nt oa m a r k e te c o n o m y , t h ec o n v e r s i o no ft h ef u n c t i o n sa n dr o l ew i l lb en e c e s s a r y , b u ts of a rt h e r e f o r mo fe n t e r p r i s e sa r es t i l lf a rf r o mi s o l a t e d u n d e rt h en e ws t a t e r u na s s e t sm a n a g e m e n t s y s t e m ，t h es t u d yo ft h ef i n a n c i a ls u p e r v i s o r ys y s t e mi so n eo ft h ep r o b l e m sw h i c hi sn e e dt o r e s o l v e b a s e do na n a l y s i so ft h et r a d i t i o n a ls t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e m ，r e v e a l e dt h e c r u xo fc a p i t a li n a d e q u a t es u p e r v i s i o n ，t h e na r o u n dt h ea n a l y s i sa n di n t e r p r e t a t i o no ft h en e w s t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e m ，e x p l o r et h es t r a t e g i cf r a m e w o r ko fn e wf i n a n c i a l s u p e r v i s o r ys y s t e mu n d e rn e ws y s t e m d i s c u s st h eg o v e r n m e n ta st h ei n v e s t o rs h o u l df o l l o w t h e p r i n c i p l e s a n do b j e c t i v e sw h e nr e c o n s t r u c tt h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e mo f s t a t e o w n e d ；i na l l u s i o nt ok e e pv a l u ea n di n c r e m e n to fs t a t ec a p i t a l ，f o c u s i n go nt h ef i n a n c i a l s u p e r v i s ec o n t e n to fg r a s s r o o t ss t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ；t r yt od i s c u s st os t r e n g t hi d i o g r a p h i c m o d eo fs t a t e - o w n e dc a p i t a lf i n a n c i a ls u p e r v i s e ，w i t hav i e wt oi m p r o v et h ee f f e c t i v e n e s so f t h es t a t ec a p i t a l t oe n s u r et h a tu n d e rn e ws t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h e f i n a n c i a ls u p e r v i s em o d e lo fs t a t e o w n e dc a p i t a lc a nc o n s t r u c t i o ns u c c e s s f u l l y , b r i n