（企业管理专业论文）社会保障基金风险问题研究.pdf

中文摘要 论文题目： 专业： 硕士生： 指导教师：罗静( 签名) 摘要 作为社会保障制度的物质基础，社会保障基金的安全性意义重大。本文旨在从全局 性角度系统研究社会保障基金的风险问题，运用经济学中的委托代理理论、经济增长理 论、博弈论等对风险的产生、影响以及传导进行深入分析，力求对社会保障基金风险的 规律做出一个比较全面和合理的理论解释。 社会保障基金风险是社会保障基金在筹集、运营和支付的过程中，不能有效保证社 会保障目标实现的不确定性。在我国，社会保障基金风险具体表现为不能覆盖所有应保 障对象、基本保障水平低下、保值增值问题突出等。本文以社会保障基金的运行过程为 线索，分析风险的原因主要在于：筹资阶段，基金筹资模式转换带来的转制成本、筹资 方式的不合理、基金来源渠道单一；投资运营阶段存在投资途径和模式的单一、投资运 营水平与社会保障基金节余规模的脱节、投资运营管理的法规缺位等原因；支付阶段基 金风险来自于支付水平不适度、支出增长过快、支付阶段存在不规范行为。影响社会保 障基金风险的各因素主要有外部的自然、社会、经济和政治因素，以及基金运行中各行 为主体。各行为主体之间复杂的委托代理关系使社会保障基金在运行中产生了道德风险。 各行为主体博弈的后果必然是改革现有基金制度，选择最有效的监管模式。 风险一旦形成，就会以一定的途径传导。它影响居民收入分配格局和储蓄消费行为； 影响企业的成本和竞争力；对于政府，社会保障基金风险最终会传导给财政，并且还存 在演变为社会风险和政治风险的可能性。在以上分析的基础上，本文提出了规避社会保 障基金风险的对策和建议。 关键词：社会保障；社会保障基金；风险；管理 论文类型：应用基础 英文辅要 s u b j e c t ：as t u d yo g tr i s ko fs o c i a ls e c u r i t yf u n d s p e d a i t y ：e n t e r p r i s em a n a g e m e n t n a 呲：h u a n gl i ( s i g n a t l i 旧丝：= 坐 l n s t r u c t o r ：l u oj i n g ( s i g n a t u r e ) a b s t r a c t b u i l d i n ga n di m p r o v i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi saf u n d a m e n t a lp o l i c yf o ra l lt h e m o d e r nc o u n t r y a n ds o c i a ls e c u r i t yf u n di sm o s ti m p o r t a n ti ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t h er i s ko fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mr e f e r st ot h eu n c e r t a i nf a c t o r sw h i c hd oh a r mt o d ef u n d sf u n c t i o n i nc h i n a , t h e r ea r es o m er i s k si ns o c i a ls e c u r i t yf u n ds y s t e m , s u c ha s m a n a g e m e n t ，i n v e s t m e n ta n dr e g u l a t i o n t h ep a p e rc o n s i s t ss e v e nc h a p t e r s f i r s t l y , i t i n t r o d u c e dt h eb a c k g r o u n da n dm e a n i n go ft h es t u d y t h e nd e f m e st h ec o n c e p to fs o c i a l s e c u r i t yf u n dr i s k i nt h et h i r dc h a p t e r , t h ep a p e rs t u d i e dw h yr i s k sc o m ei n t ob e i n g , a n d a n a l y s e sd i f f e r e n tf a c t o r sw h i c he f f e c t e df u n dr i s ki nt h ef o u r t hc h a p t e r w h e nf u n dr i s kc o m e si i l t ob e i n g 。