（企业管理专业论文）经营性国有资产管理体制完善研究.pdf

摘要 如何完善与社会主义市场经济体制相适应的经营性国有资产管理 体制，是中国当前经济社会发展中亟需解决的重大问题之一。它是实现 社会主义公有制与市场经济相结合的关键，不仅关系到中国国有企业改 革的成败，更是坚持和完善社会主义基本经济制度、增强中国的国际竞 争力、促进国民经济持续快速稳定发展和保证国家安全的有效途径。因 而，通过体制创新进一步完善中国经营性国有资产管理体制，具有十分 重要的战略意义。 本文从界定国有资产和国有资产管理体制的内涵入手，提出国有资 产管理体制所要解决的根本问题实质上是一个正确处理社会主义全民所有制 内部各种经济关系的问题；回顾了我国经营性国有资产管理体制改革的历史沿革 及现状，在此基础上分析了我国经营性国有资产管理体制存在的若干问题，具体 包括产权不清渐、国有资本预算需构建及监督体系效率低等闯题。然后，对经营 性国有资产存在问题的原因用产权理论和委托代理理论进行了深入的探讨和分 析。以横向的视角，对英国、美国、法国和新加坡的经营性国有资产管 理体制进行了分析，并在分析中得出了很多对完善中国经营性国有资产 管理体制有益的启示。在完善经营性国有资产管理体制的基本构想中提 出了完善经营性国有资产的所有制形式一确定国有资产分级所有，并对 分层管理模式中有待完善的问题提出了完善的建议。在完善经营性国有 资产管理体制的配套改革措施中提出了构建以国资委为预算主体的国 有资本预算制度、构建“内外结合、多维度、系统化”的经营性国有资 产监督体系、完善国有资本金绩效评价体系、建立和完善产权交易市场 及实现有效的人才选择机制配套改革措施。 关键词：完善国有资产管理体制 对策建议 a b s t r a c t h o wt o p e r f e c tt h em a n a g e m e n ts y s t e mf o rs l a t e o w n e da s s e t ss u i t e d t ot h e s o c i a l i s t m a r k e t o r i e n t e de c o n o m yi sa ni m p o r t a n ta n du r g e n ti s s u ei nt h ed e v e l o p m e n t c o a r s eo ft h ep r e s e n tc h i n a se c o n o m i cs o c i e t y i t st h ek e yp o i n tt oa c c o m p l i s ht h e i n t e g r a t i o n o ft h es o c i a l i s t - p u b l i c o w n e r s h i pi n s t i t u t i o na n dt h em a r k e t o r i e n t e d e c o n o m y , w h i c hn o to n l yp l a y si m p o r t a n tr o l ei nt h er e f o r mo fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ， b u ta l s oi sa ne f f e c t i v ew a yt 0s u s t a i na n d p e r f e c tt h eb a s i cs o c i a l i s te c o n o m i ci n s t i t u t i o n ， e n h a n c ec h i n a sc o m p e t i t i v ea b i l i t yi nt h ew o r l d ，p r o m o t en a t i o n a le c o n o m yc o n t i n u a l d e v e l o p m e n ti nr a p i da n dh e a l t h yw a y , m a i n t a i nt h es t a b i l i t ya n dg u a r a n t e et h en a t i o n a l s a f e t y t h e r e f o r e ，i t sv e r ym e a n i n g f u lt op e r f e c tt h es u p e r v i s o r ya n dm a n a g e m e n t s y s t e ms t a t e o w e da s s e t sf o rt h r o u g ht h ei n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n t h i st e x ts t a r t sf r o md e f i n i n gs t a t e o w n e da s s e t sa n di n t e n s i o no fs t a t e o w n e d a s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e m ，p r o p o s ei t sb a s i cp