gf o r w a r d s o m ep o l i c ya n dr e c o m m e n d a t i o n st op e r f e c ts t a t e - o w n e df i n a n c i a ls u p e r v i s es y s t e m k e yw o r d s ：s t a t e - - o w n e de n t e r p r i s e ；s t a t e - o w n e da s s e t ；f i n a n c i a ls u p e r v i s em e c h a n i s m 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 翮年6 月7 日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：者若 钠签名：周虢 俨7 年月夕日 纠年占月彦日 长安大学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 中国国有企业改革沿着企业治理这一主线推进已历经二十余年，但鉴于其深刻的政 治经济与历史文化及法制背景，中国国有企业治理的实际运行与其理论教义相去甚远， 其现行主导模式在很大程度上依然体现为一种政府行政干预之下的股东主权至上模式， 政企不分和国有资本所有者缺位的问题仍没有彻底解决。这是由于政府对企业监管是通 过行政隶属关系，是从政府到部门再到企业等诸多环节来进行的，很多部门都对国有企 业行使所有者权利，但实质上这种权利被行政手段所代替。 在中国国有企业治理历经二十余年的渐进式变迁中，中国国有企业的经济绩效整体 上纵然有所提升，但中国政府并未有使中国国有企业整体上成为真正的市场竞争主体， 其间的权责利关系亦并未理顺。首先，国有企业所有者角色明显缺位，国有产权主体在 明晰产权的口号之下实质产权界定模糊不清。从法律上而言，国有产权归全民所有，但 没有任何个人或政府机构有权提出国有企业剩余索取权归自己所有，同时亦没有对国有 企业的亏损实质性承担责任的个人与政府机构。因此，尽管每个公民均为国有资产的最 终所有者，但却没有任何激励约束机制能够真正促使其所有者监督国有企业提高整体企 业经营效率。其次，一个有效而并非强大的政府机构是任何成功改革有望实现的基本前 提，政府能力的增强则是市场有效运转的必要条件，政府必须对不断出现的市场经济交 易及其相关争议的性质进行裁决，这意味着政府的责任更大程度上在于建立一套完善的 法律与法规或规制体制。与此同时，政府必须管理关键的宏观经济变量，并确保经济与 投资政策不被超出合理期限的限价或补贴所扭曲，亦即，政府必须处理税收及其分配， 以提供最低的社会服务与福利保证而保护市场经济变迁过程中容易遭受伤害的利益相 关主体。简言之，政府作为社会经济管理者的职能在于规划经济发展目标与战略和协调 各种经济主体之间的利益关系以及使各种经济关系服从于社会整体利益。但就中国国有 企业中的政企关系而言，中国政府往往在国有资产所有者与社会经济管理者之间发生职 能与角色的错位，并导致国有资产在实际运营中往往过于追求企业利润与就业水平、福 利标准与社会稳定等多重社会管理目标【l 】。再次，中国政府与国有企业之间委托代理的 链条较长且结构复杂，其间的委托代理风险及相关激励与约束问题一直都是困扰中国国 有企业改革的难点。总之，中国政府作为国有资产管理的代理人，在向市场经济转轨的 第一章绪论 进程中，其职能与角色的转换将是必然，但改革时至今日政企仍然远未分离，亦正因如 此，中国国有企业的治理整体上便体现为一种政府主导模式。就此而言，现时的政企关 系业已成为中国国有企业治理改革进一步深化的明显障碍。 1 2 研究目的 由于我国目前处于社会主义初级阶段，我国的国有资产管理体制也在进行改革。党 的十六次代表大会又重新提出了国有资产管理的问题。与过去不同，这次是在一个新的 高度上来谈国有资产管理的问题，确立了国有资产管理的新的宗旨，即“建立中央政府 与地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，管人、管事和管资产相结 合，权利、职责和义务相统一的国有资产管理新体制”。