i tw i l lt r a n s f e rt os o m es p e c i f i c a l l yr o u t e s t o d e n i z e n ，i tw i l li n f l u e n c et h ed i s t r i b u t i o no fi n c o m ea n di n f l u e n c et h ee c o n o m i cd e a l i n g t ot h ee n t e r p r i s e , t h er i s kw i l li n c r e a s ec o s ta n dr e d u c ei t sp o w e rt or e s i s tc o m p e t i t i o n t ot h eg o v e r n m e n t , t kr i s ko fs o c i a ls e c u r i 哆f u n dw i l lb e c o m eah e a v yb u r d e na n di ti s c a p a b l et ob ee v o l v e di n t os o c i e t yr i s k l a s t l y , t h ep a p e rp r e s e n ts o m ea c c o r d i n gp o l i t i e s t oa v o i dt h er i s ko fs o d a ls e c u r i t yf u n d k e y w o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y ；s o c i a s e c u r i t yf u n d ；r i s k ；a d m i n i s t r a t i o n t h e s i s ：f u n d a m e n ts t u d y 学位论文创新性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果；也不包含为获得西安石油大学 或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名卡霸日期：丝! ! ：! 学位论文使用授权的说明 本人完全了解西安石油大学有关保留和使用学位论文的规定，即：研究生在校 攻读学位期间论文工作的知识产权单位属西安石油大学。学校享有以任何方法发 表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校后发表或使用学位论 文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为西安石油大学。 论文作者签名：- f - - 茹l 日期论文作者签名：日期 导师签名：日期：型：尘：。3 t 注：如本论文涉密，请在使用授权的说明中指出( 含解密年限等) 。 第一章序言 第一章序言 “迨天之未阴雨，彻彼桑土，绸缪牖户。” 诗经豳风鸱鹗 1 1 论文的选题背景和研究意义 社会保障作为人类社会久远的福利制度安排，从古至今都是不同形态的社会必须面 对的客观的重大课题之一。 它关系到国民的切身利益在生、老、病、死的自然规律下，人们的经济保障如 何解决；工业化发展带来了失业、工伤等新的保障需求，也都需要得到满足。 它还关系到社会的稳定政治权利普及使社会保障权利上升到政治和基本人权的 高度。为社会成员提供各种社会保障的直接政治目的，就是维护社会秩序、减少社会冲 突、缓解社会矛盾的对抗性发展，从而保证经济和社会生活的正常运转。因此。世界各 国都高度重视社会保障问题，社会保障制度也在上一世纪得到迅速发展，福利国家纷纷 出现。 在现代社会保障的发展过程中，社会保障基金作用重大。首先它是制度化保障机制 的标志。国家通过强制性的制度安排( 征税以及法定的政府财政义务) 实现了社会保障 再分配目标的实现，从而将济贫时代慈善行为的不确定性和临时性改变为现代社会社会 保障行为的确定性和经常性。此外，基金制度中由政府、雇主和个人所确立的资金机制， 确立了现代社会保障社会责任和风险分担的机制。 而进入2 l 世纪以来，社会保障基金面临危机：一方面，“老龄社会”的出现、失业 人数的增多、医疗费用的上升极大地增加了社会保障支出，加上社会保障体系筹资方式 的不合理使社会保障的资金缺口越来越大；另一方面，过高的社会保障水平给政府带来 日益沉重的财政负担。在中国，社会保障基金不足的问题尤显突出，原因是多种多样的： 一方面，人口年龄结构已经向老龄化转变，并且这种趋势在上升；另一方面，经济体制 的改革和宏观经济形势的变化，要求社会保障为失业下岗人员提供基本保障，为农村居 民及流动入口提供保障；还有人们在住房、医疗等方面都存在强烈的保障需求。 社会保障基金不足有何影响? 从国外的经验教训来看，基金不足对基金的正常运行 会产生不利的影响，导致社会保障制度的失效，进而对社会稳定、国民经济产生负面影 响。 发达国家社会保障基金的风险主要来自于社会保障水平过高并且刚性增长，社会保 障开支庞大，巨额社会保障基金的筹集来自于对企业和个人的高税率而引发企业竞争力 下降、劳动力积极性被压抑，损害了经济效率。这个问题在西方福利国家广泛存在。以 福利国家的典范瑞典为例，1 9 8 0 年税收己占瑞典国民生产总值的5 5 ，高税收政策，不 仅造成私人、企业储蓄和投资能力下降，还导致参加工作所得在扣除税收后，同不参加 西安石油大学硕士学位论文 工作而从社会保障中获得的各种滓贴之间的差距大大缩小，助长了公民的懒惰情绪，影 响了人们的工作积极性。再加税已无可能，而社会保障基金的支出还在增长。