r o b l e mi st od e a lw i t hd i f f e r e n te c o n o m i c r e l a t i o no fs o c i a l i s to w n e r s h i pi nf a c t t h ep a p e rr e v i e w st h eh i s t o r i c a le v o l u t i o no ft h e m a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mo fs t a t e - r u na s s e t so fo u rc o u n t r ya n dc u r r e n ts i t u a t i o na n d a n a l y z e ss e v e r a lq u e s t i o n se x i s t i n gi nt h es y s t e m a n dt h e n ，t h e n ，d e p o s i t sa n dc a r r i e s o nd e e pd i s c u s s i o no nt h ec a u s ew i t ht h et h e o r i e so f “t h ep r o p e r t yr i g h t st h e o r y ”a n d “t h ep r i n c i p a l a g e n tt h e o r y ”w i t ht h eh o r i z o n t a lv i s u a la n g l e , d i s c u s s e st h es t a t e o w n e d a s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e mo fb r i t a i n ，u s af r a n c ea n ds i n g a p o r ea n ds u m m a r i z e s t h e i r e x p e r i e n c e s p u t f o r w a r dp e r f e c t i n gt h eo w n e r s h i po ft h es t a t e m na s s e t s m a n a g e m e n ts y s t e m - c o n f i r ms t a t e - r u na s s e t si ng r a d ea l l - a n dr e m a i n i n gt oo f f e rt h e s u g g e s t i o no fp e r f e c t i n gp r o b l e mw h i l ed i v i d i n go n ef l o o ro fm a n a g e m e n tm o d e s a n d f i n a l l y , p u t sf o r w a r ds o m es t r a t e g i e sa n ds u g g e s t i o n sf o rt h ec o o r d i n a t e dr e f o r mo ft h e s t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e m i nd e t a i l ，t os e tu pt h es t a t e o w n e dc a p i t a l b u d g e ts y s t e mo nt h eb a s i so ft h es t a t e - o w n e dm a n a g e m e n tc o u n c i l ；t oe s t a b l i s ht h e s u p e r v i s o r ya n dm a n a g e m e n ts y s t e m ；t op e r f e c tt h ep e r f o r m a n c eo ft h es t a t e - r u nc a p i t a l a n da p p r a i s e ds y s t e m ；t os e lu pa n dp e r f e c tt h et r a d em a r k e to ft h ep r o p e r t yr i g h ta n dt o r e a l i z ee f f e c t j v et a t e n t sc h o o s et h em e c h a n i s m p e r f e c t ；s t a t e - o w n e da s s e t s ；m a n a g e m e n ts y s t e m ；s t r a t e g i e sa n d s u g g e s t i o n s i i 长沙理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得 的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由 本人承担。 