在此精神指导下，2 0 0 3 年3 月 国务院国有资产监督管理委员会的建立，第一次在政府层面上真正做到了政府的公共管 理职能与出资人职能的分离，使国有企业的出资人制度得以明确，标志着我国国有资产 管理体制改革进入一个新的阶段，这是党中央、国务院做出的重大决定，是深化国企改 革、实现国有资产保值增值的必然要求。但这只是建立新型国有资产管理体制的开始， 一些必要的配套制度尚未被明确提出。本文就如何建立与新型国有资产管理体制相配套 的国有资本的财务监管机制，使之对国有资本的保值增值起到一定的提高作用。 1 3 研究意义 构建和谐企业是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。国有大中型企业作为国民 经济的主体、党执政的经济基础，担负着发展民族工业、创造财富、扩大就业、维护稳 定、保护环境、确保国有资产保值增值的经济责任、政治责任和社会责任。依法加强国 有资产监管，是国有企业持续健康发展、国有资产保值增值的重要保证，其中加强国有 资产的财务监控，完善财务监控体系是必然选择。 1 有助于实现国有资产的保值增值 国有企业财务监管体系的逐步建立和完善，有利于督促企业强化国有资本保值增值 意识，落实国有资本保值增值责任主体，维护国家出资人利益。 2 保证国有企业战略决策顺利实施 战略决策是企业的重要职能之一，国有企业不但要确立正确的战略，还需要所属部 门和上级监管部门的一致支持。财务监管是国家出资人加强对所出资企业监督和管理的 重要手段和关键环节，是依法履行出资人监管职责的客观要求，可切实解决长期以来国 2 长安大学硕士学位论文 有资产管理的多头监管问题。 3 保证财务信息的高质量 中央国资委和地方国资委利用财务监管作为强有力的武器，通过一整套完整的财务 信息标准制度，对其所有的国有企业进行严格规范，增加其财务状况的明晰化、透明化， 坚决杜绝任何欺骗行为，可以确保国资委在准确的财务信息基础上做出战略部署，并协 助其进行财务管理，达到“双赢”的效应。 4 防范国有企业的财务风险 在国有企业的财务管理实践中，如何防范、控制整个企业的财务风险是企业财务部 门的重要职责，加强国有企业财务监管，对国有企业的对外担保、对外投资、从事高风 险经营行为进行严格监督，有利于提升企业自身的管理水平，减少企业资产损失，最大 限度地降低企业经营风险。 5 保证国资委对下属企业进行业绩考核的科学性和正确性 从国家的角度出发，国资委对其所属的企业进行业绩考核是十分重要和必要的，考 核的科学性和正确性更直接影响到整个企业的激励机制的有效运行。因此建立一套公 正、公平、科学合理的考核体系和方法十分重要，而这套体系与方法的建立主要依赖于 财务监控。 1 4 研究方法 1 比较分析法。比较财务监控与传统财务监督管理的区别，阐明我国国有企业应该进 行新型财务监管机制。 2 文字说明与图表相结合的方法。主要用文字并辅助图表来阐述我国新型国有资产管 理体制下的财务监管体系。 3 列举法。列举出为建立适合我国国情的财务监管新理念。 1 5 研究内容 国有资产构成可分为国有企业经营的资产( 经营性国有资产) 、国有行政事业单位 行使特定职能而使用的资产( 行政性资产) 和依据宪法规定属于国家所有的自认资源三 种类型。在这三种资产类型中，只有经营性资产是市场经济条件下特有的经济范畴，它 作为一般生产要素，以资本形态存在，因此，本文研究的对象范围也只限于国家拥有的 经营性国有资产。 第一章绪论 在现代企业制度下，完善的公司治理结构会涉及到出资者、经营者和财务经理三个 层次的公司财务，相应的对企业的财务监管机制是一个涉及面广、内容复杂、多层次的 监督体系。本文认为企业的财务监督体系可划分为出资人监督、企业内部监督、外部监 督。结合我国国有资产管理新体制的确立，本文将从国家作为国有企业出资人的角度， 试图对国有企业的财务监督体系进行探讨。国家出资者是指国有企业的所有者，从理论 上说，国有企业的出资者应当是全体人民，但这种解释无助于对国有企业的管理。要解 决国有资本产权所有者的虚位问题，需要建立一个能代表全体人民和国家行使所有者权 利和义务的实体组织。根据党的十六大确定的国有资产管理新体制，这个实体组织可分 为两个层次：一是直接归属全国人大或国务院领导的专司国有资本管理的国有资产监督 管理委员会。由它作为国有企业的终极所有者；二是在国有资产监督管理委员会和国有 企业之间设置国有资本运营主体，由其在国有资产监督管理委员会授权的范围内行使对 国有企业的所有权职能。