此时，一 旦出现经济衰退，社会保障基金就面临巨大风险。2 0 世纪9 0 年代初，世界范围内的经 济衰退使瑞典深受其害，金融危机、高失业率更暴露了原有社会保障体系的缺陷。由于 其实行的是现收现付的基金筹集模式，基金的风险直接传递给财政，导致财政赤字达到 占国民生产总值的1 3 ，经济的正常运行受到挑战【l 】。当然，由于发达国家社会保障制 度建立较早发展比较成熟，自我调整能力比较强；同时财政实力也非常雄厚，一旦社会 保障基金出现危机政府有实力介入并充当消防员“灭火”，因此基金的风险往往可以化解 或减弱。 发展中国家社会保障基金的风险较大。原因在于社会保障制度不完善加之经济落后， 社会保障基金的自我调整和平衡能力较发达国家低。以智利为例，原有的社会保障制度 因基金危机而失败：人口和劳动力结构的变化使社会的供养比例变化，从1 9 6 0 年的1 1 个在职职工供养一个退休人员变为1 9 8 0 年的2 5 个在职职工供养一个退休人员，基金来 源风险加大；鼓励提前退休的退体制度使养老保险的负担极大。多方面原因造成智利社 会保障基金缺乏、入不敷出，最终使其旧社会保障制度于1 9 8 0 年为新的制度代替。与此 存在类似情况的国家还有秘鲁等怛j 。 此外，发展中国家在进行经济结构调整时，也可能使社会保障基金保障能力出现风 险，给社会保障制度带来负面影响，引发了社会的动荡。比如8 0 年代初在油价上涨引发 的经济衰退背景下，发展中国家开始进行经济结构的调整，并在国际货币基金组织的建 议下采取了货币贬值的政策，于是一时问通货膨胀剧烈，社会保障基金迅速贬值。比如 坦桑尼亚，1 9 8 6 年其国民储蓄金( 该国对社会保障基金的称谓) 按当时的汇率计算相当 于2 亿美元，到1 9 9 3 年只值8 0 0 万美元，再加上国债利率远远低于市场利率，基金贬值 幅度巨大。结果，这些国家的社会保障基金制度难以维继，不得不依靠国家财政来收拾 残局。另外，发展中国家在经济结构调整中失业率的上升，一方面导致了社会保障基金 在筹集阶段出现风险，还导致失业金支出的增多，加剧了社会保障基金的负担。一旦超 出基金负担能力并不能由财政进行“兜底”，社会危机就难以避免。 为了规避社会保障基金的风险，避免由此而给社会、经济带来的不利影响，发达国 家和发展中国家掀起了改革的浪潮。国外的经验和教训给了我们有利的启示，那就是： 重视我国的社会保障基金风险问题，积极研究化解途径。在我国社会保障基金运行和管 理过程中，还存在许多风险来源，比如社会保障基金供求矛盾突出缺口巨大、社会保障 基金被挤占、挪用的现象严重等。这些问题严重影响了社会保障基金的运行效果，妨碍 了社会保障效果的发挥，给社会安定、经济平稳发展埋下了导火索。这些问题都是我国 社会保障实践中急待解决的问题。而目前仍然缺乏一个较为系统、深入的解决方案。 2 第一章序言 为了解决社会保障基金在理论上和现实中存在的这些问题，就必须对社会保障基金 进行深入的研究。研究风险的目的正是为了居安恩危、未雨绸缪，防止危枫的产生。在 此背景下选择社会保障基金风险问题研究这个题目，也就具有了一定的理论和现实 意义，本文力求结合经济学和管理学的有关理论，从社会保障基金运行的各个环节去分 析风险的成因、表现以及传导，展开研究，并阐述自己的看法，为完善社会保障基金制 度、降低社会保障基金风险提供一定的帮助。 1 2 国内外研究现状 社会保障基金及其管理问题是近年来的热点问题，在国内外的研究和实践上都积累 了一定的成果，主要有： l 、社会保障基金的筹资模式、方式的比较研究。筹资模式包括现收现付、完全积 累、部分积累三种，分别具有不同的优缺点，在世界上也有不同的应用国家。我国是在 现收现付之后于1 9 9 1 年开始了以“社会统筹与个人账户相结合”的部分积累制的探索， 随之带来的转制成本问题也是学术界研究的热点之一。筹资方式包括征税和征费两种， 同样也是各有特点和应用，我国目前采用征费方式。 2 、社会保障基金的管理模式研究和选择。社会保障基金的管理主体和投资主体近 年来有了变迁，如美国、新加坡和智利。新加坡实行社会保障基金统一管理的“中央公 积金”制度，国家立法，强制所有雇主、雇员依法按照工资收入的一定比例向中央公积 金局缴纳公积金，专户储存、管理。智利实行社会保障基金完全积累的“个人账户”制 度，国家负责对公民的基金账户进行管理，一般是委托私人基金公司进行运营，但是对 其最低和最高收益率都有严格的规定。美国建立了社会保障基金的信托基金制度，对委 托彳七理关系做了严格规定以保证基金的安全。 3 、社会保障基金缺口与财政风险的关系研究。社会保障与财政的关系使社会保障 基金的巨大缺口成为财政风险的巨大隐患。社会保障支出的财政性使基金的缺口最后要 由财政承担。另外，社会保障的待遇水平具有十足刚性，给财政带来巨大压力。 4 、投资理论在社会保障基金投资运营中的应用研究，以及社会保障基金与资本市 场的关系。社会保障基金管理观念的改变促进了资本形成，推动了国际资本市场的全球 一体化趋势，其金融创新推动了资本市场发展。 5 、社会保障基金对储蓄和经济增长的影响。哈佛大学的马丁费尔德斯坦提出的公 共养老金挤出储蓄的观点，认为在现收现付制下，社会保障具有再分配功能可能会挤 3 西安石油大学硕士学位论文 出个人储蓄，减少经济增长所需的资金积累。