作者签名：骚书p 吾 日期。舻汐月穸目 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅。本人授权长沙理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 4 不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： 日期：麟，月圹日 日期：年月 日 第一章绪论 1 1 研究背景与研究意义 1 1 1 研究背景 建国以来，中国的国有资产一直在中国的经济中占绝对比重，对国民经济的 发展起着重大的作用，对国有资产管理体制改革和完善的探索也一直在进行之中。 2 0 0 2 年党的十六大提出“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体 制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央 和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国 家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、 管事相结合的国有资产管理体制。”按照这个精神，十六大后中国逐步对经营性 国有资产构建了“国资委一国有资产经营公司一国有企业”三层次的国有资产管 理新体制。但国有资产管理体制的完善，国有企业改革的深化是一个长期而艰巨 的任务，决不是个一蹴而就的工程。因此，在党的十六届三中全会通过的中共 中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中指出“要继续完善国有 资产管理体制，深化国有企业改革”，而中国目前的国有资产管理中还存在着产权 关系不是十分明确、委托一代理链条仍然过氏、国有资产流失严重和监督考核体 系不完善、企业领导人贪污舞弊等问题。在此背景下，本文对目前中国国有资产 管理体制中存在的若干问题进行研究，提出解决这些问题应采取的对策和措施。 1 1 2 研究意义 国有资产管理体制改革滞后是长期困扰中国经济和社会发展的制度障碍，是 改革攻坚的难题。加快产权制度改革，不断完善国有资产管理体制，是经济体制 改革的重大问题。改革开放以来，中国的国有经济得到了迅速发展。到2 0 0 2 年底 中国国有资产总量近l o 9 3 万亿元，其中经营性国有资产为7 3 1 万亿元，国有经 济在国民经济中发挥着主导作用。但由于体制上的原因使国有资产管理和运营方 面的矛盾和问题依然非常突出，政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能 没有真j 下分开，一方面造成国有资产出资人没有真正到位，另一方面导致政府对 企业进行行政干预，影响了政企分开，制约了国有企业建立现代企业制度。在中 国加入w t o 、世界经济走向一体化的今天，国有资产管理体制问题已成为中国当前 经济发展过程中亟待突破的难题。因此，研究如何完善中国国有资产管理体制， 给国有控股或参股企业构建一个高效的体制环境，具有重要的意义。 宏观意义：完善国有资产管理体制，有利于巩固和发展公有制经济，推进国 有经济的布局和结构的调整，有效实旖国有经济“有进有退”战略a 市场经济条 件下，国有经济的主要功能在于，实现社会公共目标，满足公共需求，提供社会 经济发展必须的基础设施；对重要的自然资源及相关行业实现控制；保证国民经 济宏观调控目标的实现；增加就业岗位：发展支柱产业，把握经济命脉，保证国 家经济安全。国有经济在国民经济中具有关键性作用，必须毫不动摇地巩固和发 展公有制经济。完善国有资产管理体制，成立相对独立的国有资产管理专司机构， 对于实旌国有经济的“有进有退”战略，有效地调整国有经济的布局和结构，充 分发挥国有经济的功能，深化国有企业改革、促进国民经济的快速、健康发展， 都具有重大的现实意义。 完善国有资产管理体制是增强国有经济控制力的重要举措。通过国有资产的 产权化管理，营造一大批大型的企业集团，通过企业集团的资本链控制，实现国 有资本控制力的极大扩张，使有限国有经济发挥出更大的控制力。就当前中央管 理的1 9 6 户中央国有企业分析，资产最多的中国石油天然气集团公司的总资产为 6 8 6 6 亿元；资产最少的中国食品发酵工业研究院的企业资产规模为2 亿元；所有 企业的平均资产规模为3 5 4 亿元。这么大的资产规模在中国国内企业中可谓特大 型企业集团了。就企业经营领域分析，大多企业都走着多元化的经营道路，涉及 行业和领域宽泛。以上海宝钢为例，其核心产业为钢铁，同时它还涉及到与钢铁 主业相关联的贸易、金融、信息技术、工程技术等产业。国有企业规模的超大型 和企业经营领域的广泛性，客观上也为国有经济控制力的提高创造了条件。 完善国有资产管理体制也是深化市场经济体制的重要举措。改革传统的国有 资产管理体制，可以提高国有企业市场竞争能力，使其同其它企业处于丽一起跑 线上菸同竞争，为市场经济体制的建立营造微观主体。如果国家仍然实行传统的 集权直接管理方式，则会造成政府的公共管理职能与执行职能的_ i 中突，不利于政 府在市场以“管理者”的身份保持中立地位，进而影响到市场竞争的公平、公正 性，从而妨碍市场经济配置资源的效率。 微观意义：完善国有资产管理体制是搞活国有企业，增强国有企业活力的重 要举措。