本文就在新型国有资产管理体制下，建立相应的财务监管体系 作了论述。 4 长安大学硕士学位论文 第二章国有企业财务监管理论基础 2 1 国有资本财务监管的基本理论 2 1 1 委托一代理理论 ( 一) 原理 起源于诺贝尔经济学奖获得者科斯的产权理论的代理人理论( a g e n tt h e o r y ) 认为， 由于现代企业管理系统在股东( 所有者) 、总经理、部门经理乃至个人之间层层分权， 层层委托责任，使得各层次的委托人与代理人的关系问题成为企业管理的核心问题【2 1 。 最理想的情况应当是各层次委托人与代理人目标一致，齐心协力地为企业终极委托人即 所有者的财富增长目标企业经济价值最大化目标服务。标准的委托代理理论建立在 两个基本假定上：( 1 ) 委托人对随机的产出没有( 直接的) 贡献；( 2 ) 代理人的行为不易 直接地被委托人观察到，即存在信息不对称问题。由于委托人与代理人之间存在着信息 不对称，为使委托代理合约达到最优结果，委托人就必须要花费一定的监督成本使代理 人的行为能被观测到。但同时，代理人也会因此不能完全分享自己创造的剩余收益，这 时代理人就可能通过寻租来弥补自己的这部分损失。这时委托人应当关心的问题是，如 何根据这些观测的产出或变量设计一种机制，能给代理人提供某种激励，使之按有利于 委托人的目标努力工作。 ( 二) 国有资本管理中的委托代理关系分析 国有资本属于全民所有，而在实际中，全民不能以个人的形式直接地行使其所有者 权利，必须通过委托授权给代理人行使，因而不可避免产生国有资本委托代理关系。我 国的国有资本委托代理关系呈现以下特点： 第一、委托代理链相对过长，导致监督积极性和最终代理人工作努力水平降低。与 私人资本相比，国有资本委托代理环节较多，国家作为第一层的委托人，然后层层向下 委托，造成信息传递上的多环节和实践上的阻碍，使本来就不对称的信息更容易发生扭 曲，而且由于中央政府和地方政府、地方政府之间、地方政府和企业之间利益的不一致， 信息不可避免地要被各部门按照自己的利益方式来重新解释。 第二、中间委托人与代理人地位不平等，行政管制替代了产权约束。最严重的代理 问题在于官僚而非管理层官僚代替资本家选择监督和惩罚管理者，拥有控制权但不 承担财务后果，控制权和剩余索取权相分离f 3 1 。造成国有经济低效率的主要原因是国有 第二章国有企业财务监管理论基础 资本中间代理链条的非经济性失效，这种非经济性失效导源于国有资本的委托代理关系 并非纯粹的经济性合约关系，而是一种政治性的权责制约管理。 第三、剩余索取权的分配没有落实到具体委托人，致使委托人激励不足，成为对国 有资本营运绩效“无所谓”的委托人。 2 1 2 产权理论 对产权的研究存在不同的学派，由于他们研究问题的出发点和着力点不同，目前尚 无一个统一的产权定义，有代表性的观点有以下几种：登姆塞茨在他的关于产权的理 论一文中提出：“产权是一种社会契约，产权包括一个人或其他人受益或受损的权利， 产权的基本功能是引导在更大程度上实现外部性的内部化的动力”【4 】。巴泽尔在产权 的经济分析中认为，人们对不同财产的各种产权包括财产的使用权、收益权和转让权 【5 1 。诺斯指出：产权本质上是一种排他性权利。培杰威奇则认为：产权不是人与物之 间的关系，而是指由于物的存在和使用而引起的人们之间一些被认可的行为性关系。因 此，对共同体中通行的产权制度可以描述为一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用 取得地位的经济和社会关系【6 】。 以上定义虽然是存在不少差异，但在本质上是相联系的，他们从不同的角度阐述了 产权的内涵。归纳起来有以下几点：( 1 ) 产权是与财产有关的，具有排他性的权利。产权 的排他性意味着特定的权利只能由一个主体。( 2 ) 产权是一种行为权利，是界定人们行 为关系的一种规则。同样，这也可引申到各组织之间，组织之间的权利界定能产生资源 配置效率及制度效率。需要注意的是，产权虽然具有行为性，但行为性不等于产权，产 权的行为性是与财产相联系，以获取利润为目的的行为表现。产权所表现出来的行为规 则，实质上是交易主体之间的权、责、利关系。( 3 ) 产权是可以交易的权利。产权的排 他性是产权交易的前提，特定的产权主体是唯一的，特定的产权是有边界的和可计量的； 产权具有经济上的价值是可交易的根基，产权的经济价值表现在产权的客体是人们劳动 创造的结果，并能为产权主体带来经济利益。