他认为，社会保障会通过两个相反的力量 影响个人储蓄，一个是“挤出储蓄”，即人们因为可以得到退休金而减少工作时期储蓄的 需要，也称“资产替代效应”；另一个力量是“挤进储蓄”的，也就是优越的退休待遇诱 使人们提前退休，反过来要求人们在工作期有较长的储蓄率，称作“引致退休效应”。两 种力量的对比，引发对储蓄的最终影响。马丁费尔德斯坦以美国为例，研究出公共养老 金对储蓄的挤出效应非常明显。此外，戴维斯利用生命周期理论。对养老保险基金( 社 会保障基金的重要组成部分) 对于个人生命周期储蓄的影响也进行了深入的研究。 国内外的研究为本研究提供了基础，却也显示出对于社会保障基金风险的研究是不 充分的，尤其对于中国的社会保障基金风险缺乏全面、深入的分析。本文试图在国内外 的研究成果上，对此进行拓展和补充。 1 3 本文的研究内容 本文分为七大部分。第一部分介绍了论文的选题背景、研究意义和研究方法等问题， 并对国内外的研究现状进行了介绍： 第二部分进行了社会保障基金风险的一般分析。对社会保障、社会保障基金的一些 基本概念进行比较研究，提出了自己的理论晃定，在此基础上提出了社会保障基金风险 的概念。总结国内外社会保障基金风险的经验和教训，分析其在我国的表现。 第三部分以社会保障基金的运行过程为线索，研究社会保障基金风险的成因，即在 基金的筹集阶段、投资运营阶段和支付阶段可能出现的影响基金保障能力发挥的不确定 性，并结合我国的具体情况进行了实证研究。 第四部分从经济学角度，分析影响社会保障基金风险的因素，研究委托代理关系在 社会保障基金制度中的产生以及道德风险在社会保障基金中的现实表现，以及对社会保 障基金及其风险的影响。 第五部分研究社会保障基金风险的传导，从微观和宏观角度研究基金风险是如何影 响各个经济行为主体，影响到什么程度。在研究社会保障基金风险对居民消费和储蓄的 影响时，使用了定量的方法。 第六部分，提出了规避社会保障基金风险的对策和建议。 第七部分结论，对论文进行了总结。 1 4 研究方法 本文主要采用了以下研究方法： 1 、以规范研究方法为主辅以实证分析。从对社会保障基金及其风险的分析判断出发， 着重回答社会保障基金风险应该是什么，它的来源途径是什么，用什么方法可以规避等 4 第一章序言 问题，并力求从理论上做出合乎逻辑的解释。针对中国的实际情况做了实证分析，从而 使文章的论证严密而富有逻辑性。 2 、运用比较归纳分析方法，通过社会保障基金制度的国际比较研究，得出社会保障 基金风险产生的规律，结合中国的实际，导出适合我国国情的对策研究。 3 、运用抽象与具体的分析研究方法。在社会保障基金实践中抽象出风险的本质，而 后结合中国的实际问题分析风险的具体表征。 l - 5 力求的创新点和不足 社会保障基金是一个涉及到经济学、管理学、社会学、政治学的综合领域，有一定 的研究难度。国内外有关社会保障基金的研究和实践成果很多，但是并不充分，尤其关 于社会保障基金风险，没有一个综合、系统的成果。本文在前人的研究基础上，力求有 以下创新点： 1 、在分析社会保障基金风险的影响因素时，提出各影响因素博弈的必然结果是社会 保障基金制度的改革和重新选择监管模式； 2 、在研究社会保障基金风险的传导时，提出风险可能会变化为社会风险、政治风险； 3 、在提出的规避我国社会保障基金风险的对策中，认为我国政府应该借鉴国外经验 全盘承担筹资模式转换的成本；提出应保持冷静，低调进行社会保障基金的投资等。 此外，在本文的概念研究部分，对于“社会保障”和“社会保障基金”的概念界定， 本文有所突破。 由于论文作者的研究能力局限和相关资料缺乏，本文还存在很多不足，主要是： l 、定量分析不够，缺少对风险评估的数量分析。如果能对社会保障基金的风险采用 数学模型进行实证分析，论证的效果将更好； 2 、在风险规避的对策上，以具体对策为主，缺少风险的预警体系和相应的指标设计， 因此显得理论深度不够。 以上不足，希望以后能深入地研究下去进行克服。 s 西安石油大学硕士学位论文 第二章社会保障基金风险的一般分析 2 1 社会保障有关概念的解析 社会保障，来自于英文的“s o c i a ls e c u r i t y ”，又翻译为“社会安全”，最早出自美国 1 9 3 5 年颁布的社会保障法，后被国际劳工组织接受。1 9 4 1 年二战期间著名的战时文 件大西洋宪章也两次使用了“社会保障”一词。1 9 4 4 年国际劳工大会发表费城宣 言，国际组织开始正式使用社会保障的概念。以后，一直沿用至今。中国将社会保障的 几个组成部分分别称为社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等，在第七个五年计 划中开始使用“社会保障”一词。 为了便于研究，并保证分析过程与分析结论的完整统一，需要对社会保障有关概念 进行界定。 2 1 1 对社会保障的定义及其理解 1 、社会保障定义的国内外比较。 由于各国的经济发展水平、社会制度、文化背景以及民族传统等不同，加之所依据 的理论体系存在差异，因此，目前还没有一个可以被普遍接受的社会保障的定义，国外 关于社会保障概念的解释有数十种，国内学者的定义也是各有不同。可见定义本身就是 一个有争议的研究领域。如果要深入而准确地理解什么是社会保障，则需要探讨已有的 典型观点。根据已有的文献资料，本文选择部分有代表性的社会保障定义列示如下： 首先看国际组织的定义。