通过完善国有资产管理体制，变多头管理为一头管理，变直接管理为间 接管理，变全面控制为产权控制，根据现代公司治理结构要求放权于企业，使企 业拥有独立运用法人财产的权力，从两为企业龟口造一个良好的盈利空间。当然， 在放权于企业的同时，也要通过制度设计形成完善的激励与约束机制，在充分调 动国有企业经营者积极性和主动性的同时，要防止国有余业管理过程中的“内部 人现象”，防止企业囡缺乏约束力而造成的管理效率低下。 完善国有资产管理体制也是提高国有资本运营能力的重要举措。国有资本也 具有追求剩余价值的特性，并且以利润最大化为终极目标。国有资产可通过产权 的转让、交换、出售等交易方式，在动态的市场运作中不断调整国有经济的结构 布局，使国有资本向国家的支柱产业和高科技产业集中，实现国有资产的保值与 2 增值，不断提高资本的报酬率。”1 1 2 国内外国有资产管理体制的研究动态 1 2 1 国外国有资产管理体制研究动态 2 0 世纪3 0 年代以前，西方国家国有经济所占比重都很小，存在领域也非常有 限。在二战后，为了弥补在某些领域的私人投资缺1 ：3 ，恢复或促进市场经济发展， 加强政府对宏观经济运行的调控能力等，许多西方国家采取直接投资、没收和购 买私人企业等手段大大发展了国有经济。据统计，到1 9 7 2 年意大利和英国的国有 资产占本国资产总量的比重均高达3 3 ，西德为3 0 ，奥地利为3 5 ，法国最低 也达到了2 0 。“。1 在国有经济发展初期，多数西方国家采取的是“政资合一、行 业归口直接管理”的国有资产管理体制。比如，英国的国有企业按行业不同分别 归属于运输部、能源部、工业部、环境部、苏格兰事务部等部门管理。西德的国 有企业由1 3 个主管部门归口管理。法国的财政经济和预算部、计划总署、运输部、 邮电部、国防部、工业部等部门分别管理各自行业的国有企业。美国的国有企业 也由总统和相关的主管部门分别管理。 国外国有资产管理体制有其合理的一面，尤其是它的议会立法、政府依法管 理、议会监督等，至今仍然具有很强的生命力。但在国有企业的经营管理方式上， 却存在着很大的体制缺陷。主要是：政资不分，有损市场公正；两权合一，政府 直接干预企业行为；政府对国有企业缺乏激励机制，企业对政府依赖性大。随着 国有经济规模的不断扩大，这种体制缺陷必然导致许多国家的国有经济运行效率 只趋下降。因此在1 9 5 6 年意大利率先进行国有资产管理体制改革之后。英国、法 国、德国等国家都纷纷开始了国有资产管理体制改革，同时对国有经济结构开始 进行较大的调整。在2 0 世纪7 0 年代木、8 0 年代初，伴随着国有资产管理体制改 革的不断深入，许多西方国家还对国有经济结构进行了较大的调整。主要是采取 整体出售、无偿分配、部分出售、引入私人成分、关闭等方式，对国有产权或国 有资产经营权进行私有化改革，其目的在于降低国有经济比重，提高国有经济运 行效率。到了2 0 世纪9 0 年代，这种体制改革和结构调整已趋于平静。 针对“政资不分”和“政企不分”问题，以及国有企业的功能定位问题，西 方国家主要采取如下改革措施：第一，建立专门的国有资产管理机构，使国有资 产管理职能与政府的社会经济管理职能相分离，解决“政资不分”问题；第二， 建立独立经营的国有控股公司，制定和完善各种相关法律，依法界定国有资产管 理部门和国有资产控股公司的关系，解决“政企不分”问题；第三。国有企业实 行分类管理，对于竞争性企业，按照市场化原则管理，对于非竞争性企业，制定 专门的法律，设置专门的“法定机构”，实行专门的管理。 3 1 2 2 国内国有资产管理体制研究动态 从建国开始到1 9 7 8 年，中国国有资产的管理是与国家对整个国民经济的管理 紧密结合成一个整体进行的，从而行政管理权淹没和取代了资产管理权，行政隶 属关系取代了产权关系，形成一种政资不分、政企不分、封闭性的国有资产管理 体制。这种体制成为制约中国社会经济长期发展的桎梏。改革开放以后，国有企 业改革成为中国经济体制改革的重点。从微观层次展开的国有企业改革是国有资 产管理体制改革的基础”。党的十四大明确指出“继续深化企业改革，必须解决深 层矛盾，着力进行现代企业制度的创新”。随着国有企业改革的深化，国有资产管 理实现了从行政管理方式向产权管理方式的转换。从宏观层次展开的政府层面的 改革是国有资产管理体制改革的纵深发展，主要是根据政企分开、政资分开的原 则，转变其工作职能，为企业真正成为市场竞争主体创造良好的外部环境与条件。 1 9 8 8 年党中央国务院决定把国有资产的所有权管理从政府的行政职能和一般的经 济管理职能中分离出来。党的十四届三中全会提出：“加强企业中的国有资产管理。 对国有资产实行国家统一所有、政府分级管理、企业自主经营的体制”。十五大提 出：“积极推进各项配套改革。建立有效的国有资产管理、监督和运营机制，保证 国有资产的保值增值”。党的十六大后，国家进一步加大了国有资产改革步伐，明 确提出要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人资格， 享有所有者权益，权利、义务和责任扭统，管资产和管人、管事相结合的国有 资产管理体制。在党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场 经济体制若干问题的决定中指出要继续完善国有资产管理体制，深化国有企业 改革。