( 4 ) 产权是可以分解的一种权利，如财产所 有权可以横向分解为使用权、收益权和让渡权等；也可纵向分解为出资权、经营权和管 理权。根据财产关系的变化，每一种权利还可以进行更细致的分解，产权分解的过程也 是权利界定的过程，产权分解界定得是否合理直接关系到交易费用的高低。 国有产权即指由国家占有，且按一定的政治程序决定谁可以使用或不能使用的财产 权利。国有产权与私有产权可以相互转化，这取决于政府对转化过程中交易费用的权衡 和制度安排的需要。国有产权作为一种共有产权，由于产权利益主体众多，包括作为终 6 长安大学硕上学位论文 极所有者的全国人民及既是代理人又是委托人的中间各级管理主体，经营者和各国有企 业的职工，容易产生“租值消散( d i s s i p a t i o no f r e n t ) 问题。针对这一问题，有观点认 为只有通过完全私有化，把国有产权转变为私有产权才能从根本上解决。这种观点实质 是否定国有产权这一存在形式，对国有产权的现实意义视而不见，以此指导实践只能将 国有资本引向末路，最终导致国有资本宏观控制力、引导力的减弱，甚至公有制的完全 丧失。 2 1 3 资本保全理论 对资本保值增值的研究是以资本保全理论为依据，关于资本保全，从对资本的不同 理解出发，会计界有财务资本保全和实物资本保全两种观点。财务资本保全观点，是将 资本视为一种财务现象，认为资本保全意味着在扣除本期的所有者分配和所有者出资 后，期末净资产的财务金额必须大于期初净资产的财务金额，才算赚得利润。实物资本 保全观点，是将资本视为一种实物现象，资本保全意味着在扣除本期的所有者分配和所 有者出资后，企业的期末实物生产能力( 或营运能力，或企业达到期末实物生产能力所 需的资源或资金) ，必须大于期初实物生产能力，才算赚得利润。从资本所有者控制资 本的角度出发，一般多采用财务资本保全观念，具体来讲，企业资本是指价值形态的资 产范畴，而不是指企业实物形态的资产范畴。在资本保全观下，企业经营的目标必须从 单纯的利益最大化走向出资者权益最大化( 资本保值增值) ，企业的出资者权益将成为 制约企业的根本动力，因此，资本保全观为国家确定国有资本保值增值的国有企业管理 目标提供了理论依据。 2 2 相关财务理论 2 2 1 国家财务理论和宏观财务理论 国家财务理论由郭复初教授( 1 9 8 6 ) 首先提出，其基本论点是：国家财务是社会主 义国家作为生产资料所有者，对国有资产生产经营单位所进行的本金投入的资产收益额 的经济活动及其所形成的经济关系，它是国有经济财务体系的主导环节，也是国民经济 价值运动的主要方面。其目标是对国有资本进行财务管理，即国有资本营运，在资本保 全的基础上追求最大的增值和最小的风险。 李敬辉认为：宏观财务理论是一种宏观调控行为，是以国家财政部门为主体对企业 财务活动进行的调节和控制，其对象是财务活动，即企业资金运动的全过程以及所体现 的财务关系；陈毓圭则认为：宏观财务是以国家为主体、国有经营资金运动为内容的国 7 第二章国有企业财务监管理论基础 家与企业之间的价值关系。社会主义国家除了实现般的政权职能外，还担负所有者组 织社会再生产的职能，因而社会主义国家财政除了服务于政权需要外，还担负组织共有 资金和安排社会再生产的任务。这种看法的特点是认为这种宏观财务是社会主义国家财 政的重要组成部分7 1 。 2 2 2 财务分层管理理论 ( 一) 出资者财务 谢志华教授于1 9 9 7 年提出出资者财务论，指出出资者财务的目标是确保资本安全 和资本增值，它分为终极出资者财务和中间出资者财务两种类型，终极出资者财务的特 点是出资者不仅对自身的出资活动进行管理，而且对资本经营者的投出资本活动进行约 束；中间出资者财务的特点是出资者不仅对自身的出资活动进行管理，而且对资产经营 者的筹资、投资和分配活动进行约束【8 1 。国有企业的两权分离是以国家所有权与国有企 业经营权相分离为特征的，它与西方企业的两权分离的根本差别是分离的主体不同，表 现为国家与自然人的差别，这种差别不仅是不同所有制形成的基础，也是出资人投出资 本的行为方式差异的形成基础。国家作为出资人，在投出资本的行为方式上，存在的根本 差异表现为国家是以一个抽象概念而存在的，它自身并不具有直接进行投资的行为能力， 包括形式上的行为能力和实质上的行为能力。