在1 9 4 2 年出版的国际劳工组织( m o ) 报告书向社会保 障靠拢中，国际劳工组织所阐述的社会保障是：在社会成员遇有一定危境时，应通过 社会适当的组织和有效手段给予保障【3 ) 。这个报告将社会保障具体阐述为是通过一定的 组织，对这个组织的所有成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供各种社会保险金， 以预防或治疗疾病，并在一个人失业时，资助并帮助他重新找到工作。联合国在1 9 4 8 年1 2 月通过的世界人权宣言第2 5 条将社会保障定义为：“每一个人都有权使本人及 其家属达到生活健康快乐，这不仅包括有权得到食品、衣着、住宅、医疗和其他社会需 求和服务，而且包括遇到失业、生病、残疾、丧偶、年老或由于非本人所不能控制的其 他原因而带来的生活困难时，有权获得社会保障。”1 9 8 9 年国际劳工局社会保障司编著 的社会保障导论，将社会保障定义为：“社会保障基本上可以解释为：社会通过一系 列的公共措施向其成员提供的用以抵御因疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡 而丧失收入或收入锐减引起的经济和社会灾难的保护、医疗保险的提供，以及有子女家 庭补贴的提供。”1 4 可见，那时国际组织对于社会保障的定义仍然偏重于基础保障。随着 时代的发展，国际组织对于社会保障含义的理解也在深入。2 0 0 0 年，联合国在世界人 权宣言第2 2 条将社会保障作为人权的重要组成部分，“每个人，作为社会的一员，有 6 第二章社会保障基金风险的一般分析 权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必须的经济、社会和文 化方面各种权利的实现”p j 。 其次，各个国家的定义。由于各国的政治、经济、历史和文化传统不同，从世界范 围来看，各国都是根据自己的国情与需要来制定社会和经济政策，逐步建立和发展自己 的保障体系，因此，各国对于社会保障的理解和结实也是不一样的。比如德国，认为“社 会保障是社会公正和社会安全，是为因生病、残疾、年老等原因而丧失劳动能力或遭受 意外而不能参与市场竞争的人及其家人提供的基本生活保障，其目的是通过保障使之重 新获得参与竞争的机会”f 6 】。这一定义体现德国的社会保障强调个人责任，奉行特殊性 原则。而英国认为，“社会保障是一种公共福利计划，旨在保护个人及家庭免除因失业、 年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益的服务( 如免费医疗、生活补助) 以提高其福利。社会保障包括：社会保险计划、保健、福利事业和各种维持收入的计划”。 口这个定义显示英国的社会保障强调社会责任，奉行普遍性原则。美国对社会保障的理 解介于英国和德国之间。把社会保障作为“社会安全网”。具体的理解是：“根据社会保 障法制定的社会保险计划，对于因年老、长期残疾、死亡或失业而失掉工资收入者提供 保障；同时对老年和残疾期间的医疗费用提供保障。老年、遗属、残废和健康计划对受 保险的退休者或残疾者和他们的家属以及受保险者的遗属，按月提供现金保险待遇”悼l 。 这一理解实际是针对社会保险而言。 第三，国内学者的观点。近年来，国内学者对于社会保障的定义也进行了诸多探讨。 早期观点以陈良瑾、侯文若的定义为代表，其后别的学者做了进一步的发展。目前以李 珍、郑功成的观点较有代表性。 郑功成认为，“社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统 称” 9 1 。这一定义包括了三个必备要素：一是具有经济福利性，即从直接的经济利益来 看受益者的所得一定大于所费；二是属于社会化行为，即由官方机构或社会中间团体来 承担组织实施任务，而非供给者与受益方的直接对应关系：三是以保障和改善国民生活 为根本目标，包括经济保障、服务保障和精神保障等。冯必扬和严翅君在借鉴郑功成定 义的基础上，提出“从广义上说，社会保障是使每个人在社会生活中都有某种安全感的 社会安全网措旅，它是面向全体公民、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统 的统称”i l o l o 李珍认为，社会保障“在最广泛意义上，它是指一个社会通过正式和非正式的制度 为其国民提供的安全保障”，“在正式的制度中涉及国家的作用，而在非正式的制度中则 较少或不涉及国家的作用”l l “。 2 、本文对社会保障概念的界定。 通过对国内外关于社会保障定义的比较和分析，以及对社会保障起源、产生和发展 进行历史和现实的回顾展望，本文认为在社会保障的定义中，以下几点值得重视： 其一，在当前减弱政府责任和降低强制性社会保障水平的发展趋势已很明显的情况 7 区安石油大学硕十学位论文 下过多强调“强制性”即社会保障的主体是国家和政府是否不符合社会保障动态发展 的规律? 世界各国在社会保障改革中纷纷建立的“多支柱”保障体系就是对强制性的一 个挑战。 其二，在社会保障的定义中，“福利性”的缺位是否恰当? 诚然，社会保障的初衷是 为了保障国民的基本生活需求，随着国家经济实力的增长，社会保障的目标也必定由低 到高提升，将基本保障扩展为改善国民生活，提高生活质量，不仅保障国民的物质生活， 还保障其精神和文化方面的需求。