根据国家国有资产改革完善的方针，理论界也展开了积极的讨论，其中对 一些具体问题产生了争论。 1 有关现行国有资产管理体制的主要问题的研究 魏杰学者认为，中国现有国有资产管理体制的首要弊端是缺乏充分独立的国 有资产管理专司机构m 。陈清泰学者认为，目前的国有资产管理体制弊端，是由多 个部门分兵把e 1 分别行使国家所有权的“五龙治水”造成”“。陈景艳、刘国良学者 认为，国有资产管理体制主要弊端有管理方式上政企不分，直接干预过多，国有 企业组织体制不完善，国有资产管理法制不健全，政府公共预算和国有资产经营 预算不分1 。 2 关于国资委成立与出资入到位问题研究 国资委的成立是为了解决国有企业出资人不到位的问题。国资委的设立能否 真正解决出资人缺位的问题? 刘纪鹏学者认为，国资委的成立将极大地改交现在资 本市场上所有者缺位的现象。市场经济就是不同的所有者和生产者之间的交换， 买卖关系一定要严格按照市场经济的准则和法律来推进，但是如果是只有一个所 有者，这个社会旱主体的交换形态一定是被扭曲的。固资委的成立就是试图把现 4 有这种无法和市场经济相对接的产权体制重新构造，在一个主体内部完成出资人 从一元到多元的构造，找到一个公有制和市场经济相对接的桥梁。“2 刘军宁学者认 为，如果国资委的成立仅仅是要将国有资产豹“多头管理”改为“一家管到底”， 仅从机构的变化来看并不能给国有企业带来更多的变化。不过，从积极的意义上 来看，如果国资委在性质和职能设置上符合一定的要求，它还是会为国企改革带 来崭新的变化。因此我们更多的还是要关注国资委职能的设置。“”朱登山学者认为， 金融资产出资人方面存在空白。国资委不监管金融类企业，国家在法律上和制度 上应该尽快明确由谁履行出资人职责。“” 3 。有关职能统一与权力过于集中问题的研究 国务院体改办研究所课题组认为，国有资产管理体制改革着重解决部门多头 管理国有资产的问题，通过成立统一的国有资产管理机构，实现管资产和管人、 管事相结合。“5 1 吴敬琏学者认为，国资委的成立首先解决了“五龙治水”的问题， 其含义是要解决多头管理问题。“” 刘纪鹏学者认为，如果总是站在政府部门和旧体制的角度，就会有出现“老 板加婆婆”的担心。但如果真正理解了建立在资本基础上的董事派出制度和调整 到股东管理角度上来，就不会存在这种外行式的忧虑。“张卓元学者认为，国资委 会不会越权插手企业经营是个问题。成立国资委，目的是让国有企业出资人到位。 ”同时他认为，各级政府应坚持政企分开，实行所有权与经营权分离，确保企业自 主经营、自负盈亏，确保由多元投资主体形成的公司法人财产权不会随意受到干 预和损害。特别要防止有的地方政府得到授权代表国家对国有资产行使出资人职 责后，强化对企业的干预，形成新的政企不分。“ 4 有关国有资产管理体制的设置原则问题研究 杨励学者、孔祥云学者认为，国有资产管理体制的设置原则主要有：第一，必 须建立中央与地方政府韵出资入制度，划定权责边界。第二，必须建立统一的国 有资产管理机构，切实防止国有资产管理职能的分割与抵触。第三，必须围绕建 立现代企业制度和国有经济的战略布局调整雨展开”。李轩红学者认为，构建国有 资产管理体制必须坚持以下原则：第一，要在完善的法律框架内实现国有资产管理 机制的职能到位；第二，要通过体制和机制韵剑耨，实现国有资产运营能力的到 位；第三，要建立科学的考评指标体系和奖惩措旌，实现激励约束机制。 纵观中国的国有资产管理体制研究的现状，可以得出以下几点：1 国资委的 设立是否真币解决了中国传统的国有资产管理体制中出资人缺位的状况；2 国资 委的职能是集管资产、管事和管人于一身，是否会形成国有资产管理的“出位” 现象；3 国有资产管理体制最主要的是要解决什么问题，中国的委托一代理链条 是否合理。 1 2 。3 国内外研究对本研究的启示 本文的研究是在对国内外研究动态的分析和把握的基础上作出的。本文通过 对中国国有资产管理的现状及有待于进一步完善的主要问题的分析，在借鉴国外 一些国家对国有资产管理的成熟做法的基础上，提出应进一步明晰国有资产的产 权、缩短中国国有资产的委托一代理的链条、健全中国对国有资本效绩考核的指 标体系、构建国有资本预算考核制度及完善国有资产监督机制对策和建议。这些 对策和建议都是在国内外研究动态的基础上做出的。 1 3 本论文的研究内容 本文是沿着提出问题一分析问题一解决问题的思路来进行研究。全文共分五 个部分。第一部分是绪论，指出该论文选题的背景与意义、国内外国有资产管理 体制的研究动态；第二部分是分析中国国有资产管理体制现状、存在问题及存在 问题的原因，具体包括中匿国有资产管理体制改革的历程和现状、国有资产管理 体制存在的中央和地方产权仍然模糊、国有资本经营预算制度需构建、监督效率 不高问题等；夺在问题的原因具体包括产权制度不完善、委托代理枫割不健全、 内外部监督体系广度和深度不够等原因；第三部分是对美国、英国、法国和新加 坡的国有资产管理体制进行分析。分板他们先进的管理手段和方法对中国完善国 有资产管理体制的启示；第四部分是完善中国国有资产管理体制的具体构想，提 出应进一步明嗽中央和地方产权，确立国有资产分级所有的管理体制，进一步完 善国有资产分层管理的模式，并进行了比较深入的阐述；第五部分是完善国有资 产管理体制的配套改革措施。