正是由于这种差别，就产生了这样的问题： 由谁来代表国家向国有企业投出资本，并对国有企业运用国有资本的行为进行实际约 束；对已投出资本如何根据国家需要和市场需求进行结构调整或对国有资本投资方向进 行调整。国家所有者在投出资本行为上的这种特征，决定了国有企业的两权分离表现为 两权三层次分离，即国家所有权与国有企业经营权的分离，国家出资所有权与国有企业 法人所有权的分离，以及国家终极出资所有权与国有资本经营权( 或国有产权经营权) 的 分离。分离的结果，国家在法律形式上享有终极出资所有权，授权国有资本投资运营主体 享有国有资本经营权，国有企业享有法人所有权和经营权。 新修改的企业财务通则( 以下简称通则) 于2 0 0 7 年1 月1 日起正式实施，通 则中投资者的财务管理职责主要包括： 1 审议批准企业内部财务管理制度、企业财务战略、财务规划和财务预算。 2 决定企业的筹资、投资、担保、捐赠、重组、经营者报酬、利润分配等重大财务 事项。 3 决定企业聘请或者解聘会计师事务所、资产评估机构等中介机构事项。 4 对经营者实施财务监督和财务考核。 长安大学硕士学位论文 5 按照规定向全资或者控股企业委派或者推荐财务总监。 投资者应当通过股东大会、董事会或者其他形式的内部机构履行财务管理职能，可 以通过企业章程、内部制度、合同约定等方式将部分财务管理职责授予经营者。 ( 二) 经营者财务 经营者财务是企业财务的精髓，由董事长、总经理进行，以公司经营效益最大为目 标，着重于财务决策和财务协调，经营者有独立进行财务活动的自主权【l o 】。从财务决策 上看，企业财务方面的融资决策、投资决策和股利政策的安排都事关企业生存和发展，这 些决策尤其是长期财务决策一般与企业组织结构中的最高经营者紧密相联。如固定资产 投资决策、设备更新改造、对外扩张、股票发行、债券发行决策、公司改组融资租赁等 对于企业长期盈利能力具有战略影响，因此只能由企业最高管理层次来考虑，可以说，财 务决策是典型地涉及到企业最高层次的决策或者说企业所有重要决策都具有重要的财 务意义。这些问题是财务部门不能所及的，尽管财务经理可以或应该参与预测分析，和决 策以后要组织决策项目实施；从财务协调上分析，把资金运动、现金流量和生产经营活 动有序协调，实现财务、产品、市场、技术、人才管理的统一，仅仅依靠财务经理的努力 而没有企业经营者的参与是不行的。 通则中经营者的财务管理职能主要包括： 1 拟定企业内部财务管理制度、财务战略、财务规划、编制财务预算。 2 组织实施企业筹资、投资、担保、捐赠、重组和利润分配等财务方案，+ 诚信履行 企业偿债义务。 3 执行国家有关职工劳动报酬和劳动保护的规定，依法缴纳社会保险费、住房公积 金等，保障职工合法权益。 4 组织财务预测和财务分析，实施财务控制。 5 编制并提供企业财务会计报告，如实反映财务信息和有关情况。 6 配合有关机构依法进行审计、评估、财务监督等工作。 ( 三) 财务经理财务 财务经理财务由财务经理、财务主管人员进行，以现金性收益最大为目标，着重于 日常财务管理的计划、控制、较多精力用于流动资金管理，对长期筹资、投资过问较少， 是操作性财务管理。财务经理的职责，根据外国经验和我国的具体情况，财务经理的职责 可规定为如下几项：处理与银行的关系；现金管理；筹资；信用管理；负责 利润的分配：负责财务预测、财务计划和财务分析工作。 9 第二章国有企业财务监管理论基础 法人财产权概念的提出，使原有集所有者、经营者、财务经理职能于一身为特点的 财务机制和层次，发展成为所有者、经营者、财务经营人员分工协作为特点的财务管理 机制。此时，企业的整个财务管理活动已表现为下图所示的三个基本决策层次。 表2 1 企业财务活动的决策层次 管理 管理主体管理内容管理特征 层次 圣鬈 规定国有资本运营从宏观政策调控，不直接参与运 极 出 国家的大政方针、政策、投资 委托中间出资者运营：目标是保值增 资 者 方向及各种程序和收益起决策和监督作用 财 务 分配办法等。 由 接受国家的委托，对企业的具体情况 间按照国家的政策性 出 国有资本投资 做出规定，通过董事会、股东大会来 资 规定对企业具体的投融 者 运营主体表达意见，参与决策，起决策、监督 财 资方向做出规定 务 的作用。 