西方福利国家给予国民的优厚社会保障待遇就是实证， 为了适应国民需求多样化的状况，社会保障中社会福利和社会服务的力度加大，从而使 社会保障冲破传统观念，朝使所有社会成员都能过上具有文化性的健康方向发展。可见， “福利性”的特点体现了社会保障目标的较高层次，符合时代特征。此外，“福利性”也 是社会保障制度区别与其他国家制度的最本质的特征。 综上所述，本文尝试在前人研究的基础上对社会保障进行重新阐述，以体现社会保 障在当前的时代背景下的新内涵，即： 社会保障是依靠正式和非正式的制度安捧，以社会互济的形式实现全体公民的风险 分担，保证和提升国民福利的系统。其中，正式的制度安排( t g 就是国家) 在社会保障 功能的实现上，起着主要的作用。 在这个定义中，包括以下几个基本要素： a 、多元化主体。社会保障的主体是多元的，国家政府是第一首要的责任主体，但 还有社会，包括各种组织和个人。这样就摆脱了“强制性”的约束，符合当前的社会保 障实践和未来的发展趋势。例如中国共产党十四届三中全会通过的中共中央关于建立 社会主义市场经济体制若干问题的决定，将社会互助和个人储蓄保障都规定为社会保障 的内容。 b 、动态性保障目标，以基础保障为底线，实现福利的提升。社会保障所提供的保 障与时俱进，呈现动态发展的趋势。 c 、社会性互济，社会保障的本质是以社会化的形式实现风险分担和收益互济。 对社会保障定义研究的目的，是为了研究社会保障基金与之相适应的动态发展。本 文所做的有关社会保障基金的研究，均是建立在这一定义的基础之上。 3 、有关社会保障几个重要概念的区别。 围绕社会保障，有几个重要概念容易混淆，为了本文的研究方便，必须加以区别： 社会保障和社会福利。在西方发达国家，社会保障和社会福利不是同一个词。中国 称为社会保障的制度，西欧国家称之为福利制度。在另外一些国家，如美国、日本，社 会福利指社会保障制度的一个组成部分，我国的社会福利也是这个含义。 社会保障和养老社会保险。美国及其邻国将中国称之为养老社会保险的制度称作社 会保障制度( s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ) ，比如国外文献中的s o c i a ls e c u r i t yp r i v a t i z a t i o n ，翻 译为中文是养老社会保险私有化。西欧国家称养老社会保险为公共退休金计划( p u b l i c 8 第二章社会保障基金风险的一般分析 p e n s m np l a n s j 。 本文的写作，完全基于对中国意义上的社会保障迸行的探讨。 2 1 2 社会保障制度的内容和不同的社会保障模式 社会保障制度在自身发展中相继出现了社会救济、社会保险、社会福利等形式，这 几种不同的保障形式就是社会保障制度的主要组成部分，构成了社会保障制度的基本内 容。这个基本内容不包括各国特有的社会保障内容，如瑞典的护理保障、中国的社会优 抚等。 社会救济，指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供救济和 扶助的生活保障政策。因其面向的是生活在最底层的社会成员，社会救济般被称为社 会安全的“最后一道防线”。经费主要来自政府财政和社会团体、个人的捐赠，不需要受 益入承担缴费义务。 社会福利的内涵和外延因研究地域和角度有很大不同，基本点是免费或是减费提供 某种生活用品、服务或现金补贴，改善和提高国民的生活。在国外的研究中，社会福利 是一个大概念，基本与我国的大社会保障概念相同。二战以后，英国建立了庞大的社会 福利体系，此处社会福利是社会保障的同义词，包含全部公共文化、教育、卫生设旅和 社会救济以及社会保险在内，这是广义的社会福利。当社会福利和社会保险相提并论， 社会福利不包括社会保险，而是和社会保险并列作为社会保障的一个组成部分，这是狭 义的社会福利。本文采用大社会保障和夺社会福利的概念，主要是为了顺应国入的表达 习惯以及与已有研究保持一致。社会福利水平与一国经济发展水平密切相关，因而在不 同的国家，社会福利的内容不尽相同。般地，一国经济发展水平越高，它的社会福利 所包括的内容越广泛；在经济欠发达的国家中，社会福利的内容不会很多。 社会保险，是以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、伤残、疾病、失业、死亡等 特殊事件作为保障内容的一种生活保障政策。它面向的是劳动者，要求受益人的缴费义 务。由于社会保险在社会保障制度中居于主体地位，本文的研究多是针对社会保险。对 于社会救助和社会福利也有所涉及。 每个国家对于社会保障目标的不同理解和规定，逐渐形成四种具有代表性的制度模 式：“投保资助”模式、福利型模式、储蓄保险型模式以及国家保险型模式，分别体现了 不同的社会保障取向，在社会保障各主体的权利、义务上有不同的规定，社会保障基金 的运行亦呈现不同的特点。 2 2 社会保障基金的内涵 2 2 1 社会保障基金的涵义 1 、社会保障基金的概念界定。 基金，一般是指由产品分配形成的，具有特定用途的资金。对于社会保障基金的涵 9 两安石油大学硕士学位论文 义，在国内的研究中，有多种提法。在这里列举几种表述。 国内学者有关社会保障基金的定义大同小异。 定义1 ：社会保障基金是指为实施各项社会保障制度，通过法定的程序，以各种方 式建立起来的用于特定目的的货币资金【i “。 