提出了应构建以国资委为预算主体的国有资本预算 制度、建立和完善国有资产监督机制、完善国有资本金绩效评价体系、建立和完 善产权交易市场和实行有效的人才选择机制等配套的改革措施：最后是全文总结 与研究展望，具体包括对本文研究的总结、创新之处和研究展望。 6 第二章经营性国有资产管理体制改革的历程及存在问题分析 2 1 国有资产管理体制概述 2 1 1 国有资产管理体制的内涵 广义国有资产，泛指属于社会主义国家的一切资产，即国家以各种形式投资 及收益、接受馈赠形成的、或凭借国家权利取得的，或依据法律认定的各种类型 的财产和财产权利。广义国有资产除包括狭义国有资产所涉及的国家以各种形式 形成的对企业韵投资及其收益等经营性资产外，还包括国家向行政事业单位拨款 形成的非经营性资产和国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产。 经营性国有资产就是投入经营领域的国有资产，它主要表现为企业形态韵国有资 产，也就是国家以产权形式拥有的企业财产。经营性国有资产是国有资产中最重 要、最活跃的部分“。这类资产经投入企业，根据现代法人治理结构要求。便 成为法人资产，归企业实际占有、使用和支配，国家作为股东，仅拥有剩余控制 权和剩余索取权，而不能直接干涉企业具体经营事务。国有资产一经变成企业资 产，实际上就形成了国有资本，它同其它资本一样，应以追求利润最大化为目标； 也应同其它资产一样，以追求市场价值最大化为目标。如果是企业集团，那么其 目标不仅是获取市场平均利润，而且还包括超过平均利润以上的超额利润。作为 股东权益，不仅要求市场平均资本报酬率，而且要求超过市场平均资本报酬率以 上的超额资本报酬率。在不考虑其它因素的情况下，经营性国有资产追求的目标 就是摄大限度的保值和增值。可现实情况并非如此，国有资产还要通过股权的形 式投入于一些公共产品领域、自然垄断行业，而这些领域又和资本的低报酬紧密 相联系的，因而对于公共产品生产的投入和垄断领域的国有资产投入追求目标应 是尽可能的保值增值，即以追求社会目标为主，而不是竞争领域国有资产所追求 的最大限度地保值增值，即以追求经济目标为主，两者应该有所差别。考虑行业 不断发展变化的特点，应将那些由垄断行业向竞争行业过渡的国有资产管理目标， 相应确定为一种过渡性目标，逐渐淡化社会目标，增加经济目标的追求。 由于行政事业单位国有资产、资源性国有资产和货币性资产的管理与市场机 制联系不是很紧密，管理的收益与风险变异不是很大，管理难度相对较小；而经 营性国有资产管理体制的研究，关系到社会主义经济基础地位的稳圆，关系至4 国 有企业改革的成败关系到国有经济的控制力，关系到国家财政的收支状况。以经 营性国有资产体制研究作为理论研究的重点，不仅是时势发展的要求，也是国有 资产管理本身的要求。到2 0 0 2 年底，全国固有资产总计11 8 2 9 9 2 亿元，其中经 营性资产7 5 9 3 7 8 亿元，占6 5 ；非经营性资产4 j 3 5 1 4 亿元。占3 5 。在全部经 营性国有资产中，一般工商企业( 含境外企业) 占用5 5 4 7 6 7 亿元，占全部经营性 国有资产的8 5 ，1 。通过这一数据就可见研究经营性国有资产管理体制对整个国有 资产管理体制的重要性。 国有资产管理是指国有资产的所有者及其代表，以产权为基础，以提高国有 资产经营与使用的经济效益和社会效益为目标，以资产的占有者和使用者为对象 展开的管理活动。”国有资产管理体制是国有资产管理形式和制度的具体体现，是 国家为了实现对国有资产的有效管理而设置的一整套管理组织、管理机构，这些 组织和机构的职能及其内部各个层次各个环节之间责、权、利的划分，以及适应 经济发展需要而建立的有关国有资产管理的种种制度和管理方法的总和。它是国 家管理国有资产的经济职能的制度化体现。具体内涵如下： 1 国有资产管理体制是关于国有资产管理的基本制度体系。建立和完善国有 资产管理体制的目的，是为了形成健全有效的国有资产管理的运行机制。根据国 民经济协调、快速、健康发展的客观要求和加强国有资产管理的需要，正确划分 各级政府和各级国有资产管理机构的职责权限，是国有资产管理体制的核心内容， 也是完善国有资产管理体制的重要目标。组织机构的设置，为国有资产管理提供 了基本的物质技术基础和手段，它使管理职责权限的划分得以落实。调控方式是 国有资产管理体制活的灵魂，它不仅为体制的运行输入动力，而且不断地矫正体 制的运行方向，决定着体制运行的效率。可见，国有资产管理体制是由职责权限 划分、组织机构设置和调控方式等方面的法律、法规和规章制度共同构成的有机 整体。 2 国有资产管理体制是国民经济管理体制的重要组成部分。国民经济管理体 制的调控对象，是全社会的所有经济资源及其配制运营过程。而国有资产管理体 制调控的对象，则是产权为国家所有的经济资源及其配制运营过程。在中国，国 有经济资源是全社会经济资源中最重要、最基础的部分。所以，国有资产管理体 翩是国民经济管理体镪的有机组成部分。 3 国有资产管理体制是国民经济管理过程中产权关系的具体体现形式。国有 资产管理体制与整个国民经挤管理体制一样，运行中都需要规范和协调国民经济 发展中涉及的复杂的社会经济关系，其中一些最基本的经济关系，如政府与企业 之间的关系，企业内部所有者之间的关系，所有者与经营者之问的关系，所有者 内部各种监管主体之间的关系等等，都必须经过国有资产管理体制的规范和协调， 才能保证经济和社会的健康发展。