具体财务战略全局性、战略性、系统性 经 合理组织、有效地控制批中、长远眼光 营 董事长 者 准预算制定具体战略 财 总经理 务 财务决策动态协调 聘任或解聘财务经理 按照出资者的目标具体决策 财 拟定各种计划 实际操作性 务 经 财务经理具体日常财务决策是其他各层目标实现的基础 理 财 财务人员财务分析与报告短期眼光 务 实施财务预算 执行决策与预算财务控制 2 2 3 财权理论 财权概念的提出及其发展是基于对企业财务理论的深层思考和研究而产生和发展 起来的。它涉及诸如财务研究的逻辑起点、财务本质、财务主体、财权分层理论以及财 务职能等众多领域的内容。 伍中信教授对财权进行了非常系统和深入的研究，并首次构建了以财权为核心的财 务理论体系与运作体系。他认为财权概念是一个与产权相似的经济学范畴，它表现为某 1 0 长安大学硕士学位论文 一主体对财力所拥有的支配权，包括收益权、投资权、筹资权和其他财权等权能。所谓 财权，是一种“财力 以及与此相伴随的“权力”的结合，即财权= 财力+ ( 相应的) 权 力。这里的“财力”表现为财务的价值方面，即财务资金或本金，而相应的权力便是支 配这一财力所具有的权能】。在财务管理活动中财务关系的处理过程，也就是财力及与 财力相伴随的权力的流动过程。为此，伍教授进一步提出，用“财权流”概念作为现代 财务的本质表述，将更贴近现实。它可弥补传统财务理论关于财务本质表述的只重视“价 值 运动方面，而忽视权力运动方面的缺陷。即财权流= 财力流+ ( 相应的) 权力流。从财 流方面考虑，财务本质要求财务主体追求自身财力的最大化，即财务主体必须具有竞技 性与目的性；从权流方面考虑，财务本质要求财务主体必须拥有独立的对财力的支配权， 即财务主体必须拥有独立的财权。 两权分离以后，所有者与经营者出现了委托一代理关系，而双方之间由于信息不对 称和追求的财务目标不同，从而产生了代理成本问题。这一问题的解决有赖于财权在各 利益主体之间的有效分割，即财权分层管理。原因在于财权的分层管理有利于各利益主 体的职责分工明确、财务活动的有效有序进行以及财务关系的科学合理处理，从而成为 降低代理成本的必要途径。财权理论为我们深化对国有资本委托代理问题的认识、分析 国有资本困境的深层原因提供了一个有力工具，并为我们加强国有资本财务管理提供理 论上的指导。 第三章原有国有资产管理体制下的国有资本财务监管 第三章原有国有资产管理体制下的国有资本财务监管 3 1 原有国有资产管理体制概述 3 1 1 国有资产管理体制的历史沿革 建国以后，随着经济实践的变化，我国的国有资产管理体制的发展大致经历了以下 几个阶段： ( - - ) 1 9 7 9 年以前计划经济下的国有资产管理体制 在这一时期的国有资产管理上，有以下一些特点： 1 由于存在着大量的国有资产，因此，面对着客观的信息成本的制约，采取在一 定程度上分权的管理方法是必然的选择。事实上，当时的国有资产管理就是通过中央各 部的“条条”和地方政权的“块块”来分别加以管理的，但这种分权是计划体制下的分 权，也就是说，部门的行为和地方各级政府的行为都是属于受命行为而非自主行为，即 它们只有贯彻的权利，而无自主选择的权力。在这种情况下，依然由于决策反应链的过 长，而导致决策和执行效率的低下。 2 在国有资产管理而发生的利益分割上，无论是“条条 还是“块块”，都较之能 够按照管理的实际业绩得到相应的利益激励。由于激励机制的不完善，也使得国有资产 管理的效率低下。 3 国有资产管理体制使得许多部门和地方政府在国有资产的管理上，同时担负着 满足社会公共需要之用的国有资产管理任务和满足个人需要为目的的国有资产管理任 务，这也就是我们所说的“政企不分 。 4 没有能够分清国有公共资产和地方拥有的公共资产的界限。在经济实践中，公 共资产根据其受益者范围的不同，是有着层次和级别之分的，满足全国性公共需要的资 产应归于国有资产，而那些只满足某些地方公众需求的资产应归于地方性的公共资产。 由于地方性的公共资产只满足部分国民的公共需要，无论从效率还是公平的角度而言， 都没有理由让全体国民来为此出资，所以从道理上来讲，该类资产不应形成国有资产， 也不应采取国有资产的形式来管理。但在当时绝对平均主义思想的影响下，国家财政实 行统收统支、不允许地方利益和地方差别的存在，因而在当时的国有资产管理体制中， 就将那些应属地方所有的资产也归入到国有资产管理的范围中来，在这样的管理体制 下，对地方性公共资产的管理就难以取得很好的激励效果。 1 2 长安大学硕士学位论文 5 国有资产管理的目标不明。在当时，对企业性国有资产的管理，存在着只讲产 值不讲效益的问题，比如总是强调钢的产量要达到多少吨等。