定义2 ：“社会保障基金是政府按照有关法律或帝4 度的规定建立起来的用于社会保障 的专项基金”，“根据社会保障项目来设立的，从内容上主要由社会保证基金和社会保险 基金两部分组成。社会保证基金主要用于社会救济、社会福利和优抚安置等方面，社会 保险基金则主要用于社会保险的各种项目。”社会保障基金一般是通过国家或政府有关法 律、法规建立的，因而具有法制性的特征，其筹集和支付受国家法律和制度的保护【l ”。 定义3 ：社会保障基金是国家和社会从已有的社会财富中事先提存、积累并用以援 助或补偿社会保障对象的社会公共基金，它客观上表现为后备基金形态。建立社会保障 基金是建立社会保障制度并实现社会保障的特定目标的物质经济基础f 1 4 j 。 定义4 ：社会保障基金，是指专门为实施社会保障制度而通过各种渠道所建立起来 的、法定的、专款专用的经费i l ”。 随着社会保障的动态发展，社会保障基金的内涵和外延也在随之发展变化。但上述 定义还不能完全准确地阐述社会保障基金的特性和发展特点，偏重于扶国家法制性、强 制性和专用性去诠释概念，有进一步完善的必要。因此。本文尝试以一种新的角度定义 社会保障基金，即： 社会保障基金是国家基于普遍保障、提升福利、社会互济的需要，根据国家立法， 通过各种渠道建立起来的、用于特定目的，以国家为主体进行监管运营的社会公共基金。 这一定义包括了几个要素：是社会保障的本质：二是基金的特性；三是社会保障 基金的运动流程。 其一，社会保障的本质是风险分担和资源互济，对国民没有选择性。如果对社会保 障制度进行抽象，可以发现它是一种收入再分配制度，同时这种再分配是由国家主持进 行的，其中的主线就是社会保障基金。社会保障的目标决定基金的用途和保障层次。 其二，基金的特性在于专用性。 最后，社会保障基金因其种类不同，具体来源和最终用途不尽相同，但其运动流程 的主要环节是相同的，一般都经历资金筹集、运营监管、支付保障待遇这三个环节。这 几个环节在发展的经济社会背景下不断涌现新的内容，更新着社会保障基金的内涵。 本文所进行的社会保障基金风险的研究均是建立在这一定义之上。 2 、社会保障基金的构成。 社会保障基金的构成是指社会保障基金包括哪些项目和内容。根据上文对社会保障 制度包含内容的分析，与此对应的社会保障基金构成可以用图2 一l 来表示。 社会保障基金因各国社会保障制度安排的内容不同，在具体构成上有一些差别。比 如，我国有军人社会保障的内容，因此在基金的构成上就有与之对应的“社会优抚基金”。 1 0 第二章社会保障基金风险的一般分析 社会保障基金 jli 陀会救济基金 社会保险基金 社会福利基金j 1 一一一一 一 养失生工医 老 业 育伤疗 保保保保保 险险险险险 基基基基基 金金 金 金 金 图2 1 社会保障基金构成 随着社会保障制度的发展，在目前的社会保障实践中也有把企业补充社会保障资金 和商业保险资金补充近来，从而构成了广义的社会保障基金。其构成可以用图2 2 表示： 图2 - 2 广义社会保障基金构成 理论研究中，本文只就图2 - 1 的基金内容展开研究。在对中国的社会保障基金进行 实证研究时，涉及到企业补充社会保障基金。 3 、社会保障基金的类型划分。 首先，按社会保障项目的专门用途及其功能分类。分为社会保险基金、社会救济基 金、社会福利基金等。 西安石油大学硕士学位论文 第二，按基金的来源渠道分类，社会保障基金包括公共基金、个人基金和机构基金。 公共基金的来源有财政拨款、按法律规定由雇主或雇员缴纳的社会保险费( 税) 、社会捐 赠和国际捐赠。个人基金，是指依法计缴在个人账户中用于专门用途的基金，例如个人 账户的养老保险基金、住房公积金等。机构基金，是用人单位按照国家的政策和单位的 规章给符合条件的职工给以补贴的资金，例如福利基金、单位住房基金等。 第三，按基金的营运管理方式分类，社会保障基金包括财政性基金、市场信托管理 基金、公积金基金。财政性基金是国家财政支付的，分为预算内管理资金和预算外管理 资金。市场信托管理基金，由雇主和雇员( 或雇主一方) 缴存，记入个人账户，委托金融 中介机构运营。公积金是按法律规定，由雇主和雇员缴存，记入个人账户，由法定金融 机构营运管理。 在我国，社会保障基金按照管理部门的不同，还可以分为：中央直接管理的社会保 障基金( 由全国社会保障基金理事会负责管理) 、各部门分管的社会保障基金( 民政部、 劳动和社会保障部、财政部分别管理一部分基金，卫生部、教育部等政府职能部门及一 些半官方机构、民间团体亦在自己的职责范围内也行使着对一些基金的管理权) 、企业自 己保管的补充社会保障基金部分。 2 2 2 社会保障基金的特点 通过以上分析和比较，将社会保障基金的特点概括如下： 第一，保障性。社会保障基金是实现社会保障制度作用的物质保证。社会保障基金 在预算年度的分配要能满足社会保障支出的需要，佼保障对象的最低生活得以维持。保 障性要求在社会保障基金的分配中要坚持以支定收的原则。当然，保障目标在动态发展， 不同国家，或者同一国家的不同发展阶段保障的内涵并不一样，因此社会保障基金“保 障性”的特点也呈现不同的内容。西方福利国家的社会保障基金中很大一部分用于保障 和提高人民福利，丽发展中国家的社会保障基金主要用于保障对象的最低生活水平口1 6 】。 第二，法制性。社会保障是通过国家立法的形式规定的，社会保障基金作为社会保 障制度的物质基础当然也具有法制性的特征。