这说明，国有资产管理体制是国民经济管理过 程中产权关系的具体表现形式。 4 国有资产管理体制是国家所有制的具体实现形式。从总体上看，国有资产 管理体制是社会主义全民所有制生产关系的具体化；同时，它又直接与社会主义 上层建筑相联系，是一个复杂的社会系统。实质上是正确处理国民经济内部各种 经济关系以及国有经济与非国有经济之间各种经济关系的问题，同时涉及国家、 8 地方、政府、国有资产管理机构、各经济主管部门、中介机构、经营单位和职工 之间关于国有资产管理中的责、权、利的协调和处理问题，本质上体现了国家作 为国有资产终极所有者对国有资产运营金过程的组织、协调、监管的一系歹 j 活动。 2 1 2 国有资产管理体制应解决的根本问题 国有资产管理体制一般通过法律、条例和规章制度等体现出来，它受到社会 主义国家经济职能的制约，并与政府的组织机构直接相关。因此，从其形式来看， 可以说是一个涉及到上层建筑领域的问题。但是，从它要解决的根本问题来看， 实质上又是一个正确处理社会主义全民所有制内部各种经济关系的问题。其中， 主要是处理好五个方面的经济关系： 第一、是国家与国有企业的产权经济关系。主要是处理好国家终极所有权与 企业法人财产权的关系，实现国有资产国家统一所有与企业自主经营相结合，使 企业真正成为市场经济主体。 第二、是国家内部国有资产产权管理职能部门与行政管理职能部门的经济关 系。主要是解决好两种不同经济职能部门之间合理分工协作关系。 第三、是国有资产产权管理部门体系中中央政府与地方政府的产权经济关系。 主要是处理好中央集权与地方分权的关系，在兼顾国家和地方利益的基础上，做 到既能发挥地方的主动精神，又能保证国家的统一镊导。 第四、是国有资产产权管理部门与产权运营机构的关系。主要是要使固有资 产产权管理与产权运营职能适当分歼，以实现国有资产系统内部的政企分开。 第五、是企业法人内部的产权经济关系。主要是处理好法人财产权与经营权 的关系，使两者形成一种既分离又结合的制约关系。 正因为国有资产管理体制既涉及到上层建筑的若干方面，同时它又是社会主 义全民所有制的具体实现形式，而且，全民所有制经济在中国国民经济中居主导 地位，因此，它的健全和完善对中国生产力的顺利发展，具有特别重要的作用。 能不能将社会主义制度的优越性充分发挥出来，这是一个关键的环节。 2 2 经营性国有资产管理体制的现状及存在问题 2 2 1 经营性国有资产管理体制的现状 2 0 0 2 年月，中共十六大总结多年经济体制改革特别是国有企业改革的实践 经验，提出了深化国有资产管理体制改革的重大任务，确定了改革的基本思路和 主要目标，明确要求在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极 性。国家要制定法律法规，建立巾央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职 责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的 国有资产管理体制。”这就为中国构建国有资产管理体制做出了战略部署a 根据上 9 海、深圳、武汉等地在改革实践中通过大胆尝试与艰难探索所取得的经验，按照 “三个分离”的原则，即政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分离； 国有资产的监管主体与国有资产的经营主体分离：国有资产的经营活动中，实现 资本经营与生产经营分离，十六大后中国逐步确立了国有资产的“三层架构”模 式，即建立三个层级的国有资产管理体制模式。该模式可用圈2 1 表示。 图z 1三层级国有资产管理体制模式图 所谓三个层级的国有资产管理体制。第一层是国有资产监督管理委员会( 简 称国资委) ，代行所有者权利，主要职责是贯彻执行国有资产管理方面的法律法规， 制定具有导向性的政策，确定其下一层级一国有资产经营公司的经营目标并对其 制订完善的考核和奖惩制度依法监督并确定国有资产经营公司的领导人选等。 第二层是国有资产经营公司，依法承接管理国有企业的权利，接受相应国资委的 领导，完成与之签订的各项契约，实现其在各企业中的国有股东权利。对拥有的 国有资产通过资产纽带进行经营运作，直接受公司法和民法的约束，而非行政命 令。第三层是国有企业( 国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业) ，它接受 国有资产经营公司对自己行使段东权利，两菲其行政俞令，这撵在形式上就解决 政企不分的问题。” l o 2 2 2 经营性国有资产管理体制存在的问题 国有资产管理体制的完善，国有企业改革的深化是一个长期而艰巨的任务， 决不是个一蹴而就的工程，应当在实践的过程中对之不断的完善。在中国三层次 的国有资产管理体制中，还有以下问题有待于进一步完善。 2 2 2 1 中央和地方政府的产权仍然不明晰 十六大确定的“由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享受 所有者权益”的精神，使地方政府取得对地方所属国企改革的主导权和相应国有 资产的处置权。这个内容可以概括成“准分级所有”。“准分级所有”应该是整个 国有资产管理体制改革的核心，因为这涉及到国有资产管理体制能否有力地推动 国企改革和国有股转让等等。 “准分级所有”的确立，虽然界定了国有资产在中央和地方之间的产权和管 理权限，但仍然是一种“模糊化”的产权关系。”法律虽然不承认地方各级政府是 地方国有资产的所有者，但地方政府拥有一定的实际所有权，可以通过公司制的 改造、出让国有股权、收购、兼并等资本市场活动，获得国有资产的实际财产处 置权。这种法律的国家所有权和实际的地方所有权之间的模糊化，一定程度上调 动了地方国资委的积极性，但长期以往这种“模糊产权”有可能导致中央与地方 的不一致性。如孱有资产对于地方政府在很大程废上，既是国家政镶的主体，也 是地方经济发展的主体，在双重职能重合的情况下，有可能出现地方国资委不顾 国家宏观目标。把国有资产作为解决地方政府目标的工具，政府的“摇钱树” 地 方政府从自身利益出发凭借行政权力要求国有企业出资承担地方政府的种种社会 经济目标。“模糊产权”也会降低地方国资委对国有资产的监管效率。 “准分级所有”虽然使中国国有资产管理的委托一代理链条缩短，但委托一 代理链条仍旧较长，不能形成有效的激励、约束机划。政府作为委托人是非人格 化的，并不拥有对国有企业剩余价值的直接索取权。这将直接导致两个后果：一 是国有企业经营好坏与委托方没有直接的利害关系，造成政府缺乏有效监管经营 者的积极性；二是委托方出于“经济人”的特性，通过“设租”和“寻租”行为， 容易跟经营者形成上f 勾结的“内部人控制”的关系。即使有了有效的激励约束 机制，如何评价其效绩以加强产权约束，也是一个很大的问题。目前，还没有一 整套行之有效的评价各级代理人行为绩效的手段。中国的国有资产评估体制、财 务监督约束机制都不健全，无法对任何一层的代理人做出客观、公正的评价。这 样就可能造成各个层面的委托代理人责任心不强，行为不规范，致使国有资产不 能保值增值，甚至造成国有资产的大量流失。啪3 所咀应进一步深化产权改革，缩 短中国国有资产的委托代理链条。 2 2 22 国有资本经营预算制度需构建 在中国的国有资产管理体制中，国资委履行的是人格化的出资入的职责。 出资人是国有资本的法定所有者和国有资本的法定产权主体，具有法律上独立的 人格和自身独立的利益取向；它既不具有致府及其部门的属性，也不具有完全的 企业属性，而是个专司国有资本运营的具有赢利性质的事业化特设社会机构。 人格化的出资人机构的存在克服了传统体制下国有资本产权主体模糊乃至虚置和 产权主体难以实现人格化以及委托人问题严重等弊端，为国有资本独立运营提供 了理论依据和实践支持。出资人一方面依法受托于政府行使对国有资本的实际所 有和占有、使用、处分、收益权，另一方面又必须将这些权利的相当一部分剥离 出去，委托给国有企业和其它国有资本控股参股的各类企业。因此，出资人必须 对其运营的国有资本的收入，支出和国有资本的存量、增量及流量进行预算监管。 那么，应该由国资委还是财政部对国有资本进行经营预算的编制。即谁应该 是国有资本经营预算的主体呢? 对此存在较大分歧。一种观点主张应由财政部门 编制国有资本经营预算，理由是预算法规定政府预算的唯一编制主体是财政 部门，而且企业的国有资产与政府的预算有着千丝万缕的联系，因而为维护政府 预算的完整性，也要求由财政部门编制国有资本经营预算。另一种观点则认为各 级国有资产管理部门一国有资产监督管理委员会( 国资委) 是代表各级政府履行出 资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。这就决定了国有资本经 营预算和公共预算共同构成中国的政府预算体系。由于两种预算性质不同，其中 国有资本经营预算体现的是国家作为国有资产所有者的身份，因而建议由国有资 产管理部门一国资委编制国有资产经营预算，并与各级政府财政部门编制的公共 预算共同形成政府预算。本文认为国有资本经营预算的编制主体不应拘泥于原有 的模式，而应取决于该预算的编制目的和内容。而我们目前所要构建的是经营性 国有资本预算而非整个国有资产预算，那么应由国有资本的产权主体一国资委作 为国有资本经营预算的编制主体。 中国目前的国有资产管理体制可以称作“两级三层”模式，即建立中央和地 方两级“国资委”，及国资委一授权国有资产经营公司一国有资本控股、参股公司 三个层次。其中，国资委作为国有资本出资人的代表应对人民代表大会负责；授 权国有资产经营公司应对国资委负责。因此，国瓷委；f 授权国有资产经营公司都是 国有资本经营预算的编制主体，丽国有资本的参股、控股公司所编制的公司财务 预算则为国有资本经营预算的编制提供了数据基础。 2 2 2 3 监督体系的效率不高 有效的国有资产监督体系，完善的国有资产监督机制，是国有资产保值增值 这一基本目标能够实现的必要保障，也是防止国有资产流失的主要手段。在国有 资产的多层次委托代理关系中，包括国有股权代表，国有资产授权经营公司及国 有资产监督管理机构在内，他们对于真正的初始委托人全体人民来说都是代 理入。而初始委托人又缺乏关心国有资产的必要的动力和割度保障，由此存在潜 在的委托代理风险。因此，在加强体制内监督的同时，必须建立和强化有效的体 制外监控机制以弥补由初始委托人缺位造成的体制内监控机制的不足。 迄今为止，虽然国有资产监督管理委员会的成立使国有资产监管有了明确的 法定主体，但中国完善的国有资产监督体系、良性运转的国有资产监督机制尚来 真正建立起来，国有资产监督体系尚不完整，主要表现在以下几个方面： 一是国有资产缺乏系统有效的法律监督。中国日前尚未专门针对国有资产管 理和监督立法，对