当然，由于缺乏市场制度 的运作，确实也很难对企业效益的好坏做出确实的考察。在对非企业性国有资产的管理 上，由于错误地认为该领域是属于消费性的和应受到抑制的，因此，除了国防等几个领 域外，对许多公共设施的投入都严重不足，环境和资源的保护也远远没有搞好，更没有 建立足够的社会保障基金等，这就使得国民经济的持续发展受到很大的影响。 ( 二) 1 9 7 9 年1 9 9 8 年的国有资产管理体制改革 这一阶段改革总的特点是由于意识到旧体制下国有资产管理的激励机制极不完善。 因此，试图以放权让利的形式来提高国有资产管理的效率，但随着放权让利的进行，又 产生了另外的问题，这就是如何对分散了的国有资产管理中的利益主体进行良好的监 督，避免某些个人或小团体获取不应得的寻租收益。在这一阶段，国有资产管理体制的 改革正是围绕着这样两个问题及其矛盾展开的。由于缺乏对放权让利和规范约束界限的 理论指导，使得在这一时期国有资产管理体制的建设中，仍然存在着不少的问题。 1 由于意识到传统计划体制下的国有资产管理体制缺乏足够的激励效能，因此从 7 0 年代后期开始，国家逐渐允许部门、地方和各级国有企业留下一部分的利润，并同时 拥有将这部分利润再投资的一定程度上的决策选择权，后来，当银行系统的资金急剧增 加后，国家同样还允许部门、地方和企业拥有以银行贷款进行投资的一定程度上的决策 选择权，这样，逐渐地，在国有资产的形成及其日常的管理上，部门、地方和企业有了 一定的权力，相应地，国家也逐渐地放开了对各部分地区企业的公共收入和其他收入的 限制，使得各利益主体能够相应地取得由分权所带来的利益。经过这样的改革，总的来 看，因为激励效能的增强，国有资产管理的效率得到了较大的提高。 2 如何通过分权来提高激励的效能，如何通过良好的监督体制来防止某些个人或 利益集团获得不应有的好处，始终是国有资产管理体制改革中的一对矛盾。比如，在对 企业性国有资产的管理上，在第一步“利改税”中，既试图用利改税的方法实行政企分 开，给企业以一部分权力和利益，但又试图通过5 5 的高额企业所得税和企业所得调节 税来控制企业所得的利益。在承包制中，则是一方面通过承包的方法来放权让利，而另 一方面又试图通过奖金税等办法来控制企业承包者的所得。进入9 0 年代以来，对于国 有赢利性企业采取的是委托授权经营的方法，即通过国家国有资产管理部门，向各地方 部门及下属企业层层委托授权的办法，来管理企业中的国有资产，以实现激励与监督相 结合的目标，最近更通过完善国有企业的现代企业制度改造，来达到这一目标。一些特 第三章原有国有资产管理体制下的国有资本财务监管 殊的措施包括由国有资产管理部门直接向部分特大型和大型国有企业中派出特派员、财 务总监或监事会主席等人员，以强化国家作为国有资产股东对国有资产管理的监督。在 非企业性国有资产的管理中，也存在着类似的问题。过度放权让利的结果使得这些部门 获得了很大的寻租空间，乱收费的问题就是突出的表现。当前的费税改革就是对此进行 纠正的一个举措。 3 由于没有明确公共财政的指导思想，尽管做出了一切努力，但是对不同类型的 国有资产管理划分还是不清晰的，没有能够针对不同类型国有资产管理的不同特点，分 别采取不同的管理方法，并设立相应的管理机构。在这一阶段的国有资产管理改革中， 尽管通过设置国家国有资产管理局和各地的国有资产管理部门，实质上负担起了对赢利 性国有企业中的国有资产管理，但针对非赢利性国有资产进行管理的体制尚未十分明 确。 4 国有资产管理的目标仍然存在着问题，比之于1 9 7 9 年以前的国有资产管理，这 一时期在针对赢利性企业中的国有资产管理上，几经基本摆脱了过去只重产值、忽视效 益的倾向，而转为以市场价格为导向来评判国有企业的经营效益。在实行了国有资产委 托授权经营后，不仅当期的净利润成为考核的指标，而且资产负债率等指标也都在考核 之列，对于改制上市的国有企业而言，更增加了资本市场的评判机制。所以，可以说， 在赢利性国有资产管理的目标上，较之过去，有了相当大的改进，但与此同时，对非营 利性国有资产的管理目标上，却在某些领域存在着“泛市场化”的错误倾向。 5 仍然没有很好地将地方性公共资产与国有资产的管理区分开来。尽管在改革开 放后通过对地方的放权让利使各个地方形成了一些自己能够支配的财力，通过利用这些 财力进行的投资提供了一批使本地区公众受益的地方性公共品，但是我们仍然把这些资 产归为国有资产