此种法制性不单纯表现为“强制性”( 当然 社会保障基金最重要的组成部分社会保险基金是强制征收的) ，还表现在社会保障基金的 种类项目、筹集和支付的标准和方式等都是在国家法律的保护和规范下进行的。社会保 障基金的法制性是由社会保障作为国家和政府行为的性质决定的，在某种程度上要借助 于国家的权威强制执行。但是，我们应该看到，随着社会保障基金来源的日益广泛，出 现了“法制外基金”，比如个人和机构的捐赠行为、企业自愿的福利计划、个人的保险储 蓄等。当然，这些行为的出现不能改变社会保障基金的法定特性。 第三，保障对象的普遍性。社会保障基金对社会成员具有普遍的保障责任，与社会 保险基金的特定对象保障具有明显区别。社会保险基金是对劳动者采取的保障措施，当 劳动者丧失劳动能力以及就业机会时，国家对劳动者的收入损失进行经济补偿。而社会 1 2 第二章社会保障基金风险的一般分析 保障的保障对象是社会所有成员，对那些没有劳动能力、没有收入来源的人提供社会救 济和社会福利。同时，社会保障相对社会保险的普遍性，使被保障对象在权利与义务关 系上并非完全对等而此种关系在社会保险中往往是紧密相连的。 第四，统筹的互济性。互济是保障和保险的一个重要特点，社会保障基金正是这种 互济性的反映。以社会保险为例，每个人发生风险的概率大不相同，但在基金筹集时并 不考虑这种差异，而是按统一标准筹集。这样就会出现每个人享受的社会保险待遇不一 定等于其对社会保险基金的贡献的情况，但在总体上是平衡的。社会救济更体现出保障 资源向弱者倾斜，个人享受的权利与承担义务的无关性。社会福利也同样如此，国家公 益性事业如环保、文化卫生等，是无论穷人富人都可以享受的，国家的福利设施如孤儿 院、养老院更是利用社会资源无偿为保障对象服务。可见，社会保障基金的互济性体现 了社会公平，促进了社会安定。 第五，专用性。专用性针对社会保障基金的用途而言。社会保障基金一般都规定专 门用途，不得随便挪作他用。专用性具有两方面含义：第一，社会保障基金是专门为社 会保障事业设置的基金，它只能用于社会保障方面的开支，不能挪作他用；第二，社会 保障一般是为专门的保障项目设立的，每种基金一般也都有与之对应的保障项目，要专 门使用。 此外，社会保障基金还具有基金共有的一些特点，比如储备性，保值增值性等。 2 2 3 社会保障基金的演变历史 在目前关于社会保障的研究中，鲜见有关社会保障基金演变历史的论述。本文尝试 在社会保障制度的发展脉络的指引下，对社会保障基金的演变历史作一分析。 最初是济贫税阶段，这是社会保障基金由非制度化向制度化发展的过渡。在此阶段， 社会保障的范围局限于慈善和救济，资金来源主要是济贫税和个人的自由筹资方式。1 5 7 2 年，英国都铎政府首次通过强制征收济贫税的条例，解决政府处理贫困问题的资金，这 是政府采取规范行为解决贫困问题的开端。1 6 0 1 年1 日济贫法以立法强制征收济贫税， 其中规定：建立地方行政和征税机构，向居民和房地产所有者征收济贫税，所得总额用 于购买基本生活资料。这是政府通过法律，对每一个居民进行征税，来筹集救济资 金的开端。1 8 3 4 年，修订后的新济贫法仍然保留了济贫资金主要来自于各地方的地 区税( 原称济贫税) 。济贫资金是有限的，且条件十分苛刻，民间互助、商业保险等个人 筹资方式在当时成为社会保障的补充途径。 但是，济贫税的征收只是政府“通过逐渐介入济贫事务来加强和发展世俗政权”的 手段，根本不可能建立起社会保障基金，保障项目是极端有限的【1 7 】。 然后，出现了社会保障税，这是社会保障基金强制性的制度安排。随着工业化的发 展，无产者阶层扩大，劳动者个人的保障开始演变为社会问题，政府介入的力度加大， 促使了现代社会保障制度的建立。1 9 世纪8 0 年代，德国创建了社会保险制度，依靠社 1 3 西安石油大学硕士学位论文 会保障税的形式征集社会保障基金，纳入预算，专款专用。社会保障税主要是对薪金和 工资课征的税，体现了劳动者的缴费义务，与政府资助和雇主供款共同构成了社会保障 基金的来源，体现了国家一雇主一雇员的责任共担机制。此后，主要的资本主义国家相继 沿用了德国的做法。i j 驯 二战后社会保障基金制度设计更为体现理论结合实际，这是社会保障基金的发展阶 段，体现了基金筹集、管理的进步。如瑞典的帕尔梅比较研究了1 8 个发达国家3 0 年代 至9 0 年代的社会保障状况，划分出社会保障费用分配的三种模式：一是强调公民权，只 要有公民权便可享受待遇，如瑞典、挪威、荷兰、新西兰等国；二是强调人们的基本生 活需求，按不同家庭情况提供保障，如法国、英国、澳大利亚等；三是侧重工作业绩， 社会保障与贡献挂钩，如德国、日本等1 1 9 1 。社会保障基金从筹集、发放和管理上朝规范 化发展。 最后是社会保障基金的完普和改革阶段，以开源节流为标志。二战后特别是6 0 年代 以来，社会保障事业日益繁荣，福利国家相继出现。社会保障支出在国家预算和国民生 产总值中的比重上升甚快，并成为长期趋势。1 9 6 0 1 9 9 0 年，包括西方主要发达国家的 世界经合组织( o e c d ) 成员国，其政府总开支占国内生产总值的比重从2 8 1 上升到 4 3 8 ，其中社会保障升支占国内生产总值的比重上升一倍多，从7 上升到1 5 4 ，保 健开支占国内生产总值的比重也翻了一番，从3 9 上升到7 8 。政府公共